АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы эффективности государственного управления»
На правах рукописи
ШИШОВА ЖАННА АЛЕКСЕЕВНА
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
/
Москва - 2004 /
Диссертационное исследование выполнено в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель Атаманчук Григорий Васильевич,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации
Официальные оппоненты - Эбзеев Борис Сафарович,
доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации
Македонская Жанна Хапашевна,
кандидат юридических наук, доцент Ведущая организация Международный институт управления
МГИМО (У) МИД РФ
Защита состоится 17 июня 2004 года в 14.00 часов на заседании диссертационного совета Д. 502.006.01 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 17 мая 2004 года
Ученый секретарь диссертационного совета кандидат политических наук
2005-4 12335
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОМ РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Россия, приняв в конце XX века демократическую концепцию государственного строительства, в настоящее время продолжает процесс модернизации государственного аппарата, направленного на достижение эффективности государственного управления. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации определены основные приоритеты государственной политики - повышение уровня жизни народа, развитие рыночной экономики, укрепление правопорядка, обеспечение прав и свобод граждан. Для решения поставленных задач необходим мобильный, профессиональный, активно функционирующий государственный аппарат1, для чего и проводится ряд основополагающих реформ, таких как административная, судебная, федеративная, местного самоуправления, государственной службы и другие.
Вместе с тем в практической реализации реформ государственного аппарата имеется немало сложностей, которые вызваны тем, что нет четкости в понимании их конечной цели, выражаемой в достижении эффективности государственного управления. Ведь это искомое качество организации и функционирования государственного аппарата. Понятие эффективности широко используется, но оно недостаточно конкретизировано применительно к государственному управлению, тем более с точки зрения того, как основы его эффективности закреплены в Конституции Российской Федерации 1993 года.
Актуальность исследования определяется назревшей потребностью рациональной организации демократического правового социального государства посредством повышения эффективности действия и реализации
1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации «России надо быть сильной и конкурентоспособной» // Российская газета. 2002. 19 апреля.
ГОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ •ИМНОТЕКА {
Конституции и законодательства. Конституция как правовой ориентир, указывающий общее направление развития государства и общества, в целом представляет собой индикатор степени соответствия реального состояния общественных отношений нормативной модели, представленной в ней. Тем самым положения Конституции в качестве критериев эффективности государственного управления, соотносимые с реальной практикой, отражают как недостатки, так и положительные стороны управления, а решение проблем действия и реализации норм законодательства способствует сближению нормативной модели с действительностью, т.е. достижения ожидаемого уровня развития общественных отношений.
Степень научной разработанности темы. Проблемы эффективности государственного управления давно находятся в центре внимания российских и зарубежных ученых, однако в юридической науке они рассматриваются не комплексно, в их взаимосвязи, взаимозависимости, а по каждому критерию отдельно. Например, ряд исследований раскрывает эффективность действия, реализации норм права2, другие работы посвящены общим вопросам эффективности государственного управления3.
В настоящем диссертационном исследовании отдельные положения Конституции Российской Федерации впервые выступают в качестве критериев определения эффективности государственного управления. Хотя
2 См.: Федосова ВА Эффективность действия норм государственного права. Воронеж: ВГУ, 1984; Лучин В.О. Теоретические проблемы реализации конституционных норм. Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М, 1993; Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики. Дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 1999 и другие.
См.: Эффективность и качество управленческой деятельности (государственно-правовой аспект). Киев: Наукова думка, 1980; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., Омега-Л, 2004; Государственное управление: основы теории и организации: Учеб. / Под ред. В.А. Козбаненко. М: «Статут», 2000 и другие.
целый ряд вопросов, касающихся разработки содержания понятий «эффективность государственного управления»; «эффективность действия права»; «эффективность реализации норм права»; выяснения сущности, значения, роли и взаимосвязи видов эффектов государственного управления, автор рассматривает, опираясь на результаты существующих исследований по этой проблематике.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области государственного управления.
Предметом исследования выступают конституционные и иные правовые нормы, содержащие цели и принципы государственного управления, уровень реализации которых характеризует социальную эффективность данного вида управления.
Целью настоящего диссертационного исследования является комплексный анализ норм Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актов, констатирующих критерии эффективности государственного управления, ориентируясь на которые можно объективно оценивать результаты функционирования органов государственной власти и их структурных подразделений.
Указанная цель достигается путем разрешения следующих задач: исследование сущности понятий «государственное управление», «эффективность действия права», «эффективность реализации норм права», «эффективность государственного управления» и других, а также соотношения между ними;
- анализ норм Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актов, регулирующих взаимоотношения внутри государственного аппарата между органами государственной власти (властеотношения), между ними и обществом, между ними и гражданином с точки зрения характера и эффективности их реализации;
- раскрытие причин недостаточного обеспечения реализации отдельных положений Конституции посредством текущего законодательства, а также практического действия органов государственного управления;
- определение приоритетных направлений повышения эффективности действия и реализации норм законодательства через модернизацию государственного аппарата посредством комплекса проводимых реформ;
выявление системы факторов, способствующих повышению уровня эффективности государственного управления.
Методологическая основа исследования. Методологической основой исследования является, прежде всего, системный подход к анализу правовых проблем, связанных с повышением эффективности государственного управления. Для этого применялись методы сравнительно-правового, структурно-функционального, институционального, конкретно-
социологического, аксиологического, формально-юридического, программно-целевого научного познания.
Источниковедческую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство, включая федеральные конституционные законы Российской Федерации, федеральные законы Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие.
В ходе диссертационного исследования был изучен обширный научно -монографический материал, многие публикации по вопросам теории и практики государственного управления. В силу специфики темы был исследован ряд научных работ по философии права, по теории государства и права, теории и истории государственного строительства, конституционному, муниципальному, административному и иным отраслям права.
Теоретическая основа исследования. В целях сравнительно-правового анализа проблем, касающихся эффективности государственного управления использовались работы отечественных и зарубежных ученых. Различным аспектам эффективности государственного управления и его
законодательного обеспечения посвящены работы В.Б. Аверьянова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Б.А. Барганджия, С.А. Батчикова, И.Л. Бачило, Н. И. Глазуновой, СЮ. Глазьева, В.А. Диневич, В.А. Жукова, В.Н. Иванова, В.Г. Игнатова, В.А. Кирпичникова, В.А. Козбаненко, И.А. Коха, Б.П. Курашвили, А.В. Оболенского, В.И. Патрушева, В.А. Прокошина, С.В Рогачева., В.Ф. Сиренко, М.С. Студеникиной, Ю.А Тихомирова, В.А. Федосовой, Ф. И. Шамхалова, Б.С. Эбзеева, Г.С. Яковлева, Н.И. Якуниной и других.
При исследовании специальных вопросов, направленных на совершенствование государственного управления, выяснение факторов, влияющих на степень его эффективности, нахождение путей, средств, способствующих достижению эффективности государственного управления, были использованы исследования ученых-юристов: С.А. Авакьяна, Н.А. Бобровой, Н.А. Богдановой, Н.В. Витрука, Т.Д. Зражевской, Н.М. Казанцева, Д. А. Керимова, Л.М. Колодкина, Н.М. Колосовой, Е.А. Кочерина, М.А. Краснова, В.О. Лучина, Л.С. Мамута, Л.А. Морозовой, B.C. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, А.Е. Постникова, М.С. Студеникиной, В.М. Сырых, A.M. Тарасова, И.А. Умновой и многих других авторов.
Диссертант опирался также на научные выводы зарубежных специалистов в области государственного управления: И. Ансоффа, Ю. Вайблера, М. Вебера, Е. Гурней, П. Друкера, В. Екеринга, А. Лоутона и Э. Роуза, М. Маркова, P.M. Фалмера, X. Хилла, Л. Эрхарда и других авторов.
Научная новизна диссертационной работы определяется разработкой теоретических и практических аспектов обеспечения эффективности государственного управления с учетом отечественного и зарубежного опыта, раскрытием состояния нормативной правовой базы в данной области, обоснованием рекомендаций, направленных на повышение эффективности управляющих воздействий органов государственной власти в условиях реформирования системы государственного аппарата.
В диссертационном исследовании впервые в юридической науке положения Конституции Российской Федерации рассматриваются в качестве основополагающих критериев эффективности государственного управления, причем под углом выделения конкретной роли и значения ее основных положений и норм при оценке результатов управленческих процессов как внутри системы органов государственного управления, так и вне ее - на уровне социально-экономического и культурного развития страны, всего российского общества.
По итогам проведенного исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
- дано развернутое представление о понятии «эффективность государственного управления», суть которого усматривается в практическом обеспечении целостности, суверенитета, безопасности, упорядоченности и развития российского общества, в состоянии и качестве производительных сил страны, уровне благополучия граждан;
- сделан вывод о том, что многие положения Конституции Российской Федерации, особенно характеризующие основы конституционного строя (гл. 1), целесообразно рассматривать в качестве критериев социальной эффективности государственного управления, опираясь на которые можно достаточно корректно анализировать и оценивать характер и содержание текущего законодательства, формы, методы и результаты функционирования государственных органов, качество деятельности их руководителей и служащих;
- раскрыт социальный смысл эффективности государственного управления как результата воздействия государственного аппарата (его конкретных органов, должностных лиц) на общественные процессы с целью достижения желаемого их состояния и продуктивности при наименьших человеческих и организационно-материальных затратах;
выявлена прямая зависимость целей системы органов государственного управления и конституционных целей, что обеспечивает
создание реальных условий для укрепления механизма реализации норм Конституции, законодательства и способствует выделению в результатах государственного управления уровня практического исполнения Конституции Российской Федерации;
обосновано положение о том, что правовое регулирование, качество его содержания, соответствие действительности, а также степень его реализации, оказывают непосредственное влияние на уровень эффективности государственного управления;
констатировано, что эффективность есть показатель реального использования в процессах государственного управления совокупных ресурсов общества, на что и должны быть направлены правовая система, усилия государственного аппарата и деятельность управляемых объектов (производство материальных, социальных и духовных продуктов);
проанализирован механизм правового регулирования факторов, направленных на достижение эффективности государственного управления; раскрыты положения, закрепляющие организационное обеспечение взаимодействия органов государственной власти, а также контроля и ответственности как правовых институтов, способствующих упорядочиванию отношений как внутри управляющей системы, обеспечивая тем самым ее законность, прозрачность, профессионализм, так и между ней и управляемыми объектами, что и создает устойчивое непротиворечивое взаимоотношения субъекта и объектов управления;
- доказана необходимость правового закрепления способов измерения и оценки эффективности государственного управления; оценка эффективности государственного управления показана в виде процедуры, определяющей не столько результаты деятельности управляющей системы, сколько результаты от ее воздействий на управляемую систему и объективное состояние последней, фиксируемое по общепринятым мировым стандартам.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Сформулированные в работе идеи и подходы к изучению государственного управления Российской Федерации с точки зрения достижения им должной эффективности, содержат предложения о совершенствовании всей системы государственного управления. Практическая значимость выводов диссертации состоит в том, что они непосредственно связаны с определением оптимальных путей реализации конституционных положений, являющихся критериями эффективности государственного управления. Изложенные автором выводы, обобщающие практику организационно-правового обеспечения реализации конституционных положений и достижения эффективности государственного управления, могут быть использованы в законотворчестве, а также в процессе чтения лекций и проведения семинаров по курсам «Конституционное право», «Муниципальное право», «Система государственного и муниципального управления».
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы исследования прошли разные формы апробации. Выводы диссертационного исследования сообщались на тематических семинарах и «круглых столах» в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Материалы диссертации применялись автором в преподавательской деятельности. Основные выводы и положения диссертации изложены в публикациях. Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, логикой исследования и включает введение, две главы, шесть параграфов, заключение, список используемых нормативных источников и научной литературы.
II. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования, выявляется степень научной разработанности проблемы, определяются объект, предмет, цель и задачи, методологические и теоретические основы диссертации, ее научная новизна и положения, выносимые на защиту, а также приводятся сведения об апробации результатов работы.
В первой главе «Теоретические основы конституционно-правового регулирования эффективности государственного управления» раскрываются сущность, основные элементы эффективности государственного управления, исследуются положения Конституции Российской Федерации с точки зрения их влияния на субъект и объекты государственного управления. В связи с их определяющим характером и верховенством в правовой системе подчеркивается необходимость рассмотрения конституционных норм в качестве критериев эффективности государственного управления. Такой подход к положениям Конституции Российской Федерации позволяет наиболее четко определять направления и этапы в осуществлении важной государственной программы - построения правового демократического социального государства и может способствовать реализации основ Конституции Российской Федерации. Ведь слабая и ограниченная реализация конституционного законодательства, большой разрыв между его нормами и реальной жизнью является серьезным препятствием на пути к повышению эффективности государственного управления.
В первом параграфе «Понятие эффективности государственного управления в российской и зарубежной литературе» дан анализ понятия «государственное управление». Определено, что от содержания понятия «государственное управление» во многом зависит понятие «эффективность государственного управления». Поэтому рассмотрение государственного управления только через категорию «деятельность» сужает содержание понятия «эффективность государственного управления», поскольку внимание
фокусируется лишь на актах и действиях персонала государственных органов, а не на том, что же возникает в обществе вследствие этих управленческих явлений. Государственный аппарат как бы сам определяет и внутри себя результативность собственного функционирования. Раскрытие же государственного управления посредством понятия «воздействие» выводит активность государственных органов на управляемые объекты и позволяет в одном направлении (вверх) видеть, как государственные органы отражают потребности и интересы управляемых объектов (жизнедеятельность общества), а в другом (вниз) - анализировать и оценивать, что же происходит в управляемых объектах в результате исполнения (или неисполнения) управленческих решений и действий.
В работе рассматривается взаимосвязь и различие понятий «эффективность действия права», «эффективность реализации норм права», «эффективность государственного управления», которые тесно взаимосвязаны между собой и могут быть использованы при анализе и оценке государственного управления. Так, в ходе исследования раскрываются сущность, содержание и специфика указанных понятий, выделяются общие элементы, используемые для их определения, такие как цели, затраты (ресурсы), результаты, последствия, делается вывод об их тесной взаимосвязи и взаимовлиянии. Отмечено, что только при неразрывной связи указанных элементов (цели - затраты - механизм реализации целей) можно получить ожидаемый, нужный результат. При этом цель и результат должны совпадать, а сближение фактического и ожидаемого результатов ведет к эффективности управления.
Влияние государственной власти на государственное управление, а последнего на институты гражданского общества осуществляется через право, закон, правовую систему. Автор показывает, что эффективность действия права, реализации его норм, соответствующих целям и задачам развития общественных отношений, является реальным, действенным регулятором данных отношений, направленных на их стабилизацию и
урегулированность, а значит, имеющих прямое влияние на уровень развития государства и общества, эффективность государственного управления.
На практике нередки случаи, когда закон принят, а условия для его реализации отсутствуют. Например, для обеспечения Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» необходимо внести изменения и дополнения в 69 действующих законов и принять 17 новых нормативных правовых актов. Таким образом, можно заключить, что эффективность действия права - это мера готовности (создание необходимых условий, механизма) права оказывать влияние на общественные отношения. Эффективность реализации норм права есть последствия от их действий, нашедших свою материализацию в общественных отношениях, т.е. норма права должна достичь своей цели.
В процессе анализа понятия «эффективность государственного управления» оно раскрывается в разных аспектах: во-первых, как результат воздействия государственного аппарата на общественные процессы с целью достижения желаемого их состояния при наименьших человеческих и организационно-материальных затратах; во-вторых, как последствия от управляющих воздействий всех составляющих системы государственного управления, включая систему органов государственной власти, учреждений, государственных служащих, входящих в нее, систему нормативных правовых актов, направленных на организацию, регулирование, совершенствование общественных отношений, уровня благосостояния, качества жизни народа; в-третьих, как важная обратная связь в управлении, опираясь на ее знание и используя их можно совершенствовать идеологию, организацию и регулирование органов государственной власти.
В ходе сравнительно-правового анализа распределений расходов на государственное управление с расходами на социальное обеспечение были выявлены между ними несоответствия. Так, если в 2004 г. по сравнению с 2002 г. произошло замедление темпов роста расходов на финансирование
главы государства до 19 % вместо 49%, а также законодательной (соответственно 19 % в 2004 г. и 25 % в 2002 г.) и судебной ветвей власти (30 % вместо 33 %). Иная ситуация наблюдается с финансированием деятельности исполнительной власти, где в связи с проведением административной реформы темпы расходов выросли в 2004 г. до 341 % по сравнению с 2002 г. (25 %).
В целом, расходы на содержание государственного аппарата увеличиваются с каждым годом на несколько десятков млрд рублей, а качество жизни народа при этом остается на прежнем уровне («четверть российских граждан по-прежнему имеет доходы ниже прожиточного
4\
минимума» ), т.е. результаты государственного управления не соответствуют используемым затратам, что является показателем неэффективности государственного управления. Для преодоления указанных проблем автором работы предлагается закрепление понятий «государственное управление» и «эффективность государственного управления» на законодательном уровне, что будет способствовать четкому пониманию и трактовке их сущности, содержания и специфики.
Во втором параграфе «Оценка эффективности государственного управления» рассмотрены виды эффектов государственного управления, таких как социальный, экономический и производственный, дана их научная характеристика и сравнительный анализ, выделены критерии и показатели социальной эффективности, уточнен смысл и значение оценки государственного управления с точки зрения его эффективности, указаны формы и методы проведения оценок. В диссертационном исследовании проведено разделение понятий «эффект» и «эффективность», отличие их состоит в том, что эффект в отличие от эффективности дает временные,
4 См : Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 2003 г. // Российская газета. 2003. 17 мая.
разовые результаты, чего не скажешь об эффективности, действие которой имеет продолжительный характер.
Исследование показало, что цели, интересы, потребности общественных процессов являются детерминантами государственного управления, социальная эффективность выступает как спланированный, спрогнозированный результат государственного управления, отражающий показатели социальной жизнедеятельности населения в целом и человека в отдельности. Сделан вывод о том, что социальная эффективность представляет конечный результат всех воздействий государственных институтов на общественные, ради достижения которой государственный аппарат совершает определенные действия, принимает решения, расходует различные виды ресурсов, такие как информационные, кадровые, финансовые, научные, технологические и другие. Исходя из того, что ценность государства заключается в достижении социальной эффективности, особую значимость представляет точка зрения Г.В. Атаманчука, выделившего критерии социальной эффективности5, тем самым определив место и назначение социального, экономического и производственного эффектов как составляющих, вспомогательных источников социальной эффективности.
На основании Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 гг.), посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации за 2000-2003 гг., а также перечня основных показателей социально-экономического положения регионов Российской Федерации в 1-м полугодии 2003 г., автор пришел к выводу о необходимости расширения перечня критериев общей социальной эффективности, добавив следующие критерии: уровень бедности; количество безработных;
См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. 2-е изд. , дополн. М.: Омега-Л, 2004. С. 480-496.
количество населения, имеющего доходы ниже прожиточного минимума; уровень демографической ситуации; продолжительность жизни.
Кроме критериев, направленных на измерение эффективности государственного управления внутри одного государства, в работе обращается внимание также на критерии, входящие в группу индекса человеческого развития (ИЧР), с помощью которых сопоставляются результаты государственного управления разных государств. Ведь несомненно, что сравнение достигнутых результатов, определенных по соответствующим критериям, дает представление о социальном положении граждан в этих странах. При оценке социальной политики более целесообразно осуществлять анализ стран со схожими характерными чертами, такими как размер территории, численность населения, уровень развития производительных сил и другие, тогда и общая картина социальной направленности в этих странах будет более объективной.
В России пока не выработалась практика, и не сложились действенные механизмы познания и оценки государственного управления, а тем более использования полученных при этом знаний, опыта и результатов в целях его совершенствования. Оценка эффективности государственного управления является относительно новым направлением, хотя на практике ее элементы давно используются в органах государственной власти, таких как Министерство юстиции, Счетная палата Российской Федерации, Администрация Президента Российской Федерации и другие.
Оценка государственного управления рассмотрена в виде процедуры, направленной на определение результатов деятельности управляющей системы (органов государственной власти, должностных лиц и др.), а главное, воздействий управляющей системы на управляемую (общество, его институты, структуру, образование). В ходе анализа выявлено, что при оценке эффективности государственного управления используются, в основном, показатели, поддающиеся прямому измерению - число подготовленных отчетов, решений, объемов выполненной работы, действий
органов государственной власти и, как правило, не учитываются косвенные результаты, т.е. то, как данный вид услуг в конечном итоге воздействует на общество. Диссертантом замечено, что при оценке эффективности государственного управления чаще определяют отдельные показатели деятельности управляющей системы и не обращают внимание на результат воздействий управляющей системы на управляемую, в этой связи существующий в науке перечень типов оценок в диссертации был дополнен недостающими, такими как оценка действия и реализации норм права, а кроме того, оценка социальной эффективности, социального и производственного эффекта.
В третьем параграфе «Конституция Российской Федерации о критериях эффективности государственного управления» положения Конституции Российской Федерации рассматриваются в качестве критериев эффективности государственного управления, проводится их комплексный анализ, в результате которого они были разбиты на блоки. В первый - вошли положения-принципы, положения-цели, отражающие уровень развития государства и общества, степень их взаимодействия (главы 1-3, 8 Конституции Российской Федерации), во второй - отнесены положения, закрепляющие полномочия органов государственной власти (главы 4-7 Конституции Российской Федерации).
Конституционные положения первого блока имеют определяющее значение для совершенствования отношений между человеком и государством, поэтому, несомненно, их нужно использовать как ориентиры при проведении государственной политики и осуществлении государственного управления. Так, закрепление статьями указанных глав Конституции сущности российского государства определяет характер государственного управления, его правовую направленность, механизм регулирования общественных отношений, а оценка действия и реализации конституционных положений дает более объективное представление о результатах государственного управления.
Ко второму блоку критериев эффективности государственного управления отнесены положения Конституции Российской Федерации, устанавливающие статус органов государственной власти, таких как Президент, Парламент, Правительство, суды. Выделение данных положений в отдельный блок объясняется тем, что сложность системы и структуры органов государственной власти, а также частая, слабо результативная их реорганизация, дублирование функций и полномочий между указанными органами требует постоянной оценки реализации функций, полномочий данных органов государственной власти, так как от качественных показателей их деятельности, уровня взаимодействия друг с другом зависит степень эффективности государственного управления. В этой связи отмечается, что оценка действия и реализации данных конституционных положений, кроме того, измерение экономического, производственного, а главное, социального эффектов их воздействия на общественные процессы позволит совершенствовать как систему органов государственного управления, так и способы ее влияния на управляемую систему.
На основе проведенного анализа формируется утверждение о том, что принципы, цели, прописанные в Конституции, должны совпадать с принципами, направлениями государственного управления, а осуществление (реализация) этих целей - главная задача системы органов государственного управления. Тем самым, рассматривая конституционные положения в качестве критериев эффективности государственного управления, можно выявить как недостатки, так и положительные стороны управленческих процессов.
Для успешного действия и реализации конституционных положений, в первую очередь, предлагается направить весь потенциал на создание условий для построения правового государства, основанного на господстве права, конституционном режиме, непротиворечивой правовой системе, реальном разделении ветвей власти с их рациональным взаимодействием и взаимным контролем, развитым общественным контролем власти.
Автор заключает, что «проблема реализации законов сегодня наиважнейшая. Не в том суть, какая пропорция законов будет завтра, если эти законы не реализуются в должной мере (КПД реализации составляет не более 10 %)»6.
Вторая глава «Конституционно-правовой механизм обеспечения эффективности государственного управления» посвящена исследованию
средств и механизмов, направленных на совершенствование государственного управления, в ней выделены и обоснованы причины, являющиеся препятствием на пути к достижению эффективности государственного управления. Анализ конституционного законодательства, нормативно-правовых актов показал, что рациональная организация взаимодействия органов государственной власти, наличие правовых институтов контроля и ответственности, а также создание механизмов их реализации служат важными решающими факторами, способствующими достижению принципов Конституции Российской Федерации.
В первом параграфе «Конституционно-правовое регулирование государственного аппарата» автор диссертации отмечает, что государственное управление есть сложный механизм, включающий в себя многоуровневую систему взаимодействующих органов, организационных действий, управленческих решений, разнообразных ресурсов и технологий, способов взаимодействия с гражданским обществом.
Проблема разделения функций, полномочий между органами государственной власти, а также их самостоятельности и ответственности при проведении государственной политики обосновано считается одной из актуальных, в центре которой лежит разграничение полномочий Президента и Правительства Российской Федерации при выполнении часто общих для
6 См.: Актуальные проблемы совершенствования федеративного устройства России // Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. 2001. №17 (148). С.32.
них функций исполнительной власти. Доминирующее участие главы государства в формировании Правительства, его стремление уравновешивать одни кадровые назначения (отставки) другими отнюдь не всегда способствуют повышению эффективности работы Правительства. Большой объем полномочий главы государства, нечеткость процедур их реализации, размывание границ полномочий других институтов власти создают сложные взаимоотношения в системе органов государственного управления.
Другой не менее важной составляющей системы государственного управления является парламент, призванный реально влиять на выработку и реализацию государственной политики и выступать определенным противовесом к деятельности Президента Российской Федерации. Исполнительная власть практически выведена из-под контроля народных представителей, что превращает в пустую фразу конституционное положение о народе как носителе суверенитета и единственном источнике власти в государстве (ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации). Поэтому контрольные функции Парламента Российской Федерации должны быть одной из его основных функций, а совершенствование методов и приемов парламентского контроля целесообразно включить в перечень основных задач Федерального Собрания.
На основе проведенного анализа предлагается закрепить в конституционном законодательстве положения о проверках и контроле Парламента за деятельностью исполнительной власти, восстановлении депутатских запросов к исполнительной власти, создании следственных, ревизионных и иных контрольных комиссий, ответственности министров за неисполнение, либо нарушение Федерального конституционного закона «О Правительстве», Федерального закона «О федеральном бюджете», указов Президента, федеральных программ.
В диссертационном исследовании обращается внимание на часто меняющуюся структуру федеральных органов исполнительной власти. В сложившейся ситуации перманентного поиска путей, направленных на
совершенствование структуры федеральных органов исполнительной власти, целесообразно охарактеризовать данную систему как неустойчивую. Вследствие этого результат подобных преобразований нередко становится обратным и является одной из причин неэффективности государственного управления.
По результатам анализа отмечено, что при частом изменении структуры федеральных органов исполнительной власти «реформируемые» государственные органы заняты лишь решением организационных вопросов аппарата данного органа, не выполняя их основные функции в определенной отрасли или сфере деятельности. При всех перечисленных результатах подобных реорганизаций сложно не заметить неб используемых при этом ресурсов (финансовых, кадровых, информационных, научных, технологических). По справедливому замечанию исследователей, «любое преобразование органа, а тем более непрерывное его усовершенствование, означает, что он искусственно выключается из системы власти и свои функции не выполняет, что персонал государственной службы в этой части
7
деморализован» .
В работе обосновано, что задачи административной реформы в первую очередь должны быть направлены на выделение, и систематизацию основных критериев, показателей, индикаторов эффективности деятельности органов и их должностных лиц, оценку их деятельности и воздействия на общество в целом и граждан в отдельности. Только с помощью указанного механизма административной реформы возможно достижение ожидаемых результатов, т.е. повышения уровня эффективности управления в ходе осуществления любых государственных реформ.
В связи с отмеченными недостатками и проблемами, касающимися как формирования, организации, так и правового положения федеральных
7 См.: Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 1998. С. 144.
органов исполнительной власти, диссертант указывает на целесообразность принятия специального закона «О федеральных органах исполнительной власти». С помощью которого можно дополнить ч. 4 ст. 111, ст. 112, ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации, Федеральный конституционный закон Российской Федерации «О Правительстве Российской Федерации», а также указы Президента Российской Федерации о том, по каким основаниям создается система федеральных органов исполнительной власти, кто вносит предложения об изменении данной системы, как осуществляются взаимодействия между органами, как происходит внутренний и внешний контроль между органами и по многим другим вопросам.
Во втором параграфе «Контроль как фактор повышения эффективности в системе государственного управления» раскрываются сущность, содержание и специфика понятия «контроль», дан комплексный анализ органов, осуществляющих контрольную функцию.
Наличие в стране множества властных структур (Президент, Конституционный Суд, Федеральное Собрание, федеральные органы исполнительной власти, Счетная палата и другие), обладающих контрольными функциями с нечетким распределением сфер их ответственности, порождает дублирование и создает искусственные преграды в процессе их реализации. Государственный контроль представляет собой простой набор органов государственной власти, ведомств и организаций, которые выполняют несогласованные, разобщенные и неупорядоченные контрольные функции. Нормативные правовые акты, определяющие их статус, функции и полномочия, не обеспечивают системности государственного контроля, а напротив, устанавливают дублирование и параллелизм в его осуществлении. Поэтому главным принципом в распределении контрольных функций между органами государственной власти указан принцип тесного сотрудничества.
В диссертации приводятся предложения, направленные на рационализацию контрольной функции в системе государственного
управления, которые состоят в следующем: обеспечение заключительной стадии контроля, т.е. принятие мер, санкций к органам или должностным лицам, нарушившим нормы Конституции, нормативных правовых актов; разработка программы по совершенствованию законодательства в области государственного контроля. Функция контроля органов государственной власти должна состоять не только из проверки деятельности органов государственной власти, но и степени их воздействия на общественные отношения.
В настоящее время для России существует реальная потребность в выработке концепции государственного контроля, которая должна выстроить структуру контрольных органов в единую, внутренне непротиворечивую систему. Для создания единой системы государственного контроля предлагается принять Федеральный закон «Об основах государственного контроля в Российской Федерации», которым бы закреплялся механизм, способствующий его независимости, самостоятельности, обеспеченности, объективности, а самое главное, исполнению его решений.
Третий параграф «Ответственность субъекта управления в механизме реализации норм Конституции» посвящен анализу понятийного аппарата института ответственности, выделенЛ виды ответственности, их субъекты и объекты, а также санкции за неисполнение, либо нарушение положений конституционного законодательства. Ученые-юристы особое внимание уделяют следующим формам ответственности: юридической, публично-правовой, конституционной, политической и другим. Исследование данных форм ответственности, по мнению диссертанта, не случайно. Обусловлено это тем, что в российском государстве при непрерывном реформировании, экспериментировании над обществом никто не несет за свои действия или бездействие ответственности, предусмотренной законом.
В диссертационном исследовании раскрывается положение о выделении конституционной ответственности как самостоятельного вида юридической ответственности. Одной из важнейших проблем в системе
государственного управления является отсутствие законодательного закрепления конституционной ответственности. Следует отметить, что развитие института конституционной ответственности имеет определяющее значение для обеспечения охраны прав и свобод человека и гражданина. Важно подчеркнуть, что с его помощью можно повысить уровень профессионализма должностных лиц, качество деятельности органов государственной власти, а также степень доверия граждан к действиям властей.
Автор диссертации отстаивает точку зрения исследователей о необходимости принятия Федерального закона «Об ответственности органов государственной власти и их должностных лиц за несоблюдение Конституции Российской Федерации, законов и неисполнение решений федеральных судов», проект которого уже был предложен Государственной Думе, однако на рассмотрение не был принят. В диссертации выделяются необходимые составляющие указанного закона: определение видов ответственности, полного перечня субъектов, действия или бездействие которых являются следствием наступления определенного вида ответственности, основания наступления ответственности, санкции. В ходе проведенного анализа выявлено, что с помощью указанного закона можно внести точность, ясность при определении видов ответственности, чего так не хватает действующему законодательству.
По результатам анализа состояния конституционного законодательства, а также нормативно-правовой базы органов государственной власти отмечено, что одной из первоочередных задач государства является создание условий для открытости и подконтрольности деятельности государственных органов и государственных служащих гражданскому обществу, что способствует повышению доверия власти со стороны народа, улучшению взаимосвязи власти и населения, а реализация данных положений отразится на повышении качества деятельности органов государственной власти и, в конечном счете, на общей эффективности государства в целом.
В заключении сформулированы выводы, предложения и практические рекомендации по совершенствованию и повышению эффективности государственного управления.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:
1. Уметь управлять — значит уметь выбирать // Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений: Сб. ст. Вып. 2. М., 2001. С. 101.0.5 п.л.
2. Повышение эффективности как критерий результатов управления // Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений: Сб. ст. Вып. 3. М., 2002. С. 134. 0.3 п.л.
3. Об оценках некоторых аспектов эффективности государственного управления химической и нефтехимической отраслью // Химическая промышленность. 2002. №3. Сб. 0.3 п.л.
4. Нерадивого чиновника к ответу // Российская газета. 2003. 30 января. 0.1 п.л.
5. Эффективность - во главу всей управленческой деятельности. Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений: Сб. ст. Вып. 4. М., 2003. 0.3 п.л.
6. Реформирование структуры органов исполнительной власти должно
быть эффективным. Актуальные проблемы правового регулирования социально-экономических отношений: Сб. ст. Вып. 4. М., 2003. 0.4 п.л.
7. Теоретические и практические аспекта эффективности государственного управления: Сб. ст. М, 2003.'0,5 п.л. (в печати).
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Шишовой Жанны Алексеевны
Тема диссертационного исследования: Конституционно-правовые основы эффективности государственного
управления
Научный руководитель: Атаманчук Григорий Васильевич, доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета Шишова Жанна Алексеевна
Подписано в печать Тираж экз.
Усл.п.л. а
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № Иб'Л 119606, Москва, пр-т Вернадского, 84
№14365
РНБ Русский фонд
2005-4 12335
