АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации»
На правах рукописи
Булашов Сергей Николаевич
Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации
Специальность: 12.00.02 - Конституционное право, муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Москва 2004 г.
Диссертация выполнена на кафедре конституционного, административного и международного права Российского государственного социального университета Министерства труда и социального развития Российской Федерации
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Лучин Виктор Осипович
доктор юридических наук, профессор Керимов Александр Джангирович
доктор юридических наук, профессор Прудников Анатолий Семенович
Ведущая организация - Московский пограничный институт Федеральной службы безопасности Российской Федерации
Защита диссертации состоится «22» апреля 2004 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 224.002.04 в Московском государственном социальном университете по адресу: 129256, Москва, ул. Вильгельма Пика, д.4 к.2, диссертационный зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного социального университета по адресу: г. Москва, ул. Лосиностровская, 24.
Автореферат разослан «
1а.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук
Общая характеристика работы
Актуальность исследования. Конституционно-правовой режим государственной границы играет в жизни страны значительную роль, поскольку он непосредственно связан с государственной, военной, политической, экономической и другими сферами безопасности Российского государства. В определенной мере от яего зависят темпы и уровень дальнейшего развития России
История России - это и история формирования ее границ. Благодаря нашим предкам мы имеем большую территорию, вмещающую в себя огромные богатства, которые могли бы быть одной из основ процветания страны и ее многонационального народа. Важнейшую роль в сохранении и приумножении наших интеллектуальных, духовных, культурных, сырьевых и иных ресурсов имеет продуманный, адекватно реагирующий на меняющуюся обстановку конституционно-правовой режим государственной границы.
В современных условиях нового этапа развития российской государственности в силу некоторых объективных и субъективных причин, когда состояние экономики страны зависит от экспорта сырьевых ресурсов, качество конституционно-правового режима государственной границы играет значительную роль в обеспечении государственного суверенитета.
Государство представляет собой единую территориальную организацию политической власти в масштабе всей страны. Сферой дейсгвия государственной власти является все население в пределах всей территории. Территориальный признак обусловливает особенности формирования аппарата государства с учетом его пространственного деления.
Осуществление государственной власти по территориальному принципу ведет к установлению ее пространственного предела — государственной границы, которая отделяет одно государство от другого. Определение понятий государственной территории и границы является важным не только для организации внутреннего устройства, но и для реализации ряда его внешних задач и функций. Например, защиты территории государства от нападения извне.
Территория представляет собой естественное условие существования государства. Она образует пространство, в пределах которого это государство властвует. Это пространство имеет границы.
Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации»1 в статье 1 части 1 определяет государственную границу Российской Федерации как линию и проходящую по этой линии вертикальную поверхность, которые определяют пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел дейсгвия государственного суверенитета Российской Федерации. На наш взгляд, согласно Закону пространственный предел действия суверенитета России определен не во всех направлениях.
Граница неразрывно связана с приграничными территориями, поэтому пограничная политика Российской Федерации на государственной границе должна быть направлена еще и на защиту приграничных территорий.
В 1996 г. Указом Президента Российской Федерации были провозглашены «Основы пограничной политики Российской Федерации», которые вводят дефиницию - «пограничное пространство»2. Пограничное пространство - это часть приграничных территорий соседних государств, их морских пространств и побережья, з пределах которых происходит процесс межгосударственного разграничения и социально-экономического взаимопроникновения. В пограничном пространстве существует разнообразная система объектов, ценностей, субъектов, интересов, которые, по нашему мненмо, не сгруппированы в четкую систему
отношений. Их необходимо упорядочить. Нужна система политического воздействия, единая воля, объединяющая в своей структуре все органы, действующие в пограничном пространстве, которая может и должна быть сформулирована в пограничной политике. И жизненно важно, как ее концентрированное выражение, системное правовое регулирование всей совокупности пограничных отношений, возникающих как на самой границе, так и в пограничном пространстве. То есть следует иметь некую системообразующую структуру! На наш взгляд, такая структура сегодня в пограничном пространстве отсутствует. Ее роль могла бы выполнить Федеральная служба безопасности.
Таким образом, и население, и территория, и пограничное пространство, и границы являются необходимыми материальными предпосылками существования государства. Не может быть государства без границ, как не может быть государства без населения. На границе происходит отрицание основных, а значит, и неосновных качеств сопредельных государств. При этом сохранение основных качеств является главной задачей государственных органов с целью недопущения утраты качественной определенности государства. Советские и российские юристы-государствоведы предметом своих исследований делали в основном разграничительную функцию государственной границы, что было связано с существованием внешних угроз в условиях капиталистического окружения. В результате, на наш взгляд, оказалось мало теоретических работ, посвященных функции взаимодействия пограничных стран на государственной границе. Отсутствие же научных концепций в этой сфере взаимоотношений государств ведет к серьезным изъянам в формировании конституционно-правового режима границы. В диссертации сделана попытка обозначить эту проблему.
Государство представляет собой систему таких признаков, как, например, суверенитет, целостность территории, ее границ, устойчивость публичной власти, организация правового регулирования общественных отношений, наименование государства, его символы, форма государства, валюта, налоги, способ производства материальных благ, уровень экономического развития, и др. Эти основные свойства и признаки государства должны быть устойчивыми (стабильными). В случае их утраты (захват, переворот, война) государство нередко меняет свою сущностную характеристику, и речь пойдет уже о другом государстве. Государство обязано сохранять свою устойчивость не только путем защиты своих основных качеств от посягательств извне, а и через укрепление своего суверенитет при помощи восприятия всего позитивного, что уже нашло закрепление в других странах, соответствующего природе государства и работающего на его усиление.
Суверенитет - собирательный признак государства. Он концентрирует в себе все наиболее существенные черты государственной организации общества во внутренней и внешней политике. Государство обладает суверенитетом в пределах своих границ. Это означает состояние независимости, единство и полноту в осуществлении законодательной, исполнительной и судебной властей государства, исключающих вмешательство, как любой иностранной власти, так и социальных властей внутри страны.
Обеспечение суверенитета - важнейшая задача государства. Огромную роль, особенно на нынешнем отрезке исторического пути России, в достижении этой цели играет пограничная политика государства, которая состоит из внутренней и внешней.
Внутренняя политика строится преимущественно на «мирных» способах, методах, и средствах своей реализации. В ее механизм регулирования заложены такие элементы, как принципы и нормы права, правоотношения, моральные ценности. В указанных в законе случаях для осуществления целей внутренней политики допускается использование принудительных мер специально созданными для этой цели формированиями. Однако сущностной характеристикой внутренней политики является то, что она, опираясь на экономические отношения в стране, должна выражать интересы и волю всего народа.
Внешняя политика вытекает из внутренней и прямо связана с ней. В своем арсенале имеет как мирные, так и военные силы и средства. Она должна строиться на принципах взаимовыгодного сотрудничества, но предполагает существование для применения в случае
необходимости вооруженных сил. Однако пограничная политика по своей направленности не должна сводиться лишь к силовому давлению для достижения целей. Основное содержание пограничной политики - создание и поддержание в пограничном пространстве соответствующего конституционно-правового режима для устойчивого развития России. Эти цели могут достигаться политическими, экономическими, дипломатическими, правовыми средствами. И только в крайнем случае, силовыми (тем более, что военные возможности России сегодня ограничены). То есть, по своей направленности, по нашему мнению, пограничная политика должна быть в большей части правовой.
На нынешнем отрезке исторического пути России, когда угрозы безопасности ее интересам приобрели, в основном, невоенный характер, центр усилий по защите государственных интересов на границе необходимо перенести с самой границы в глубь страны, сосредоточив их в правотворческой, организационной деятельности государственных органов. В этих условиях особую роль в обеспечении защиты государственной границы приобретает законодатель, который, если можно так сказать, становится главным пограничником.
В связи с этим особого внимания заслуживает разработка Пограничного кодекса Российской Федерации. Концептуальная идея его создания заключается в систематизации большинства (или, возможно, всех) действующих в сфере пограничного дела норм права, В него могли бы войти принципы пограничной политики России, нормы, содержащиеся в законах: «О государственной границе Российской Федерации», «О федеральной службе безопасности», «Таможенном кодексе», «О таможенном тарифе», «Об исключительной экономической зоне», «О континентальном шельфе», «О беженцах», «О вынужденных переселенцах» и другие. Принятие Пограничного кодекса способствовало бы систематизации всего пограничного законодательства, выявлению несогласованностей, пробелов в нормативном материале, которых на сегодняшний день очень много. Четко сформированные принципы пограничной политики мешали бы проникновению в систему пограничного законодательства волюнтаристских правовых решений. Правоприменитель смог бы лучше ориентироваться в нормативном материале, быстро находить нужную норму права, уяснять ее смысл в логической взаимосвязи с другими нормами права. Думается, что сегодня необходимой является именно такая кодификация, с коренной переработкой нормативного материала, регулирующего отношения в сфере государственной границы. Важным является его объединение, создание единого, внутренне систематизированного нормативно-правового акта, каковым должен стать Пограничный кодекс.
Целям систематизации будет способствовать и повышение роли ФСБ в деле координации деятельности заинтересованных министерств и ведомств, осуществляющих свои полномочия на государственной границе, выработке действенного механизма координации. В конечном итоге это приведет к рационализации управления, уменьшению дублирования, поднятию исполнительской дисциплины, экономии бюджетных средств, созданию благоприятных правовых условий защиты государственной границы.
Кроме того, жизнь настоятельно требует унификации нормативно-правовых актов по пограничным вопросам сопредельных государств - участников СНГ.
Раньше правовая база пограничной службы была направлена на защиту границы преимущественно силовыми средствами. Поэтому важным аспектом деятельности государственных органов должно быть, с одной стороны, продолжение формирования правовой базы демилитаризагщи пограничной службы ФСБ, вызванной необходимостью развития всестороннего сотрудничества. С другой стороны, надо учитывать дипамику постоянно меняющейся внешнеполитической обстановки: в последнее время появились симптомы, свидетельствующие о том, что угрозу внешней опасности исключать нельзя. Речь идет о наращивании военного присутствия США в непосредственной близости с границами России и на ее границах, о росте амбициозности и агрессивности США в условиях однополярно-го мира не только в планировании боевых операций, но и в реализации проектов. 21 июня 2003 года начальник Генерального штаба Вооруженных Сил Российской Федерации генерал
армии Квашнин А.В. на встрече с выпускниками военных академий констатировал появление новой угрозы безопасности России - вероятности нападения на нее извне под видом борьбы с терроризмом. С нашей точки зрения, это соответствует действительности. Война, если она состоится, может приобрести ракетно-ядерный характер, а это значительно снижает значение сухопутного элемента защиты границы и повышает роль противовоздушных войск.
Однако известно, что пока сапог врага не прошел по территории государства, она не может считаться завоеванной. Поэтому недооценивать роль войскового компонента защиты государственной границы также нельзя.
Если говорить о проблеме в целом, то нужно иметь конституционно-правовой режим, моментально и адекватно реагирующий на меняющуюся обстановку: экономящий силы и средства при отсутствии в них надобности, но и позволяющий быстро концентрировать их в случае появления такой необходимости. В диссертации автор попытался определить специфику совершенствования правового режима государственной границы на различных ее участках.
Процесс формирования конституционно-правового режима государственной границы можно рассматривать с точки зрения обеспечения военной, экономической безопасности личности, общества и государства, т.е. стратегической; и национальной - обеспечения объединения людей (народов, наций) для экономического, социально-политического и духовного развития.
Отсюда следует, что суверенитет государства, нормальное функционирование всех его институтов прямо или косвенно в значительной мере зависят от характера конституционно-правового режима государственной границы.
Актуальность рассматриваемой темы определяется:
1) особой значимостью отвечающего потребностям сегодняшнего развития России конституционно-правового режима для ее настоящего и будущего;
2) необходимостью научных исследований в области дальнейшего реформирования конституционно-правового механизма защиты государственной границы Российской Федерации, важностью теоретической разработки оптимальных решений по ее эффективной защите в условиях сложной экономической и военно-политической обстановки, в условиях глобализации;
3) особенностями формирования правового режима государственной границы Российской Федерации на различных ее участках;
4) недостаточно эффективным правовым механизмом защиты экономических интересов Российской Федерации на государственной границе;
5) сложностью переориентирования правовой базы, направленной на защиту границы преимущественно силовыми средствами, на такую, которая способствовала бы развитию всестороннего сотрудничества;
6) важностью анализа последствий произошедшего упразднения Федеральной пограничной службы, как самостоятельной государственной структуры.
Актуальность темы предопределена необходимостью научного обоснования путей совершенствования конституционно-правового механизма защиты государственной границы Российской Федерации. Без теоретической правовой конструкции невозможны эффективные практические действия. Особая сложность этой задачи состоит в том, что решать ее приходится как в теоретическом, так и в практическом плане, в сложнейших экономических и военно-политических условиях, изменяющих не только выработанные концепции, но и, что является в экономическом плане наиболее болезненным, практическую их реализацию.
Цель и задачи исследования состоят в комплексном анализе состояния конституционно-правового режима государственной границы Российской Федерации и разработке предложений о путях его совершенствования в современных условиях.
Предлагаемая диссертация является первым научным исследованием после упразднения Федеральной пограничной службы, как самостоятельной государственной структуры.
Поставленная цель определила следующие задачи:
1. Проанализировать нормативно-правовую базу по исследуемой теме.
2. Исследовать процесс формирования конституционно-правового механизма защиты государственной границы в различных сферах, выявить недостатки.
3. Предложить конкретные рекомендации по дальнейшему совершенствованию конституционно-правового режима государственной границы России.
Объект исследования. Объектом исследования выступает совокупность общественных отношений, возникающих в сфере жизненно важных интересов российского государства, его суверенных прав в контурах пограничного пространства: государственной границы на суше, море, реках, озерах и водоемах, а также в пунктах пропуска через государственную границу, в морской подводной среде, воздушном пространстве, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе. Анализ указанного объекта привел к пониманию того, что в связи с зависимостью суверенитета всего российского государства от качества конституционно-правового режима государственной границы объект пограничной политики не должен ограничиваться контурами указанного пространства.
Предмет исследования - конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации, его сущность, национальные интересы России в ее пограничном пространстве.
Теоретическая и методологическая основа. При разработке темы использовались следующие научные методы: универсальный — метод материалистической диалектики; общенаучные: исторический, логический, метод восхождения от абстрактного к конкретному, статистический; частнонаучные: формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой, логического анализа нормативных актов. Исследовалась не только юридическая литература, но и работы по истории, философии, погранологии, экономике. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и практические предложения основаны на анализе Конституции Российской Федерации, закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», Таможенного кодекса Российской Федерации, законов и других нормативных актов, регулирующих отношения в сфере защиты государственной границы.
Хронологические рамки исследования определены поставленными задачами. В работе анализируются основы законодательства о государственной границе в его развитии от первого законодательного акта «Боярского приговора о станичной и сторожевой службе», принятого 16 февраля 1571 года, и до нынешнего времени.
Научная новизна исследования. Вопросам государственного устройства, федерализма, охраны государственной границы посвящено большое количество работ. Данная тематика нашла отражение в трудах ученых: Бахраха Д.Н., Бабурина СЛ., Габричидзе Б.Н., Казанче-ва Ю.Ю., Керимова А. Д., Клименко Б М , А.И., Крыловой Н.С.,Коваленко А.И., Лучина В.О., Порк А.А., Скуратова Ю.И., Стрекозова В.Г., Шульженко Ю.Л., Шеремета К.Ф., Щербакова А.С., Юдина Ю.А., Субботина Д.С., Головина Ю.А., Васильева А.И., Глебова И.Н., Идри-сова Р.Ф., Степашина СВ. и других.
В научной литературе понятие конституционно-правовой режим государственной границы не использовалось. Ученые-юристы, исследующие правовой статус государственной границы используют лишь категории «законодательство о Государственной границе», либо «правовой режим государственной границы», либо «правовые основы государственной границы».
Бесспорно, эти понятия должны разрабатываться юридической наукой, однако, с нашей точки зрения, существует предел их функциональных возможностей. Сегодня можно говорить о сформировании комплексного конституционно-правового института, регулирующего основы отношений на Государственной границе. Собственно, его становлению и анализу посвящена данная диссертация. Более того, по мере дальнейшего развития пограничных отношений можно говорить о тенденции выделения новой комплексной отрасли -«пограничное право».
Важнейшее значение в условиях набирающей темпы глобализации, навязываемой западными странами, приобретает правовое регулирование экономических отношений на государственной границе России. Качественный, продуманный конституционно-правовой режим экономической безопасности на государственной границе приобретает решающее, судьбоносное значение для будущего России. Промедление с его формированием может привести к непоправимым последствиям.
В диссертации автором разрабатываются и обосновываются следующие основные положения, выносимые на защиту:
• определение комплексного конституционно-правового института «конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации» и его анализ, а также выявление закономерности формирования новой комплексной отрасли - «пограничное право», в которую по мере дальнейшего развития пограничных отношений может обособиться правовой институт «конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерация»;
• обоснование необходимости систематизации пограничных отношений посредством, в том числе, усиления роли Федеральной службы безопасности Российской Федерации в качестве координатора деятельности различных министерств и ведомств на государственной границе а также издания Пограничного кодекса. Реализация этой цели требует, кроме того, исключить, как правило, регулирование пограничных отношений подзаконными нормативно-правовыми актами. Это возможно только на основании бланкетных статей закона;
• обоснование положения о том, что основы пограничной политики Российской Федерации, утверхсденные Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г. № Пр-1987 определив дефиницию «пограничная безопасность» не вполне обоснованно ограничили ее безопасностью личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации. В современных условиях роль пограничной безопасности в обеспечении национальной, и особенно экономической безопасности, значительно шире, и, к тому же, не ограничивается только пограничным пространством. Это требует выделения экономических интересов России в качестве стратегических ориентиров формирования конституционно-правового режима государственной границы на нынешнем этапе ее исторического пути, ведет к констатации того, что экономическая функция России в нынешних условиях все больше приобретает внешнеэкономический характер и реализуется через активную деятельность на государственной границе;
• положение о необходимости активизация усилий ученых - государствоведов в исследовании места и роли конституционно-правового режима государственной границы в организации взаимодействия на ней сопредельных стран; продолжения реформирования правовой базы пограничной службы, которая раньше была направлена на защиту границы преимущественно силовыми средствами, в направлении демилитаризации пограничной службы ФСБ, вызванной необходимостью развития всестороннего сотрудничества, с одновременным повышением гибкости конституционно-правового режима, адекватно реагирующего на меняющуюся обстановку: экономящего силы и средства при отсутствии в них надобности, в то же время дающего возможность быстро мобилизовать их в случаях появления реальных угроз безопасности государства;
• констатация того, что у России в последние 4-5 лет была предоставленная высокими ценами на нефть возможность выйти из экономического кризиса посредством, в том числе, сформирования соответствующего интересам общества и государства конституционно-правового режима государственной границы; а также того, что сохранение и тем более наращивание темпов добычи и количества углеводородов с целью их экспорта в условиях нынешнего состояния правового регулирования, в том числе и на государственной границе является невыгодным для России и ее народа;
• необходимость замены административных методов регулирования вылова рыбы в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе на экономические, а также разрыва прямого криминального взаимодействия браконьеров-контрабандистов и отдельных пограничников через скорейшее введение в действие системы спутникового мониторинга;
• констатация того, что, обладая четвертью мировых запасов древесины и имея по этому показателю первое место в мире, Россия по размерам доходов в казну от продажи лесной продукции высоких переделов на мировом рынке при создании соответствующего правового режима экспорта леса могла бы занять монопольно высокое положение; определение в связи с этим лесопромышленного комплекса в качестве одной из приоритетных для государственной поддержки отраслей народного хозяйства, разработка стратегии развития правового регулирования перемещения ее продукции через государственную границу;
• положение о необходимости формирования в пограничном пространстве, в первую очередь при помощи лесопромышленного комплекса, полосы опережающего социально-экономического развития с целью решения двуединой задачи: во-первых, изменения отношения проживающих на приграничных территориях граждан к защите государственной границы, без чего сформировать гибкий, меняющийся адекватно обстановке конституционно-правовой режим государственной границы невозможно. Во-вторых, экономическая привлекательность приграничных районов будет способствовать их заселению россиянами, что остановит процесс формирования этнических районов компактного проживания китайских граждан вдоль российско-китайской границы. Проблема их образования в пограничном пространстве России, если ее не разрешить сегодня, в будущем в условиях роста экономического и политического влияния Китая, может привести к появлению конфликтных ситуаций на государственной границе;
• положение об отрицательном в целом для России значении процессов глобализации при нынешнем состоянии конституционно-правового режима государственной границы и о решающей роли в системе права правового института «конституционно-правовой режим государственной границы» в минимизации негативных последствий этих процессов;
• обоснование необходимости изменения правовой базы миграции с целью ее легализации с учетом того, что промедление в принятии мер по дальнейшему формированию в стране соответствующего интересам общества и государства конституционно-правового режима миграции может привести к доминированию пришлого образа жизни, менталитета, языка общения над российским;
• обоснование целесообразности отсрочки вступления России в ВТО из-за несовершенства, в том числе и конституционно-правового режима государственной границы.
Практическое значение диссертации. Положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы при дальнейшем совершенствовании конституционно-правового регулирования в пограничном пространстве, при систематизации законодательства о государственной границе, при перестройке системы органов государственного управления, ведающих защитой интересов государства на государственной границе, при теоретическом обосновании принимаемых решений по государственной защите российских интересов на Государственной границе, а также при изучении курсов теории и истории государства и права, конституционного и административного права, в учебном процессе в системе командирской и специальной подготовки офицеров пограничных войск, сотрудников таможенной службы, в научных исследованиях, в лекционной работе.
Апробация результатов-исследования: материалы исследования использованы при работе автора в рабочей группе при подготовке в Государственной Думе проекта закона «О границах субъектов Российской Федерации», переданы в Правовое управление пограничной службы ФСБ Российской Федерации. По результатам работы были сделаны доклады в Институте государства и права РАН и в ряде учебных заведений г. Москвы и России. Результаты исследования изложены в ряде опубликованных автором статей, учебных пособий и монографий. Например, «Конституциопно-правовой режим государственной границы Российской Федерации», 21 п.л., М., 2003г.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения и библиографии.
Основное содержание диссертации
Во введении обосновываются выбор темы, ее актуальность и практическая значимость, объект, предмет, методология исследования, анализируется степень ее научной разработанности, хронологические рамки, раскрываются цели и задачи работы, формулируются положения, выносимые на защиту.
Глава первая «Сущность конституционно-правового режима государственной границы (история развития и современные проблемы)» посвящена исследованию сущности конституционно-правового режима государственной границы.
В первом параграфе «Понятие границы, политико-правовые и методологические проблемы пограничной политики» исследованы дефиниция «государственная граница», методологические проблемы пограничной политики. Граница существует в объективном мире для обозначения пределов любого объекта, она принадлежит как одному, так и другому субъекту. При более глубоком рассмотрении процессов, происходящих на границе, обнаруживается закономерность, состоящая в том, что здесь осуществляется сложный процесс отрицания качеств смежных объектов.
Но роль границы не сводится только к разграничению. Исходя из того, что в объективном мире все предметы и явления взаимосвязаны, становится ясно, что в месте соприкосновения они не только разделяются, но и взаимодействуют. Государство призвано, исходя из интересов общества, регулировать происходящие на государственной границе процессы взаимопроникновения и разграничения, оптимизируя их сочетание. Качество этого регулирования проявляется .в уровне жизни народа во всех его проявлениях: материальной обеспеченности; росте или, наоборот, снижении преступности, наркомании, болезней, взаимообмене духовными ценностями и т.д.
На основании познания категории «граница» можно сформулировать закон границы в форме отрицания и взаимопроникновения качеств смежных объектов. Из этого закона вытекают методологические принципы, расширяющие наше понимание границы в практической деятельности человека.
Первоначальное понимание сущности категории «граница» сводилось к черте, ограде, отделяющей один объект от другого и охраняющей его целостность. Исходя из этого, в нашей общественной науке особенно в период «холодной войны» утвердилось воззрение на государственную границ, как на линию, разделяющую два государства, за пределами которой существуют различного характера угрозы. На основе утвердившегося мировоззрения главной задачей государства на границе было отражение этих угроз. Эти взгляды находили свое выражение в правовом режиме, который образно можно характеризовать, как «железный занавес». Мы не придаем этому термину отрицательного смысла и считаем, что в значительной степени формирование такого правового режима было оправданным.
В 90-е годы в организации правового режима государственной границы доминировала другая крайность. Суть ее отразилась в господствовавшей теории о необходимости открытия страны, границ. На практике это привело к появлению понятия «прозрачная граница». Результаты тахой политики не замедлили сказаться. Сегодня мы, оглянувшись назад, подсчитываем огромные, понесенные страной, убытки. Исследовав категорию «граница», автор обосновал положения о необходимости активизации усилий ученых - государствоведов в исследовании места и роли конституционно-правового реэ/сима государственной границы в организации взаимодействия сопредельных стран на государственной границе. Советские и российские ученые в прошлом исследовали, в основном, функцию разграничения. Отсутствие научных концепций ведет к серьезным изъянам в формировании конституционно-правового режима взаимодействия в пограничном пространстве.
Однако граница между социальными объектами никогда не была линией. На самом деле между ними всегда существовало некое пространство - пограничное пространство. Ясно, что пограничная политика Российской Федерации на государственной границе должна быть направлена еще и на защиту приграничных территорий. Отсутствие в законе раздела, регулирующего деятельность федеральных органов государственной власти в приграничной территории - это явный пробел в нем.
и
Вопрос о пределе действия суверенитета государства в пространстве, находящемся под поверхностью его внутренней территории, в том числе дна его внутренних вод и территориального моря, относится к малоисследованным в правовой науке. Он не решен на международном уровне и в договорном порядке. А это чревато в эпоху огромных технических возможностей серьезными негативными последствиями. С точки зрения сегодняшнего уровня развития науки, таким максимальным пределом действия суверенитета государства могла бы стать граница между земной корой и мантией Земли. Думается, что этот вариант более всего учитывает на сегодняшний день разнообразные интересы государств.
Во втором параграфе «Становление режима защиты государственной границы» исследован процесс формирования правового режима государственной границы от 16 февраля 1571 года, когда был принят «Боярский приговор о станичной и сторожевой службе», являющийся первым законодательным документом в области охраны границы России, и до наших дней. Рассмотрены с точки зрения регулирования пограничных отношений Конституции СССР, проанализирован Закон СССР «О государственной границе СССР».
Конституции РСФСР 1918 г., СССР 1924 г.,1936 г. не регулировали этот вид отношений. Он не значится среди отнесенных к ведению СССР, а это означало по смыслу конституционных положений передачу его под юрисдикцию республик. Пограничные отношения регулировались не Основным Законом, а ведомственными актами. И это вполне объяснимо при скудности этих отношений в тех условиях.
Ст. 73 Конституции СССР 1977 года отнесла вопросы определения государственной границы, защиты суверенитета, охраны границы и территории СССР к ведению СССР в липе его высших органов власти и управления3. Пограничные отношения с соседними государствами регулировались рядом специальных договоров, соглашений и других документов.
24 ноября 1982 г. был принят Закон СССР «О государственной границе СССР»4. Этот Закон был первым в истории Советского государства Законом о государственной границе. В связи с относительно небольшим объемом работы в пунктах пропуска через государственную границ}', отдельного раздела «режим в пунктах пропуска» в Законе СССР, в отличие от действующего сегодня Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации», не было. Этот Закон, с точки зрения обоснования необходимости защиты социализма, позволял сформировать правовой режим государственной границы, нацеленный на реализацию функции разграничения.
С нашей точки зрения, он не был лишец недостатков. Режим границы не способствовал развитию торгово-экономических, политических, духовно-культурных связей и отношений. Общение с внешним миром было сведено до минимума. Провозглашалось, что Закон соответствовал нормам международного права. Но ст. 2 ч. 1 устанавливала, чго «...Государственная граница СССР определяется решениями Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР, а также международными договорами СССР». Это позволяло определять государственную границу и в одностороннем порядке. Нарушались права и свободы граждан в пограничных зонах, составлявших 15% территории СССР. Закон проникнут не несущими правовой нагрузки идеями типа; «Союз Советских Социалистических Республик неизменно проводит ленинскую политику мира, выступает за упрочнение безопасности народов...», а также нормами-принципами: «охрана государственной границы является важнейшей частью защиты Социалистического Отечества», «государственная граница неприкосновенна», «любые попытки нарушать ее решительно пресекаются» и т.д. В ст. 20 «Нарушители государственной границы» не были предусмотрены возможности вынужденного в силу чрезвычайных обстоятельств нарушения государственной границы.
В отдельную ст. 37 выделялось положение декларативного порядка о регламентации охраны границы с социалистическими странами. В политико-правовом комментарии к Закону СССР говорится: «В отношениях между социалистическими странами нет, и не может быть каких-либо территориальных притязаний». И это при неурегулированных тогда пограничных отношениях с КНР!
' Закон СССР «О государственной границе СССР»: Полнткш-правовбН комментарий. М„ Восшмдагг. 1986. ' Закон СССР «О государственной границе СССР» // Правда, 1982,29 ноября.
В 70-е годы в международных отношениях начался процесс разрядки, который привел к созыву Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, состоявшемуся в Хельсинки 30 июля - 1 августа 1975 г. По окончании работы был принят итоговый документ- Заключительный акт5. Принципы Заключительного акта, касающиеся взаимоотношений между странами, были включены в Конституцию СССР, принятую в 1977 г. Однако в Законе СССР «О государственной границе СССР» они воплощения не получили.
В третьем параграфе «Современная концепция конституционно-правового режима государственной границы Российской Федерации» проанализирована научная деятельность ученых-государствоведов по данной проблеме, исследован процесс формирования комплексного конституционно-правового института «конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации». Выявлена закономерность формирования новой комплексной отрасли - «пограничное право», в которую по мере дальнейшего развития пограничных отношений может обособиться правовой институт «конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации»;
Конституция Российской Федерации выводит вопросы статуса и защиты Государственной границы Российской Федерации в ранг приоритетных, закрепляя в ст. 106 положение о том, что они подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации после их принятия Государственной Думой. Конституция Российской Федерации изменила не соответствующее принципам правового государства положение, при котором целые блоки отношений в сфере охраны государственной границы оставались вне внимания законодательства, а регламентировались ведомственными нормативными актами.
Правовой статус, а значит и правовое положение государственной границы Российской Федерации должны определяться, прежде всего, конституционными нормами. Конституция является ядром системы законодательства, ее системообразующим фактором. Недостатки конституционно-правового режима государственной границы обусловлены, в том числе, и недостатками Конституции. И наоборот, то положительное, что имеется в правовом режиме, зависит, в том числе, от достоинств Основного Закона.
В Конституции Российской Федерации регулирование различных вопросов, связанных с проблемами государственной границы, предусмотрено ст. 1, 3 — 5, 8, 9, 15, 61, 62, 67, 68, 71, 72,79, 83, 86, 131 и другими. В соответствии с этими статьями можно выделить ряд конституционных принципов правового регулирования режима государственной границы. Среди них:
1) Суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией (ст. 4, 71). Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 определила: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию».
2) Целостность государственной территории Сет. 4, 67). Конституция не предусматривает для субъектов право выхода из состава Российской Федерации.
3) Верховенство на всей территории Российской Федерации в рамках государственной границы Конституции России и федеральных законов (ст. 67). В целом по стране доля законов в общем массиве действующих нормативно-правовых актов не превышает 4%.6 Правовое регулирование в пограничном пространстве также осуществляется, в основном, при помощи подзаконных нормативно-правовых актов, издаваемых Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, различными министерствами и ведомствами. Это не соответствует, на наш взгляд, той роли, которую отводит Конституция государственной границе в жизни страны.
4) Прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации в рамках государственной границы (ст. 15). Важное значение для режима границ России имеет п.1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу в формальном и, прежде всего, в материальном
* Сборник мекдукарозно-праооиых документов о сотрудничестве по пограничным допросам. Вып. I. М., Граница. 1995. ' В.ОЛучин. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации.// М., ЮНИТИ, 2002.
смысле, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации в пределах ее границ. Это означает, что все остальные нормативно-правовые акты должны соответствовать Основному Закону, что Основной закон России является базой федерального законодательства и законодательства субьектов федерации, что его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют в пределах границ Российской Федерации непосредственно.
5) Конституционное закрепление порядка изменения внешних грант/ государства (ст. 67, 71, 131). Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (ст. 71). Только Российская Федерация вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (ст. 71). Порядок изменения внешних границ России Конституцией не определен. В соответствии с Декларацией «О государственном суверенитете РСФСР», 12 июня 1990 г. I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 зафиксировал: «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума»7.
6) Единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики: единство экономического пространства в рамках государственной границы (ст. 8), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).
7) Суверенитет Российской Федерации над территориальным морем, воздушным пространством, исключительной экономической зоной и континентальным шельфом.
8) Федеральное верховенство над территориальным морем, воздушным пространством, исключительной экономической зоной и континентальным шельфом Российской Федерации. Это означает установление исключительной компетенции федеральных органов. Только эти органы вправе издавать по перечисленным вопросам правовые акты, осуществляя нормативное регулирование и текущее управление.
9) Отнесение к ведению Российской Федерации внешней политики и международных отношений, заключение международных договоров, вопросов войны и мира, внешнеэкономических отношений, обороны и безопасности, определения порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов.
10) Отнесение к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации деятельности по формированию режима пограничных зон, координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров.
11) Закрепление в компетенции Российской Федерации возможности участвовать в меусгосударственных объединениях.
С нашей точки зрения можно говорить об образовании нового комплексного правового института ~ конституционно-правового режима государственной границы Российской Федерации, который по мере дальнейшего развития пограничных отношений может обособиться в отрасль пограничное право, подотраслью которой станет таможенное право. Имеются два критерия выделения отраслей права: предмет и метод правового регулирования. В диссертации обосновывается положение о все более интенсивном формировании совокупности правовых пограничных норм, имеющих свой специфический предмет и метод.
Какое содержание вкладывается в понятие правовой режим? В юридической литературе нет определения правового режима государственной границы. Зачастую под ним пони-
8
мают всю совокупность правовых норм, относящихся к государственной границе , и в этом случае режим фактически отождествляется с конституционно-правовым режимом. Одними из первых исследовали понятие режим Н.И. Краснов и Б.В. Ерофеев, изучавшие земельные отношения. Б.В. Ерофеев писал: «с юридической точки зрения, правовой режим земель представляет собой совокупность требований, выраженных в правовых нормах, устанавливающих целевое назначение земель и их отдельных видов, порядок управления ими».9 Интерес-
' Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.
1 Скуратов Ю.И. Гостдарстоснная граница Российской Федерации: реформирование правовой основы.// Государство н право.
1993, >Ы0, с. 16-26! 9 Ерофеев Б.В. Правовой режим земель городов.// М.,1976, с.41.
ная точка зрения высказана представителями уголовно-исполнительного права А.Е. Наташе-вым и Н.А. Стручковым о том, что «режим» в узком смысле - это совокупность правил поведения, а в широком - вся система мер, которые используются для достижения поставленных целей.10 Широкое толкование охватывает правовой статус субъектов правоотношений, методы их закрепления, подчеркивает правоохранительный характер режима. Можно дать определение комплексного правового института «конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации» в узком смысле. Это совокупность правовых норм, обеспечивающих пограничную безопасность России, закрепляющих, регулирующих и охраняющих законные интересы граждан и иных субъектов пограничных отношений.
Правовой институт — это система взаимосвязанных норм, регулирующих относи -тельно самостоятельную совокупность общественных отношений или какие-либо их компоненты, свойства. Именно некоторая специфичность одной группы общественных отношений по сравнению с другими служит причиной возникновения соответствующих нормативно-правовых институтов.
Свидетельствуют об обособлении совокупности пограничных норм в правовой институт конституционно-правовой режим государственной границы следующие признаки:
1) юридическое единство правовых норм. Как целостное образование юридический институт конституционно-правовой режим государственной границы характеризуется единством содержания, которое выражается в общих положениях, правовых принципах, закрепленных в статье 2. закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации», специфической совокупности используемых правовых понятий, единстве правоохранительного правового режима регулируемых пограничных отношений.
2) полнота регулирования пограничных отношений. Конституционно-правовой режим государственной границы включает в себя различные виды правовых норм. Это дефинитивные, управомочивающие, обязывающие, запрещающие и иные нормы права, которые в комплексе содержат весь юридический инструментарий правового регулирования пограничных отношений. Конституционно-правовой режим государственной границы является уникальным правовым институтом, выполняет только ему присущие функции. Он не дублируется другими структурными компонентами системы права.
3) нормы, образующие комплексный правовой институт конституционно-правовой режим государственной границы, обособлены в статьях Конституции Российской Федерации, разделах, статьях закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации», Федерального Закона «Об органах федеральной безопасности в Российской Федерации», Таможенного кодекса, Указа Президента Российской Федерации «Основы пограничной политики Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации «Об образовании Межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по пограничной политике» и других нормативно-правовых актов. Логическая последовательность этих и других нормативно-правовых актов определяется качественной обособленностью совокупности пограничных норм. А эта качественная обособленность как раз и охватывается понятием правового института.
Комплексный правовой институт конституционно-правовой режим государственной границы содержит нормы, характерные для разных отраслей права: конституционного, административного, международного, финансового, земельного, уголовного и других. Наличие комплексных институтов объясняется тем, что регулируемые отраслью права отношения не являются однородными.
Введение в научный оборот понятия конституционно-правовой режим государственной границы будет содействовать приданию логической стройности всей системе правовых норм, регулирующих отношения в пограничном пространстве. Категория «конституционно-правовой режим государственной границы» дает возможность анализировать не только собственно законодательство о границе, но и практику его применения, акты применения норм
10 См.: Наташев А.Е.. Стручков H.A. Основы теории исправительно-трудового права.// М.. 1967, с.93.
права, юридическую ответственность в случае их нарушения, своевременно вносить поправки в законы. При таком подходе принимаются во внимание и конституционные нормы, определяющие дух и букву законов и иных нормативных актов, регулирующих отношения на границе, а также и такие факторы, как правовая культура пограничников, лиц таможенной службы, степень уважения ими прав и свобод личности, правовые меры контроля за их деятельностью.
Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации имеет сложную структуру, включающую следующие группы норм и правил:
•' группа конституционных норм, определяющих основы правового режима защиты государственной границы;
• общепринятые нормы и принципы международного права, нормы Закона о Государственной границе, других федеральных законов, подзаконных нормативно-правовых актов, регулирующих деятельность субъектов правоотношений на государственной границе, законов и иных правовых актов субъектов Российской Федерации;
• правила, регулирующие режим государственной границы, пограничный режим и режим в пунктах пропуска через государственную границу;
• совокупность юридического инструментария, обеспечивающего претворение в жизнь предписаний правовых норм (акты реализации прав и обязанностей, меры юридической ответственности, контроля и др.);
• правовой механизм финансового обеспечения функционирования конституционно-правового режима государственной границы.
В параграфе исследуется Федеральный закон «О государственной границе Российской Федерации», сердцевину, ядро которого составляет режим государственной границы Российской Федерации; именно этот правовой институт и определяет «лицо» законодательства о границе. В указанном Законе нет специального определения режима границы, но характеристика составляющих элементов дана довольно подробно. В параграфе проводится сравнительный анализ Закона СССР «О государственной границе СССР», Федеральных законов Российской Федерации «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации». Автор приходит к выводу, свидетельствующему о тенденции демократизации конституционно-правового режима государственной границы. В то же время, обращается внимание на несоответствие отдельных норм Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» Конституции Российской Федерации, правовому статусу человека и гражданина. Отмечено отличие чЛ ст. 2 Закона Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации», требующей закрепления границы Российской Федерации международными договорами, от ч.1 ст. 2 Закона СССР «О государственной границе СССР», которая позволяла определять государственную границу СССР решениями Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР.
Вторая глава «Конституционно-правовое положение государственной границы Российской Федерации» посвящена анализу правового режима «старых» границ Российской Федерации с бывшими сопредельными странами СССР и особенностям становления правового режима новых границ Российской Федерации со странами Балтии и с государствами - членами СНГ.
По степени конституционно-правового регулирования, которое зависит от характера, силы и направленности политического давления извне, уровня угроз интересам России российские границы можно разделить на участки трех типов:
• государственная граница России, совпадающая с границей бывшего СССР (с Норвегией, Финляндией, Польшей, Китаем, Монголией, Кореей, Японией и США);
• российская граница с государствами, не вошедшими в СНГ (Эстонией, Латвией, Литвой).
• граница с государствами - участниками СНГ.
В главе исследуется конституционно-правовой реяшм политической, военной, миграционной, санитарной и иных видов безопасности государственной границы на этих участках, пути его совершенствования.
Протяженность границы Российской Федерации составляет 60932.8 км. Из них шестая часть не оформлена, как того требует Закон Российской Федерации от 1.04.93 г. «О Государственной границе Российской Федерации» путем заключения международно-правовых соглашений. Наряду с новыми российскими границами остается не оформленной надлежащим образом и граница с Японией и США.
В функционировании границы есть закономерность, игнорирование которой на любом участке негативно сказывается на состоянии национальной безопасности. В настоящее время, в условиях глобализации одни страны, в основном это развитые государства, от нее выигрывают, другие - оказываются в проигрыше, становятся жертвами глобализации. Среди них оказалась и Россия. Все проблемы глобализации, в том числе: обеспечение всеобщего мира и безопасности, включая урегулирование международных конфликтов, терроризм и международная преступность, нераспространение оружия массового поражения, сохранение окружающей среды, обеспечение функционирования мировой экономики, увеличение разрыва в уровне жизни между богатыми и бедными странами, проблемы народонаселения планеты, включая здравоохранение, сохранение общего культурного наследия человечества, территориальные притязания, проявление национализма, этнического и регионального сепаратизма, сырьевой голод, активизация контрабандной деятельности так или иначе связаны с конституционно-правовым режимом государственной границы.
Для России угрозу национальной безопасности в пограничном пространстве, кроме того, представляют:
• массовый вывоз капитала и стратегически важных сырьевых ресурсов и товаров;
• нестабильность обстановки вследствие снижения жизненного уровня населения, этнических конфликтов и вынужденных миграционных процессов;
• трансграничная организованная преступность и терроризм;
• региональные вооруженные конфликты вблизи государственной границы;
• • распространение и накопление оружия и других средств вооруженной борьбы в приграничных с Россией регионах;
• аварии, катастрофы и стихийные бедствия с трансграничным переносом и др.
Сегодня правовой режим государственной границы России нацелен на интеграцию,
на открытость. Часто это происходит в ущерб защитной функции государственной границы. Нужно ли это России? Считаем, что без выработки защитных механизмов рушить прежний правовой режим границы, функционировавший, образно говоря, (в какой-то степени) в виде так называемого «железного занавеса», было нельзя.
Первый параграф исследует правовой режим «старых» границ. С нашей точки зрения, обеспокоенность должно вызывать положение на границах с Японией. Несмотря на объективные основания к взаимному сотрудничеству, Япония не оставляет надежд на возвращение части южных Курильских островов общей площадью 8548,96 кв. км.
После того, как Россия оставила вьетнамскую морскую базу в Камрани и станцию космической разведки на Кубе, в Токио решили, что Россия пойдет на уступки и по островам.
На сегодняшний день российская общественность запуталась в позициях президентов и правительств по вопросу о принадлежности островов. Думаю, что тоже происходит и с общественностью японской. Отсутствие ясности ведет к росту японских надежд, и, как следствие, к росту напряженности между нашими странами.
Дальнейшие пограничные отношения с Японией, как нам представляется, необходимо строить исключительно на прагматической основе. Надо четко и ясно высказать российскую позицию по вопросу об островах: эти острова есть и будут российскими. И исключить все политические спекуляции по этому поводу. Ясность, как ни странно, по нашему мнению, послужит укреплению российско-японских отношений.
Однако у России есть рычаги совершенствования отношений с Японией на совершенно иной основе, исключающей островную составляющую.
Во-первых: Японии нужна российская нефть. Ей не нравится проект строительства нефтепровода из Восточной Сибири в Китай. Нефтяные запасы Восточной Сибири не столь велики, чтобы заполнить нефтью два трубопровода - в Китай и в Японию. В китайском варианте заинтересована частная компания «ЮКОС», а в японском - государственная «Транснефть». В «Транснефти» утверждают, что японское направление в большей степени обеспечивает стратегические интересы России, так как нитка трубопровода пойдет только по российской территории. Лоббисты же «ЮКОСа» аргументируют свою позицию тем, что их проект значительно дешевле. Видимо, вопрос строительства магистрального трубопровода надо, так или иначе, увязать с заключением мирного договора и демаркацией границы.
Во-вторых: Япония не без тревоги поглядывает на бурно развивающиеся отношения России в треугольнике Россия-Индия-Китай.
В-третьих: Япония крайне обеспокоена проблемой создания ядерного оружия в Северной Корее. 24 апреля 2003 г. информация об обладании КНДР ядерным оружием прошла во всех СМИ.
С нашей точки зрения, у Японии нет ни моральных, ни юридических оснований для требований о передаче островов. Эта позиция нашла обоснование в диссертации.
Пограничные отношения с Китаем развиваются достаточно динамично. 13 февраля 1992 г. Верховным Советом РСФСР было ратифицировано подписанное 16 мая 1991 г. межправительственное Соглашение о советско-китайской государственной границе на ее Восточном участке. Соглашением определено прохождение границы на всем протяжении ее Восточной части, за исключением островов Тарабаров и Большой Уссурийский в районе г. Хабаровска, а также о. Большой на р. Аргунь, по которым, в соответствии со ст. 3 Соглашения 1991 г., стороны согласились продолжать переговоры в дальнейшем. Однако с тех пор процесс урегулирования по указанным проблемным территориям развития не получил. Нам кажется, что скорейшее завершение делимитации и демаркации государственной границы на всем протяжении Восточной ее части в условиях роста экономического и политического веса Китая в интересах России.
В Китае ускоренными темпами ведутся работы по созданию и обустройству свободных экономических зон (СЭЗ) на границе с Россией в районах городов Маньчжурия, Хэйха, Фуюань, Суйфыньхэ, Хунгунь. Наряду с созданием СЭЗ, китайцами на правительственном уровне прорабатываются вопросы об образовании на территории России этнических районов компактного проживания выходцев из Китая, насыщения российского рынка китайской рабочей силой. Проблема китайских граждан, если ее не разрешить сегодня, в будущем может привести к появлению конфликтных ситуаг;ий на государственной границе Российской Федерации, к ослаблению ее конституционно-правового режима.
Своеобразно складываются взаимоотношения на морской границе между Россией и США. С момента подписания в Вашингтоне Договора об уступке Российских Североамериканских колоний (18-30 марта 1867 г.) и до 1990 г. между ними не было специальных соглашений о линии разграничения морских пространств". Международно-правовой аспект делимитации морских пространств Российской Федерации ограничивался национальным законодательством. 1 июня 1990 г. в Вашингтоне было подписано Соглашение о линии разграничения морских пространств, которое впервые установило договорную границу между СССР и США. Этим соглашением были разграничены между сторонами экономическая зона и континентальный шельф от Северного Ледовитого океана до Тихого океана, а также территориальные воды в Беринговом проливе в районе островов Ратманова и Крузенштерна на протяжении 49 км.
В основу разграничения по этому соглашению была положена линия разграничения, упоминавшаяся в русско-американской Конвенции 1867 г., она же позднее являлась и частью границы полярных владений СССР. Это соглашение Российской Федерацией не ратифици-
и О ситуации на российско-американской границе//Граница. Вестник информации. 1996. №2.
ровано. Основная причина, препятствующая ратификации Россией соглашения, состоит в том, что ратификация означала бы потерю Россией наиболее благоприятных районов для рыболовства и районов континентального шельфа для разработки минеральных ресурсов морского дна (нефти и газа). Здесь можно выделить два момента. Первый: из-за потери нескольких «урожайных» участков, которые отошли к США, наши рыбаки ежегодно теряют до 150 тыс. т рыбы. Эти потери США обязались возместить, но не возмещают. Второй: на отдельных участках наша 200-мильная зона сокращена до 170 миль, а американская, соответственно, увеличилась до 230миль. Это противоречит нормам международного права. Ст. 57 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. установила, что «ширина исключительной экономической зоны не должна превышать 200 морских миль». Международная конвенция нарушена! И разрешить эту проблему предстоит дипломатам.
Второй параграф посвящен нынешнему состоянию дел с правовым оформлением границы России со странами Балтии и с государствами - членами СНГ. Международно-правовое оформление государственной границы осуществляется на основе универсальных принципов международного права: в соответствии с Законом она должна быть закреплена международными договорами. Границе до заключения договоров о прохождении государственной границы с сопредельными государствами придан статус государственной. 1 апреля 1993 года Верховный Совет Российской Федерации принял Постановление N 4732-1, в котором определяет «До заключения договоров о прохождении государственной границы Российской Федерации с сопредельными государствами - бывшими союзными Республиками СССР придать границе с этими государствами статус государственной границы Российской Федерации»12.
Российская Федерация ведет дело к последовательному и бесконфликтному завершению процесса международно-правового оформления своей государственной границы. Договорно-правовое оформление новых границ должно осуществляться осторожно, после окончательного разделения единого прежде пространства СССР в геополитической, экономической и других сферах, после бесконфликтного этнического размежевания.
Обеспечение пограничной безопасности невозможно без дальнейшего формирования нормативно-правовой базы, определяющей полномочия и регламентирующей деятельность государства, общества и личности в пограничном пространстве; без наращивания нормативно-правовой базы для взаимодействия субъектов государственно-пограничного сотрудничества. Россия выступает за развитие на договорной основе сотрудничества между пограничными структурами государств-участников СНГ в интересах обеспечения национальной и коллективной безопасности, социально-экономической и духовной основы жизнедеятельности пограничных регионов Российской Федерации.
Реализация указанных направлений пограничной политики осуществляется посредством скоординированной деятельности, в первую очередь, федеральных органов государственной власти.
Попытка придать границал союзных республик внутри бывшего СССР на деле фактический статус государственной граниг(ы Российской Федерации (особенно, если этот процесс форсировать) может привести к формированию на границах России на десятилетия вперед нестабильного, напряженного и взрывоопасного положения. Такой статус с проведением соответствующих режимных, войсковых и прочих мероприятий надо придавать только отдельным участкам границы и очень постепенно. Нельзя при установлении государственной границы России допустить разрыва складывавшихся в ходе естественного взаимопроникновения народов в условиях существования СССР разнообразных социально-экономических, культурных и иных связей. Это повлечет не только психологический урон, но и явится причиной этнических конфликтов.
1! Постановление Верхозиоге Совета РФ от 1 апреля 1993 года « О порядке введения в действие Закона РФ "О Государственной границе РФ"// Российская газета, 1993,4 мая.
Сложность ситуации определяется и условным характером административных границ между республиками в СССР, которые в современной обстановке становятся основой формирования государственных границ суверенных государств.
Наконец, при всех условиях, речь должна идти о государственных границах России нового типа, имеющих в виду гармоническое соотношение прав и свобод человека с обеспечением государственной и общественной безопасности. Эта тенденция четко отслеживается в развитии правовой базы государственной границы. Это, впрочем, не должно означать отрицания положительного опыта реализации норм Закона СССР «О государственной границе СССР», охраны государственной границы СССР.
С нашей точки зрения, в отношениях с бывшими союзными республиками продолжают оставаться серьезные проблемы.
Мы считаем, что Крым и Севастополь находятся в составе территории Украины незаконно. Это обосновывается следующим. Если применительно к внутренним границам в Конституции четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ст. 67, ч. 3.), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ст. 131, ч. 2), то применительно к внешним границам России порядок их изменения определен Декларацией от 12 июня 1990 г. «О государственном суверенитете РСФСР», в которой I Съезд народных депутатов РСФСР (п. 8) жестко записал: «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума»13. Как известно, референдума не было. В 1954 году, когда Крым с нарушением Конституции был передан Украине, референдума также не было. А другого, основанного на законе, способа передачи части территории от РСФСР другой республике в СССР не существовало. Цессия (передача суверенитета от одного государства другому по соглашению между ними) требует заключения между соответствующими государствами международного договора, который должен отвечать всем основным принципам современного международного права14.
В отличие от ситуации с Крымом, в неконституционном порядке переданном Украине, в случае с Севастополем речь идет о правах России на свою территорию, находившуюся формально в пределах административно-территориальных границ РСФСР в период существования СССР.
В области отношений с Грузией официальный Тбилиси в качестве дестабилизирующего фактора часто называет российско-абхазские отношения.
Абхазия по-прежнему продолжает оставаться в правовом (законодательство на основе российского, северо-кавказская государственная символика и др.), информационном (телевидение, радио и пресса на русском языке), образовательном (абхазская письменность на основе русской графики, преподавание в школах и вузах на русском языке, учебники из России и др.), экономическом (сельскохозяйственная и промышленная продукция, туристический бизнес ориентированы на спрос россиян) пространстве. С нашей точки зрения, не надо искусственно выталкивать Абхазию из этого пространства. Надо укреплять экономические взаимосвязи, а остальное сделает время.
После распада СССР сложное положение сложилось на таможенной границе Российской Федерации. В России не оказалось таможенной службы.
Раньше в СССР таможенные службы основной упор делали исключительно на досмотр ручной клади и багажа пассажиров, пересекающих государственную границ}'. Контрабанда задерживалась только у физических лиц. Монополистом всей внешней торговли было государство. Грузы, которые шли по государственным каналам, находились под контролем экспортных комиссий, и лица таможенной службы были отстранены от участия в этом контроле.
Таким образом, старая таможенная служба для рыночной экономики не подходила. Главная проблема состояла в том, что на момент создания таможенной службы фактически не было кадров. Раньше таможни стояли только на внешней границе, и все кадры остались, главным образом, на Украине и в Белоруссии, - там, где шел основной поток грузов.
11 Ведомости Смгяа народных депутатов РСФСГ и Верховного Совета РСФСР. 1990. К- 2, сл . 22. 14 Додонов В.Н., Панов В.П., Румянцев ОТ. Международное право. Словарь-справочник. М, МГУ, 1994.
В 90-е годы таможенная граница была открыта - контрабанда потекла рекой. Сегодня обстановка несколько стабилизировалась, однако по-прежнему остается сложной. С одной стороны, нельзя сегодня держать открытыми границы России, их надо обустраивать, формировать конституционно-правовой режим, а с другой - скорее всего, значительная часть денег и средств, выделенных на эти цели, окажутся растраченными без пользы, так как развитие интеграционных процессов уже сегодня позволяет спрогнозировать бессмысленность этих затрат. Это подтверждает опыт функционирования таможенного Союза в России, Белоруссии, Казахстане. В отношениях с идущими на сближение с Россией республиками было бы, по нашему мнению, правильным не тратить зря средства на создание таможенных пунктов: все равно придется создавать единое беспошлинное пространство в рамках бывшего СССР.
Обстановка с регулированием миграционных потоков на государственной границе России остается напряженной. Масса иммигрантов, прибывших в Россию в поисках убежища, стремится выехать на Запад. Территория России используется ими как транзитная. Наши границы в 1992 году пересекли примерно 12 миллионов человек, а в 2002 году- уже около 30 миллионов. Приблизительно пятая часть - в нелегальном режиме.15 В Москве, например, на налоговом учете стояли не более 200 граждан стран СНГ, а проживало до миллиона. В связи с вступлением в силу Шенгенского соглашения с 1 января 1995 г. западноевропейские страны ужесточили въезд иммигрантов, в том числе ищущих убежище. По этой причине значительная часть иммигрантов оседает в Российской Федерации. Осуществить процедуру по определению статуса беженца иностранцев, ходатайствующих об убежище, мы сейчас не готовы в связи с ограниченными возможностями материального и финансового обеспечения.
Однако мигранты России необходимы. Это ресурс устранения демографических проблем будущих десятилетий. Это рабочие руки. Но руки, работающие, в основном на частный сектор, порождающие поборы, коррупцию, незаконный рынок труда. И при этом все они пользуются благами государственной поддержки, фактически ничего не вкладывая в общий котел. По оценкам экспертов, бюджеты разных уровней недополучают от нелегально используемой трудовой миграции в стране ежегодно 8 миллиардов долларов.16
Неуправляемые миграционные процессы представляют собой угрозу национальной безопасности России. Возникает межэтническая напряженность. В районах Сибири китайцы через подставных лиц скупают не только предприятия, но и земли.
В России живет единый народ с общей культурой. При сохранении нынешней миграционной политики мы моэюем пройти некую критическую миграционную точку, после которой количество переходит в ряде регионов в опасное качество, что приведет к доминированию пришлого образа жизни, менталитета, языка общения над российским.
Российская Федерация за последние десять лет стала участником большинства международных актов в той или иной степени затрагивающих сферу миграции и право на свободу передвижения. В соответствии с ч.4 ст. 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.
Главным недостатком законодательства в области миграции является то, что законодательная база построена, в значительной степени, на созерцательной позиции и отстраненности государства от влияния на процессы миграции. Между субъектами миграции и государством отсутствуют партнерские отношения, основанные на взаимном признании прав и обязанностей. Содержащиеся в законах "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах" обязанности государства, беженцев и вынужденных переселенцев носят характер деклараций.
Сегодня, по нашему мнению, необходимо провести эксперимент и регистрировать мигрантов по региону пребывания в миграционной службе с заявительном порядке. С тем, чтобы между мигрантом и государством не было посредника. Ведь именно наличие посредника порождает поборы. Необходимо на законодательном уровне ввести виды и размеры миграционных пошлин. Оплата пошлин должна осуществляться через банк.
19 А. Черненко. Миграционная политика Госсии.//Россииская газета от ) 4 июня 2002 гола. ь Миграция. Новые подходы.// Российская газета от 14 июня 2002 года.
В связи с тем, что, с нашей точки зрения, экономические интересы России на нынешнем отрезке исторического пути должны быть выделены в качестве стратегических ориентиров формирования конституционно-правового режима государственной границы, третья глава «Политическое и правовое регулирование экономических п миграционных процессов на государственной границе России как функция государства» занимает в диссертации особое место.
Важнейшей функцией государства является развитие экономики. Эта функция во времена СССР была, в основном, внутренней. Сегодня, в условиях зависимости экономики России от ряда внешних факторов, продолжающейся ее интеграции в мировую экономическую систему, эта функция стала, в основном, внешней.
Открыв границы, Россия, если рассматривать экономический аспект проблемы, получила не только преимущества от интеграции в мировую систему экономических взаимосвязей, но и в силу недостаточной эффективности защитных правовых механизмов в своем подавляющем большинстве - отрицательный результат.
Думается, что резкое разрушение столь консервативного правового института, каковым является режим государственной границы - это и последствия происходящих в мире процессов глобализации. И поскольку глобализация наиболее заметна в экономической сфере, то и разрушены были, прежде всего, препятствия на пути движения товаров, работ и услуг с территорий более развитых стран на территорию России, с одной стороны, и сырья -с территории России в развитые страны, с другой. Ни теоретически, ни экономически к встрече с глобальными процессами Россия оказалась не готовой! В таком же положении оказался и конституционно-правовой режим государственной границы.
Понятно, что больше всего негативные результаты глобализации скажутся на российской экономике в случае непринятия государственными органами адекватных мер. Открывать границы без предварительной, очень тщательной и, в нашем случае, долговременной подготовки будет очередным разрушительным шагом. По-нашему мнению, именно это сейчас и пытаются сделать в России, когда речь идет о форсировании процесса вступления в ВТО, в частности.
Первый параграф посвящен роли конституции в формировании правового режима экономической безопасности России на государственной границе. Правовой режим государственной границы является составной частью конституционно-правового режима национальной безопасности, которая сегодня находится под угрозой. Прежде всего, это касается экономической безопасности, без обеспечения которой невозможно реализовать иные виды безопасности. Далеко не последнюю роль в том, что национальная безопасность России оказалась в таком положении, сыграли противоречия, недостатки и пробелы Основного закона нашей страны - Конституции Российской Федерации.
Президент России В.В. Путин в Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации в мае 2003 года сказал, что в России построена государственная система, имя которой - «бюрократический капитализм». Сказано достаточно ясно. Правда, с нашей точки зрения, в этом определении не учтена криминальная составляющая. Продолжая мысль, Президент сказал, что «российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И. наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения»17. Этот вывод напрямую отражает недостатки, как юридического статуса, так и фактического положения, в том числе государственной границы. Оказалась плохо подготовленной система права, сформированная ее ядром - Конституцией Российской Федерации. А масштабы засилья бюрократии будут такими, какими им позволит быть сложившаяся система законодательства.
" Послание Президента Российской Фегераии» Федеральному Собранию Российской Федер&иии// Российская газета от 17 мая 2003 г.
Роль Конституции в формировании системы права огромна. Основной Закон является ядром, системообразующим фактором, конечно же, и для пограничного законодательства. Недостатки конституционно-правового режима государственной границы обусловлены, конечно же, в том числе, и недостатками Конституции. Например, фактическая неответственность президента, обусловленная его конституционным статусом, четырехлетний депутатский иммунитет, не могут не влиять на исполнение своих обязанностей всей российской бюрократией, в том числе и пограничной.
Сложилась, и не могла не сложиться система формирования законодательства, обслуживающего не народ, и даже не экономически господствующий класс, а узкую прослойку политиков и чиновников. Они, благодаря близости к власти, приватизируют за копейки лакомые куски бывшей социалистической собственности: отрасли, заводы, энергосистемы, газовые комплексы, природные ресурсы, министерства и, как оказалось фактически, как это не парадоксально звучит, даже участки государственной границы. Властная верхушка брала куски "побольше", и, для собственного, может быть даже, успокоения, стимулировала (во всяком случае, не препятствовала) развитие подобных процессов вниз по всей властной вертикали. Кстати, очень консервативный институт пограничной службы долго сопротивлялся проникновению этой ржавчины.
Современное состояние конституционно-правового регулирования всего комплекса отношений в пограничном пространстве имеет следующие недостатки:
• изъяны и пробелы в действующей Конституции Российской Федерации оказывают негативное воздействие на формирование конституционно-правового режима государственной границы Российской Федерации (при этом автор не считает, что Конституция требует немедленного внесения поправок: на нынешнем этапе развития общества она способствует его стабилизации);
• правовое регулирование в целом ориентировано на интеграционную функцию государственной границы, в ущерб защитной;
• отдельные правовые акты противоречат Конституции Российской Федерации, действующему законодательству;
• на федеральном уровне отсутствуют законы, охватывающие своим действием насколько это возможно большую сферу пограничных отношений, а также межведомственные по характеру направления деятельности. Автор является сторонником принятия Пограничного кодекса, в который входил бы и Таможенный кодекс;
• государственные органы (например, ГТК, Министерство природных ресурсов) реализующие свои функции в пограничном пространстве, не всегда адекватно реагируют на вызовы времени, глобальные процессы; с опозданием - на динамично изменяющиеся потребности правового регулирования;
• в правотворческой работе не всегда уделяется должное внимание финансово-экономическим функциям государственной границы;
• многие правовые решения слабо структурированы, согласованы и взаимосвязаны. (нередко, частные правовые задачи решаются в отрыве от общих);
• система обеспечения пограничной безопасности недостаточно сбалансирована по уровням и сферам функционирования;
• многие юридические предписания дублируют друг друга;
• качество юридической техники и стилистики не всегда соответствует высоким требованиям, многие правовые акты носят декларативный характер;
• правовое регулирование ориентировано на императивный метод;
• организационное и научно-методическое обеспечение правовой работы в органах пограничной службы, особенно в низовых звеньях, является недостаточным.
Изъяны конституционно - правового режима государственной границы сказываются на состоянии безопасности государства, не способствуют его устойчивому социально-экономическому и политическом)' развитию.
Второй параграф посвящен правовому регулированию экспорта нефти.
Состояние российской экономики сегодня зависит, прежде всего, от качества правового регулирования перемещения через границу энергоресурсов. В последние годы (4-5 лет) российские нефтяники получали большие доходы от поставок за рубеж нефти, на которые несколько лет подряд на мировых рынках сохранялись высокие, а подчас даже сверхвысокие цены, равные 30-33 долларам за баррель. Элементарные подсчеты показывают, что при объемах экспорта в среднем 200-250 миллионов тонн нефти в год бюджет мог бы получить за эти годы приблизительно 200-250 миллиардов долларов. И это только за нефть! Сегодня же Центральный Банк сообщает, что размер золотовалютных резервов достиг 80 миллиардов долларов. Где остальные деньги? Почему до сих пор нет правового механизма изъятия природной ренты? Почему имея предоставленный мировой экономической конъюнктурой шанс вдохнуть жизнь в виде инвестиций во многие, еше не умершие отрасли народного хозяйства, мы этого не сделали? Почему правовое регулирование ведется исходя из интересов узкой группы людей? В каком положении окажется государство в недалеком будущем, когда цены на нефть снизятся, и запасы нефти будут исчерпаны? Где государство возьмет деньга на восстановление промышленности? Что будет с устойчивостью рубля, когда валютные резервы израсходуются, а ручеек нефтедолларов иссякнет? Что будет с государственным суверенитетом России? Проблемы, которые стоят за этими вопросами, конечно же, являются, в том числе, и пограничными постольку, поскольку именно на границе должно происходить отслеживание количества уходящих за пределы страны сырьевых ресурсов и сумм поступающей в качестве платы за сырье валюты. От качества правового регулирования этих процессов сегодня, в основном, зависит экономическое состояние России.
Дальнейшее промедление в формировании конституционно-правового режима экономической безопасности на государственной границе чревато непоправимыми последствиями для страны в целом. Россия постепенно упускает предоставленную ей мировой экономической конъюнктурой возможность выйти из кризиса. Государственные органы по разным причинам не смогли ее использовать для вывода страны на путь экономического и политического восстановления. В работе исследуются наличие этой возможности, а также деятельность органов власти.
С нашей точки зрения, сохранение и тем более наращивание темпов добычи и количества углеводородов с целью их экспорта в условиях нынешнего состояния правового регулирования на государственной границе является невыгодным для России и ее народа.
Сегодня в меняющейся обстановке роль локомотива, вытягивающего экономику, может сыграть и лесопромышленный комплекс. Лес является возобновляемым ресурсом. Однако и это невозможно без продуманного правового режима экспорта продукции лесопромышленного комплекса через государственную границу. Стратегическая линия политики государства в отношении лесопромышленного комплекса отражена в Постановлении Правительства «Основные направления развития лесной промышленности Россию), принятом в июне 2002 года. Согласно этому документу к 2015 году производство в лесной промышленности должно вырасти в 3,5 раза. Думается, что поставленные задачи не отвечают потребностям страны. Темпы глобальных изменений в мире не дают времени на подобную раскачку. Если государственные органы и дальше будут уклоняться от принятия назревших правовых решений, то через несколько лет страну ждет еще более глубокий и многосторонний кризис.
В третьем параграфе рассматриваются проблемы охраны морских биологических ресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе.
Важное значение для экономического благополучия России имеет правовое регулирование вылова рыбы в исключительной экономической зоне России. Вот уже три года в ней действует эксперимент в виде аукционных торгов рыбными квотами. Причинами выхода Постановления Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 года №101018
11 Постановление Правительства Российской Федерации №1010 а О квотах на вылов (добычу) водных биологических ресурсоз внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации» // Российская газета от 30 декабря 2000 года.
были: во-первых, невозможность государства контролировать вылов рыбы, морских биоресурсов; во-вторых, (по мнению Б.Резника19) криминальный интерес в появлении такого нормативно-правового акта тех, кто должен был заниматься выделением квот. По сути, право собственности на огромные рыбные ресурсы этим постановлением было передано группе чиновников, продолжается приватизация в несколько иной форме богатств России.
Квота — это право на лов. Она стоит дорого. Собственник квоты хочет не только покрыть затраты, но и получить прибыль. А если следовать установленным постановлением Правительства правилам, то деятельность предпринимателя будет убыточной. Кроме того, в иностранных портах от российских рыбаков рыбу принимают хоть и за наличные, но по самым низким ценам. Поэтому, например, имея дешевую квоту на кильку моряки ловят дорогого краба ценой от 10 до 20 долларов за килограмм. Неудивительно, что специалисты называют квоты официальным пропуском на браконьерство. То есть рентабельность лова достигается посредством браконьерских переловов.
Только в районе Дальнего Востока ежегодная контрабанда морепродуктов определяется суммой в 3 миллиарда долларов20. Из чего складывается эта сумма? Из браконьерского перелова, когда, скажем, вместо 20 тонн, определенных квотой, российский или иностранный рыбак вылавливает 60. А потом эти шестьдесят тонн, минуя российскую таможню, продает в корейском или японском порту. Ведь до 80% 21вылавливаемых морепродуктов приходится на районы, находящиеся за пределами 12-мильной таможенной зоны, и, следовательно, их вывоз не подпадает под понятие экспорта по действующему федеральному закону "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности".
В отрасли образовались тысячи фирм-однодневок, содержащих корабли, не способные выйти в море, и существующие только для того, чтобы получить квоты. Потом эти квоты ими перепродаются или отдаются в управление иностранцам. Получается, что квотирование породило криминализацию отрасли, выгодную только тем, кто определяет, кому продать квоты. За всеми покупателями стоит иностранный капитал или криминал. Своего рода печально знаменитая приватизация, только уже водных биоресурсов. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2000 года № 1010 и разработанный в его развитие Порядок проведения аукционов по продаже промышленных квот на вылов (добычу) водных биологических ресурсов не соответствуют интересам государства. Установленный правовой режим аукционной продажи квот выгоден крупным рыбопромысловым компаниям. А таковыми являются, в основном, иностранные рыбообработчики. Мелкие российские рыболовецкие хозяйства не смогут составить им конкуренцию, и обречены на банкротство. В нормативных документах не защищены их права, не установлены приоритеты для российских рыболовных компаний. Четко не оговорены условия участия в аукционных торгах мелких участников рыбного рынка.
В стране разрушена система сбыта выловленной продукции. Основная причина -криминализация сбыта рыбной продукции в родных портах. Существует негласный тариф: заход плавбазы в российский порт и выход из нее обойдется в миллион рублей22, которые надо заплатить двум десяткам проверяющих, а также государству в виде налогов и сборов, таможенных пошлин.
Сегодня в России фактически доминирует политика искусственного выталкивания российских судов в иностранные порты: южнокорейский Пусан, норвежский Киркинес, японские и китайские порты. За процветание Пусана, Китая, Японии и других стран Россия расплачивается исчезновением целых поселков и городов: ведь, по статистике, создание одного рабочего места рыбака автоматически влечет появление 10-12 мест в сфере торшвлн, транспорта, рыбопереработки, судоремонта. Это при условии, что рыбак работает на свою страну. Если на чужую, то 10-12 рабочих мест появляются в других странах.
" Е.Реэник, депутат Государственной Думы.// Аргументы и Факты №45,2002 г.
20 Куда подевалась рыба?// Совершенно секретно. №4,2002г.
21 Куда подевалась рыба?// Совершенно секретно, 2002г.
22 Куда подевалась рыба?// Совершенно секретно, №4,2002г.
Рыба - это возобновляемый природный ресурс. За вылов рыбы рыболовецкие компании должны платить. В соответствии с этим в налоговый кодекс должны быть внесены изменения. Регулирование вылова рыбы должно носить не административный, а экономический, правовой характер. Величину налога целесообразно увязать с количеством и качеством выловленной рыбы. Должна быть сформирована прогрессивная шкала налогов, зависящих от ряда факторов. Если рыба выловлена в своей исключительной экономической зоне - налог большой, в чужой — маленький. Занимаешься воспроизводством рыбных ресурсов - получи налоговые послабления. Выловил "валютоемкие" объекты промысла - крабы, креветки, минтай, палтус, треска - заплати в соответствии с налоговой сеткой более высокую сумму. И так далее. Налоги должны обеспечить нормальную норму прибыли, сверхприбыль должна изыматься в доход государства.
Понятно, что для этого надо знать, что, и в каких количествах ловят рыбаки. Без захода в российские порты эту задачу решить очень сложно. Необходимо убрать барьеры на пути рыболовецких судов в родные порты, создать Государственную программу экономико-правового стимулирования сбыта выловленной продукции российскими рыболовецкими судами в родных портах. Кроме того, контроль за передвижением судов должен быть обеспечен системой мониторинга. К сожалению, она формируется очень медленно.
До конца 1998 года охрану живых ресурсов в исключительной экономической зоне осуществлял Государственный комитет по рыболовству. Изредка этим занимались пограничники, В декабре 1998 года Федеральный закон "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации" вывел Государственный комитет по рыболовству из перечня государственных структур, обеспечивающих сохранность рыбных ресурсов. Эти функции вместе с 1500 единиц штата инспекторов, судами рыбоохраны были переданы ФПС. Кроме того, функция рыбоохраны была возложена на Министерство природных ресурсов. При отсутствии быстроходных оснащенных судов, валичии маленьких зарплат пограничники не решили проблем охраны водных биоресурсов, но быстро освоили негативный опыт своих предшественников по сбору дани с рыбаков. То же можно сказать и об инспекторах Министерства природных ресурсов.
А ведь есть способ контроля за деятельностью экипажей рыболовецких судов. Суть его в том, что создана спутниковая оперативная система контроля судов (система спутникового мониторинга Государственного комитета по рыболовству, смонтированная в Мурманске и во Владивостоке), которая позволяет узнать координаты любого рыболовецкого судна, вышедшего на промысел. Однако у капитанов большинства малых и средних судов нет финансовой возможности, да и желания, приобрести свою часть радиоаппаратуры. А без этого система не работает, и оказываются выброшенными на ветер большие государственные деньги. Кроме того, есть политические силы, сопротивляющиеся введению ее в действие.
Необходимо продумать систему правовых и финансовых мер, обеспечивающих функционирование спутниковой системы, передать функцию управления контролем за деятельностью рыболовецких судов из мест вылова рыбы в центр, в созданный штаб спутникового мониторинга, разорвав тем самым возможность прямого криминального взаимодействия браконьеров и контролеров.
Важным является вопрос по определению понятия «бассейн» Каспийского моря. Природная среда становится объектом правовой охраны только после выделения и обозначения ее в качестве такового. На сегодняшний день ни в международном праве, ни во внутригосударственном праве прикаспийских государств понятия бассейн Каспийского моря с четко обозначенными границами не существует.
Экологическая специфика Каспийского моря как самого крупного в мире бессточного водоема заключается в том, что его состояние в значительной мере зависит от поверхностного стока и хозяйственной деятельности производственных объектов, расположенных на территории водосборного бассейна. Соотношение же площадей акватории Каспия и водосборного бассейна находятся в пропорции один к десяти. Поэтому учет экологической зависимости состояния Каспия от его водосборного бассейна имеет принципиальное значение для охраны окружающей среды данной экосистемы. И понятно, что при определении границ бассейна
надо исходить из того, что они включают в себя не только море, но и примыкающие к нему участки водостока, находящиеся на территориях восьми прикаспийских и граничащих с ними государств.
Альтернативы скорейшему урегулированию спорных вопросов и разработке проекта Конвенции о правовом статусе Каспийского моря для общего блага прикаспийских государств и народов нет.
И, как нам кажется, до принятия и ратификации Конвенции должен быть установлен мораторий на разработку нефтяных месторождений в Каспийском бассейне.
В четвертом параграфе рассматриваются правовые и пограничные проблемы вступления России в ВТО.
Выгода экономически развитых стран от вступления России в ВТО очевидна. Это и дополнительные рынки сбыта, и потеря российскими производителями своих конкурентных преимуществ, связанных с относительно дешевыми энергоресурсами. И многое другое.
Выгода российского топливно-энергетического комплекса не менее значительна. Поэтому у нас и доминирует идея как можно более быстрого вступления в ВТО.
В целом Россия находится в совершенно ином положении. Очень опасно открывать границы сильным конкурентам - странам, входящим в ВТО, которые могут разорить наших слабых производителей. И тогда могут начаться новые кризисы в экономике, ухудшение уровня жизни народа, спады производства, всплеск безработицы и другие негативные явления, грозящие окончательно превратить Россию в слабую страну третьего мира, в сырьевой придаток стран ВТО. Последствием интервенции качественных и недорогих товаров из-за рубежа станет то, что нашим предприятиям придется выпускать продукцию по международным стандартам. Но как при мизерных инвестициях и огромном износе основных фондов перестроить производство?
Болезненной является эта проблема и в лесопромышленной отрасли. Россия по обеспеченности лесами занимает первое место в мире и обладает четвертью мировых запасов древесины. В половине регионов страны доля леспрома составляет от 10 до 50% общего объема промышленного производства. Потенциал ЛПК в целом по стране в настоящее время используется только на 7 - 10%. Отрасль жестко ориентирована на сырьевой экспорт, что лишает экономику немалых доходов от переработки древесины. Так, от продажи одного кубометра круглого леса прибыль составляет 40 - 50 долл. США, а кубометра пиломатериалов - в три раза больше.
Сегодня официальные объемы вырубки составляют 150 млн. кубометров в год. По данным экспертов, фактическая вырубка достигает 500 млн. кубометров в год23. Лесопромышленный комплекс, в первую очередь из-за отсутствия цельной системы правового регулирования, является увядающим, разворовывающимся сектором российской экономики.
Большая часть круглого леса рубится в приграничных регионах, откуда он вывозится за границу.
Автор считает необходимым сформировать в пограничном пространстве полосу опережающего социально-экономического развития.
Это позволит решить двуединую задачу. Во-первых, изменит отношение просеивающих на приграничных территориях граждан к защите государственной границы, без чего сформировать гибкий, меняющийся адекватнообстановкеконституционно-правовойрежимгосударственной границы нееозмолено. Граждане в полном соответствии с провозглашенным в ст.З Конституции принципом народного суверенитета должны играть решающую роль формировании конституционно-правового режима государственной границы. Во-вторых, экономическая привлекательность приграничных районов будет способствовать их заселению россиянами, что остановит процесс формирования этнических районов компактного проживания китайских грахедан вдоль российско-китайской границы. Проблема их образования в пограничном пространстве России, если ее не разрешить сегодня, в будущем в условиях роста экономического и политического влияния Китая, может привести к появлению конфликтных ситуаций на государственной границе.
-1 Беляков А. Мин лесхоз возвращается?// Российская газета. 2002, № 35,22 февраля.
Как же создать в пограничном пространстве полосу опережающего социально-экономического развития. По нашему мнению, решить эту задачу по периметру лесных границ России поможет лесопромышленный комплекс.
В российском ЛПК есть возможность экспорта продукции высоких переделов: мебели, целлюлозы, картона, бумаги. Являясь лидером по запасам древесины, Россия по размерам доходов в казну от продажи такой продукции на мировом рынке при создании соответствующего правового режима экспорта леса могла бы занять монопольно высокое положение.
В то же время по объемам экспорта лесобумажной продукции - 4,3 млрд. долл. в год -мы вполне сопоставимы с такими странами, как Австрия или Франция, при этом в два раза уступаем по этому показателю Германии. Финляндия экспортирует продукции ЛПК на 11 млрд. долл., Канада - на 26 млрд. долл. Россия поставляет на мировой рынок всего 3 - 5% общего объема продаваемой целлюлозно-бумажной продукции. Доля отечественной бумаги на внутреннем рынке не превышает 60 - 70%.24
По мнению бывшего председателя Комитета Госдумы по природным ресурсам и природопользованию А. Белякова, «по самым скромным подсчетам мы можем получить от леса доходы в казну такие же, как от нефти» . Это возможно при условии, что объем заготавливаемой древесины будет использоваться эффективно, с применением современных технологий.
Для этого нужно новое оборудование, новые технологии. Имеющееся оборудование дорабатывает свой последний ресурс. Необходимы масштабные инвестиции в отрасль. Для производителей целлюлозы выгодной была бы отмена таможенных пошлин на экспорт продукции глубокой переработки древесины.
Ряд положений Лесного кодекса, принятого в 1997 г., нуждается в существенной переработке. Необходимо разграничить полномочия между федеральным центром и регионами, которые в действующем кодексе прописаны недостаточно четко. Важно сохранить федеральную собственность на лесные ресурсы с предоставлением самых широких полномочий в вопросах лесопользования и управления лесными ресурсами субъектам федерации.
Кодекс должен дать ответ на вопрос: как будут строиться взаимоотношения государства и инвестора? Понятно, что вырубку лесов государство должно взять под контроль: рубить лес можно не там, где это выгодно предпринимателю, а там, где обеспечен государственный интерес.
В Лесном кодексе необходимо упорядочить экономические правила лесопользования, особенно в приграничных районах, откуда идет основной поток контрабандной древесины. Аренда или концессия, аукцион или конкурс, директивные указания или кадастровая оценка лесных ресурсов - эти положения должны быть уточнены в новом кодексе. Регулированию лесопользования в приграничных районах могла бы быть посвящена отдельная глава. Ни один инвестор не будет вкладывать средства в развитие лесного комплекса, если не определены условия и сроки аренды, правила рубок, плата за ресурсы. Ни один руководитель субъекта Федерации не сможет эффективно следить за выполнением инвестором условий договора о пользовании, если у него нет четкой нормативно-правовой базы. Необходимо определить правовой статус муниципальных лесов.
Кодексом надо урегулировать наиболее общие вопросы, а конкретные экономические и технические отношения - подзаконными актами. Все эти поправки ждут внесения в действующий Лесной кодекс.
Правовое регулирование перемещения продовольственной продукции через государственную границу Российской Федерации также требует качественных изменений. Общеизвестно, что Россия импортирует более половины потребляемой сельскохозяйственной продукции. Это ведет к уничтожению собственного сельскохозяйственного производства, к потере продовольственной безопасности. Надо изменить ситуацию. Требуется государственная поддержка сельхозпроизводителя.
м Беляков А. Миклесхоз возвращается? И Российская газета, 2002.)« 35.12 февраля. и Беляков А. Минлесхоз возвращается?//Российская газета, 2002, Л« 35,22 февраля.
С целью защиты российских производителей необходимо создать единый государственный тарифный орган, защищающий эффективность народного хозяйства страны в целом, а не лоббирующего интересы отдельных монополий. Это должен быть коллегиальный орган исполнительной власти, независимый от правительства, комиссия, например, назначаемая парламентом. Ведь, ясно, что от цен на электроэнергию, железнодорожных тарифов, газ, зависит благосостояние всего общества, раскручивание ипфляции, развитие или угасание целых отраслей развития народного хозяйства.
Вступать в ВТО надо. Весь вопрос в условиях и в сроках. Стратегический план интеграции России в мировое хозяйство должен включать в себя переходный период, в течение которого государство должно разработать и осуществить систему правовых мер, направленных на создание емкого внутреннего рынка и костяка конкурентоспособных отраслей. В этот переходный период промышленная политика (отраслевой мониторинг и выбор приоритетов, государственные закупки, субсидии, кредиты, гарантии, таможенное регулирование) должно стать ядром всей экономико-правовой политики государства, нацеленной на повышение конкурентоспособности отечественных производителей. Путем государственного регулирования следует открыть границу в те рыночные ниши, где мы либо безнадежно отстали, либо готовы к конкуренции с иностранцами без государственной поддержки, и закрыть те ниши, где отечественные производители не готовы к конкуренции, но которые нельзя терять по соображениям национальной безопасности.
Параллельно надо подготовить комплекс обеспечивающих мер: программу поддержки российского экспорта, систему подготовки кадров специалистов по ВТО, специалистов по внешнеэкономической деятельности, привести национальное и региональное законодательство в этой сфере в соответствие с международным.
Вступать в ВТО надо, но только после устойчивого роста российской экономики, когда отечественная промышленность будет готова к конкуренции. Известно, что наши экспортно-ориентированные отрасли заинтересованы в получении преимуществ и льгот. Так почему бы не добиться всего этого по международным договорам со странами, вошедшими в ВТО? Предпочтительнее, с нашей точки зрения, не спешить со вступлением в ВТО, а заключить международные торговые договоры (соглашения) с каждой входящей в состав ВТО страной, предусмотрев в них выгодные для нашей страны условия торговли, тарифы (цены), порядок расчетов, риски и другие условия для обеих сторон договора (соглашения). «Неспешный» вариант России не угрожает спадом промышленного производства, кризисами и безработицей, а, наоборот, сулит рост экономики и улучшение жизненного уровня людей.
Международные договоры, соглашения, контракты с каждой страной - участницей ВТО дают конкретные, а не абстрактные торговые отпошения. Международные договоры должно заключать Правительство Российской Федерации, которое не участвует в этом процессе, в результате чего контракты с инофирмами предприниматели совершенно бесконтрольно заключают сами, занимаясь ввозом и вывозом из России практически всего, в том числе и оружия. В этой части бизнес слабо контролируется государством. Правительство Российской Федерации могло бы создать структурные подразделения с целью заключения международных договоров со странами ВТО. Только в таком случае государство сможет поставить под контроль экспорт продукции и получение в бюджет соответствующих денежных средств. Сейчас государственный заказ на производство к поставку (продажу) продукции находится в зачаточном состоянии и используется в основном для пополнения госрезерва, обеспечения армии и некоторых других потребителей. При наличии международных договоров на поставку (продажу) продукции (товара) - это будет выгодно и государству и производителям.
Вопросам правового регулирования миграционных процессов па государственной границе посвящен пятый параграф.
Население России в XXI веке будет продолжать сокращаться. На практике это означает, что в Россию в связи сохранением спроса на рабочую силу будет идти поток иммигрантов. Как показывает опыт, остановить в условиях демократического устройства страны приток трудовой миграции невозможно: с одной стороны, работодатель предъявляет спрос на
рабочую силу, с другой - имеется ее предложение. Остановке миграции объективно не способствуют и происходящие в мире глобальные процессы. Реальный выбор России состоит не в том, быть или не быть иммиграции, а в ее характере -легальном или нелегальном.
Как показывает практика, нелегальная иммиграция - самая опасная для общества. Не имея трудовых и социальных гарантий, нелегальные иммигранты вынуждены полагаться на механизмы этнической солидарности, и создают закрытые сообщества, которые часто оказываются связанными с организованной преступностью, что порождает антииммигрантские настроения в среде коренного населения.
В связи с этим недавно принятый закон «О гражданстве Российской Федерации», предполагающий насильственное выдворение иммигрантов, затрудненную легализацию, не способствует решению стоящих перед обществом проблем. Он загоняет иммиграцию в нелегальную область, тем самым, криминализуя ее.
Нормализации обстановки в этой области, по нашему мнению, способствовала бы адаптация иммиграции путем предоставления иммигрантам национального режима, всех гражданских, экономических, социальных и культурных прав, гарантированных Конституцией. Ограничить их нужно только в политических правах. Важно иметь программы: привлечения нужных России иммигрантов; наиболее полного использования потенциала наших соотечественников - русских, проживающих в странах СНГ. На сегодняшний день эта задача не решена. Федеральный закон «О гражданстве» не способствует возврату соотечественников из республик СНГ на свою историческую Родину.
Шестой параграф посвящен защите интересов государства при перемещении финансовых потоков через государственную границу.
По мнению экономиста С. Глазьева, высказанному в передаче «Момент истины» 4 мая 2003 г., за последние 10 лет из России вывезено 300 млрд. долл. США, из них 200 млрд. - нелегально. Потери бюджета в связи с этим составляют 80 млрд. долл. США26.
Доллар, евро - это тоже товар, и на него распространяются законы рынка Много на внутреннем рынке иностранной валюты -рубль устойчив, и наоборот. Благодаря высоким ценам на нефть нефтяные российские компании получают огромные прибыли. К сожалению, вырученные от продажи нефти, газа деньги без особого труда пересекают государственную границу и остаются на оффшорных счетах. Деньги не поступают государственный бюджет, на внутренний рынок. Это не способствует укреплению рубля. Главным следствием мизерного бюджета является сокращение экономической активности в отраслях пашей экономики.
Слово offshore впервые появилось в одной из газет на Восточном побережье США в конце 50-х годов27. Речь шла о финансовой организации, избежавшей правительственного контроля благодаря тому, что данная компания перевела свою деятельность за пределы юридической досягаемости правительства США.
Банк России определил оффшорную компанию как юридическое лицо - нерезидент Российской Федерации, зарегистрированное в стране или на территории, имеющей оффшорный статус, в пределах которой действуют налоговые, таможенные, инвестиционные и другие льготы, и которое уполномочено осуществлять операции с нерезидентами страны местонахождения оффшорной компании28.
Для современных коммерческих организаций привлекательность оффшорных зон заключается в минимизации налоговых платежей. В большинстве оффшорных зон установлены низкие (и часто строго фиксированные) ставки налога на прибыль. Эти зоны стали использоваться и для вывода активов с целью льготного их налогообложения.
В параграфе рассматриваются способы перевода денег в оффшорные зоны. С нашей точки зрения потенциал ФСБ и ГТКможет использоваться более эффективно при пресечении утечки капиталов в оффшорные центры. Например, при отслеясивании того факта, что товар, пересекающий границу, имеет завышенную или заниженную цену.
' Энциклопедия оффшорного бизнеса. М., НЛК-Веста. 2000, с. 9.
1 Положение ЦБР от 20 июля 1999 г. № 82-ПII Вестннк Банка России. 1999. J& 47, 2S июля.
В Российской Федерации на сегодняшний день антиоффшорное законодательство находится в стадии становления. Нормативно-правовая база, направленная на пресечение увода капитала в оффшорные зоны, только разрабатывается. Решить проблемы утечки капитала в оффшорные зоны должна развитая система валютного контроля, включающая в себя специальные «антиоффшорные» нормы.29.
Четвертая глава посвящена анализу деятельности федеральных государственных органов по защите государственной границы.
В соответствии с пунктом «н» статьи 71 Конституции Российской Федерации «определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации» находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Конституция Российской Федерации, Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» установили, что пограничная политика является выражением суверенной воли российского народа, реализуемой государственными органами. Закон Российской Федерации «О безопасности» основным субъектом обеспечения безопасности определил государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной властей. Статья 12 названного Закона Российской Федерации включает войска и органы Пограничной службы в состав сил обеспечения безопасности.
В соответствии с «Основами пограничной политики», утвержденными Указом Президента Российской Федерации 5 октября 1996г. основными субъектами пограничной политики Российской Федерации являются федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, общественные объединения, организации и граждане.
Президент России в сфере государственной пограничной политики в установленном Конституцией Российской Федерации порядке наделен такими важными полномочиями, как принятие мер по охране и защите суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Он является Верховным Главнокомандующим, определяет основные направления внутренней и внешней политики, руководит внешней политикой, ведет переговоры и подписывает международные договоры, утверждает военную доктрину, в случае агрессии вводит на территории Российской Федерации военное положение. Используя предоставленную ему Конституцией Российской Федерации законодательную инициативу, Президент России вносил в Государственную Думу законопроект «Об изменениях и дополнениях в Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации, статус которого определяется Федеральным законом (ст. 83 Конституции Российской Федерации). Кроме того, Президент издает указы и распоряжения по пограничным вопросам. В аппарате Президента Российской Федерации готовятся и другие решения по пограничным вопросам.
Так, например, в соответствии с Указом30 в 1994 году была создана новая организационно-управленческая структура Пограничных войск - ФПС - Главное командование пограничных войск Российской Федерации. В марте 2003 года Указом Президента Федеральная пограничная служба как самостоятельная государственная структура была упразднена, а ее функции были переданы ФСБ. Важными для пограничников являются и такие конституционные полномочия президента, как право награждения государственными наградами, присвоение почетных званий Российской Федерации, высших воинских и специальных званий.
39 См. подробнее: Мельник А. Антиоффшорное законодательство // Хозяйство и право, 2002. № 2.
30 Указ Президента Российской Федерации 'О создании Федеральной пограничной службы - Главного командования Пограничных войск Российской Федерации' от 30.12.94 г. >'«2245 //Российская газета 1994, (января.
К ведению Государственной Думы в соответствии с Конституцией отнесены законодательная деятельность, в том числе и в пограничном пространстве. Государственная Дума, принимая ежегодно Федеральный закон «О государственном бюджете» выделяет финансовые средства на обеспечение национальной безопасности, содержание и обустройство государственной границы.
К ведению Совета Федерации, согласно ст. 102 Конституции Российской Федерации, кроме законодательной деятельности, отнесены утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации, утверждение Указов Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения, военного положения, решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории России. В соответствии с международными договорами и соглашениями группы пограничных войск Российской Федерации дислоцируются на территориях ряда государств Содружества. Эти договоры и соглашения вносились для ратификации в Федеральное собрание. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат (ст. 106 Конституции Российской Федерации) принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, статуса и защиты государственной Границы Российской Федерации, войны и мира.
Исключительно важными полномочиями наделила Конституция Правительство Российской Федерации (ст. 114 Конституции Российской Федерации). Оно разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его реализацию, во исполнение законодательства проводит в Российской Федерации единую государственную экономическую политику, включая и экономическую политику на государственной границе, осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, внешней политики Российской Федерации.
Совет Безопасности Российской Федерации, создаваемый в соответствии со ст.83 Конституции Российской Федерации - ведет работу по упреждающему выявлению и оценке угроз национальной безопасности Российской Федерации, готовит для Президента Российской Федерации проекты оперативных решений по их предотвращению, разрабатывает предложения в области обеспечения национальной безопасности страны, предложения по уточнению отдельных положений Концепции национальной безопасности Российской Федерации, координирует деятельность сил и органов обеспечения национальной безопасности, контролирует реализацию федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Российской Федерации решений в этой области.
Секретарь Совета Безопасности Российской Федерации в ежегодных докладах Президенту Российской Федерации о международном и внутреннем положении Российской Федерации определяет характер и масштабы угроз, в том числе и в области пограничной безопасности страны, вносит предложения о формах и методах их предотвращения и нейтрализации.
Федеральные органы исполнительной власти ~ обеспечивают исполнение законодательства Российской Федерации, выполнение решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области национальной безопасности Российской Федерации: в пределах своей компетенции разрабатывают нормативно-правовые акты в этой области, представляют их Президенту Российской Федерации и Правительству Российской Федерации.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - взаимодействуют с федеральными органами исполнительной власти по исполнению законодательства Российской Федерации, выполнению решений Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в области пограничной безопасности Российской Федерации. Занимаются совместно с федеральными органами исполнительной власти реализацией федеральных программ, планов и директив, издаваемых Верховным Главнокомандующим в области оборонной безопасности Российской Федерации. Совместно с органами местного самоуправления проводят мероприятия по привлечению граждан, общественных объединений и иных организаций к оказанию содействия в решении проблем пограничной безопасности.
В соответствии с «Основами пограничной политики», утвержденными Указом Президента Российской Федерации 5 октября 1996г. одним из субъектов пограничной политики является гражданин. В Указе Президента РФ среди других субъектов ему отведено последнее место. Это же место фактически он и занимает. Сформировать гибкий, меняющийся адекватно обстановке конституционно-правовой режим без изменения отношения рядовых граждан к защите государственной границы невозможно. Граждане в полном соответствии с провозглашенным в ст.З Конституции принципом народного суверенитета (через гражданское общество) должны играть решающую роль в государственных делах, в том числе и в формировании конституционно-правового режима государственной границы. И в Указе в перечне субъектов, с нашей точки зрения, они должны стоять на первом месте. Такое юридическое признание было бы одним из важных шагов государства на пути формирования гражданского общества, без которого, как показывает практика государственного строительства в нашей стране, далеко не в полной мере реализуются общественные интересы. Противоречивость и фиктивность некоторых конституционных положений, части законодательства, несоответствие их основам конституционного строя, в частности, конституционному принципу народного суверенитета не способствуют формированию гражданского общества.
Сформировать гражданское общество без поднятия материального уровня жизни населения, живущего за чертой бедности, невозможно: прежде всего, у человека должна быть пища, жилище, одежда. В настоящее время значительная часть населения России, в том числе и приграничных районов, борется за выживание и ей не до процессов, происходящих не только на государственной границе, но и в стране. Это одна из причин формирования «бюрократического капитализма», воцарившегося, в том числе, и на государственной границе. Получается замкнутый круг: без качественного конституционно-правового режима государственной границы невозможно поднять жизненный уровень граждан, без которого невозможно гражданское общество; и, в свою очередь, конституционно-правовой режим государственной границы не сформировать без развитого гражданского общества. В работе мы пытаемся показать выход из этого круга. И он, с нашей точки зрения, сегодня находится, в том числе и в пограничном пространстве, в сформировании соответствующего интересам общества конституционно-правового режима государственной границы.
Среди множества федеральных органов исполнительной власти, субъектов пограничной политики пограничная служба ФСБ Российской Федерации и ГТК Российской Федерации являются наиболее значимыми для обеспечения национальной безопасности в пограничном пространстве.
В первом параграфе исследуется правовое положение пограничной службы и пограничных войск ФСБ России. Их организация и функции.
В Советском Союзе пограничная политика была как бы встроена в общую государственную политику и не представляла собой самостоятельной сферы. Указом Президента Российской Федерации от 2 марта 1995 года N 232 утверждено Положение о Федеральной пограничной службе Российской Федерации, в котором Федеральная пограничная служба Российской Федерации (ФПС России) рассматривалась как федеральный орган исполнительной власти, обеспечивающий реализацию государственной пограничной политики Российской Федерации в сфере защиты государственной границы, территориального моря, континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Этот шаг, по нашему мнению, соответствовал требованиям времени, учитывал возрастающие роль и значение конституционно-правового режима государственной границы в обеспечении национальной безопасности.
Недостатки в деятельности Федеральной пограничной службы были обусловлены, скорее, несовершенством системы организации органов государственной власти в целом. Поэтому упразднение Федеральной пограничной службы, как самостоятельной государственной структуры, является, по нашему мнению, преждевременным.
С I июля 2003 года Пограничная служба представляет собой структурную часть ФСБ России. Это оформлено Указом Президента Российской Федерации от 11 марта 2003 г. N 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасно-
ста Российской Федерации». В нем сказано: «В целях совершенствования государственного управления в области безопасности Российской Федерации, в соответствии со статьями 80 и 112 Конституции Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» постановляю:
1. С 1 июля 2003 г.:
а) упразднить Федеральную пограничную службу Российской Федерации к Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации;
б) передать Федеральной службе безопасности Российской Федерации функции упраздняемой Федеральной пограничной службы Российской Федерации.
Передать в состав федеральной службы безопасности пограничные войска, органы пограничной службы и организации упраздняемой Пограничной службы Российской Федерации.
Передать Федеральной службе безопасности Российской Федерации, выделенные на содержание указанных войск, органов и организаций финансовые средства, здания, сооружения, материально-техническую базу и иное имущество.
В целях организации управления пограничными войсками и органами федеральной службы безопасности, осуществляющими защиту и охрану государственной границы Российской Федерации, создать в Федеральной службе безопасности Российской Федерации Пограничную службу, возглавляемую первым заместителем директора Федеральной службы безопасности Российской Федерации - руководителем Пограничной службы».
В Федеральный закон «О федеральной службе безопасности» Федеральным законом от 30.06.2003 N 86-ФЗ введена статья 11.1.- пограничная деятельность, где определено, что направлениями пограничной деятельности ФСБ являются:
• «защита и охрана Государственной границы Российской Федерации в целях недопущения противоправного изменения прохождения Государственной границы Российской Федерации, обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами режима Государственной границы Российской Федерации, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации;
• защита и охрана экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной территории, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации, а также охрана за пределами исключительной экономической зоны Российской Федерации запасов анадромных видов рыб, образующихся в реках Российской Федерации».
Безопасность России в пограничном пространстве является составной частью национальной безопасности. На это указывают Основы пограничной политики Российской Федерации, утвержденные Президентом Российской Федерации 5 октября 1996 г. № Пр-1987. Они выделяют в отдельную составную часть безопасности государства - пограничную безопасность, которая представляет собой «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации». Считаем, что в дефиниции значительно сужены роль и значение пограничной безопасности в обеспечении национальной безопасности России, что приоритеты в пограничной политике определены недостаточно точно. В нынешний, переживаемый Россией период, по нашему мнению, роль конституционно-правового режима государственной границы Российской Федерации в обеспечении национальной, и особенно экономической безопасности, значительно весомее, и не ограничивается только пограничным пространством.
К основным объектам пограничной безопасности относятся, соответственно, личность -ее права и свободы, и не только в рамках пограничного пространства, все общество -его материальные и духовные ценности, государство - его конституционный строй, суверенитет и территориальная целостность.
В соответствии с «Основами пограничной политики» объектом государственной пограничной политики выступает совокупность обществ?"ф-ту лтнгипр.ций нч имтуякупиу в сфере жизненно важных интересов российского контурах
определенного пространства: государственной границы на суше, море, реках, озерах и водоемах, а также в пунктах пропуска через государственную границу, в морской подводной среде, воздушном пространстве, исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе. В связи с зависимостью благополучия всего российского народа от качества конституционно-правового режима государственной границы, по нашему мнению, объект пограничной политики не должен ограничиваться контурами указанного пространства. Кроме того, будем надеяться, что со временем это будет упорядоченная система общественных отношений.
А этого невозможно добиться без системообразующего фактора. В настоящее время в пограничном пространстве такой фактор отсутствует. Субъекты и объекты пограничных отношений определены достаточно точно. А вот содержание, то есть права и обязанности субъектов, с нашей точки зрения, - расплывчато. Значит, механизм правового регулирования пограничных отношений не может функционировать в полной мере эффективно. Сегодня ФСБ, в соответствии с Федеральным законом «О федеральной службе безопасности», призвана обеспечить всего лишь роль координатора формирования и реализации государственной пограничной политики по обеспечению безопасности России в пограничном пространстве. Этой же функцией была наделена и Федеральная пограничная служба, которая могла справиться с задачей систематизации пограничных общественных отношений лучше в случае наделения ее соответствующими полномочиями. С нашей точки зрения,роль ФПС в качестве системообразующего фактора всей совокупности взаимодействующих в пограничном пространстве государственных органов надо было усиливать, вплоть до придания ей статуса управляющего органа.
Уровень координатора не предполагает обязательных отношений подчиненности. Координация представляет собой взаимовыгодное соучастие равноправных партнеров, устанавливающих необходимые рамки и меры сотрудничества. Роль ФСБ ограничена инициированием задач координации применительно ко всем заинтересованным сторонам. Сегодня на государственной границе действуют более восемнадцати федеральных органов исполнительной власти. Многосторонний характер согласования позиций объективно нуждается в усилении координирующей роли, вплоть до централизации руководства.
В изменившейся обстановке, видимо, надо укреплять систематизирующую функцию ФСБ. Не способствует систематизации и деятельность большого числа не имеющих единого руководства правотворческих органов, осуществляющих свои функции в исследуемой сфере. Правовой анализ проблем систематизации общественных отношений в пограничном пространстве - одна из целей данного исследования.
Создается впечатление, что роль и значение конституционно-правового режима государственной границы для страны недооценивается и обществом, и властью. Об этом свидетельствует и выделение в 1989 году пограничной службы из КГБ, и введение ее в состав ФСБ в 2003 году. Периодически в средствах массовой информации и раньше появлялись сообщения о готовящемся слиянии Федеральной пограничной службы и Федеральной службы безопасности. Такие прогнозы, как уже говорилось, сбылись в апреле 2003 года. Это говорит:
• о частой смене стратегических ориентиров в сфере национальной безопасности;
• о непоследовательности в реализации государственными органами основ пограничной политики Российской Федерации;
• о потере ФПС организационной самостоятельности;
• о зависимости в ряде случаев принятых правовых решений в сфере государственной границы не от объективных потребностей общества и государства, а от субъективных факторов.
Есть у решения о введении ФПС в состав ФСБ, с нашей точки зрения, и положительные стороны. Например, сокращение управленческого персонала в связи с совмещением дублирующих функций в ФСБ и в ФПС. Однако, в целом, думается, это может привести к уменьшению внимания к вопросах! защиты государственной границы, сокращению ее фи-
нансирования, к необходимости кардинальной корректировки нормативно-правовой базы государственной границы, частичному разрушению того, что уже было сделано на пути формирования самостоятельной государственной структуры.
Во втором параграфе рассматриваются правовой статус и правовое положение государственных органов таможенной службы, а также их функции.
В новом ТК (ст. 403) функции ГТК определены с учетом новых условий формирующейся рыночной экономики, приобщения России к активному участию в международном сотрудничестве в области таможенного дела. А это сотрудничество предполагает гармонизацию и унификацию наших законов с общепринятыми международными нормами и практикой таможенной деятельности, находящейся на стыке внутренней и внешней политики государства.
Выделены также такие задачи таможенных органов, как: обеспечение валютного контроля; организационно-управленческая деятельность в области таможенного сотрудничества с аналогичными службами стран ближнего и дальнего зарубежья; обеспечение товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности, организационно-методическое руководство делом таможенной статистики в пределах территории Российской Федерации; нормо-творческая деятельность; содействие развитию внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации.
Расширение диапазона деятельности и появление новых функций обуславливают постоянное видоизменение организационной структуры ГТК. Сравнительно недавно возникла служба охраны таможенных органов.
Таможенные органы представляют собой разновидность федеральных органов исполнительной власти, являются звеньями системы государственного управления. Они осуществляют исполнительную и распорядительную деятельность в сфере таможенного дела. В ходе реализации стоящих задач таможенные органы выступают как административно-исполнительные..
Распорядительная деятельность таможенных органов имеет преимущественно правовой характер. Таможенные органы составляют единую систему, обусловленную функциональной общностью, единством целей и задач. Процесс внутриструктурного оформления ГТК продолжается. Успех этой деятельности напрямую зависит от качества таможенного правотворчества.
Как известно, предметом таможенного права является закрепление, регулирование и охрана общественных отношений в сфере таможенного дела. Таможенное право должно создавать условия для эффективной деятельности таможенных органов Российской Федерации по экономической охране государственной границы и полицейскому контролю за перемещением через границу материальных предметов, а также обеспечению экономического суверенитета и экономической безопасности России, стимулированию развития национальной экономики.
Продуманный таможенно-правовой режим государственной границы станет одним из ведущих факторов успешного экономического развития Российской Федерации, экономического взаимодействия с другими государствами. Таможенное законодательство, принятое в нашей стране, начиная с 1993 г. (Таможенный кодекс России 1993 г., Закон «О таможенном тарифе» от 21 мая 1993 г.) составили принципиальную основу таможенного права Российской Федерации. В 2003 году принят новый Таможенный кодекс. В концептуально-основополагающей части новый ТК приведен в соответствие с Конституцией Российской Федерации. Законодательные и нормативно-правовые акты наряду с правоприменительной деятельностью таможенных органов сделали свое дело: произошло отграничение таможенного права. По нашему мнению, таможенное право по мере дальнейшего формирования пограничного права и выделения его в отрасль, займет место подотрасли.
Значительной роли государственной границы в обеспечении экономической безопасности соответствовало бы существенное сокращение перечня подзаконных нормативных актов в сфере таможенного дела. Считаем, что принятие Пограничного кодекса, включающего в себя Таможенный кодекс, способствовало бы решению этой задачи.
В настоящее время существует необходимость принятия одного специального нормативно-правового акта, регулирующего все виды пограничного взаимодействия, в том числе и таможенного, осуществляемого министерствами и ведомствами, реализующими свои функции в пограничном пространстве. Большое количество нормотворческих органов создало еще большее количество нормативно-правовых актов, в которых не могут разобраться не только неспециалисты, но и специалисты. Это является, в том числе, результатом отсутствия специального межведомственного органа пограничного регулирования, который согласовывал бы широкий спектр интересов, в том числе и в таможенной сфере, оформляя свои решения, разрабатываемые и принимаемые исключительно на основе Пограничного кодекса, в виде указов и распоряжений Президента, распоряжений и постановлений Правительства России.
Указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения Правительства России в таможенной сфере должны соответствовать бланкетным нормам Пограничного кодекса, а также воплощать в конкретные нормы межправительственные соглашения Российской Федерации. По нашему мнению значимость государственной границы в жизни страны требует, как правило, исключить регулирование пограничных отношений подзаконными нормативно-правовыми актами. Это возможно только на основании бланкетных статей закона.
Указы и распоряжения президента, постановления и распоряжения Правительства России призваны конкретизировать и детализировать наиболее общие нормы Пограничного кодекса и должны быть оформлены в виде нормативно-правового акта, подписываемого Председателем Правительства Российской Федерации. Никакие другие органы и организации, равно как и никакие иные правовые акты, не вправе регламентировать таможенные отношения, и это обстоятельство должно быть отражено в Пограничном кодексе.
Большое влияние на правовое регулирование таможенных отношений оказывает судебная практика. Понятно при этом, что задача судов состоит не в создании, а в применении норм действующего права. Полагаем, что в России необходимо создать специализированные суды по разрешению таможенных споров. И здесь не следует отворачиваться от богатого зарубежного опыта работы таможенных или торговых судов.
Третий параграф определяет пути и способы совершенствования механизма защиты государственной границы Российской Федерации. Их невозможно определить, не сформулировав основные задачи пограничной политики. Они определены в «Основах пограничной политики Российской Федерации». Постановка тех или иных задач в пограничной политике в качестве первостепенных зависит от потребностей общества, особенностей переживаемого государством исторического периода.
К сожалению, в «Основах пограничной политики Российской Федерации» экономические интересы России не выделены в качестве стратегических ориентиров формирования конституционно-правового режима государственной границы на нынешнем этапе ее исторического пути. Настанут лучшие в экономическом отношении времена, поднимутся по значимости задачи духовного, культурного и иного общения между государствами. Но на нынешнем этапе развития конституционно-правовой режим государственной границы должен определяться, прежде всего, потребностями экономического развития страны.
Поступательное экономическое развитие невозможно без обеспечения внешней безопасности государства. Реформа пограничных войск ФСБ, МВД, МО, СВР должна идти в том числе и в рамках военной реформы, и напрямую зависит от успешного ее хода. Военная реформа идет медленно. Меры, предлагаемые руководством страны, Вооруженных Сил, противоречивы.
Пока не будет обеспечена престижность службы в армии, как результат комплекса предпринятых государством и обществом мер, армия и дальше будет находиться не в лучшем положении.
По нашему мнению, необходимо реализовать систему организационных мероприятий. Важно пересмотреть систему государственного руководства сферой национальной безопасности, создать полномочный орган, который справился бы с осуществлением всего комплекса
задач, связанных с реформированием системы обеспечения безопасности и обороны. Опыт российской истории красноречиво свидетельствует о том, что когда в стране складывалась сложная ситуация с обеспечением ее безопасности, то политическое руководство создавало такой специальный орган. Например, Государственный Комитет Обороны. Он необходим lie только в чрезвычайных условиях, но и в других сложных обстоятельствах. Правовой основой для организации такой работы мог бы стать закон Российской Федерации «О военном строительстве в Российской Федерации».
Из всего комплекса проблем, существующих на границе России, можно выделить три ключевых блока, охватывающих поле деятельности государства на границе. А соответственно и усилия, поиск путей и способов их решений должен быть сосредоточен, в основном, на этих блоках проблем.
Прежде всего, это проблемы, связанные с продолжением установления и международно-правовым закреплением государственной границы России.
Надо отметить четко обозначившуюся тенденцию, выражающуюся в том, что обеспечение безопасности все более перемещается из сферы соотношения военных потенциалов в сферу экономических и политических отношений. А значит, и мировой опыт со всей очевидностью свидетельствует об этом: охрана государственной границы все более перемещается с линии границы в глубь страны. Именно там в значительной мере определяется эффективность охраны границы и защита интересов страны на границе. Понимание того, что силовые подходы в решении межгосударственных пограничных проблем должны уйти в прошлое (но еще не ушли, процесс не принял необратимый характер, и они могут в любой момент вернуться), а правительственная политика должна зависеть от законодательных органов (часто, правда, происходит наоборот), от умения найти правовое решение проблемы, заставляет государственные органы сосредотачивать основные усилия на юридическом обеспечении охраны государственной границы.
Это приводит нас ко второму, не менее важному блоку проблем, к проблемам режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу, которые, в свою очередь, диктуют и адекватные угрозе интересам России пути и способы формирования и совершенствования механизма охраны государственной границы. С одной стороны механизм охраны в виде соответствующих режимов должен максимально защитить интересы России, но с другой стороны, усиление режима охраны может привести к ослаблению и даже разрыву существующих экономических и политических связей, к социальным конфликтам. Поэтому пути и способы совершенствования режима государственной границы, пограничного режима, режима в пунктах пропуска через государственную границу должны минимизировать социальные негативные последствия распада СССР.
И только в рамках этой целостности должен разрешаться третий комплекс проблем, связанных с охраной границы России. Нам кажется, что в охране границы сегодня на первый план выходит не столько борьба с конкретными нарушителями границы, сколько проблема защиты экономических интересов, обеспечения экономической безопасности государства, что обуславливает необходимость применения соответствующих средств и способов. Закон «О государственной границе Российской Федерации» (ст. 3) определяет охрану границы как систему политических, правовых, экономических, военных, оперативных, организационных, технических, санитарных и иных мер, осуществляемых государством на границе в целях защиты на ней интересов личности, общества и государства.
Внесенные 4 октября 1996 г. изменения и дополнения в Закон Российской Федерации «О государственной границе Российской Федерации» определяли меры по охране государственной границы как пограничные.
По нашему мнению, достаточно часто вместо общегосударственной системы охраны границы мы имеем лишь совокупность действий различных министерств и ведомств, по мере необходимости пытающихся координировать свою деятельность. В результате образовался разрыв между политическими, дипломатическими, экономическими, правовыми, еойясовъши
и другими средствами и способами защиты интересов государства на границе. Поэтому не случайно вместо единой общегосударственной концепции охраны границы мы имеем безусловно необходимые, но ведомственные концепции, не объединенные в целостную систему. В силу этого взаимодействие всех государственных структур, основанное на принципах разделения полномочий в соответствии с законом, интеграции и кооперации деятельности в функциональном плане, высокой ответственности - одно из необходимых условий выхода из сложившейся ситуации.
Как показывает проведенное исследование, на передний план выдвигается проблема решительного поднятия роли научного обеспечения, преодоления недооценки важности опережающей глубокой теоретической проработки всех практических вопросов. В диссертации, даются конкретные рекомендации по формированию правовых основ охраны государственной границы на различных ее участках, регулированию всех элементов пограничного контроля в пунктах пропуска через государственную границу.
Естественно, что система пограничного контроля, создававшаяся в «закрытом государстве», не соответствует изменившимся требованиям. Можно сделать вывод о том, что служба частей и подразделений пограничного контроля в течение длительного времени будет играть ведущую роль в общей системе охраны государственной границы Российской Федерации.
В этих условиях целесообразно создать соответствующую правовую базу, устраняющую рассогласованность и дублирование между органами пограничного, таможенного, иммиграционного контроля, транспортных министерств и ведомств.
Лучшим способом организации усилий государственных органов на решение государственных, а не узковедомственных задач, было бы повышение координирующей роли ФСБ. В данной работе автор вынужден доказывать истину, что объединением усилий можно было бы сэкономить значительные бюджетные средства. Это вписывается не только в рамки здравого смысла, но и в рамки проводимой в стране административной реформы.
В силу важности решения задачи надежной охраны государственной границы было бы целесообразно создать в пределах приграничных регионов сплошную полосу опережающего социально-экономического развития. С нашей точки зрения, это повысит ответственность и активность рядовых граждан в реализации стоящих перед обществом на государственной границе задач.
В заключении содержатся основные результаты проведенного исследования, подводится итог работы, в соответствии с которым конституционно-правовой режим охраны и защиты экономических интересов России на государственной границе можно рассматривать как составную часть конституционно-правового режима государственной границы Российской Федерации, а тот, в свою очередь, как часть конституционно-правового режима национальной безопасности: ведь именно на границе оказалась сконцентрированной вся сумма угроз, затрагивающая безопасность России в экономической, политической, военной и социальной сферах.
Основные положений, выводы в рекомендацви диссертационного исследования изложены
в следующих публикациях автора:
Монографии:
1. Монография « Политическая и экономическая безопасность России. Правовой аспект»^ М., МБИ, 2004г., 413с, 17 пл.
2. Монография «Конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации»// М., МБИ, 2003 г., 467с, 21 пл.
Учебные пособия и научные статьи:
3. Роль Конституции в правовом регулировании экономических отношений на государственной границе Российской Федерации.// Научно-практический и теоретический журнал «Финансы и кредит», 2004, №4(141), 1,5 пл.
4. Правовое регулирование мореплавания и охраны морских биологических ресурсов в исключительной экономической зоне и на континентальном шельфе Российской Федерации. // Научно-практический и теоретический журнал «Финансы и кредит», 2004, №2(140), с.55-67,2 пл.
5. Правовой и экономический анализ экспорта нефти. // Научно-практический и теоретический журнал «Финансы и кредит», 2004, №1(139), с.75-80,0,9 пл.
6. Правовой и экономический анализ последствий вступления России во Всемирную торговую организацию (ВТО). // Финансы и кредит, 2003, №24(138), с.96-106,1,9 пл.
7. Актуальные проблемы права в современной России: сборник статей. Статья «Влияние конституции на формирование правового режима экономической безопасности России на государственной границе.// Выпуск 3. М., изд. «Социум», 2003, с.40-50,1.5 пл.
8. Актуальные проблемы права в современной России: сборник статей. Статья «Правовая защита интересов государства при перемещении финансовых потоков через государственную границу».// Выпуск 3. М., изд. «Социум», 2003, с.27-40,1.6 пл.
9. Выступление на 3 Международном социальном конгрессе на тему: «Роль конституции в формировании конституционно-правового режима государственной границы Российской Федерации», 2003г, 0,8 пл.( в печати).
10. Выступление на научно-практической конференции «Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации» на тему: «Гражданское общество и конституционно-правовой режим государственной границы Российской Федерации», 2003г, 0,8 пл.( в печати).
11. Учебное пособие «Банковское законодательство» для студентов заочной и дистанционной форм обучения (см: раздел 12: валютные операции коммерческих банков, и раздел 13: ответственность в банковских правоотношениях, с. 127-134.) // М., Московский банковский институт, 2003, 140 с, 1 пл.
12. Учебное пособие «Банковское законодательство. Краткий курс лекций» для студентов заочной -и дистанционной форм обучения (см: тема 10: валютные операции коммерческих банков, и раздел 11: ответственность в банковских правоотношениях, с.107-124.)7/ М., Московский банковский институт, 2003,120 с, 1 пл. (в соавторстве).
13. Границы субъектов Российской Федерации и их изменение (Круглый стол). Тезисы выступления. // Государство и право, 2002, №2, с. 109-113,0.5 пл.
14. Учебное пособие «Правоведение» для студентов неюридических факультетов (см: раздел 1: понятие и признаки государства, государство и гражданское общество, с.10-15)7/Московский банковский институт, 2001,134 с, 0,5 пл. (в соавторстве).
15. В интересах развития экономики (правовое регулирование отношений на государственной границе Российской Федерации). Статья в журнале.// Вестник границы России, №2, 2001, с.50-64, 2.5 пл.
16. Правовое регулирование экономических отношений на государственной границе Российской Федерации (статья в журнале).// Вестник границы России, №4,2001, с.78-98,3 пл.
17. Учебно-методическое пособие «Хозяйственное право» для студентов неюридических факультетов, (см: тема 6: правовые основы государственного регулирования хозяйственной деятельности; тема 8: правовое регулирование цен и тарифов, с.61-69) //М., Московский банковский институт, 2001, 78с, 0.6 пл.
18. Конституционно-правовое регулирование пограничных процессов в России, (статья в научно-теоретическом журнале).// Научно-теоретический журнал «Ученые записки», М., МГСУ, «Союз», №3,2000, с.107-111,1.2 пл.
19. Правовое положение Федеральной пограничной службы (тезисы доклада на теоретической конференции).// ИГЛ РАН, 1998г. (тезисы докладов на теоретической конференции) //. М., изд. ИГЛ РАН, 1998., с.15-19,1.5 п. л.
20. Совершенствование механизма защиты государственной границы Российской Федерации (статья в журнале).// Пограничник содружества, №3,1996, сЗ-8,1,2 пл.
21. Граница: конституционно-правовой режим (статья в журнале).// Вестник границы России, №12, 1996,с.80-86,1.8пл.
Общий объем публикаций-63.8 пл.
*-523fl
Булашов Сергей Николаевич
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАНИЦЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Редактор М.В. Егорова Макет, версткаАМ. Моисеев Корректоры Г.В. Платова, Т.И. Маляренко
Лицензия ИД № 00871 от 25.01.00. Подписано в печать 12.03.04 Формат 60x84 1/16. Усл. печ. л. 2,3. Изд. № 1543
Издательство МИЭП, типография МИЭП 107082, Москва, Рубцовская наб., д. 3 стр. 1
