Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерациитекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации»

На правах рукописи

Исх. № 43/1/2853 от «04» октября 2006 г.

ДМИТРИЕВ СЕРГЕЙ АЛЕКСАНДРОВИЧ

КОНСТИТУЦИННО-ПРАВОВОЙ СТАТУС ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12.00.02 — конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России.

Научный руководитель: Заслуженный юрист Российской Федерации

доктор юридических наук, профессор Шахрай Сергей Михайлович

Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор юридических наук, профессор; Мазаев Владимир Дмитриевич кандидат юридических наук Гаврюшенко Павел Иванович Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

Защита диссертации состоится « 12 » декабря 2006 г. в 11.00 на заседании диссертационного совета Д 203.019.02 при Московском университете МВД России по адресу: 997437, г. Москва, ул. Академика Волгина, 12.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России.

Автореферат разослан 2006 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

А. Г. Мамонтов

Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. Научный анализ проблематики конституционных основ организации и регулирования федеральной исполнительной власти в России на современном этапе ее политико-правового реформирования представляет собой важнейшую задачу ученых-юристов. Это обусловлено и тем, что в общей системе государственной власти Российской Федерации исполнительная власть играет высокую роль в жизни общества. Несмотря на ту большую роль, которую играет исполнительная власть и ее положение в государстве и обществе, в отечественной науке конституционного права недостаточно глубоко и полно раскрыты как теоретические, так и методологические вопросы организации и функционирования федеральной исполнительной власти, совершенствования механизма ее реализации, а также проблемы ее ответственности. Как отмечают исследователи, за последние двести лет для разъяснения понятия исполнительной власти в научном отношении сделано очень мало1.

Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную власть»2.

Обращение к научному осмыслению конституционных проблем организации и регулирования федеральной исполнительной власти дает возможность вскрыть суть происходящих в стране преобразований политико-правового характера, включая провозглашенную Президентом Российской Федерации административную реформу, непосредственно направленную на

1 См.: Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. С. 19.

" Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ: Государство России. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2000. С. 24.

оптимизацию системы федеральных органов исполнительной власти, повышение эффективности ее деятельности. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного российского государства. Главной причиной сложившейся ситуации является законодательно закрепленный отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу.

Для отечественной юридической науки весьма актуально теоретико-правовое осмысление различных подходов к построению системы исполнительной власти, к вопросам ее функционирования в условиях разделения власти и реформирования федеративной структуры государства. Поиск и закрепление оптимальных форм и способов формирования системы исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации в значительной степени зависит от научных исследований, предполагающих, в том числе,' всестороннюю концептуальную разработку административной реформы.

Большое количество вопросов, связанных с конституционными аспектами порядка формирования и деятельности Правительства России, остаются нерешенными либо слабо урегулированными, поэтому нуждаются в научном осмыслении. Основные направления в построении эффективной системы исполнительной власти и дальнейшего ее развития диссертант видит в принятии Федерального закона о федеральных органах исполнительной власти, в изменении процедуры формирования «высшего исполнительного органа государственной власти». Это в полной мере будет соответствовать руководящим принципам организации и функционирования Правительства, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, происходящим в настоящее время интенсивным реформированием всей системы исполнительной власти, которое направлено на обеспечение

согласованного функционирования и взаимодействия с органами государственной власти на различных уровнях. Кроме того, актуальность данного исследования заключается в недостаточной разработке вопросов конституционно-правового регулирования деятельности Правительства России и адекватности действующих правовых норм, касающихся деятельности Правительства, конституционным основам его регулирования.

Диссертантом рассматривается вопрос о возможности формирования Правительства на основе парламентского большинства, идеологическим обоснованием которого явилось Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 г. Отмеченные обстоятельства и обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработки проблемы и круг использованных источников. На сегодняшний день в юридической литературе существует немало работ, посвященных изучению теоретических и практических основ функционирования исполнительной власти. Безусловно, они уделяют внимание вопросам правового положения Правительства России. Однако в основном авторы работ концентрируют свое внимание на теоретических позициях, касающихся исполнительной власти в целом и отдельных элементов статуса Правительства, в то время как важнейшие характеристики и элементы статуса остаются за рамками исследования.

При подготовке диссертационного исследования были использованы работы таких отечественных ученых-правоведов в области истории государства и права, конституционного права, государственного управления, как: Р.Г. Абдулатипов, С.С. Алексеев, С.А. Авакьян, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, А.Л. Безуглов, А.И. Бобылев, Н.В. Витрук, П.И. Гаврюшенко, К.К. Гасанов, Н.Г. Горшкова, И.Н. Глебов,

B.Н. Григорьев, A.A. Гришковец, В.В. Гущин, Б.П. Елисеев, Н.М. Казанцев, Е.В. Козлова, Ю.М. Козлов, И.Д. Коротец, O.E. Кутафин, В.О. Лучин,

C.С. Маилян, В.Д. Мазаев, В.П. Малахов, А.Г. Мамонтов, Е.Е. Никитина, А.Ф. Ноздрачев, Л.А. Окуньков, Е.А. Павлодский, А.Е. Постников,

A.C. Прудников, И.И. Сыдорук, Л.К. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, А.Г. Хабибулин, Т.Я. Хабриева, В.Ф. Халипов, Н.Ю. Хаманева, B.C. Четвериков, В.И. Червонюк, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, С.М. Шахрай, И.И. Шувалов, И.Н. Шумский, Б.С. Эбзеев и др.

Указанные авторы не только предлагают меры по дальнейшему совершенствованию исполнительной власти, но и критикуют недостатки правовой базы, указывают на необходимость выработки и внесения на обсуждение других предложений. Разработкам ученых, их методологии, понятийным элементам диссертант уделяет особое внимание. Многие теоретические выводы, положившие начало переосмыслению сущности и современного состояния исполнительной власти, имеют в настоящее время большую актуальность.

В диссертационном исследовании нашли отражение взгляды известных ученых-конституционалистов, политиков, политологов, которые имеют особое значение для рассмотрения вопроса о формировании Правительства на основе парламентского большинства, а также его значимости для демократического правового государства.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе современной правовой науки, действующего законодательства и соответствующей практики комплексно проанализировать проблемы конституционно-правового регулирования исполнительной власти в России. На этой основе разработать теоретические и практические рекомендации и предложения по разрешению существующих проблем в области организации и функционирования Правительства России и его совершенствованию. Диссертантом исследованы вопросы современного состояния исполнительной власти, определена терминологическая основа и соотношение таких понятий, как структура и система исполнительной власти, уточнен категориальный аппарат Правительства Российской Федерации, статус и ранг его членов. В работе обосновывается оптимальная модель исполнительной власти, включая федеральные органы

исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Для достижения указанной цели надлежало решить следующие задачи:

- исследовать сущность и содержание системы исполнительной власти Российской Федерации с целью уточнения категориального аппарата исполнительной власти сквозь призму ее структурно-функциональных характеристик;

провести анализ особенностей конституционно-правового регулирования федеральных органов исполнительной власти, а также конституционных принципов организации и деятельности исполнительной власти;

- изучить место и роль исполнительной власти в современной системе разделения государственной власти России на относительно самостоятельные ветви, а также сущность механизма «сдержек и противовесов»;

провести сравнительный конституционно-правовой анализ вертикальной иерархии и горизонтального взаимодействия органов исполнительной власти для определения статуса Правительства как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации;

- рассмотреть изменения конституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации в связи с трансформацией законодательства о политических партиях;

- обобщить отечественный и зарубежный конституционно-правовой опыт создания современной модели исполнительной власти Российской Федерации в условиях реформирования механизма государства.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере функционирования и реформирования исполнительной власти Российской Федерации при взаимодействии различных уровней в рамках конституционно закрепленной модели

разделения властей и реализации политики, направленной на укрепление единой системы исполнительной власти в России.

Предметом диссертационного исследования являются: совокупность юридических норм, закрепляющих конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации, систему, структуру, правовое положение его членов; порядок его организации и деятельности; взаимоотношение Правительства России с органами государственной власти; действующее законодательство в сфере исполнительной власти, практика его применения и возможные пути совершенствования.

Методологическая основа исследования. Методология данной работы опиралась на принципы формально-логического исследования, ее базу составляет комплекс общенаучных и социальных методов познания общественно-политической и правовой действительности, а также метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. В процессе исследования применялись исторический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой методы, метод системного анализа. Теоретической основой исследования явились научные труды в области философии, теории государства и права, конституционного права, социологии, относящиеся к тематике рассматриваемой проблемы.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, акты Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти. В работе использовались международно-правовые документы, а также законодательство субъектов Федерации, публикации в научных журналах, центральной и местной периодической печати, монографии. Диссертационное исследование опиралось и на анализ специальных нормативных источников в совокупности с обобщением практики деятельности федеральных органов исполнительной власти с использованием соответствующих документов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем сделана попытка комплексного анализа конституционно-правовых основ регулирования исполнительной власти в современных условиях.

В работе рассматривается место исполнительной власти Российской Федерации и органов, ее осуществляющих, в системе разделения властей. Определяется роль исполнительной власти в разрешении важнейших политических, экономических, социальных задач.

Диссертант отмечает, что проводимая административная реформа и реализация национальных приоритетных проектов коренным образом меняют существовавшую ранее структуру и систему Правительства Российской Федерации, меняется собственная правосубъектность органов исполнительной власти.

В диссертационном исследовании рассматривается вопрос о формировании правительства парламентского большинства, ставший вновь актуальным в последнее время, излагаются проблемные аспекты взаимоотношений Правительства Российской Федерации с различными ветвями власти, формулируются и обосновываются конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства в этих вопросах.

Диссертантом отмечается, что основы формирования Правительства России непосредственно закреплены в Конституции Российской Федерации, вместе с этим изменение порядка его формирования возможно без изменения Основного закона - путем принятия (изменения) федерального конституционного закона, а в определенных случаях - и обычного федерального закона.

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Диссертантом отмечается, что исполнительная власть представляет собой динамично развивающуюся систему институтов государственной власти, объединенных общими признаками, осуществляющих свою деятельность в соответствии с конституционными принципами для

реализации государственной политики. Так как правовая характеристика института исполнительной власти, заложенная в нормативно-правовых актах, не дает полного представления о ее правосубъектности, то полномочия регламентируются также указами Президента России. Очевидно, что активное участие системы исполнительной власти в процессе осуществления собственных полномочий, обусловливает необходимость четкого законодательного определения общей концепции всех ветвей государственной власти.

2. На основе анализа структурных и системных реформ федеральных органов исполнительной власти в 2004-2006 гг. выделены основные критерии социальной эффективности деятельности органов исполнительной власти, определен комплекс мер по совершенствованию системы исполнительной власти и комплекс задач, решение которых необходимо в процессе дальнейшего реформирования исполнительной ветви государственной власти Российской Федерации.

3. Диссертант отмечает, что проводимая административная реформа и реализация национальных приоритетных проектов в сферах образования, здравоохранения, доступного жилья и сельского хозяйства привели к кардинальному изменению системы и структуры Правительства России. По мнению автора, правовое положение его членов нуждается в уточнении. В частности недопустимо введение должностей, не предусмотренных Конституцией России, так называемых «двойных должностей», например Заместитель Председателя Правительства — Федеральный министр; необходимо уточнение статуса министра «без портфеля», являющегося полноправным членом российского Правительства, а также руководителя Аппарата Правительства России.

4. Системный анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что вопрос о формировании Правительства парламентского большинства, неоднократно поднимавшийся на протяжении 90-х г. прошлого века, становится актуальным. Диссертантом выдвинута и отстаивается точка

зрения, согласно которой изменение процедуры формирования Правительства России не противоречит Основному закону и закрепленной в нем модели России как государства с президентско-парламентской республиканской формой правления. Более того, закрепление принципа формирования правительства на основе парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции России, а путем принятия (изменения) федерального конституционного закона, а в определенных случаях — и обычного федерального закона.

5. Формирование Правительства России предполагает тесное взаимодействие Президента России и Председателя Правительства России, вместе с тем правовой механизм разрешения возможных разногласий между ними законодательно не урегулирован. Существует лишь формально-юридическая процедура согласования кандидатур членов Правительства с его Председателем. Сформулированные автором предложения направлены на корректировку законодательства в этом вопросе.

6. Взаимодействие Федерального Собрания России и Правительства России является важной составной частью деятельности всего механизма государственной власти в России. Усилению взаимодействия в значительной мере способствуют не получившие своего правового закрепления формы встречи «большой четверки», организации «круглых столов». Предлагаемые диссертантом изменения и дополнения в Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации» способствуют не только дальнейшему усилению их взаимодействия, но и установлению системы взаимной ответственности парламента и Правительства России.

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем обеспечения единства системы исполнительной власти Федерации и ее субъектов.

Ряд положений, концептуальных выводов и тезисов, а также рекомендации и предложения автора диссертации вполне могут быть использованы в законотворчестве, представительной и исполнительной

деятельности органов государственной власти как федерального, так и уровня субъектов Федерации. Полученные результаты имеют важное значение и для повышения эффективности организационно-правовых форм реализации федеральной исполнительной власти, равно как и обеспечении действенного контроля за конституционной законностью ее органов. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных должностных лиц и государственных служащих.

Апробация результатов осуществлялась посредством их внедрения автором в практику преподавания юридических дисциплин, выступлений с докладами и сообщениями. Теоретические и практические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в четырех научных публикациях, а также докладывались на межвузовских и региональных научно-практических конференциях, проходивших в г. Москве и в г. Белгороде в 2003 - 2005 г. Результаты диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс Брянского филиала Московского университета МВД России, учебный процесс Белгородского юридического института МВД России, а также в практическую деятельность администрации Новооскольского района Белгородской области.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения, списка использованной литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, а также характеризуется степень изученности раскрываемых проблем в научной литературе. Излагается методика проведения исследования, охарактеризована эмпирическая база, используемая диссертантом.

В главе 1 «Конституционно-правовая характеристика исполнительной власти в Российской Федерации» рассматриваются вопросы построения и функционирования исполнительной власти Российской Федерации.

В первом параграфе исследуются конституционно-правовые основы исполнительной власти в России, изучается место и роль исполнительной власти в современной системе разделения государственной власти на относительно самостоятельные ветви, а также сущность механизма «сдержек и противовесов», как важнейшего механизма функционирования правового государства. Конституция России определила исполнительную власть как самостоятельную ветвь государственной власти, главное назначение которой связано с преломлением норм Конституции и законов в реальную практику жизнедеятельности общества, что объективно достигается посредством выполнения Правительством ряда функций, свойственных исполнительной власти.

Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации, а следовательно, о необходимости не только теоретического осмысления этой сложной проблемы, но и практического реформирования. Необходимо указать на то, что в законодательстве не существует однозначного определения функций органов исполнительной власти. Более того, существующие легальные использования этого термина, как правило, не имеют под собой научной основы. Им зачастую обозначаются и задачи, и полномочия, и основные направления. Так, Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выделяются функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом и по оказанию государственных услуг.

Автор отмечает, что сущностное функциональное назначение исполнительной власти проявляется не только в активном участии в выработке государственной политики, но и к тому же в приведении ее в жизнь, в обеспечении исполнения от имени государства целей и задач, сформулированных в законах.

В качестве позитивного момента диссертант отмечает тот факт, что в Конституции России закреплен ряд принципов деятельности исполнительной власти. При характеристике принципов построения и деятельности органов исполнительной власти в первую очередь диссертантом выделяются общие, характерные для всех ветвей власти, но с учетом специфики органов исполнительной власти, а затем определяются особые специфические принципы построения и деятельности органов исполнительной власти. К числу структурно-организационных принципов построения и функционирования исполнительной власти, по мнению диссертанта, можно отнести принцип информационной открытости и прозрачности деятельности исполнительной власти.

Во втором параграфе исследуется сущность и содержание исполнительной власти с целью уточнения категориального аппарата исполнительной власти сквозь призму его структурно-функциональных характеристик, правовое положение членов Правительства России и анализируются правоограничения, связанные с пребыванием в Правительстве Российской Федерации.

Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации», развивая конституционные нормы, устанавливает, что «Правительство Российской Федерации - высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации». Эта емкая юридическая формула означает, что Правительство России стоит во главе исполнительного аппарата Российского государства. От того, как будет организована исполнительная власть, с точки зрения системы, функций, механизма действия, во многом зависит эффективность деятельности

государства и уровень его взаимодействия с гражданским обществом. Системность - неотъемлемое свойство любого сложного механизма, тем более такого, как механизм власти. Полного определения системы исполнительной власти не дает ни Конституция России, ни законодательство. Упрощенное понимание системы исполнительной власти, как совокупности органов исполнительной власти, лишает ее того многообразия организационных и функциональных связей, которое обеспечивает внутреннюю сохранность системы, ее динамичность, четкую и быструю «вертикальную» проходимость управленческих решений. Поэтому в России возникла проблема организации исполнительной власти: определения принципов ее осуществления, системы, функций, форм и методов деятельности.

Достаточно сказать, что с 1994 по 2000 гг. система федеральных органов исполнительной власти почти ежегодно подвергалась существенным изменениям с точки зрения определения видов этих органов, совмещения или разделения их функций, перемещения руководства отдельными видами органов от Правительства к Президенту. Предыдущие системы и структуры были громоздкими и необоснованными, что приводило к их постоянной реорганизации, а в итоге создавало трудности в нормальном функционировании органов исполнительной власти. В соответствии с действующим законодательством система федеральных органов исполнительной власти представлена федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами. Действующая система исполнительной власти стала одним из результатов деятельности Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Состав Правительства России зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, т.е. системы этих органов, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. Рассматривая особенности правового статуса Председателя Правительства России, диссертант подробно останавливается

на характеристике полномочий, принадлежащих ему как руководителю высшего органа исполнительной власти и которые он осуществляет единолично от имени Правительства России. Важное место среди членов Правительства России занимают заместители Председателя, статус которых рассматривается вместе со статусом федеральных министров. Количество заместителей определяется Президентом России на основе личного усмотрения. Автор отмечает, что реализация национальных приоритетных проектов внесла известную долю изменений в кадровый состав Правительства России.

В связи с трансформацией законодательства о политических партиях диссертантом рассматривается вопрос о членстве должностных лиц Правительства России в деятельности политических партий. Принятие Закона «О внесение изменений в статью 11 Федеральный Конституционный Закон "О Правительстве Российской Федерации"» от 3 ноября 2004 г вносит корректировку по данному вопросу и направлено на уточнение права членов Правительства России являться членами политических партий. В диссертации уделяется внимание рассмотрению правового статуса главы Аппарата Правительства России, а также особенностям конституционно-правового статуса министров «без портфеля», рассматриваются примеры из российской практики введения их в состав Правительства России, разбираются случаи назначения на должность, определяется положение министров «без портфеля» среди других членов российского Правительства. Автор четко разграничивает конституционно-правовой статус федерального министра и статус лица, возведенного в ранг министра, как специальный административный статус отдельных должностных лиц в системе исполнительной власти.

Третий параграф посвящен вопросу формирования Правительства на основе парламентского большинства. В настоящее время проблема изменения порядка формирования Правительства Российской Федерации, вновь ставшая актуальной, выступает предметом обсуждения на самом

высоком государственном уровне. Так, еще в 2003 г. в своем ежегодном Послании к Федеральному Собранию Российской Федерации Президент России указал: «...с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство»1. Очевидно, что идея формирования Правительства парламентского большинства непосредственно по итогам парламентских выборов 2003 г. не могла быть реализована. В странах, где существует традиция формирования Правительства на основе парламентского большинства, это самое большинство создает одна партия либо коалиция партий. В России же в то время половина депутатов избиралась по одномандатным округам, что не соответствовало классической модели. С принятием Федерального Закона от 18 мая 2005 г. № 51 «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», предусматривающего выборы депутатов Государственной Думы исключительно по партийным спискам, это несоответствие было устранено. Нормы действующей Конституции России не содержат препятствий для практической реализации идеи формирования Правительства парламентского большинства. Предлагаемые диссертантом изменения в Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации» направлены на совершенствование процедур и порядка формирования Правительства на основе парламентского большинства, а также его взаимодействия с Президентом России и Государственной Думой России с целью создания необходимых политических и правовых условий для наиболее эффективной реализации Правительством России его конституционных полномочий. Вносимые предложения подтверждаются проанализированным в диссертации международным опытом организации согласованного функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и позволяют Правительству России действовать с наибольшей

1 Российская газета. 2003. 17 мая.

степенью эффективности и инициативы при реализации возложенных на него государственных задач и функций.

В главе 2 «Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации» излагается современная модель взаимодействия Правительства России с главой государства, законодательной властью, органами исполнительной власти субъектов Федерации.

В первом параграфе рассматривается вопрос о взаимоотношениях Президента России и Правительства России. Стабильность и качество функционирования системы исполнительной власти во многом зависят от того, насколько эффективно взаимодействуют Правительство и глава государства.

В системе государственной власти Президент и Правительство — конституционные органы различного назначения и статуса. Правительство Российской Федерации, осуществляя исключительно исполнительную власть, выступает и с формально-правовых позиций, и с фактических -федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Президент России институирован как глава государства, но не глава исполнительной власти. Отсутствие в Основном законе положений о закреплении за Президентом статуса главы исполнительной власти ни в коей мере не означает ослабления взаимосвязи между институтом Президента и Правительства. Действуя в рамках Конституции России, Президент значительную часть своих полномочий реализует в отношении исполнительной власти. Более того, в связи с последними изменениями Закона о Правительстве Российской Федерации, в том числе ст.ст. 12 и 32, регулирующих формирование Правительства, полномочия главы государства и в этом вопросе получили дальнейшее расширение.

Президент России в соответствии с Конституцией России и Федеральным Конституционным Законом «О Правительстве Российской

Федерации,» обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие Правительства России и других органов государственной власти. Для реализации этой задачи глава государства принимает различные меры к обеспечению взаимодействия Правительства России с палатами Федерального Собрания Российской Федерации и, прежде всего, с Государственной Думой. Поскольку Президент России обладает конституционными полномочиями по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, в том числе с участием Правительства, он использует согласительные процедуры и в процессе законотворчества.

Статья 111 Конституции России устанавливает сам порядок назначения Председателя Правительства. Диссертант отмечает, что в Конституции России ничего не сказано, чем руководствуется Президент, предлагая Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства России. На практике же его усмотрение в определенной мере ограничено. Вместе с этим Президент России «должен принимать во внимание партийный состав Госдумы с целью избежания возможной конфронтации с ней и политического кризиса»1. Предлагаемые диссертантом изменения и дополнения в Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации» формально сводятся к регламентации ряда процедурных моментов, касающихся назначения и отставки Председателя Правительства и Правительства России в целом. Изменения должны обеспечить уточнение действующих положений Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации», а также законодательное регулирование отдельных этапов процедур назначения и отставки Председателя Правительства и Правительства России в целом, ранее не нашедших своего закрепления в нормативных правовых актах, включая Конституцию России. Важно отметить, что на сегодняшний день

1 Конституция РФ: Энциклопедический словарь. М.: Издательство «Большая Российская энциклопедия», 1995. С. 173.

право Президента России представлять Государственной Думе на утверждение в качестве Председателя - Правительства России лидера парламентского большинства или парламентской коалиции ничем не ограничено. Представляется, что дальнейшая оптимизация взаимоотношений Президента России и Правительства России возможна путем более четкого разграничения полномочий указанных органов в законотворческом процессе. Однако это не должно препятствовать их более тесному взаимодействию в этом процессе, в частности, согласованию планов законопроектной деятельности Президента с Правительством,

Параграф второй раскрывает взаимоотношения Федерального Собрания России и Правительства России. Взаимодействие Правительства с Федеральным Собранием является важной составной частью деятельности всего механизма государственной власти в Российской Федерации.

Участие Правительства России в законотворчестве является одним из приоритетных направлений его деятельности. Усиление роли Правительства России в законодательной деятельности является условием эффективного осуществления законодательных полномочий Федерального Собрания России, что крайне важно для реализации одной из основных задач российского парламентаризма. Анализ законопроектов, внесенных в Государственную Думу первого и второго созывов, показывает, что большинство их исходило не от Правительства России, а от других субъектов права законодательной инициативы. Между тем зарубежный опыт свидетельствует об обратном: большинство законопроектов исходит именно от высшего исполнительного органа власти государства. Однако в настоящее время эти пропорции изменяются в сторону более активного участия Правительства России в законотворческой деятельности. Уже сейчас Правительство России постепенно выходит в лидеры по законодательным инициативам. Это свидетельствует не только об усилении его роли, но и о приближении российского законотворческого процесса к общемировой практике. Зарубежный опыт показывает, что результативность прохождения

через парламент правительственных законопроектов в большинстве стран является чрезвычайно высокой.

В целях обеспечения взаимодействия Правительства России с палатами Федерального Собрания России и совершенствования законопроектной деятельности Правительства образована Комиссия Правительства России по законопроектной деятельности, введена должность статс-секретарей. Усилению взаимодействия в значительной мере способствует другие, еще не получившие своего правового закрепления, формы: встречи «большой четверки», которые включают высших должностных лиц страны -Президента России, Председателя Правительства России, Председателя Совета Федерации России, Председателя Государственной Думы России, организации «круглых столов». Как показала практика решения сложных политических вопросов, в работе «круглых столов» принимают участие Президент России, руководители палат Федерального Собрания России, лидеры партийных фракций и депутатских групп Государственной Думы, Председатель Правительства России.

Усилению связи между Правительством и парламентом способствует предлагаемая диссертантом идея формирования Правительства парламентского большинства. Помимо этого, идея формирования Правительства парламентского большинства предполагает установление системы взаимной ответственности парламента и Правительства парламентского большинства. Юридическое закрепление такой взаимной ответственности в российских условиях не означает необходимость внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, поскольку все основания досрочного роспуска Государственной Думы, как и основания для ухода Правительства России в отставку, исчерпывающе изложены в ней.

Автором отмечается, что для того, чтобы сформировать систему взаимной ответственности парламента и Правительства, свойственную государствам, где существует Правительство парламентского большинства, необходимо внести в Федеральный Конституционный Закон «О

Правительстве Российской Федерации» дополнение, согласно которому в случае распада парламентской коалиции либо отказа парламента принимать представленные Правительством законы, Правительство России оказывается без политической поддержки и обязано подать в отставку либо обязано поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии.

В целом взаимоотношения Правительства России с Федеральным Собранием России в законотворчестве и сложившейся практики организации таких отношений позволяют характеризовать современное состояние законодательного регулирования этих отношений как достаточное. Ничто не мешает усилению связки «парламент — правительство», когда Президент России формирует Правительство из состава парламентского большинства. Правительство, сформированное на основе парламентского большинства, благоприятно отразится на взаимоотношениях Правительства России и Государственной Думы России. Связь будет значительно усилена. Правда, не в буквальном смысле, что парламентское большинство должно самостоятельно назначать Правительство, но, по крайней мере, близко к этому. А кадровые решения остаются за главой государства. Такая тенденция заметна уже сегодня.

Третий параграф посвящен федеративной природе Российской Федерации и ее влиянию на взаимоотношения Правительства России и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Являясь логичным продолжением ст. 77 Конституции Российской Федерации, ст. 78 Конституции России раскрывает механизм взаимоотношений органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в сфере их совместного ведения, наделяя федеральные органы правом для осуществления своих полномочий создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих лиц. Правительство России, устанавливая порядок создания и деятельности территориальных органов исполнительной власти, учитывает права и законные интересы органов исполнительной

власти регионов, необходимость обеспечения оптимального взаимодействия федеральных и региональных органов.

Автором отмечаются формы взаимодействия и вопросы, по которым осуществляется взаимодействие территориальных органов федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов. Одной из форм взаимоотношений федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации является взаимное делегирование части своих полномочий друг другу по договору и соглашению, если это не противоречит Конституции России и федеральным законам. Договоры и соглашения между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами исполнительной власти субъектов Федерации о взаимной передаче полномочий дают возможность сбалансировать интересы федерального центра и региона, ослабить возникающую напряженность в их взаимоотношениях.

Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации» в качестве основной организационно-правовой формы управленческого воздействия на органы исполнительной власти субъектов Федерации рассматривает координирование их деятельности Правительством России. В ч. 3 ст. 44 указанный закон предоставил федеральному Правительству право в пределах полномочий разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов. В этих целях могут создаваться согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон. Если причиной коллизии явились пробел законодательства, невозможность однозначного толкования соответствующих правовых норм, неадекватность правовой регламентации спорного вопроса, Правительство России может применять различные согласительные процедуры (создание третейских судов, посредничество в разрешении спора, организация переговоров с участием спорящих сторон и др.), смысл которых заключается

в выдвижении компромиссных вариантов для достижения согласованного решения.

Вышеизложенные нормы детализируют правительственную деятельность в соответствии с принципом федерализма. Принцип федерализма в деятельности Правительства России означает его стабильную ориентацию на реализацию интересов как Федерации, так и ее субъектов, на обеспечение прав последних, строгий учет федеральных аспектов при принятии правовых актов и совершении иных действий. Это императив всей деятельности Правительства России. Развитие отношений координации и сотрудничества между Федерацией и ее субъектами, наличие значительной сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов, расширение полномочий органов государственной власти субъектов по вопросам совместного ведения, а также то явное предпочтение, которое отдают Конституция России и Конституционный Суд Российской Федерации согласительным и переговорным процедурам в разрешении споров между различными уровнями власти, формирование механизмов совместного осуществления государственной власти Федерации и ее субъектов, выраженное в установлении различных форм реализации полномочий по предметам совместного ведения через совместное законотворчество, дают основания полагать, что модель федеративного устройства государства, закрепленная нормами Конституции России, по сути, является кооперативной.

В заключении в концентрированном виде излагаются основные теоретические положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования отношений в исследуемой сфере.

В приложении к диссертационному исследованию содержится проект Федерального Конституционного Закона «О внесение изменений и дополнений в Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве

В приложении к диссертационному исследованию содержится проект Федерального Конституционного Закона «О внесение изменений и дополнений в Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации», касающийся изменения порядка формирования Правительства России, формирования Правительства на основе парламентского большинства.

Основные положения диссертации отражены в следующих опубликованных работах автора:

а) включенных в перечень ведущих рецензируемых изданий, предусмотренных ВАК:

1. Дмитриев С.А. Правительство парламентского большинства: перспективы формирования // Вестник Московского Университета МВД России. 2006. № 5. (0,3 п.л.).

б) в других сборниках и изданиях:

2. Дмитриев С.А. К вопросу о создании Правительства парламентского большинства // 10 лет Конституции Российской Федерации: Материалы межвузовской научно-практической конференции (5 декабря 2003 г.). М.: Московский университет МВД России, 2004. (0,25 п.л.),

3. Дмитриев С.А. Вопросы формирования исполнительных органов субъектов Российской Федерации // Диалог власти и общества в образовательном пространстве СНГ. Организационно-правовые формы взаимодействия стран участников СНГ: Материалы международной научно-практической конференции (30-31 марта 2006 г.). М.: МИЭМП, 2006. (0,25 п.л.).

4. Дмитриев С.А. Влияние федеративной природы государства на функционирование федерального Правительства // 100-летию парламентаризма в Российской Федерации: Материалы круглого стола (11 апреля 2006 г.). М.: Московский университет МВД России, 2006. (0,2 п.л.).

1,5 печ. л.

Зак. 730.

Тир. 100 экз.

Центр оперативной полиграфии ФГОУ ВПО РГАУ - МСХА им. К.А. Тимирязева 127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Дмитриев, Сергей Александрович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Конституционно - правовая характеристика исполнительной власти в Российской Федерации

§1.1. Понятие, признаки, принципы построения и функционирования исполнительной власти в России.

§ 1.2. Система и структура Правительства Российской Федерации -высшего органа исполнительной власти, конституционно-правовой статус членов Правительства Российской Федерации.

§ 1.3. Проблемы реформирования Правительства Российской Федерации в современных условиях (постановка вопроса о создании Правительства парламентского большинства).76 *

Глава 2. Правительство Российской Федерации в системе органов государственной власти Российской Федерации

§ 2.1. Президент Российской Федерации и Правительство Российской

Федерации в механизме государственной власти.

§ 2.2. Взаимоотношения Федерального Собрания Российской

Федерации и Правительства Российской Федерации.

§ 2.3. Федеративный характер взаимоотношений Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации"

Актуальность темы исследования. Научный анализ проблематики конституционных основ организации и регулирования федеральной исполнительной власти в России на современном этапе ее политико-правового реформирования представляет собой важнейшую задачу ученых-юристов. Это обусловлено и тем, что в общей системе государственной власти Российской Федерации исполнительная власть играет высокую роль в жизни общества. Несмотря на ту большую роль, которую играет исполнительная власть и ее положение в государстве и обществе, в отечественной науке конституционного права недостаточно глубоко и полно раскрыты как теоретические, так и методологические вопросы организации и функционирования федеральной исполнительной власти, совершенствования механизма ее реализации, а также проблемы ее ответственности. Как отмечают исследователи, за последние двести лет для разъяснения понятия исполнительной власти в научном отношении сделано очень мало1.

Осуществление стратегического курса развития России предполагает реформирование системы государственной власти. Без повышения ее эффективности нельзя представить разрешение важнейших политических, экономических и социальных задач. «Нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть обязана опираться на закон и сформированную в соответствии с ним единую исполнительную власть»2.

Обращение к научному осмыслению конституционных проблем организации и регулирования федеральной исполнительной власти дает возможность вскрыть суть происходящих в стране преобразований политико-правового характера, включая провозглашенную Президентом Российской

1 См.: Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003. С. 19.

2 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ: Государство России. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства). М., 2000. С. 24.

Федерации административную реформу, непосредственно направленную на оптимизацию системы федеральных органов исполнительной власти, повышение эффективности ее деятельности. Несовершенство системы государственного управления, прежде всего институциональных структур, призванных обеспечить осуществление непосредственного управления общественными делами, представляет собой одну из фундаментальных характеристик современного российского государства. Главной причиной сложившейся ситуации является законодательно закрепленный отказ от вертикального единства системы государственной власти сверху донизу.

Для отечественной юридической науки весьма актуально теоретико-правовое осмысление различных подходов к построению системы исполнительной власти, к вопросам ее функционирования в условиях разделения власти и реформирования федеративной структуры государства. Поиск и закрепление оптимальных форм и способов формирования системы исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации в значительной степени зависит от научных исследований, предполагающих, в том числе, всестороннюю концептуальную разработку административной реформы.

Большое количество вопросов, связанных с конституционными аспектами порядка формирования и деятельности Правительства России, остаются нерешенными либо слабо урегулированными, поэтому нуждаются в научном осмыслении. Основные направления в построении эффективной системы исполнительной власти и дальнейшего ее развития диссертант видит в принятии Федерального закона о федеральных органах исполнительной власти, в изменении процедуры формирования «высшего исполнительного органа государственной власти». Это в полной мере будет соответствовать руководящим принципам организации и функционирования Правительства, закрепленных в Конституции Российской Федерации.

Актуальность темы исследования определяется, прежде всего, происходящим в настоящее время интенсивным реформированием всей системы исполнительной власти, которое направлено на обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия с органами государственной власти на различных уровнях. Кроме того, актуальность данного исследования заключается в недостаточной разработке вопросов конституционно-правового регулирования деятельности Правительства России и адекватности действующих правовых норм, касающихся деятельности Правительства, конституционным основам его регулирования.

Диссертантом рассматривается вопрос о возможности формирования Правительства на основе парламентского большинства, идеологическим обоснованием которого явилось Послание Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 г. Отмеченные обстоятельства и обусловили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработки проблемы и круг использованных источников. На сегодняшний день в юридической литературе существует немало работ, посвященных изучению теоретических и практических основ функционирования исполнительной власти. Безусловно, они уделяют внимание вопросам правового положения Правительства России. Однако в основном авторы работ концентрируют свое внимание на теоретических позициях, касающихся исполнительной власти в целом и отдельных элементов статуса Правительства, в то время как важнейшие характеристики и элементы статуса остаются за рамками исследования.

При подготовке диссертационного исследования были использованы работы таких отечественных ученых-правоведов в области истории государства и права, конституционного права, государственного управления, как: Р.Г. Абдулатипов, С.С. Алексеев, С.А. Авакьян, С.Н. Бабурин, М.В. Баглай, И.Л. Бачило, A.JI. Безуглов, А.И. Бобылев, Н.В. Витрук, П.И. Гаврюшенко, К.К. Гасанов, Н.Г. Горшкова, И.Н. Глебов,

B.Н. Григорьев, А.А. Гришковец, В.В. Гущин, Б.П. Елисеев, Н.М. Казанцев, Е.В. Козлова, Ю.М. Козлов, И.Д. Коротец, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин,

C.С. Маилян, В.Д. Мазаев, В.П. Малахов, А.Г. Мамонтов, Е.Е. Никитина,

А.Ф. Ноздрачев, JI.A. Окуньков, Е.А. Павлодский, А.Е. Постников,

A.С. Прудников, И.И. Сыдорук, JI.K. Терещенко, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева, В.Ф. Халипов, Н.Ю. Хаманева, B.C. Четвериков,

B.И. Червонюк, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, С.М. Шахрай, И.И. Шувалов, И.Н. Шумский, Б.С. Эбзеев и др.

Указанные авторы не только предлагают меры по дальнейшему совершенствованию исполнительной власти, но и критикуют недостатки правовой базы, указывают на необходимость выработки и внесения на обсуждение других предложений. Разработкам ученых, их методологии, понятийным элементам диссертант уделяет особое внимание. Многие теоретические выводы, положившие начало переосмыслению сущности и современного состояния исполнительной власти, имеют в настоящее время большую актуальность.

В диссертационном исследовании нашли отражение взгляды известных ученых-конституционалистов, политиков, политологов, которые имеют особое значение для рассмотрения вопроса о формировании Правительства на основе парламентского большинства, а также его значимости для демократического правового государства.

Цель и задачи диссертационного исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы на основе современной правовой науки, действующего законодательства и соответствующей практики комплексно проанализировать проблемы конституционно-правового регулирования исполнительной власти в России. На этой основе разработать теоретические и практические рекомендации и предложения по разрешению существующих проблем в области организации и функционирования Правительства России и его совершенствованию. Диссертантом исследованы вопросы современного состояния исполнительной власти, определена терминологическая основа и соотношение таких понятий, как структура и система исполнительной власти, уточнен категориальный аппарат Правительства Российской Федерации, статус и ранг его членов. В работе обосновывается оптимальная модель исполнительной власти, включая федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Для достижения указанной цели надлежало решить следующие задачи:

- исследовать сущность и содержание системы исполнительной власти Российской Федерации с целью уточнения категориального аппарата исполнительной власти сквозь призму ее структурно-функциональных характеристик; провести анализ особенностей конституционно-правового регулирования федеральных органов исполнительной власти, а также конституционных принципов организации и деятельности исполнительной власти;

- изучить место и роль исполнительной власти в современной системе разделения государственной власти России на относительно самостоятельные ветви, а также сущность механизма «сдержек и противовесов»; провести сравнительный конституционно-правовой анализ вертикальной иерархии и горизонтального взаимодействия органов исполнительной власти для определения статуса Правительства как высшего органа исполнительной власти Российской Федерации;

- рассмотреть изменения конституционно-правового статуса членов Правительства Российской Федерации в связи с трансформацией законодательства о политических партиях;

- обобщить отечественный и зарубежный конституционно-правовой опыт создания современной модели исполнительной власти Российской Федерации в условиях реформирования механизма государства.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере функционирования и реформирования исполнительной власти Российской Федерации при взаимодействии различных уровней в рамках конституционно закрепленной модели разделения властей и реализации политики, направленной на укрепление единой системы исполнительной власти в России.

Предметом диссертационного исследования являются: совокупность юридических норм, закрепляющих конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации, систему, структуру, правовое положение его членов; порядок его организации и деятельности; взаимоотношение Правительства России с органами государственной власти; действующее законодательство в сфере исполнительной власти, практика его применения и возможные пути совершенствования.

Методологическая основа исследования. Методология данной работы опиралась на принципы формально-логического исследования, ее базу составляет комплекс общенаучных и социальных методов познания общественно-политической и правовой действительности, а также метод перехода от общего к частному, от абстрактного к конкретному. В процессе исследования применялись исторический, конкретно-социологический, сравнительно-правовой методы, метод системного анализа. Теоретической основой исследования явились научные труды в области философии, теории государства и права, конституционного права, социологии, относящиеся к тематике рассматриваемой проблемы.

Эмпирическую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, судебная практика Конституционного Суда Российской Федерации, акты Президента, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти. В работе использовались международно-правовые документы, а также законодательство субъектов Федерации, публикации в научных журналах, центральной и местной периодической печати, монографии. Диссертационное исследование опиралось и на анализ специальных нормативных источников в совокупности с обобщением практики деятельности федеральных органов исполнительной власти с использованием соответствующих документов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем сделана попытка комплексного анализа конституционно-правовых основ регулирования исполнительной власти в современных условиях. Проводимая административная реформа и реализация национальных приоритетных проектов коренным образом меняют существовавшую ранее структуру и систему Правительства Российской Федерации, меняется собственная правосубъектность органов исполнительной власти. В диссертационном исследовании рассматривается вопрос о формировании правительства парламентского большинства, ставший вновь актуальным в последнее время, формулируются конкретные предложения по совершенствованию федерального законодательства в этом вопросе. Диссертантом отмечается, что основы формирования Правительства России непосредственно закреплены в Конституции Российской Федерации, вместе с этим изменение порядка его формирования возможно без изменения Основного закона - путем принятия (изменения) федерального конституционного закона, а в определенных случаях - и обычного федерального закона.

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие основные положения, выносимые на защиту:

1. Диссертантом отмечается, что исполнительная власть представляет собой динамично развивающуюся систему институтов государственной власти, объединенных общими признаками, осуществляющих свою деятельность в соответствии с конституционными принципами для реализации государственной политики. Так как правовая характеристика института исполнительной власти, заложенная в нормативно-правовых актах, не дает полного представления о ее правосубъектности, то полномочия регламентируются также указами Президента России. Очевидно, что активное участие системы исполнительной власти в процессе осуществления собственных полномочий, обусловливает необходимость четкого законодательного определения общей концепции всех ветвей государственной власти.

2. На основе анализа структурных и системных реформ федеральных органов исполнительной власти в 2004-2006 гг. выделены основные критерии социальной эффективности деятельности органов исполнительной власти, определен комплекс мер по совершенствованию системы исполнительной власти и комплекс задач, решение которых необходимо в процессе дальнейшего реформирования исполнительной ветви государственной власти Российской Федерации.

3. Диссертант отмечает, что проводимая административная реформа и реализация национальных приоритетных проектов в сферах образования, здравоохранения, доступного жилья и сельского хозяйства привели к кардинальному изменению системы и структуры Правительства России. По мнению автора, правовое положение его членов нуждается в уточнении. В частности недопустимо введение должностей, не предусмотренных Конституцией России, так называемых «двойных должностей», например Заместитель Председателя Правительства - Федеральный министр; необходимо уточнение статуса министра «без портфеля», являющегося полноправным членом российского Правительства, а также руководителя Аппарата Правительства России.

4. Системный анализ действующего законодательства позволяет утверждать, что вопрос о формировании Правительства парламентского большинства, неоднократно поднимавшийся на протяжении 90-х г. прошлого века, становится актуальным. Диссертантом выдвинута и отстаивается точка зрения, согласно которой изменение процедуры формирования Правительства России не противоречит Основному закону и закрепленной в нем модели России как государства с президентско-парламентской республиканской формой правления. Более того, закрепление принципа формирования правительства на основе парламентского большинства может быть осуществлено без изменения Конституции России, а путем принятия изменения) федерального конституционного закона, а в определенных случаях - и обычного федерального закона.

5. Формирование Правительства России предполагает тесное взаимодействие Президента России и Председателя Правительства России, вместе с тем правовой механизм разрешения возможных разногласий между ними законодательно не урегулирован. Существует лишь формально-юридическая процедура согласования кандидатур членов Правительства с его Председателем. Сформулированные автором предложения направлены на корректировку законодательства в этом вопросе.

6. Взаимодействие Федерального Собрания России и Правительства России является важной составной частью деятельности всего механизма государственной власти в России. Усилению взаимодействия в значительной мере способствуют не получившие своего правового закрепления формы встречи «большой четверки», организации «круглых столов». Предлагаемые диссертантом изменения и дополнения в Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации» способствуют не только дальнейшему усилению их взаимодействия, но и установлению системы взаимной ответственности парламента и Правительства России.

Практическая значимость исследования определяется его направленностью на решение актуальных проблем обеспечения единства системы исполнительной власти Федерации и ее субъектов.

Ряд положений, концептуальных выводов и тезисов, а также рекомендации и предложения автора диссертации вполне могут быть использованы в законотворчестве, представительной и исполнительной деятельности органов государственной власти как федерального, так и уровня субъектов Федерации. Полученные результаты имеют важное значение и для повышения эффективности организационно-правовых форм реализации федеральной исполнительной власти, равно как и обеспечении действенного контроля за конституционной законностью ее органов. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе, в программах подготовки, переподготовки и повышения квалификации депутатов, государственных должностных лиц и государственных служащих.

Апробация результатов осуществлялась посредством их внедрения автором в практику преподавания юридических дисциплин, выступлений с докладами и сообщениями. Теоретические и практические выводы и положения диссертационного исследования были изложены в четырех научных публикациях, а также докладывались на межвузовских и региональных научно-практических конференциях, проходивших в г. Москве и в г. Белгороде в 2003 - 2005 г. Результаты диссертационного исследования были внедрены в учебный процесс Брянского филиала Московского университета МВД России, учебный процесс Белгородского юридического института МВД России, а также в практическую деятельность администрации Новооскольского района Белгородской области.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы, задачами и логикой проведенного исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения, списка использованной литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Дмитриев, Сергей Александрович, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итог проведенного анализа регулирования федеральной исполнительной власти в ее конституционном измерении, логично подчеркнуть важную необходимость законодательного закрепления уже проявленных в практике российского государственного строительства элементов нового взаимодействия на основе «системы сдержек и противовесов» правительственной власти с другими ветвями государственной власти (президентской, парламентской и т.д.).

Разделяя позицию Г.В. Мальцева о поиске и конституционном закреплении принципов балансирования властей «путем применения схем их разделения на одних уровнях и соединения на других, сочетания различных властных функций, создания системы сдержек и противовесов, организации взаимного перекрестного контроля, включающей в себя всех субъектов власти и управления», мы считаем, что реализация вышеназванных рекомендаций возможна с учетом совершенствования, главным образом, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», но не путем изменения Конституции Российской Федерации.

В российской конституционной модели систему федеральной исполнительной власти, как и в ряде европейских государств, возглавляет Правительство Российской Федерации, статус которого предопределен положениями глав 1 и 6 Конституции Российской Федерации, а также нормами Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Такой подход к определению роли и места Правительства России в системе исполнительной ветви государственной власти не только отвечает конституционно-правовым принципам, но и системно логичен.

Конституция Российской Федерации закрепила наиболее существенные элементы статуса Правительства Российской Федерации, повысив его самостоятельность и ответственность при осуществлении исполнительной власти. Принципиальное значение для определения правового положения Правительства Российской Федерации имеет принятый в 1997 г. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации».

Сравнительный конституционно-правовой анализ вертикальной иерархии и горизонтального взаимодействия органов исполнительной власти Российской Федерации на современном этапе подтверждает норму Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», определяющей Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти.

Проводимая административная реформа в сфере исполнительной власти показала наличие свыше 5000 избыточных и дублирующих функций, осуществляющихся органами исполнительной власти. Результатом реформирования исполнительной власти явилось сокращение таких функций, ликвидация, реорганизация и преобразование органов исполнительной власти, на которые в соответствии с федеральным законодательством возлагалось их исполнение.

От оптимального построения системы исполнительной власти во многом зависит ее эффективность. Административной реформой сегодня затронут только федеральный уровень этой системы, но несмотря на то, что пока реализована небольшая часть вопросов, в основном связанная с реорганизацией федеральных органов исполнительной власти, необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы исполнительной власти в Российской Федерации созданы.

В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. установлена «трехуровневая» система федеральных органов исполнительной власти.

Система исполнительной власти функционирует в рамках закономерностей государственной власти, а, следовательно, формируется под воздействием объективных и субъективных факторов (уровень жизни населения, партийные интересы, политическая и правовая культура, внешне политические условия и т.д.). Элементарный состав системы исполнительной власти строится с учетом характера целей, задач, функций государства, его территориальной организации.

Следует отметить, что новая система федеральных органов исполнительной власти еще не устоялась, продолжается ее реформирование. Это влечет определенные трудности в деятельности вновь образованных органов исполнительной власти. Идеального разделения органов по их видам не произошло.

Исследование сущности и содержания системы исполнительной власти Российской Федерации, позволило уточнить категориальный аппарат исполнительной власти сквозь призму его структурно-функциональных характеристик.

Следует обратить внимание, что установление системы федеральных органов исполнительной власти, а также порядок их организации и функционирования в соответствии с п. «г» ч. 1 ст. 71 и ч. 1 ст. 76 Конституции Российской Федерации должно осуществляться специальным федеральным законом, что и было подтверждено свыше пяти лет тому назад актом Конституционного Суда Российской Федерации.

Отсутствие такого закона и неправомерная затяжка с его принятием, негативным образом сказывается на состоянии устойчивости федеральной исполнительной власти и системы ее органов. Это в свою очередь негативно отражается и на структуре федеральных органов исполнительной власти, утверждаемой Указами Президента Российской Федерации по предложению вновь назначенного Председателя Правительства Российской Федерации.

Конституционно-правовая модель состава Правительства Российской Федерации и практика ее реализации во многом предопределяют функционирование всей ветви исполнительной власти Российской Федерации. При любых условиях состав Правительства Российской

Федерации не является простым собранием высших должностных лиц исполнительной власти.

Состав Правительства прямо зависит от структуры федеральных органов исполнительной власти, предопределяемой целями и задачами деятельности исполнительной власти в соответствующий период. В 2004 г. Президентом Российской Федерации был сформирован наиболее компактный (за всю практику действия Конституции Российской Федерации 1993 г.) состав Правительства. Уменьшение числа членов Правительства, несомненно, повысило его свойства именно как рабочего органа, на котором не просто оглашаются заранее принятые решения, но и возможна сама выработка этих решений, в том числе согласование позиций различных федеральных органов исполнительной власти. Данные изменения одновременно повысили и фактический статус отдельных членов Правительства.

Системный анализ действующего законодательства о выборах депутатов по партийным спискам, а также снятие запрета для членов Правительства состоять в общественных объединениях, какими являются политические партии, позволяет утверждать, что идея формирования правительства парламентского большинства, озвученная Президентом Российской Федерации в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 г., перешла в сферу практической реализации.

Исполнительная власть должна быть ответственна перед народом точно так же, как и власть законодательная.

Вопрос о формировании правительства чрезвычайно важен не только с точки зрения построения оптимальной системы организации исполнительной власти (технократический подход), но и с политической точки зрения, поскольку этот орган власти играет одну из ключевых ролей в общей системе государственных механизмов воздействия на экономическую, социальную и политическую сферы жизни общества.

Предлагаемые нами изменения в Закон «О Правительстве Российской

Федерации» направлены на совершенствование процедур и порядка формирования Правительства Российской Федерации на основе парламентского большинства, а также его взаимодействия с Президентом Российской Федерации и Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, с целью создания необходимых политических и правовых условий для наиболее эффективной реализации Правительством Российской Федерации его конституционных полномочий.

Вносимые предложения подтверждаются международным опытом организации согласованного функционирования и взаимодействия высших органов государственной власти и позволяют Правительству Российской Федерации действовать с наибольшей степенью эффективности и инициативы при реализации возложенных на него государственных задач и функций.

Суть изменений и дополнений, предлагаемых нами в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации», формально сводится к регламентации ряда процедурных моментов, касающихся назначения и отставки Председателя Правительства Российской Федерации, Правительства Российской Федерации в целом.

Действующая Конституция Российской Федерации не ограничивает Президента Российской Федерации в выборе кандидатуры на пост Председателя Правительства Российской Федерации, более того Основной закон не содержит норм, регламентирующих порядок действий Президента по выбору кандидатуры Председателя Правительства.

Таким образом, с правовой точки зрения не существует формальных запретов и препятствий ни для создания конституционно-правового обычая, согласно которому Президент Российской Федерации может представлять на утверждение парламенту в качестве Председателя Правительства лидера парламентского большинства или парламентской коалиции, ни для юридического закрепления.

Поскольку Правительство Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти (ст. 110 Конституции Российской Федерации), постольку установление порядка его организации и деятельности является предметом исключительного ведения Российской Федерации, по которым, согласно ст. 76 Конституции Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы.

Реализация принципа формирования Правительства на основе парламентского большинства возможна без изменения Конституции Российской Федерации - путем регламентации процедуры выбора Президентом Российской Федерации кандидатов на пост Председателя Правительства и внесения в Закон «О Правительстве Российской Федерации» соответствующих уточнений и дополнений.

Более того, необходимо напомнить, что согласно Конституции Российской Федерации существующее устройство российской политической системы уже предполагает политическую ответственность Правительства не только перед Президентом, который может принять решение о его отставке (ч. 2 ст. 117), но и перед Государственной Думой, которая может выразить недоверие или отказать в доверии (п. «б» ч. 1 ст. 103, ч. 3 ст. 117). В России сложилась модель «президентской республики с элементами парламентской формы». Идея формирования правительства парламентского большинства не противоречит ни духу, ни букве этой модели.

Принятие поправок в Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» предполагает проведение широкой разъяснительной работы с членами парламента и общественностью. При этом важно учесть, что идеологическое обоснование нового порядка формирования Правительства Российской Федерации - Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г., в котором прямо указано: «.с учетом итогов предстоящих выборов в Государственную Думу считаю возможным сформировать профессиональное, эффективное Правительство, опирающееся на парламентское большинство».

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Конституционно-правовой статус Правительства Российской Федерации»

1. Официальные документы и нормативно правовые акты

2. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. (с изм. от 25 марта 2004 г.№1-ФКЗ).

3. Федеральный конституционный закон от 19 июня 2004 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. 21 июня. № 25. Ст. 2478.

4. Федеральный конституционный закон от 1 июня 2005 г. № 4-ФКЗ «О внесении изменения в статью 7 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. 6 июня. № 23. Ст. 2197.

5. Федеральный закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» (с изм. и доп. от 21 июля 2005 г.) //

6. Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. 13 января. № 2. Ст. 171.

7. И. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101 ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 29. Ст. 2757.

8. Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 1319 «Вопросы Правительства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации от 21 ноября 2005 г. № 47. Ст. 4880.

9. Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 1320 «О Первом заместителе Председателя Правительства Российской Федерации» // Российская газета. 2005. 16 ноября.

10. Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2005 г. № 1321 «О заместителе Председателя Правительства Российской Федерации Министре обороны Российской Федерации» // Российская газета. 2005.16 ноября.

11. Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 21. Ст. 2023.

12. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2004 г. № 585 «О сложении полномочий Правительством Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. 10 мая. № 19 (часть II). Ст. 1882.

13. Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.» // Российская газета. 2003. 25 июля.

14. Указ Президента Российской Федерации от 17 октября 2001 г. № 1232 «О Министре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. 22 октября. № 43. Ст. 4072.

15. Указ Президента Российской Федерации от 15 января 2000 г.

16. О приостановлении действия постановления администрации Воронежской области от 15 июня 1999 г. № 708 "О формировании районных фондов продовольственного зерна в 1999 году" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000 г. № 27. Ст. 2824.

17. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации» (с изм. от 28 июня 2005 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 36. Ст. 3633.

18. Указ Президента Российской Федерации от 28 ноября 2000 г. № 1944 «О Министре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. 4 декабря. № 49. Ст. 4798.

19. Указ Президента Российской Федерации от 14 февраля 1997 г. «Об отмене постановления Правительства Российской Федерации от29 января 1997 г. № 116 "О Бочине JI.A. " // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 20. Ст. 2252.

20. Указ Президента Российской Федерации от 19 сентября 1996 г. № 1378 «О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 39. Ст. 4533.

21. Постановление Правительства Российской Федерации от 13 августа 2005 г. № 513 «О введении в федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, должности статс-секретаря заместителя федерального министра» //

22. Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. 22 августа. № 34. Ст. 3506.

23. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 26 апреля 2004 г. № 520-р // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. 3 мая. № 18. Ст. 1780.

24. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 28-П от 11 декабря 1998 г. «По делу о толковании положений ч. 4 ст. 111 Конституции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 52. Ст. 6447.

25. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности рядаположений Устава (Основного Закона) Алтайского края // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1.

26. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 25 апреля 2005 г. «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета. 2005. 26 апреля.

27. Послание Президента Федеральному Собранию Российской Федерации от 26 мая 2004 г. «О важнейших общенациональных задачах» // Российская газета. 2004. 27 мая.

28. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля.

29. Основной закон Федеративной Республики Германии от 23 мая1949 г.

30. Конституция Франции 1958 г.1. Монографии и статьи

31. Бахрах Д.Н. Исполнительный орган государственной власти: понятие, правовой статус. М.: Новая правовая культура, 2003.

32. Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. М., 2003.

33. Вардуль Н.И. Как Путин будет управлять страной // Коммерсант. 2000. 13-14 мая.

34. Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в РФ. Ч. 3. Государственная должность и государственный служащий: проблемы правового статуса. М., 2002.

35. Елисеев Б.П. Договоры и соглашения между РФ и субъектами РФ: решение или порождение проблем? // Государство и право. 1999. № 4.

36. Елисеев Б.П. Какой быть президентской власти в России? // Политология на Российском фоне. М., 1992.

37. Елисеев Б.П. Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997.

38. Ионов И.А. Полномочия Президента РФ по отмене актов Правительства РФ и приостановлению действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 4. С. 38-40.

39. Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. 2000. № 3. С. 27-30.

40. Исполнительная власть в РФ: проблемы развития // Отв. ред. И.Л. Бачило М.: Юристъ, 1998.

41. Исполнительная власть: организация и взаимодействие // Под ред. Ю.А. Тихомирова. М.: Юстицинформ, 2000.

42. Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России: Сб. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 77-83.

43. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Московского университета. Сер. Право. 1992. № 4. С. 18-21.

44. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: Центральные органы федеральной исполнительной власти // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1993. № 3. С. 26-32.

45. Колпаков И.А. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 15-17.

46. Котенков А.Н. Конституционное право в российском праве // Правоведение. 1998. № 1. С. 20-24.

47. Марченко М.Н. Российская Федерация на современном этапе // Федерализм. Теория и история развития. М.: Юристъ, 2000. С. 339-340.

48. Ноздрачев А.Ф. Правоограничения, связанные с пребыванием в составе Правительства РФ // Право и экономика. 2000. № 7. С. 5-9.

49. Окуньков Л.А. Как создавался Федеральный конституционный закон «О Правительстве РФ» // Журнал российского права. 2000. № 1. С. 8-14.

50. Окуньков Л.А. Перспективы перераспределения полномочий между Президентом, Правительством и Федеральным Собранием // Законодательство. 2000. № 9. С. 13-17.

51. Окуньков Л.А. Президент и Правительство (в механизме государственной власти) // Журнал российского права. 2001. № 2. С. 6-11.

52. Полянский И.А. Структура исполнительной власти РФ в современный период // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 1. С. 8-13.

53. Салищева Н.И. Организация исполнительной власти в РФ: проблемы и перспективы развития // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. № 1 (46). С. 92-96.

54. Терещенко Л.К. Взаимоотношения Правительства РФ с федеральными органами исполнительной власти // Юридический мир. 2002. № 6. С. 26-34.

55. Хабриева Т.Я. Правительство Российской Федерации. М.: Изд-во НОРМА-М, 2005. С. 607.

56. Хаманева Н.Ю. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. М.: Новая правовая культура, 2004. С. 5 16.

57. Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 5-13.

58. Хаманева Н.Ю. Проблемы социально-экономического развития России. М., 2001.С. 43.

59. Четвериков B.C. Органы исполнительной власти: понятие, правовые основы образования и признаки // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003. С. 71-77.

60. Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. М.: Новая правовая культура, 2003. С.114-122.

61. Шахрай С.М. О правовых возможностях формирования в России Правительства парламентского большинства. Вопросы и ответы // Стратегия России. 2005. № 1 (13). С. 35.

62. Шахрай С.М. Потенциал Основного закона далеко не исчерпан. Конституция и законодательство. М., 2003. С. 45-51.

63. Шохин А. И. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М., 1997.

64. Шувалов ИИ. Взаимодействие Правительства РФ и парламента России в законотворческом процессе // Конституционное и муниципальное право. 2004. №4. С. 21-25.

65. Шувалов И.И. Взаимодействие Правительства с другими участниками законотворческого процесса // Журнал российского права. № 6. 2004. С. 18-24.

66. Эбзеев Б.С., Карапетян JI.M. Российский федерализм: равноправие и ассиметрия конституционного статуса субъектов // Государство и право. 1995. № 3. С. 4-13.

67. Учебники, учебные пособия, лекции, диссертации, авторефераты

68. Аверьянов В.Б. Функции и организационная структурагосударственного управления. М., 1984.

69. Административное право: Учебник для вузов. М., 1999.

70. Агалов К.В. Система органов исполнительной власти в РФ: конституционно-правовые основы. М., 2003.

71. Аляутдинов Ф.М. Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти РФ. Дис. .кан. юрид. наук М., 2001.

72. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997.

73. Баглай М.В. Конституционное право РФ. М.: Норма, 2001.

74. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000.

75. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3-х т. Т. 2. М.: ООО «Профобразование», 2001.

76. Вельский К.С., Козлов Ю.М. Административное право. М., 2000.

77. Законодательство о Правительстве РФ // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995.

78. Карапетян JI.M. Федеративное устройство Российского государства. М.: Норма, 2001.

79. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 3-е изд., пер. и доп. М.: Изд. БЕК, 2002.

80. Конституционное право зарубежных стран / Под ред. С.Ю. Кашкина. М.,2001.

81. Лазарев В.В. Общая теория права и государства. М.: Юристъ,1996.

82. Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М.: ОАО Издательский дом «Городец»; «Формула права», 2003.

83. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М.: Прометей, 1999.

84. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1995.

85. Полянский И.А. Правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М. 1998 г.

86. Правовой статус Президента РФ / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.,1997.

87. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2002.

88. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.,1998.

89. Топоркова М.К. Конституционно-правовой статус членов Правительства Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. М., 2004.

90. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Дисс. кан. юрид. наук. М., 1998.

91. Федеративное устройство: реализация Конституции РФ. М.,1995.

92. Чесноков А.С. Исполнительная власть в РФ. Теоретико-правовой анализ. М., 2001.

93. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2001.

94. Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М.: Юристъ, 2002.

95. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М.,1997.

96. Шахрай С.М. Конституционное право РФ. Счетная палата РФ. Государственный научно-исследовательский институт системного анализа. М., 2003.

97. Шувалов И.И. Правительство РФ в законотворческом процессе: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.

98. Энциклопедии, комментарии, словари

99. Большой юридический словарь. М., 1997.

100. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Е.Ю. Бархатовой. М.: Проспект, 2004.

101. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М.: БЕК, 1998.

102. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. Т. З.М.,2000.

103. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Юристъ, 2002.

104. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Ю.В. Кудрявцева. М., 1996.

105. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Карповича М., 2002.

106. Комментарий к Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» / Под ред. С.В. Степашина. М., 2002.

107. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» / Под ред. JI.A. Окунькова. М.: Юридическая литература, 1999.

108. Конституционное право России: Энциклопедический словарь / Под ред. проф. В.И. Червонюка. М.: Юридическая литература, 2002.

109. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь. М.: Научное издательство «Большая Российская энциклопедия», 1995.

110. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 1999.

111. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка / Российская академия наук. Институт русского языка им. В.В. Виноградова. М.: Азбуковник, 1997.

112. Политологический словарь / Под ред. В.Ф. Халипова. М.: Высшая школа, 1995.

113. Политология: Краткий энциклопедический словарь-справочник / Под ред. И.Д. Коротец. Ростов-н/Д: Феникс; М.: Зевс, 1997.

114. Федерализм: Энциклопедический словарь / Под ред. С.Д. Валентея и др. М.: Инфра М, 1997.

115. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации»: Комментарий / Отв. ред. Н.В. Витрук, JI.B. Лазарев, Б.С. Эбзеев. М.: Юридическая литература, 1996.

116. Аналитические материалы и пресса

117. Законопроектные приоритеты Правительства Российской Федерации. Предложения ИЗ и СП при Правительстве Российской Федерации // Журнал российского права. 2000. № 2.

118. Фонд ИНДЕМ. Предложения о поправках к преамбуле и главам 3-8 Конституции Российской Федерации. М., 1999.133. Итоги. 2004. № 11134. Итоги.2004. № 40

119. Российская газета.2005. 15 ноября. № 256.

120. Российская газета. 2005. 5 октября. № 222.

121. Российская газета. 2004. 22 апреля. № 84.