АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы деятельности казачьих объединений в субъектах Российской Федерации на территории Южного Федерального округа»
На правах рукописи
Бондарев Павел Васильевич
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КАЗАЧЬИХ ОБЪЕДИНЕНИЙ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ТЕРРИТОРИИ ЮЖНОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ОКРУГА
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Ставрополь - 2005
Диссертация выполнена в Ставропольском государственном университете
Научные руководители: доктор юридических наук, профессор
Мухачёв Игорь Владимирович Научный консультант: доктор политических наук, доцент,
заместитель атамана Терского казачьего войска Масалов Александр Григорьевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор
Писарев Александр Николаевич
кандидат юридических наук Луковка Евгений Александрович
Ведущая организация: Пятигорский государственный технологический университет
Защита состоится 19 ноября 2005 года в «12» часов на заседании диссертационного совета КМ 212.256.03 по юридическим наукам в Ставропольском государственном университете по адресу: 355009 г. Ставрополь, ул. Пушкина, 1а, ауд. 416.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ставропольского государственного университета.
Автореферат разослан « » октября 2005 года.
Учёный секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук доцент
Демченко Т.И.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективными потребностями научного осмысления радикальных изменений российского законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, процессов формирования в социально-политической системе российского общества институтов и организаций, претендующих на правомочия артикуляции и защиты конституционных прав и свобод граждан России, в том числе граждан идентифицируемых с казачеством, которое законодательно отнесено к народам, репрессированным советским Правительством по политическим мотивам.
Теоретико-прикладной характер общественных запросов на научное осмысление проблем формирования и реализации конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в современных условиях в полной мере соответствует потребностям научно-методического обеспечения процесса развития правового государства и гражданского общества в России, объективной необходимостью формирования на всей территории Российской Федерации единого правового поля, обеспечивающего полную и эффективную реализацию всеми гражданами конституционных прав и свобод. Актуальность исследования проблем конституционно-правового регулирования деятельности казачьих обществ в Российской Федерации органично вытекает из задач, которые Президент России В.В. Путин поставил перед российскими юристами на совещание руководителей законодательных собраний субъектов Российской Федерации и посланиях к Федеральному Собранию Российской Федерации.1
Демократические процессы развития в современной России правового государства и гражданского общества сопровождаются восстановлением в социально-политической структуре традиционных для досоветской России социаль-
1 См.: Законы субъектов Российской Федерации должны быть работоспособными: Выступление В.В. Путина на совещание руководителей законодательных собраний субъектов РФ // Журнал российского права. - 2002. - № 7. - С. 3-6; Россия должна быть и будет страной с развитым гражданским обществом и устойчивой демократией: Послание Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ. 16 мая 2003 г. // Новые законы и нормативные акты. - 2003. - № 21. - С. 3-16; Журнал российского. права. - 2003. - № 6. - С. 314.
ных институтов и общностей, к числу которых относится казачество. Массовость казачьих объединений обеспечивается многочисленной социальной базой, которую составляют потомки казачьих родов и граждане, сочувствующие казачьему движению и поддерживающие его. По оценкам экспертов, в России насчитывается около 4,5 млн. граждан, относящих себя к потомкам российских казаков.
Как отмечалось в Постановлении Правительства Российской Федерации от 22 апреля 1994 г. № 355 «Основные положения концепции государственной политики по отношению к казачеству»: «Движение за возрождение российского казачества, подвергшегося репрессиям в годы советской власти, приобрело широкий размах в 80-е годы». С тех пор социальные формирования, носящие наименование «казачьи», развивались количественно и качественно, трансформировались из разрозненных неформальных групп энтузиастов в систему казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации, и несистематизированное множество общественных объединений граждан, признающих себя потомками казаков.
Конституционно-правовые основы возрождения и деятельности казачества призваны обеспечивать Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство. Нормативно-правовая база деятельности казачьих объединений за период с 80-х гг. ХХ в. до настоящего времени неоднократно модернизировалась в зависимости от характера отношений государства к казачьим обществам и общественным объединениям. Используя свои конституционно-правовые возможности, законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления адаптируют федеральное законодательство к конкретным региональным и местным условиям.
Однако при этом повсеместно допускались нарушения «Основных положений концепции государственной политики по отношению к казачеству», вследствие чего современная правовая база деятельности казачьих объединений в разных субъектах Российской Федерации несистематизированна, имеет сущ-
ностные отличия. Обусловленное этими обстоятельствами большое разнообразие политико-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с казачьими объединениями в различных регионах значительно осложняет деятельность объединений казаков, препятствует решению многих актуальных социально-политических, экономических и иных проблем возрождения казачества и использования его созидательного потенциала в интересах всего российского общества.
Большое влияние на формирование правового поля деятельности казачьих объединений оказал Указ Президента Российской Федерации «О совершенствовании деятельности по возрождению и развитию российского казачества», в соответствии с которым проведена модернизация государственного управления казачьими обществами, внесенными в государственный реестр. Однако меры, предусмотренные Указом Президента России, были выполнены не в полном объеме, с большими задержками, вследствие чего действовавшая ранее система управления деятельностью казачьих обществ была разрушена, а новая его модификация, предусмотренная данным Указом, в полной мере не создана.
При сложившемся положении конституционно-правовые основы деятельности казачьих объединений не соответствуют объективным потребностям развития казачества, его более активного вовлечения в социально-политические реформы государства и развития гражданского общества в России. В связи с такими обстоятельствами тема диссертационной работы приобретает особую актуальность и теоретическую и практическую значимость.
Степень научной разработанности проблемы. Проблемы формирования и развития российского казачества изучались учеными - представителями различных отраслей знания.
Родоначальниками исторических исследований казачества в дореволюционный период являлись Л.В. Бентковский, И.О. Дебу, М.А. Караулов, П.П. Короленко, И.Д. Попко, В.А. Потто, А.И. Ригельман, Е.П. Савельев, Е.Д. Фели-цын. Их научные работы заложили основы не только казачьей историографии, но и содержали многочисленные данные о правовых отношениях царской ад-
министрации с казачеством.
Некоторые факты истории развития конституционно-правовых основ жизнедеятельности казачества в условиях Российской Империи рассматривались в работах Н.М. Карамзина, В.О. Ключевского, С.М. Соловьева и других историков.
С середины Х1Х века публиковались статистические материалы и официальные отчеты о казачьих войсках, о культуре и быте казаков, а также сборники правовых документов, относящихся к деятельности российского казачества.
Большой информативностью и научной ценностью для исследования проблем правового регулирования деятельности казачества царской администрацией обладают документы, опубликованные в различных сборниках нормативных актов Государства Российского.
Однако в научных работах дореволюционного периода не был выработан единый методологический подход к исследованию генезиса казачества и правовых основ его жизнедеятельности, не получили однозначного решения вопросы об условиях его зарождения, основных этапах исторического развития.
В советское время деятельность ученых определялась идеологическими установками коммунистической партии, вследствие чего в публикациях допускались искажения отдельных исторических фактов и научные работы того периода заслуживают критического переосмысления.
Радикальный поворот научной общественности к деидеологизированному объективному освещению отношений государства и казачества наметился на Всесоюзной научной конференции «Казачество в Октябрьской революции и Гражданской войне», проходившей в г. Черкесске в 1980 г. В последующие годы исторические, правовые, политические, этнологические и иные аспекты казачества обсуждались на научных конференциях «Проблемы возрождения казачества» (Ставрополь, 1992 г.), «Казачество в истории России» (Анапа, 1993 г.) и других. В докладах и выступлениях некоторых участников научных конференций были представлены материалы исследования правовых аспектов исторического развития казачества и современного политико-правового обеспече-
ния процесса его возрождения.
Различные государственно-правовые проблемы, связанные со становлением и развитием гражданского общества в России, в том числе деятельности казачьих объединений, затрагивались в работах виднейших отечественных правоведов: О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева, Н.С. Бондаря, В.О. Лучина, Н.А. Богдановой, А.Н. Писарева, И.В. Мухачёва и др.
Новые сведения о регулировании отношений казачества с населением по-лиэтничных регионов содержатся в работах историков, политологов и этнографов В.С. Белозерова, В.С. Берковича, Н.И. Бондаря, Н.Ф. Бугая, Н.Н. Великой, В.Б. Виноградова, Л.Б. Заседателевой, О.В. Матвеева, Т.А. Невской, П.И. Пуч-кова, В. А. Тишкова, С. А. Чекменева.
Результаты исследований об отношениях советского государства с казачеством в период Гражданской войны были опубликованы в научных работах И.Н. Алексеенко, А.В. Венкова, С.В. Волкова, Е.И. Демешиной, С. А. Кислицына, С.В. Кропачева, М.В. Назарова, В.Н. Ратушняка, Л.И. Футорянского, П.Г. Чернопицкого, а также С. Ауского, А. Гордеева, Г. Губарева, Д. Пеннера, других российских и зарубежных авторов.
Данными о современном казачестве, правовых основах его деятельности обогатили науку монографии и диссертационные работы О.В. Агафонова, О.О. Антропова, М.П. Астапенко, В.М. Воинова, А.И. Изюмова, С. А. Козлова, И.Я. Куценко, А.Г. Масалова, В.Н. Сергеева, Р.Г. Тикиджьяна, А.П. Трута, Л. Л. Хоперской.
Философское осмысление проблем возрождения казачества нашло отражение в работах В. А. Авксентьева, А. А. Басалая, В.Н. Вырелкина, В.В. Глу-щенко и ряда других ученых. Философские работы, посвященные казачеству, способствуют осмыслению феномена казачества, его места и роли в обществе.
Традиции нормативного регулирования воинской службы, ведения экономики, поддержания традиций культуры и быта казачества исследованы в работах В.П. Бардыма, Г.Л. Воскобойникова, В.А. Дорофеева, А.Н. Дубинина, Р.И. Кудряшовой, М.В. Куракеевой, Н.В. Рыжковой, Е.М. Трусовой, В.Н. Чер-
нышева и ряда других историков, культурологов, социологов, этнографов. Такие работы содержат сведения о факторах возрождения и деятельности казачества в современных условиях.
Специальные исследования правовых отношений органов государственной власти и российского казачества проводились юристами А. С. Дугинец, Е.И. Дулимовым, Ю.А. Колесниковым, И.С. Сурковой, И.В. Чаплиевым, Я.В. Шаповаловой. В их работах содержатся значительные по объему и содержанию сведения, которые можно использовать при исследовании состояния и тенденций развития конституционно-правовых основ деятельности казачества.
Разработкой методов юридического анализа научных проблем занимались В. Витушко, Г. Назаренко, А. Пелипенко, К. Серсенов и другие юристы, работы которых служат развитию методологии юридических наук и использованы в настоящем диссертационном исследовании в качестве образцов научно-познавательной деятельности.
Крупный вклад в исследование проблем разработки и принятия правовых документов, обеспечивающих нормативные основы возрождения казачества в конце ХХ века, внесла доктор исторических наук Т.В. Таболина. В ее научных работах тщательно анализируются политические и правовые факторы, оказывающие доминирующее влияние на формирование правовых основ возрождения российского казачества в 90-х годах ХХ века.
Сведения о политико-правовых факторах, предопределяющих развитие законодательной базы деятельности казачьих объединений в современных условиях, содержат ежегодные послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации, доклады и статьи руководящих работников государственных органов и лидеров казачества, а также аналитические доклады ведущих научных центров России.2
Различные аспекты жизнедеятельности казачества рассмотрены более чем в семидесяти диссертационных работах, раскрывших отдельные региональные
2 Иванов В.Н. Россия: социальная ситуация и федеративные отношения. - М., 1999; Иванов В.Н., Яровой О.А. Российский федерализм: Становление, развитие. - М., 2000; Кузнецов В.Н. Социология безопасности: формирование культуры безопасности в трансформирующемся обществе. - М., 2002; Осипов Г.В. Реформирование России: реальность и перспективы. - М., 2003.
или отраслевые аспекты изучаемой проблемы.3 Однако до настоящего времени специальные исследования формирования конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений еще не проводились. В связи с этим настоящее исследование является одним из первых, в котором с позиций науки конституционного права исследуются правовые основы деятельности современных казачьих объединений в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа. Эти обстоятельства повышают актуальность, практическую и теоретическую значимость исследования современных проблем формирования и развития конституционно-правовых основ деятельности российского казачества в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа, предопределяют выбор темы, объекта и предмета диссертационной работы.
Объект исследования - конституционно-правовые отношения, складывающиеся в сфере деятельности объединений казачества в субъектах Российской Федерации.
Предмет исследования - конституционно-правовые основы деятельности казачьих объединений в субъектах Российской Федерации, находящихся на территории Южного федерального округа.
Цель исследования - выявление конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа.
Для достижения поставленной цели решались следующие задачи:
- изучить теоретические аспекты исследования конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность объединений российского казачества;
- охарактеризовать генезис государственно-правовых основ деятельности казачьих объединений в России;
3 См., например, Ковалева О.В. Политико-правовые аспекты статуса казачества в современной России: Авто-реф. дис. ... канд. полит. наук. - М., 2003; Савченко Д.И. Терское казачество в истории присоединения Северного Кавказа к России (ХУ1 - середина Х1Х века): Автореф. дис. ... канд. полит. наук. - Пятигорск, 2003; Тит-лина Е.Ю. Политика российского государства в формировании дальневосточного казачества: сущность, особенности, перспективы: Автореф. дис. ... канд. полит. наук. - М., 1996; Товченко Р.Б. Казачество в политическом процессе постсоветской России (на примере Поволжья): Автореф. дис. канд. полит. наук. - М., 2003 и др.
- описать содержание и тенденции развития федеральных конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в России;
- определить особенности конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
Теоретико-методологические основы исследования составили общенаучные принципы объективности, диалектики, детерминизма, системности, конкретности, историзма, методы наблюдения, сравнения, анализа и синтеза, индукции и дедукции, фундаментальные положения юриспруденции, к числу которых относятся представления о всеохватывающем, инклюзивном и императивном характере права, а также общетеоретические и теоретико-прикладные работы юристов, историков, политологов, философов, социологов и других ученых, рассматривающих конституционно-правовые аспекты трансформации российского общества, формирования в его структуре новых и возрождения традиционных для России институтов государства и гражданского общества, тенденции общественного сознания и культуры, межэтнические отношения и другие актуальные проблемы, оказывающие влияние на процесс развития современного российского казачества.
Парадигма правового анализа изучаемого предмета реализовывалась на теоретическом и практическом уровнях с использованием сравнительно-исторического, системного, структурно-функционального подходов к научному исследованию и эмпирических методов получения конкретных данных об изучаемом предмете.
Источниками диссертационного исследования являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы, указы и распоряжения Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты и информационно-аналитические документы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, расположенных в Южном федеральном округе, и уставные документы казачьих обществ.
В качестве информационно-эмпирической базы использовались результаты конституционально-правовых, политологических, социологических и иных исследований проблем деятельности казачьих объединений, а также материалы собственных эмпирических исследований соискателя.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно является одним из первых, в которых на монографическом уровне с позиций науки конституционного права комплексно исследуются правовые основы деятельности современных казачьих объединений в субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа, изучаются проблемы правореализации в деятельности таких объединений, а также предлагаются рекомендации по совершенствованию системы нормативно-правовых актов и правоприменительной практики в данной сфере.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. В конституционно-правовых основах деятельности казачьих объединений в России предлагается выделить три структурных уровня: федеральный (включает, в том числе, нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, действующих на уровне федеральных округов), региональный (состоит из нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации) и муниципальный (состоит из муниципально-правовых актов). Совокупность норм, закрепляющих конституционно-правовые основы деятельности казачьих объединений образует, таким образом, самостоятельный подинститут конституционного права России.
2. Предлагается следующее структурирование конституционно-правового статуса российских казачьих объединений: социально-политическая роль и назначение казачьих объединений; их общая правоспособность; права и обязанности таких объединений; гарантии устойчивости и реальности их правового состояния; ответственность казачьих объединений за нарушение российского законодательства.
3. Наряду с традиционно выделяемыми принципами деятельности общественных объединений, применительно к казачьим объединениям предлага-
ются следующие: гласность; государственная и муниципальная поддержка (включая финансовую); учёт традиций казачьего самоуправления в административно-территориальном устройстве и организации местного самоуправления.
4. В ходе проведения муниципальной реформы на основе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ необходимо учитывать опыт местного казачьего самоуправления
5. В генезисе правовых основ деятельности современного российского казачества выделяются хронологические этапы:
- до 1991 г. - самоорганизация неполитических казачьих объединений согласно правовым актам СССР об общественных объединениях;
- в 1991-1995 гг. - разработка федеральными государственными органами правовых актов, носящих ярко выраженный политический характер и направленных на поддержку казачьих общественных объединений, признаваемых преемниками российского казачества, репрессированного советским государством;
- в 1995-1998 гг. - принятие нормативно-правовых актов, направленных на развитие организации и деятельности казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации;
- в 1999-2004 гг. - снижение нормотворческой активности федеральных органов государственной власти в отношении казачества, при активном формировании конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений на территории субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, в 2000 - 2003 гг.;
- начало 2005 г. - настоящее время - повышение активности федеральных органов государственной власти в области конституционно-правового регулирования деятельности казачьих объединений.
6. Наряду с писаным правом, деятельность казачьих объединений регулируется нормами обычного права, выработанными казачеством как частью российского общества.
7. Активность участия современного российского казачества в государственно-значимых мероприятиях сдерживается отсутствием специального федерального закона о казачестве и организации его государственной и иной службы; наличием противоречий между нормативно-правовыми актами, принятыми до 1998 г. федеральными органами государственной власти, и актами последующего периода; наличием противоречий между федеральными нормативно-правовыми актами и актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и муниципально-правовыми актами.
8. Практически во всех субъектах Российской Федерации, располагающихся в пределах Южного федерального округа, имеются места компактного проживания казачьего населения, предлагается включить в конституции (уставы) этих субъектов Российской Федерации специальную главу, посвящённую казачеству, либо в минимальном варианте - статью, гарантирующую государственную и муниципальную поддержку (включая финансовую) деятельности казачьих объединений, в том числе по сохранению родного языка, культуры, обычаев и традиций.
9. Системы законодательства субъектов Российской Федерации, располагающихся в пределах Южного федерального округа, нуждаются в дополнении специальными законами о казачестве, в которых должен быть установлен конституционно-правовой статус казачьих объединений, а также предусмотрены конкретные меры по поддержке деятельности казачьих объединений (организация государственной и муниципальной службы членов таких объединений, создание специальных казачьих учебных заведений, сохранение и развитие казачьей культуры).
10. При совершенствовании законодательства субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, о казачестве недопустимо наделять казаков государственно-властными полномочиями. Конституционно-правовой статус членов казачьих объединений, несущих государственную и иную службу, не имеет юридической определённости, вследствие чего жизнь, здоровье и неприкосновенность казаков недостаточно защище-
ны законом. Необходимо принятие дополнительных федеральных, региональных и местных правовых актов, обеспечивающих реальность такой защиты.
11. На основе анализа законодательства о политических партиях делается вывод о необходимости государственной финансовой поддержки казачьих объединений. Казачьи объединения, участвующие в несении государственной и иной службы, как и политические партии, должны финансироваться из бюджета Российской Федерации и бюджета субъектов Российской Федерации.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его актуальностью, научной новизной и возможностью использования полученных теоретических положений и научно-обоснованных предложений для совершенствования конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений, рационализации и активизации процесса вовлечения казачьих обществ в решение актуальных проблем государства и гражданского общества в России.
Научно-методологическая значимость работы состоит в обосновании и апробации интеграционного подхода к исследованию конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в современных условиях, выборе показателей и индикаторов, характеризующих состояние, динамику развития и эффективность влияния нормативных правовых актов на деятельность казачьих объединений. Они могут использоваться для совершенствования понятийного аппарата науки конституционного права и других наук, а также в последующих конституционно-правовых исследованиях проблем российского общества в целом и казачества, как его части.
Теоретико-прикладное значение диссертации обеспечивается выявленными предпосылками и факторами, тенденциями развития российского казачества, знание которых позволяет вырабатывать и реализовывать адекватную эффективную конституционно-правовую политику в отношении этого социально-политического института.
Диссертация и подготовленные на ее основе публикации вводят в научный оборот и практику новые сведения о состоянии и тенденциях развития консти-
туционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в Российской Федерации, субъектах Российской Федерации на территории Южного федерального округа. Полученные данные служат научной основой для дальнейшей законотворческой деятельности в Российской Федерации и ее субъектах, разработки программ взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления и казачьих объединений.
Материалы диссертации могут использоваться в качестве информационной базы для последующих исследований, в учебном процессе при преподавании дисциплин государственно-правового цикла; служить научной основой для региональных разделов учебных программ образовательных учреждений, предусматривающих изучение истории и проблем современного конституционно-правового регулирования деятельности объединений российского казачества на территории Южного федерального округа Российской Федерации.
Апробация результатов исследования осуществлялась посредством публикации 6 научных работ, в т.ч. монографии (5,99 п.л.) и 5 научных статей, а также выступлений на 4 научно-практических конференциях.
На материалах исследования подготовлены предложения, доложенные Большому кругу и правлению Терского войскового казачьего общества, обсужденные на семинарах руководящих работников правоохранительных органов и атаманов казачьих обществ Ставропольского края.
Результаты исследования использованы автором при подготовке предложений по проекту закона Ставропольского края «О казачестве в Ставропольском крае» (2003 г.), а также в предложениях по проекту федерального закона «О государственной службе казачьих обществ Российской Федерации» (2004 г.) и «О государственной службе российского казачества» (2005 г.), проектам краевых целевых программ «Государственная поддержка казачьих обществ Ставропольского края на 2003-2005 годы» (2003 г.) и «Государственная поддержка казачьих обществ Ставропольского края на 2006-2008 годы».
Структура и объём диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения и списка использован-
ных источников и литературы, включающего 317 источников, в том числе 4 на иностранных языках.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, анализируется степень её научной разработанности, круг использованных источников, указываются источники, определяются цели и задачи исследования, его объект и предмет, теоретическая и методологическая основа, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, приводятся сведения о результатах их апробации и структуре работы.
Глава первая «Становление и развитие конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в России» - посвящена историческим и теоретическим проблемам изучения конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в России.
В параграфе первом - «Теоретические аспекты исследования конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность объединений российского казачества» - рассматриваются вопросы, связанные с определением теоретических подходов к исследованию конституционно-правовых основ деятельности объединений казачества в России.
Современное казачество представляет собой военно-общественный институт российского общества, который, к сожалению, к настоящему времени исследован все еще не в полной мере. Данное положение вещей касается как истории казачества, так и, но в гораздо большей степени, конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений. Изучение данной проблемы предполагает использование определённой методологии и теоретических подходов.
В исследовании проблемы, в частности, нашел применение сравнительный метод, составляющий основу системного и исторического подходов, которые также широко использованы в настоящей диссертации.
В меньшей степени в отношении предмета исследования возможно использование синхронного метода сравнения с зарубежными странами, поскольку казачество - это всё-таки специфический социальный институт, практически не имеющий аналогов в зарубежных странах. Тем не менее, можно отметить, что традиции организации отрядов народной милиции, самообороны, различных дружин (в США - Национальной гвардии) присущи и другим странам. Например, как известно, поправка II к Конституции Соединённых Штатов Америки предусматривает необходимость «хорошо организованной милиции» для че-
4
го «право народа хранить и носить оружие не должно ограничиваться».
При проведении комплексного исследования также широко используется системный методологический подход. Он предполагает, что изучаемые явления и процессы изучаются в прямой и опосредованной связи с другими явлениями общественной жизни, в зависимости от политических, экономических, социальных, духовных и иных факторов. В частности, возрождение и развитие казачества рассматривалось как часть общего процесса демократизации российского общества, реформирования государства и развития гражданского общества в России.
Также важно отметить, что нормы конституционно-правовых основ деятельности объединений российского казачества закрепляют и конституционно-правовой статус таких объединений. Диссертант предполагает необходимым придерживаться в работе доктринальной позиции Н.А. Богдановой. По её мнению, статус - это «теоретическая конструкция, соединяющая нормативные характеристики, теоретические представления, и реальную практику реализации правовых установлений».5 Однако категория статуса нуждается в уточнении и относительно его структуры. Здесь снова наиболее точным является подход
4 См.: Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М.: Бек, 1997. с. 30.
5 Богданова Н.А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник Московского университета, Серия 11, Право, 1998, №3. с.5.
Н.А. Богдановой, которая считает важным учитывать не только закрепленные в законе права и обязанности субъектов, но и их социально-политическую роль, практику реализации прав и гарантии последних. Н.А. Богданова предлагает следующую структуру: 1) место в обществе и государстве, социально-политическая роль и назначение, 2) общая правоспособность, 3)права и обязанности, или компетенция и ответственность, 4) гарантии устойчивости и реальности правового состояния субъектов.6 По мнению диссертанта, необходимо также выделить самостоятельный элемент статуса казачьих объединений - ответственность.
Поскольку по сравнению с иными видами общественных объединений казачьи объединения обладают существенной спецификой, предлагается традиционный перечень принципов организации и деятельности общественных объединений дополнить такими как: гласность; государственная и муниципальная поддержка; учёт традиций казачьего самоуправления в административно-территориальном устройстве и организации местного самоуправления на территории субъектов Российской Федерации.
В параграфе втором - «Генезис государственно-правовых основ деятельности казачьих объединений в России» - рассматриваются этапы становления основ деятельности казачьих объединений, закрепляемых принципами и нормами российского государственного права.
Предпосылки формирования государственно-правовых основ возрождения российского казачества и организации деятельности казачьих объединений с учетом истории российской государственности и роли казачества в ее укреплении, создавались органами государственной власти России в процессе становления суверенного государства и гражданского общества.
В работе предлагается выделить пять основных содержательно-хронологических этапа генезиса правовых основ деятельности современного российского казачества.
6 См.: Богданова Н.А. Ук. соч.
7 См., например: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Юристъ, 2003. с. 272-273.
Также на основе изучения исторического опыта делается вывод о том, что казачьи обычаи, выработанные казачеством как составной частью российского общества, также являются источниками конституционного права, что должно быть закреплено и в позитивном праве. Это необходимо и потому, что важным условием эффективности конституционно-правового регулирования деятельности казачьих объедений в современных условиях является использование, наряду с писаным правом, опыта регулирования деятельности казачьих объединений нормами обычного права.
Глава вторая - «Содержание конституционно-правовых основ деятельности объединений современного российского казачества в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа» - посвящена анализу содержания конституционно-правовых основ деятельности объединений современного российского казачества в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
В параграфе первом - «Федеральные конституционно-правовые основы деятельности казачьих объединений в России: содержание и тенденции развития» - исследуется федеральный уровень конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в России, определяются содержание и тенденции развития этих основ.
Конституционно-правовые основы деятельности казачьих объединений в России имеют три уровня: федеральный (включая и нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, действующих на уровне федеральных округов), региональный (состоящий из нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации) и муниципальный (состоящий из муници-пально-правовых актов).
Правовые основы деятельности казачьих объединений формировались и развивались нелинейно. Основой, стабилизирующей направление и общие тенденции нормотворческого процесса, связанного с возрождением Российского казачества и его деятельностью, является Конституция Российской Федерации. Она служит правовой базой для формирования законодательства, играющего
ведущую роль в возрождении и развитии казачества в России.
Помимо Конституции Российской Федерации правоотношения в сфере возрождения российского казачества и деятельности казачьих обществ также регулируют рядом отраслевых федеральных законов. Среди них Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», Федеральный закон от 13 ноября 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии»
и др.8
Также необходимо отметить, что в связи с отсутствием специального федерального закона о казачестве развитие конституционно-правовых основ возрождения и развития российского казачества, организации его служебной деятельности, деятельности российских казачьих объединений обеспечивалось и обеспечивается указами Президента России и подзаконными актами.
В дальнейшем развитие правовых основ казачьих обществ осуществлялось с учетом норм обычного права, традиций казачьих обществ.
Согласно законодательству Российской Федерации в казачьих обществах формируются новые традиции, связанные с несением государственной и иной службы в современных условиях.
Таким образом, современное законодательство Российской Федерации содержит правовые нормы, разработанные с учетом традиций, обычаев российского казачества, не противоречащих современному законодательству, а нормы обычного (традиционного) права казачества адаптируются к современным условиям, правовым актам, модернизируются с учетом реальной обстановки, запросов казаков, государства и общества.
В параграфе втором - «Особенности конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа» - выявляется специфика конституционно-правовых основ деятельности казачьих объединений в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа.
8 См.: Парламентская газета, N 140-141, 27.07.2002; Собрание законодательства РФ, 16.12.1996, N 51, ст. 5681.
В пределах собственной компетенции, определяемой Конституцией России и федеральным законодательством, правовое регулирование деятельности казачьих объединений осуществляют органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления. При этом они руководствуются рядом ключевых положений Конституции Российской Федерации о разграничении предметов ведения (главы 3 и 8).
Необходимо отметить, что, несмотря на то, что места компактного проживания казаков имеются во всех субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, далеко не во всех конституциях и уставах этих субъектов имеются нормы, посвящённые казачеству. Специальная глава, посвящённая казачеству, имеется в Уставе Ростовской области, упоминается казачество в уставах Краснодарского и Ставропольского краёв. Предлагается включить в конституции и уставы субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, специальную главу, посвящённую казачеству, либо в минимальном варианте - норму, гарантирующую государственную и муниципальную поддержку деятельности казачьих объединений, в том числе по сохранению родного языка, культуры, обычаев и традиций.
В результате анализа действующих, изменённых и утративших силу нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа, регулирующих различные виды деятельности казачьих объединений, выявлено пять случаев концептуального (и множество - частного значения) противоречия этих нормативно-правовых актов федеральным Конституции и законодательству: 1) придание казачьим объединениям характера военизированных формирований; 2) наделение членов казачьих муниципальных дружин публично-властными принудительными полномочиями, в т.ч. права налагать различные наказания; 3) создание целевых казачьих земельных фондов, что противоречит принципам федерального регули-
рования земельных отношений; 4) установление высокого минимального возрастного ценза для вступления в казачьи объединения, что нарушает конституционные права граждан, в т.ч. на объединение; 5) «механическая» инкорпорация в региональные законы норм обычного казачьего права при регламентации казачьего местного самоуправления без учёта требований Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».
В диссертации предлагаются меры для гармонизации федерального и регионального законодательства о деятельности казачьих объединений.
Также в регулировании деятельности казачьих объединений важное значение имеют акты органов местного самоуправления, в т.ч. находящихся в пределах Южного федерального округа. Именно в процессе принятия муници-пально-правовых актов есть возможность в наибольшей степени учесть казачьи обычаи и традиции, т.к. в ст. 131 Конституции Российской Федерации говорится о том, что местное самоуправление осуществляется «с учётом исторических и иных местных традиций».
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обобщаются основные выводы и приводятся практические рекомендации по исследуемой теме.
Диссертацию завершает библиографический список использованных источников и литературы.
Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:
Масалов А.Г., Бондарев П.В. Об актуальности исследования государственно-правовых основ возрождения российского казачества в современных условиях // Материалы 48-ой научно-метод. конф. «Университетская наука - региону». - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2003. - С. 47-50;
9 См., например: Экспертное заключение Главного управления Министерства юстиции по Волгоградской области от 20 февраля 2004 г. N 01-10/(274)26-04 на Закон Волгоградской области от 09.12.2003 N 893-ОД "О целевом казачьем фонде Волгоградской области" // Документ опубликован не был. СПС «КонстультантПлюс».
Масалов А.Г., Бондарев П.В. Государственно-правовые основы возрождения казачества. Научное изд. - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2003. - 103 с.;
Бондарев П.В. Развитие правовых основ возрождения российского казачества в условиях глобализации политических процессов // Россия в условиях глобализации: философские, социокультурные и политические проблемы: Сборник статей и тезисов межрегиональной научно-практической конф. НГГТИ, Невинномысск, 5 мая 2004 г. - Невинномысск: Изд-во НГГТИ, 2004. -С. 85-94;
Бондарев П.В. Развитие правовых основ возрождения казачества в субъектах Российской Федерации (на примере Ставропольского края) // Материалы 49-ой научно-метод. конф. «Университетская наука - региону». - Ставрополь: Изд-во СГУ, 2004. - С. 192-196;
Бондарев П.В. Необходимость учета норм обычного права казачества в современном законодательстве Ставропольского края // Социально-политические исследования на Ставрополье: Доклады и сообщения 1-ой международ. научно-практ. конф., Ставрополь, 24 июня 2004 г. - М. - Ставрополь: ИСПИ РАН, 2004. - С. 39-43;
Бондарев П.В. Конституционно-правовые основы возрождения российского казачества: состояние и тенденции развития // Теория и практика законотворчества. Вып. 4. / Под ред. Ю.А. Гонтаря. - Ставрополь: изд-во СтГАУ «Аг-рус», 2005. - с. 32-37.
