Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы

Качушкин, Сергей Валериевич

Конституционно-правовые основы государственной гражданской службытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы»

005011672

На правах,рукописи

ё!г'

КАМУШКИН СЕРГЕЙ ВАЛЕРЬЕВИЧ

Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы

Специальность 12.00.02 - конституционное и муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

1 С 053 2072

Москва 2011

005011672

Диссертация выполнена на кафедре Конституционного и муниципально права ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический

университет»

Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор Гошуляк Виталий Владимирович

доктор юридических наук, профессор Киреева Елена Юрьевна

доктор юридических наук, профессор Лей бо Юрий Иванович

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО Омский государстве™ университет им. Ф.М.Достоевско (юридический факул ьтет)

Защита состоится 29 февраля 20.12 года в 14.00 часов на заседай диссертационного совета Д 446.004.05 по юридическим наукам при ФГБ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет» і адресу: 125993, г. Москва, ул. Смольная, д. 36, ауд. 209.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВГ1 «Российский государственный торгово-экономический университет»

Объявление о защите и автореферат размещены на сайте РГТЭ www.rsute.ru и направлены по адресу referat__vak@mon.gov.ru для размещен в сети Интернет Министерством образования и науки Российской Федерат-«29» ноября 2011 г.

Автореферат разослан <Л-¥ » января 2012 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Д.С. Петренко

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Государственная служба - важнейший конституционно-правовой институт, непосредственно связанный с эффективной реализацией компетенции органов государственной власти. Институт государственной службы можно считать основным инструментом проведения государственной политики в ключевых сферах общественных отношений: экономике, социальной сфере, международных отношениях, культуре, образовании. Эффективность реализации политических целей и установок государственной политики зависит, по крайней мере, от двух факторов: адекватности политики государства складывающимся общественным отношениям и надлежащего, не только "исправного", но и современного качественного состояния механизма реализации этой политики - института государственной службы.

Революционные изменения в государственном устройстве России, произошедшие за последние 20 лет не могли не затронуть корневые основы устройства государственного аппарата и государственной службы. Распад Советского Союза, кризисные явления в экономике, социальной и духовной сферах, как в капле воды, отразились на состоянии этой сферы. Практически все без исключения политики, ученые, практики, да и сами государственные служащие констатировали и продолжают констатировать неудовлетворительное состояние государственной службы в Российской Федерации, и соответственно этому угрожающее стабильности государства падение престижа государственного служащего.

На системные причины неудовлетворительного, во многом кризисного состояния государственной службы, неоднократно обращало внимание высшее политическое руководство России. Так, в Послании второго Президента Российской Федерации В.В. Путина (в 2002 г.) Федеральному Собранию Российской Федерации государственный аппарат оценивался как громоздкий, неповоротливый и неэффективный, блокирующий огромные

возможности страны. Указывалась и главная проблема - многочисленность функций государственного аппарата, не приспособленного для решения стратегических задач. Для решения этой проблемы было предложено провести широкомасштабную реформу в системе исполнительной власти, которая была названа в этом Послании административной реформой. При этом одной из основных целей модернизации исполнительной власти провозглашалось проведение всеобъемлющего анализа реализуемых государственных функций, сохранение из них только необходимых и приспособленных к складывающейся рыночной структуре экономики.

«Прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью»1. Сообразно этим целям и задачам должна быть сформирована и структура исполнительной власти, а "госаппарат -должен стать работающим инструментом реализации экономической политики". Реформу государственной службы предполагалось проводить "в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти". Впервые в Послании Президента России была сформулирована ещё одна из "новых" задач государства - предоставление качественных публичных услуг населению. В должной мере эта задача до сих пор надлежащим образом не трансформировалась в конкретные действия в работе государственного аппарата. Президентом Российской Федерации перед исполнительной властью была также поставлена задача обеспечения открытости информации о принципах и технологии проведения административной реформы и реформы государственного аппарата. В Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 и 2004 года неэффективность государственного аппарата и необходимость радикального сокращения его функций, вновь объявлялась злободневной, поскольку именно такое сокращение способно

'См.: Послание Президента Российской Федерации В.В.Пугина Федеральному Собранию Российской

Федерации // Российская газета. Федеральный выпуск. №71 (2939) от 19 апреля 2002 г.

создать условия для возникновения полноценного гражданского общества.

Вполне очевидно, что столь масштабная реформа предполагала и соответствующую перестройку системы государственной службы. Исходя из этого, в 2003 году вступил в действие Федеральный закон от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», которым было положено начало новому этапу законодательного реформирования института государственной службы. В развитие этого закона в 2004 году был принят Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В этих законах произошло существенное изменение подходов к правовому регулированию института государственной службы на двух уровнях государственной власти -федеральном и региональном. Изменения коснулись не только принципов организации государственной службы и государственной гражданской службы, но и разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов организации и деятельности института государственной службы между федеральным уровнем и субъектами Российской Федерации.

Н смотря на это, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 2005 года ситуация в сфере государственной службы была подвергнута резкой критике. При этом указывалось, что состояние государственной бюрократии не позволяет решать эффективно государственные задачи, направленные на перспективу, поскольку «чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса»2. Были обозначены и приоритеты модернизации государственной службы: повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление качественных публичных услуг населению, предотвращение коррупции во всех эшелонах аппаратов публичной власти.

2 См.: Послание Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская газета. Федеральный выпуск. № 3755 от 26 апреля 2005 г.

Именно борьба с коррупцией, как одной из главных проблем государственной службы, стоит на повестке дня в последние годы реформирования этого государственного института. Не случайно в 2008 году указом Президентом РФ Д.А. Медведева был утвержден Национальный плана противодействия коррупции, а в последующем принят пакет «антикоррупционных» законов.

В дальнейшем комплексный характер проблем, выявленных в ходе реформирования государственной службы, обусловил утверждение Президентом РФ в 2009 году новой федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».

Реформа государственной гражданской службы продолжается на новой правовой основе, заложенной двумя основополагающими федеральными законами, большим количеством подзаконных нормативных актов и документов программного характера вот уже восемь лет, однако о существенном практическом продвижении реформы государственной гражданской службы говорить пока еще рано.

И хотя некоторые ученые и практики отмечают такие достоинства федерального законодательства, как системность, кодифицированность, наличие норм прямого действия, тем не менее, сам факт многочисленных отсылочных норм к подзаконным актам в этих законах, а также их длительное отсутствие говорит о существенных недостатках в концепции проведения реформы государственной службы. Ряд ученых административистов, поддерживая некоторые концептуальные подходы к нормативному правовому регулированию института государственной службы, обращают внимание на спорность многих подходов к общей концепции проведения реформы государственной службы.

гражданской службы к сфере конституционного, административного и трудового права. Неразрешенность данной теоретической проблемы порождает многочисленные противоречия и пробелы, как в федеральном законодательстве, так и в законодательстве субъектов Российской Федерации. Значительных усилий ученых и специалистов, нетрадиционных подходов потребуют предложения ряда ученых (Ю.Н. Старилов, В.М. Манохин, Б.Н. Габричидзе и др.) о выделении государственной службы из системы административного права в отдельную отрасль служебного права.

Результаты социологических опросов, аналитических исследований по-прежнему свидетельствуют, что граждане имеют низкий уровень доверия к отдельным институтам государственной службы. В связи с этим задача повышения престижа государственной службы не может быть снята с повестки дня. Опыт реформирования государственной службы в Российской Федерации свидетельствует о том, что решение этих задач возможно только на прочной теоретической основе. Поэтому цели и задачи, поставленные в настоящей диссертационной работе, достигнутые результаты исследования имеют актуальное значение как для теории организации и деятельности государственных институтов, так и для решения практических вопросов организации и деятельности государственной службы в Российской Федерации.

Соответствие темы диссертации требованиям паспорта специальностей ВАК.

Исследование проведено в рамках специальности 12.00.02 -

конституционное право; муниципальное право. Области исследования в соответствии с паспортом специальности:

1.1. Теоретическое исследование источников конституционного права, его системы и структуры.

1.4. Предмет, формы и методы конституционного регулирования общественных отношений.

1.5. Основные институты конституционного права.

1.6. Конституционные гарантии и механизмы их реализации.

Соотношение федерального конституционного законодательства и конституционного законодательства субъектов Российской Федерации.

1.7. Система органов конституционного законодательства.

Степень разработанности проблемы.

Исследованию института государственной службы посвящен достаточно объемный массив работ ученых и практиков. Обширный круг публикаций от монографий и диссертационных исследований до отдельных статей и тезисов в различных сборниках затрагивают как анализ основ института государственной службы, характеристики ее видов, проблемы её реформирования, обсуждение и систематизацию категориального аппарата, теоретические проблемы соотношения конституционного, административного и трудового права в системе регулирования отношений государственной службы, так и отдельные аспекты и проблемы организации и деятельности государственных служащих.

В то же время, несмотря на многочисленность и разноаспектность публикаций, нельзя констатировать, что найдены приемлемые решения многих из упомянутых выше проблем. К таким нерешённым проблемам, несомненно, можно отнести вопрос о соотношении элементов публичного и частного права в правовом регулировании института государственной службы. Включение предмета регулирования отношений государственной службы в состав конституционного, административного и трудового права остается дискуссионным, поскольку доводы и обоснования, приводимые учеными - специалистами этих отраслей права, не позволяют сделать однозначный выбор.

Можно утверждать, что неразрешенность данной проблемы, поставленной еще дореволюционными учеными административистами, государствоведами, такими как Н.М. Коркунов, А.Д. Градовский и др., свидетельствует о том, что её решение необходимо искать в применении новых подходов и методов исследования. К ним может быть отнесена, не встречающая существенных возражений у большинства исследователей характеристика института государственной службы, как комплексного

института. Межотраслевой характер института государственной гражданской службы позволяет предложить идею межотраслевого подхода к решению проблем нормативного правового регулирования этого института, заключающегося не в безусловном отказе от диспозитивного или императивного метода регулирования, а применении сочетания этих методов с преимущественным выделением отдельных сфер правоотношений для такого регулирования.

Дискуссионными является проблемы соотношения сфер полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам нормативного правового регулирования института государственной гражданской службы и, в этой связи, комплекс проблем практической реализации принципа федерализма и обеспечения системности и согласованности законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством.

Одним из фундаментальных теоретических вопросов является проблема систематизации принципов государственной службы в целом и отдельно принципов государственной гражданской службы. Данная проблема порождена непрерывными изменениями в законодательстве, как формулировок, так и перечня принципов государственной службы. "Нестабильность" принципов государственной службы, включаемых в федеральные законы, не может свидетельствовать о стабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации. В научных публикациях содержатся разноречивые мнения и позиции авторов относительно состава и формулировок принципов государственной службы.

Целью диссертационного исследования является проведение теоретико-правового анализа концепций, моделей и принципов

формирования, функционирования и реформирования государственной службы в Российской Федерации с целью разработки непротиворечивой модели государственной службы, отвечающей современным условиям и учитывающей исторические особенности работы государственного аппарата, а

также современный зарубежный опыт.

Для достижения указанной цели в исследовании поставлены следующие задачи:

- провести анализ литературных источников с целью разработки методологических подходов выявления и исследования проблем становления и реформирования государственной гражданской службы;

- сравнить основные положения современных моделей государственной гражданской службы, действующих, в том числе в зарубежных странах, для выявления достоинств и недостатков рассматриваемых моделей;

- выявить и систематизировать характеристики современных моделей государственной службы;

- установить связи моделей государственной гражданской службы со способами их нормативной правовой реализации в законодательстве;

- провести систематизацию и классификацию принципов государственной гражданской службы с целью использования их в качестве критериев для оценки полноты и непротиворечивости федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации;

- осуществить периодизацию этапов становления и развития нормативной правовой базы государственной гражданской службы в Российской Федерации, начиная с 1990 года;

- в рамках этой периодизации, на основе анализа теоретических проблем соотношения конституционного, административного и трудового права в системе регулирования отношений государственной службы, законодательной основы обеспечения государственной гражданской службы, выявить тенденции и проблемы формирования законодательства о государственной гражданской службе на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации и разработать возможные варианты его совершенствования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования, функционирования и реформирования государственной службы в Российской Федерации в целом и

государственной гражданской службы в частности.

Предметом исследования являются теоретико-правовые, конституционно-правовые, административно-правовые аспекты

формирования, функционирования и реформирования государственной службы и государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Теоретическая и методологическая база исследования.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, административному и трудовому праву.

Диссертант опирался на общетеоретические методы и подходы по данной проблеме, изложенные в трудах отечественных ученых - государствоведов, в том числе, С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, Н.Т. Ведерникова, Д.А. Керимова,

A.Д. Керимова, И.Н. Куксина, O.E. Кутафина, A.B. Малько, Г.В. Мальцева,

Н.И. Матузова, Ю.А. Розенбаума, З.А. Станкевича, Б.Н. Топорнина,

B.Е. Чиркина, Т.М. Шамба, А.И. Экимова и др.

Исследования в конкретной правовой области основывались на положениях и выводах работ отечественных ученых конституционалистов и административистов А.Б. Агапова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, Б.Н. Габричидзе, A.A. Гришковца, A.B. Гусева, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Д.М. Овсянко, А.М. Осавелюка, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, Ю.А.Тихомирова, а также ученых-специалистов в сфере трудового права, таких как, А.Ф. Нуртдинова, Л.А. Чиканова и др.

государственной власти и их аппаратах. Диссертантом проведен анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Для сравнения использовались положения конституций ряда зарубежных государств, а также законодательные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности государственной службы. Основными международными актами, вовлеченными в сравнительный анализ, явились Конвенция МОТ 1978 года № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», Конвенция Организации Объединенных наций против коррупции от 31 октября 2003 года, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ЕТБ № 173) от 27 января 1999 года.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- авторской периодизации становления и развития государственной и государственной гражданской службы в Российской Федерации и её конституционно-правового нормативного правового обеспечения;

- предложенной классификации принципов государственной гражданской службы, в том числе конституционных принципов;

- обосновании необходимости включения в состав принципов государственной гражданской службы принципа разграничения статуса государственных политических должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службы;

- классификации и формировании состава принципов государственной гражданской службы,

- основных положениях авторской модели совершенствования существующей концепции государственной гражданской службы, основанных на принципе разграничения статуса государственных политических должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службы;

- в выводе о необходимости существенного расширения перечня

государственных политических должностей по сравнению с действующим реестром государственных должностей и включении этого перечня в специальный федеральный закон о статусе государственных политических должностей Российской Федерации;

- в обосновании теоретически возможных вариантов развития правового регулирования института государственной гражданской службы;

- в выводе об отсутствии достаточных конституционных оснований для однозначного определения модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования государственной гражданской службы;

- предложенной классификации законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего отношения государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

Положения выносимые на защиту:

- предлагается авторская классификация критериев выделения государственной гражданской службы из иного вида служебных и трудовых отношений;

- обосновывается необходимость рассмотрения института государственной службы как комплексной формирующейся отрасли права, под общим наименованием - публичное служебное право;

- на основе авторской концепции системы принципов государственной гражданской службы систематизируются принципы государственной и государственной гражданской службы в Российской Федерации;

- предлагаются возможные варианты моделей законодательного регулирования государственной гражданской службы, основанные на сочетании положений различных теорий государственной службы -государственно-служебной и трудовой;

- обосновывается тезис и необходимости разграничения статуса государственных политических должностей в Российской Федерации (лиц непосредственно осуществляющих государственную политическую власть), статуса государственных гражданских служащих и лиц, наделенных

полномочиями представителя власти;

- аргументируется необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего основы статуса лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации, как одного из правовых механизмов разграничения политической и профессиональной ответственности в системе государственного управления и государственной гражданской службы;

- доказывается недопустимость смешения частноправовых и публичноправовых принципов регулирования отношений в законодательстве о государственной гражданской службе (конфликт интересов и др.);

- проводится научное обоснование необходимости закрепления принципа федерализма в федеральном законодательстве, как одного из основных принципов организации и деятельности государственной службы;

- обосновывается правомерность деления публичной службы на три уровня: уровень государственной службы Российской Федерации, уровень государственной службы субъектов Российской Федерации и уровень муниципальной службы, и, как следствие этого, необходимость и правомерность нормативного правового регулирования отношений публичной службы на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном;

- аргументируется необходимость резкого сокращения числа подзаконных актов, которыми регулируется государственная гражданская служба, что позволит обеспечить открытость государственной службы;

- предлагается принцип разделения статуса государственного гражданского служащего на две «части»: на положения статуса, направленные во вне и положения статуса, устанавливающие внутренние взаимоотношения (государственно-служебные, трудовые, служебные и т.д.);

- выдвигается и обосновывается новая классификация государственных служащих по трем категориям: государственных служащих, реализация прав и обязанностей которых осуществляется только внутри органа государственной власти или внутри государственной организации; государственных служащих, которые наделены законодательством правом реализации части полномочий,

входящих в сферу государственной власти; государственных служащих, которые наделены законодательством административно-властными полномочиями в органах исполнительной власти;

- доказывается необходимость дифференциации и детализации в федеральном законе прав, обязанностей, ответственности, гарантий, ограничений и запретов гражданского служащего, связанных с гражданской службой, требований к служебному поведению гражданского служащего и др. в зависимости от категорий и групп гражданских служащих и видов государственной службы;

- обосновывается необходимость разработки в федеральном законодательстве «внутренних» административных процедур, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих и разрешению конфликта интересов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что научно обоснованные в ней положения о необходимости четкого определения статуса лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации, как правового механизма разграничения политической и профессиональной ответственности в системе государственного управления и государственной гражданской службы, являются одним из перспективных направлений совершенствования публичной службы в Российской Федерации.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в том, что результаты исследования, положения, выводы и предложения, содержащиеся в работе, являются концептуальной основой для подготовки возможных вариантов и направлений совершенствования законодательства о государственной службе и государственной гражданской службе в Российской Федерации. В работе приведены конкретные варианты предложений авторской концепции совершенствования федерального законодательства. Предложения, разработанные в диссертационной работе, могут быть также использованы при совершенствовании федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе.

Материалы и выводы, полученные на основе проведенного исследования, могут быть использованы в учебных целях при преподавании курсов конституционного и парламентского права Российской Федерации, при чтении специальных курсов об организации и функционировании государственной и государственной гражданской службы в Российской Федерации и др.

Апробация результатов исследования.

Результаты диссертационного исследования были использованы в ходе разработки «Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров», а также в практической деятельности этого Управления при подготовке проектов федеральных программ по вопросам государственной службы, мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы, ежегодных докладов Президенту РФ о ходе выполнения федеральных программ по вопросам государственной службы, аналитических и информационных материалов для Президента РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы и для осуществления анализа практики применения федерального законодательства по вопросам государственной службы.

Положения и выводы диссертации были применены организационноаналитическим Департаментом МВД РФ для составления аналитических справок, проектов отдельных нормативных документов и проектов управленческих решений Министра МВД по вопросам организационнометодического обеспечения управленческой деятельности в системе МВД России и совершенствования нормативно-правового регулирования управленческой деятельности в сфере внутренних дел

Материалы диссертационного исследования используются на юридических факультете ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» и на профильных юридических кафедрах ФГОУ ВПО «Московский университет

Министерства внутренних дел Российской Федерации» в процессе преподавания учебных дисциплин государственно-правового цикла.

Выводы и материалы, представленные в докладах, тезисах и научных сообщениях, обсуждались и получили одобрение на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах, проведённых в Российском государственном торговом экономическом университете, Российской академии народного хозяйства и государственной службы, Современной гуманитарной академии в 2003-2010 годах.

Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на кафедре Конституционного и муниципального права ФГБОУ ВПО «Российский государственный торгово-экономический университет».

Публикации результатов исследования. Основные теоретические положения диссертации, выводы и предложения автора изложены в двух монографиях (24,5 печ. л.), в 17 научный статьях и тезисах к научнопрактическим конференциям (общим объёмом 11.1 печ. л.), в том числе в 8 статьях опубликованных в рецензируемых научных изданиях, рекомендованных ВАК (5,7 печ. л.).

Структура и объём работы. Диссертация изложена на 320 страницах машинописного текста и состоит из введения, трех глав, включающих в себя десять параграфов и заключения. Список использованной научной литературы и правовых актов включает в себя 375 наименований.

Во Введении обосновывается актуальность избранной темы диссертации, раскрывается состояние научной разработанности проблемы, формулируется основная цель и задачи исследования, определяются его предмет и объект, определяются теоретические и методологические основы, характеризуется научная новизна и практическая значимость работы, представлены основные положения, выносимые на защиту, приводится информация о результатах апробации положений, выводов и рекомендаций, полученных в результате исследования.

Первая глава «Теоретические основы исследования института

государственной гражданской службы» включает три параграфа. В ней анализируются методологические подходы к исследованию института государственной службы, формулируются характеристики современного состояния и основные проблемы становления и развития института государственной службы в Российской Федерации.

Во второй главе «Государственная гражданская служба в системе государственной службы в Российской Федерации», состоящей из трёх параграфов, рассматриваются и анализируются теоретические и практические вопросы становления и реформирования государственной службы в Российской Федерации, анализируются концепции реформирования государственной службы в Российской Федерации, проводится сравнительный анализ института государственной гражданской службы и иных видов государственной службы.

В Главе III «Основные проблемы нормативного правового обеспечения реформы государственной гражданской службы» на основе теоретико-методологических подходов, систематизация которых была приведена в первой и второй главах, оценки состояния нормативной правовой базы, регулирующей отношения в сфере государственной гражданской службы в различные периоды ее реформирования с использованием критериев, сформированных на основе анализа концепций реформирования государственной службы в Российской Федерации, представлен анализ основных проблем нормативного правового регулирования государственной гражданской службы. В главе содержится обоснование предложений о комплексном совершенствовании законодательства о государственной гражданской службе. Глава состоит из пяти параграфов.

В Заключении проводится обобщение результатов работы, излагается система мер, направленных на совершенствование нормативного правового регулирования института государственной гражданской службы, основанных на предложениях и выводах, содержащихся в диссертационном исследовании.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

1. Проведены анализ и обобщение непротиворечивых характеристик моделей государственной службы в современной практике государственного строительства, законодательной практике, на опыт реализации которых ориентируются в научных исследованиях. Выявлены основные нормативные характеристики концепций (моделей) государственной гражданской службы (государственной службы).

Задачи создания эффективно действующей государственной службы, необходимость решения тех или иных проблем ее развития, и в конечном итоге определения стратегии перспективного формирования и наиболее приемлемых социальных и политических направлений ее развития предполагают необходимость четкого формулирования характеристик существующего состояния государственной службы и будущего моделируемого состояния. Правильно и объективно сформулированные характеристики во многом предопределяют приемлемые и эффективные способы перехода от существующего состояния (модели) к проектируемой будущей модели.

Несмотря на специфику организации и функционирования государственной службы в отдельной стране, зависимости конкретной модели от исторических, экономических, социальных и политических условий, в мировой практике известно несколько обобщенных моделей государственной гражданской службы.

Анализируются основные характеристики и особенности таких моделей (концепций) государственной службы, как «система заслуг и достоинств» (merit system), патронажная система "spoils system", корпоративистская модель бюрократии, советская (номенклатурная) модель, модель современного менеджеризма, модель публичной службы гражданского общества, а также других моделей, используемых исследователями (Габричидзе Б.Н., Чернявским А.Г., Барабашевым А.Г., Красновым Ю.А., Охотским Е.В. и др.).

Применительно к специфике особенностей нормативного оформления в законодательстве концепций и моделей государственной службы выделены:

публичная и трудо-правовая концепции государственной службы, государственно-служебная концепция, концепция милитаризованной государственной гражданской службы переходного периода, концепция служения государству.

Опираясь на результаты исследований и работы ученых, представляющих юридическую науку, проведены: систематизация и классификация

юридических характеристик моделей государственной службы, их сравнение с основными характеристиками моделей, получивших широкое распространение в зарубежных государствах. Особое внимание уделяется анализу характеристик номенклатурной модели государственной службы, по мнению многих ученых возникшей и на практике реализованной в советский период развития Российского государства. С правовой точки зрения номенклатурная система была выведена из сферы действия закона и формально юридически не имела легитимной основы. Практически все её механизмы и атрибуты имели закрытый для общества характер. Устанавливая, что одним из основных принципов советской модели являлся принцип подчиненности государственного служащего (работника) вышестоящему руководству, а не закону, делается вывод о том, данный принцип сближает государственную службу номенклатурно-советского типа с моделью государственной службы, основанной на патронажной системе "spoils system". В работе обращается внимание на то, что в ряде исследований (Е.В. Охотский) для классификации модели государственной службы используется в качестве определяющего основания особенности прохождения государственной гражданской службы. Так, в частности, по данному основанию выделяются следующие системы: карьерную, номенклатурно-должностную, партийнополитическую, патронатную, ассимилятивную, дифференцированную.

Анализируя различные основания для классификации и характеристики моделей государственной службы, обосновывается вывод о том, что с точки зрения характерных особенностей нормативной правовой реализации в законодательстве Российской Федерации известные концепции целесообразно разделять на две существенно отличающиеся друг от друга группы:

частноправовые концепции государственной гражданской службы и публично-правовые концепции государственной гражданской службы.

Независимо от того, какая из моделей (концепций) государственной гражданской службы реализуется в законодательстве, существенное значение для становления и развития государственной гражданской службы имеет разрешение проблемы законодательного закрепления двух ключевых понятий: государственная гражданская служба и государственный гражданский служащий.

2. Обосновывается необходимость разделения обязанностей и, главное, ответственности лиц, находящихся на политических государственных должностях, и лиц, находящихся на должностях государственной службы и не принимающих политических решений.

Рассматривается и анализируется использование политиками, практиками, в научных публикациях и в научно-практических исследованиях термина «чиновник». Обосновывается вывод, заключающийся в том, что в большинстве случаев даже анализ контекста не всегда позволяет установить, в каком смысле используется термин «чиновник» - в «узком» для обозначения государственных гражданских служащих или в широком - для обозначения всех тех, кто занимает и государственные должности, и должности государственной службы. Такое разделение принципиально важно не только для рассмотрения практических проблем государственной службы, но и для четкого разделения в обыденном понимании прав, обязанностей и главное ответственности лиц, находящихся на политических государственных должностях, и лиц, находящихся на должностях государственной службы и не принимающих политических решений.

Проведен подробный сравнительный анализ определений «государственная должность», «должность государственной службы», «должность государственной гражданской службы», содержащихся в законодательстве Российской Федерации, водит понятие государственных «политических» должностей. Обосновывается вывод о том, что главное отличие многих элементов статуса политических государственных

должностей от должностей государственных служащих, вообще, и государственных гражданских служащих, в частности, проистекает из их принципиальных отличий по отношению к исполнению властных полномочий. Если лица, находящиеся на государственных должностях, непосредственно осуществляют властные полномочия единолично либо в составе органа государственной власти, то институт государственной службы является конституционно-правовым институтом, обеспечивающим исполнение полномочий органов государственной власти и лиц, находящихся на государственных должностях. Учитывая неразрывную связь института государственной службы с надлежащим исполнением государственных полномочий, необходимо на концептуальном уровне и в законодательстве четко соотнести элементы статуса государственных должностей и должностей государственной службы. Необходимость принципиального разделения государственных политических должностей и должностей государственной службы на концептуальном уровне разделяется многими исследователями (В.Д. Граждан и др.). Однако до настоящего времени такая однозначность в законодательстве отсутствует.

3. Проведена и предложена классификация существующих в литературе определений государственной службы.

Сравнительные характеристики определений государственной службы (Б.М. Лазарев, Габричидзе Б.Н. и Чернявский А.Г., A.B. Гусев и др.) рассматриваются в «узком» и «широком» толковании этого понятия. Первая группа определений государственной службы основана на «широком» толковании государственной службы и включает в себя деятельность как лиц, непосредственно реализующих властные полномочия, так и лиц, обеспечивающих их деятельность и деятельность государственных органов, государственных учреждений, предприятий и организаций. В широком смысле государственная служба отождествляется с реализацией государственных властных полномочий. Вторая группа определений государственной службы основана на «узком» толковании государственной службы и включает только тех лиц, которые обеспечивают деятельность

должностных лиц, реализующих властные полномочия и деятельность государственных органов. В свою очередь эта группа определений также имеет «широкую» и «узкую» трактовку государственной службы, в которых отражается характеристика одного из видов государственной службы. Примером может служить определение, данное Козбаненко В.А., в котором сделан акцент на обеспечение исполнительных властных полномочий.

4. Проведены теоретический анализ соотношения института гражданской службы с отраслями права, классификация правоотношений государственной гражданской службы. Несмотря на многочисленность и разноаспектность публикаций, нельзя констатировать, что многие из упомянутых проблем можно считать однозначно разрешенными. К таким проблемам, несомненно, можно отнести вопрос о соотношении элементов публичного и частного права в правовом регулировании института государственной службы. Включение предмета регулирования отношений государственной службы в состав конституционного, административного и трудового права остается дискуссионным. Можно утверждать, что неразрешенность данной проблемы, поставленной еще дореволюционными учеными государствоведами, такими как Коркунов Н.М., Градовский А.Д., Лазаревский Н.И., Чичерин Б.Н. и др., свидетельствует о том, что её решение необходимо искать в применении новых подходов и методов исследования. В частности таким методом может быть междисциплинарный подход. Такой подход ориентирован не на безусловный отказ от диспозитивного или императивного методов регулирования, а на сочетание этих методов с преимущественным выделением отдельных сфер правоотношений института государственной гражданской службы для такого регулирования. Обосновывается вывод о том, что именно эти сферы нормативного правового регулирования, объем которых весьма значителен, и должны составлять предмет законодательства о государственной гражданской службе, а возможно в будущем и предмет отрасли служебного права.

Проводится классификация правоотношений на государственной гражданской службе, сопоставление их с трудовыми правоотношениями.

Главное отличие правоотношений, возникающих на государственной гражданской службе, от трудовых отношений заключается в том, что институт государственной гражданской службы обеспечивает непосредственное надлежащие профессиональное исполнение публичных политических функций и полномочий государственных органов и государственных должностных лиц. Именно на этом отличии строится разделение функций должностей государственной гражданской службы и лиц, непосредственно не связанных с обеспечением выполнения функций государственных органов -технических, обеспечивающих специалистов и работников, которые обычно во всех странах выводятся за пределы действия норм, регулирующих отношения на государственной службе. Исполнение их трудовой функции регулируется нормами трудового права. Об этом, в сущности, свидетельствует позиция, заключающаяся в том, что "профессиональная деятельность государственных служащих - это трудовая деятельность особого рода" (Чиканова Л.А.). Определяющая особенность этих отношений как раз и связана характером и направленностью этой деятельности, то есть сущностью внутренних служебных отношений. В то же время, необходимо отметить, что ряд важнейших положений, которые традиционно относятся к сфере отношений, регулируемых трудовым правом, несомненно, должны иметь приоритет над нормами законодательства, регулирующего отношения на государственной гражданской службы. К ним относится, например, продолжительность рабочего дня, право на объединение для защиты своих прав (о чем и говорит Конвенция МОТ) и т.п.

Что же касается внешних служебных отношений, то практически никто из специалистов не отрицает, что они являются административно-правовыми и должны регулироваться нормами административного права (Старилов Ю.Н., Манохин В.М., Бахрах Д.Н., Алехин А.П., Козлов Ю.М., Ноздрачев А.Ф. и др.).

Основываясь на приведенном выше концептуальном положении, представляется не только весьма плодотворным, но и необходимым для теоретического анализа и в практических целях использование

методологического подхода, предполагающего разделение государственнослужебных отношений на «внешние» и «внутренние». Такой подход позволяет дифференцировать правоотношения в сфере государственной гражданской службы на служебные (государственно-служебные) и трудовые (служебнотрудовые) (Яценко Л.И.).

Определяющие особенности отношений на государственной гражданской службе по сравнению с трудовыми отношениями возникают из характера внутренних отношений на государственной гражданской службе, внешних административно-правовых отношений, диалектики внутренних и внешних отношений в процессе исполнения должностных обязанностей государственными гражданскими служащими. Эти особенности в конечном итоге и обуславливают необходимость выделения из отрасли административного права подотрасли служебного права. Особенности в сфере внешних отношений и практические потребности приводят к необходимости разработки специального служебного (статусного) законодательства, устанавливающего основное содержание прав, обязанности и ответственности государственных гражданских служащих в зависимости от значимости принимаемых ими административных решений и выполняемых функций.

5. Обоснован вывод о том, что в настоящее время можно уже говорить об устойчивой тенденции обособления института государственной гражданской службы как от отрасли административного, так и от отрасли трудового права. Учитывая, что формируемая отрасль служебного права должна относиться к комплексным отраслям права, в ее формировании должны принять деятельное участие специалисты по конституционному, административному и трудовому праву. Общественные отношения на государственной гражданской службе целесообразно разграничивать на внутренние и внешние, что предопределяет необходимость комплексного нормативного правового регулирования этих отношений различными отраслями права: конституционного, административного, трудового,

бюджетного. Диалектика внутренних и внешних отношений государственной гражданской службы в органах законодательной, исполнительной и судебной

власти указывает на необходимость выделения видов государственной гражданской службы.

Опираясь на результаты анализа предложений ряда ученых (Ю.Н. Старилов, В.М. Манохин, Б.Н. Габричидзе и др.) и полученные в исследовании результаты о выделении государственной службы из системы административного права в отдельную отрасль служебного права обосновываются возможные варианты целесообразного развития института государственной службы в системе правовых наук. Первый вариант предполагает субсидиарное регулирование института государственной гражданской службы в отраслях конституционного, административного, трудового и других отраслей права. Во втором варианте - государственная служба входит как подотрасль в отрасль административного права. В третьем варианте происходит обособление института государственной гражданской службы в отдельную комплексную отрасль служебного права. При этом, учитывая необходимость четкого отграничения статуса государственных политических должностей от статуса должностей государственной гражданской службы, возможны "широкое" и "узкое" толкование предмета регулирования отрасли служебного права. При широком толковании в предмет регулирования отрасли служебного права должны включаться вопросы статуса государственных должностей Российской Федерации (государственных политических должностей), вопросы статуса должностей государственной службы, обеспечивающих деятельность государственных политических должностей. В такой трактовке отрасль служебного права логичнее было бы именовать отраслью государственно-служебного права. В случае, если в отрасль служебного права включать и институт муниципальной службы, то такая отрасль могла бы именоваться служебным публичным правом. В узкой трактовке государственная гражданская служба, как отрасль служебного права, регулирует отношения по поводу обеспечения деятельности органов государственной власти и лиц, находящихся на государственных политических должностях Российской Федерации.

В современных условиях наиболее предпочтительным вариантом

представляется вариант оформления института государственной гражданской службы в отдельную отрасль служебного государственного (публичного) права с субсидиарным действием норм трудового права в сфере внутренней организации государственной гражданской службы.

6. Проведено исследование одной из актуальных теоретических проблем совершенствования института государственной гражданской службы -проблемы классификации и систематизации принципов государственной службы в целом и отдельно принципов государственной гражданской службы. Одновременно с выбором и обоснованием концепции государственной гражданской службы должны быть проработаны и принципы государственной гражданской службы, которые должны реализовываться на основе соответствия их целям и задачам рационального и эффективного обеспечения деятельности органов государственной власти. Принципы являются той основой, которая позволяет выстроить в законодательстве систему непротиворечивых норм и положений. Необходимость всестороннего анализа данной проблемы обусловлена непрерывным изменением в законодательстве как формулировок, так и перечня принципов государственной службы. "Нестабильность" принципов государственной службы, включаемых в федеральные законы, не может свидетельствовать о стабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации.

Современные принципы государственной службы исследуются в теоретических работах Д.Н. Бахраха, Старилова Ю.Н., В. М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, Габричидзе Б.Н. и Чернявского А.Г. и других ученых. Приведенный в работе анализ позволил автору обосновать предположение о нецелесообразности дословного воспроизведения в федеральных законах тех принципов, которые содержатся в Конституции Российской Федерации без их конкретизации применительно к отраслям законодательства. В федеральных отраслевых законах необходимо формулировать принципы, которые должны отражать «преломление» конституционных принципов применительно к особенностям нормативного регулирования общественных отношений,

являющихся объектом той или иной отрасли законодательства. Опираясь на классификацию, разработанную в теории государства и права, принципы государственной службы подразделяются на четыре группы. К первой группе должны быть отнесены общеправовые принципы, многие из которых содержатся в Конституции Российской Федерации. Во вторую группу должны входить собственно отраслевые принципы государственной службы. В третью

- принципы видов государственной службы. И в четвертую - специальные принципы правовых институтов видов государственной службы.

На основе предложенной классификации формулируется модель трех групп принципов. В группу общеправовых принципов автором включаются: принципы законности (верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав), приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, федерализма, отделения религиозных объединений от государства, равный доступ граждан к государственной службе. В группу отраслевых принципов государственной службы включаются: принципы гласности в осуществлении государственной службы, равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, внепартийности государственной службы, профессионализма и компетентности государственных служащих, разграничения статуса государственных политических должностей и статуса должной государственной службы, единство правовых и организационных основ государственной службы, взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, соотносительности правовых и организационных основ государственной службы, ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих

должностных обязанностей, соотносительности основных требований, предъявляемых к прохождению видов государственной службы, соотносительности ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов, принципы взаимосвязи видов государственной службы и муниципальной службы, учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы, учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной службы Российской Федерации. В группу отраслевых принципов государственной гражданской службы включаются большинство принципов государственной службы. В группу внутриотраслевых принципов государственной гражданской службы (группу принципов институтов государственной гражданской службы) входят: принципы предотвращения конфликта интересов на государственной гражданской службе, конкурсного отбора кандидатов при назначении на должность государственной гражданской службы, непрерывного повышения квалификации государственного гражданского служащего и др. принципы.

Предложенная классификация принципов государственной гражданской службы на четыре группы позволяет проводить анализ нормативной правовой базы, регулирующей отношения в сфере государственной гражданской службы. Важное значение в современных условиях имеет полная и точная нормативная правовая реализации таких принципов государственной службы, как принципа разграничения статуса государственных политических должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службы, принципа равного доступа граждан к государственной службе, принципа открытости государственной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих. Вопросы реализации в законодательстве принципа равного доступа граждан к государственной гражданской службе рассматриваются в непосредственной связи и в соотношении с такими «видовыми» принципами государственной гражданской службы, как принцип доступности информации о

государственной службе и принцип взаимодействия с общественными объединениями граждан.

Существенное значение для оценки состояния нормативного правового регулирования отношений государственной гражданской службы имеет такой общеправовой принцип как принцип федерализма, закрепленный в Федеральном законе от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ. В число общеправовых принципов, которым должно подчиняться содержание законодательства о государственной службе и государственной гражданской службе, в частности, должен входить и фундаментальный конституционный принцип разделения властей, включенный в основы конституционного строя Российской Федерации. Этому общеправовому конституционному принципу должно соответствовать как федеральное законодательство, так и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

7. Предлагаются основания классификации этапов становления и реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации.

Необходимость периодизации этапов становления и реформирования государственной службы в Российской Федерации имеет не только историкотеоретическое, но и практическое значение для выявления характерных устойчивых тенденций в формировании и совершенствовании нормативной правовой основы государственной гражданской службы. В литературе наиболее часто используются следующие основания периодизации: организационно-структурные изменения в управлении государственной службой, изменение концептуальных подходов к формированию модели государственной гражданской службы, результаты фактических "стихийных" изменений, временные рамки действия нормативных правовых актов и др.

Одним из главных оснований периодизации этапов реформирования государственной службы, используемых большинством исследователей, является дата принятия основных федеральных нормативных правовых актов, в которых были зафиксированы существенные изменения по сравнению с предыдущим этапом организации и деятельности государственной службы.

Некоторые нормативные правовые акты отражали изменение подходов к организации государственной службы, предварительно декларированные в принятых концепциях или основных направлениях реформирования государственной службы. Такой подход характерен для последнего этапа реформирования государственной службы, начало которому было положено принятием Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в 2003 году.

Предложена авторская периодизация этапов становления и реформирования государственной гражданской службы, в основе которой лежат характеристики фактически сложившихся отношений в сфере государственной гражданской службы и действующие нормативные правовые акты. Первый этап (1989-1993 годы) характеризуется "стихийным" формированием тенденций и нормативного правового регулирования отношений государственной службы (государственной гражданской службы). На первом этапе становления государственной службы "стихийно'1 оформилось одно из концептуальных положений института государственной гражданской службы как служебной деятельности по обеспечению реализации полномочий органов государственной власти. Получило юридическое оформление в российском законодательстве выделение особых видов государственной службы - милититаризованных видов государственной службы (службы военной и службы в правоохранительных органах). Сложились предпосылки к оформлению института муниципальной службы как института обеспечивающего реализацию полномочий местного самоуправления. Второй этап (1993-1995 годы) характеризуется началом формирования нормативной правовой базы на основе Конституции Российской Федерации, преимущественно на уровне подзаконных актов. Третий этап (1995-2003 годы) характеризуется закреплением принципа двухуровневого законодательного регулирования института государственной службы. Четвертый этап (с июля 2003 года) характеризуется началом реформирования сложившихся отношений государственной службы на основе предварительно утвержденной Концепции реформирования государственной

службы в 2001 году. Подготовка проекта Федерального закона была осуществлена на основе Концепции, утвержденной в 2001 году Президентом Российской Федерации. Другие периоды реформирования государственной службы ознаменовались лишь принятием соответствующих нормативных правовых актов без публичного обсуждения содержания концепций или их основных положений, на основе которых предполагалось подготовить проекты нормативных правовых актов.

Результаты анализа содержательных аспектов дискуссий в 1991-2001 годах о проблемных вопросах состояния государственной службы, концептуальных целях и задачах ее реформирования позволили соотнести результаты, достигнутые при реализации мероприятий последней реформы, сопоставить задачи конкретного исторического периода развития института государственной службы с актуальными проблемами её современного преобразования. Основной проблемой при анализе концепций реформирования государственной гражданской службы (до 2004 года -государственной службы), несмотря на наличие довольно большого массива нормативных правовых актов, регулирующих широкий спектр вопросов, являлось отсутствие нормативно закрепленных концепций, на основе которых разрабатывались, изменялись и дополнялись указанные правовые документы. Исключением является концепция реформирования государственной службы, утвержденная Президентом Российской Федерации в 2001 году.

8. Представлены результаты анализа проектов концепций государственной службы и проведено сравнение их основных характеристик. В сферу анализа были включены концепции, предлагаемые учеными и практиками в 1991-2000 годах (в периоды первого - третьего этапов становления и реформирования государственной гражданской службы), положения Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации». Обоснован вывод о том, что в первых разработках содержатся не только элементы концепции формирования собственно государственной службы, но и попытки соотнести государственную службу с необходимостью системной организации

преимущественно исполнительной власти (упорядочение совокупности органов государственной службы, отсутствие государственной политики по вопросам формирования системы органов государственного управления и др.). В качестве одного из важных приоритетов реформирования государственной службы указывалось также создание условий для независимости деятельности государственных служащих от политического влияния. Однако в числе задач, которые необходимо было бы решить для этого, не содержится ни одной, которая напрямую была бы связана с необходимостью разграничения прав, обязанностей и ответственности государственных политических должностей и профессиональных государственных служащих.

Проведена систематизация и анализ основных положений Концепции реформирования системы государственной службы, Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», а также Федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)", утвержденных Президентом Российской Федерации.

9. Результаты проведенного сравнительного исследования позволили сделать вывод о том, что и в Концепции реформирования системы государственной службы, и в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», а также в Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)", утвержденной Президентом Российской Федерации в 2009 году, отсутствуют положения о разграничении статуса государственных политических должностей Российской Федерации и статуса государственных гражданских служащих. Принятый в конце 2008 года парламентом России пакет «антикоррупционных законов» также не содержит принципиально новых положений, разграничивающих ответственность государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, за коррупционные правонарушения.

Представлены некоторые результаты анализа практики реформирования государственной службы и государственного управления за рубежом. На этой основе, учитывая особую значимость проведения реформы государственной гражданской службы в России в современных условиях, обосновывается вывод о необходимости создания специального органа, ответственного за реформирование государственной службы. Обоснованы и сформулированы положения, на основе которых должна создаваться подобная структура. Статус этого специального органа должен соответствовать статусу государственного органа. Формирование такого государственного органа должно осуществляться в соответствии со специальным федеральным законом, обеспечивающим условия открытости процедур и порядка его формирования. Порядок формирования должен предусматривать участие в его формировании в равной степени, представителей органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Срок его полномочий должен быть ограничен сроком достижения целей реформы государственной гражданской службы. Полномочия по обеспечению текущего повседневного функционирования системы государственной гражданской службы должны быть сосредоточены в органах государственной власти. Члены специального органа должны быть наделены специальным статусом, в том числе и после прекращения деятельности этого органа. Финансирование обеспечения его деятельности должно быть предусмотрено отдельной строкой в федеральном бюджете.

10. На основе анализа теоретических проблем соотношения института государственной гражданской службы и отраслей права обосновывается вывод, заключающийся в том, что современные исследования концепций государственной службы и государственной гражданской службы находятся под большим влиянием и воздействием приемов и методов исследований, присущих административному праву. На практике расширение сферы действия административного права, применительно к институту государственной службы, приводит к тому, что не учитываются различия в принципах организации и функционирования исполнительной,

законодательной и судебной власти. Что в свою очередь не может не повлечь за собой существенных различий в организации и функционировании государственной гражданской службы и государственных гражданских служащих, обеспечивающих деятельность самостоятельных, обособленных органов государственной законодательной, исполнительной и судебной власти. Практически ни одна концепция, в том числе и последняя, на основе которой подготовлены и приняты Федеральные законы от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ, не отражает и не учитывает таких различий. В конечном итоге особенности государственной гражданской службы в системе исполнительной власти приводят к унификации и статуса государственных служащих, и реестра должностей государственной гражданской службы. Это в свою очередь оказывает решающее воздействие на формирование унифицированной структуры аппаратов, приспособленных к обеспечению деятельности системы исполнительной власти. Принципиально важно, что такая унификация и статуса государственных служащих, и реестра должностей государственной гражданской службы, и структуры аппарата государственных органов не учитывает существенно иное содержание и принципы деятельности органов законодательной и судебной власти.

Нормы, содержащиеся в Федеральном законе от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", отчетливо демонстрируют, что законодатель в практическом плане не учитывает явные особенности государственной службы в палатах парламента, в системе судебной власти, органах прокуратуры. Анализ показывает, что ряд важных положений закона сформулированы таким образом, что о них можно говорить только как о нормах, которые относятся преимущественно к системе исполнительной власти. Причем не ко всей системе исполнительной власти, а преимущественно к государственным служащим государственных органов исполнительной власти общей компетенции. Обосновывается вывод о необходимости корректировки концепции и модели государственной гражданской службы, реализуемой в настоящее время в Российской Федерации. Такая корректировка может быть осуществлена на основе

сочетания положений существующих и применяемых на практике различных концепций государственной службы. Корректировка модели государственной гражданской службы должна быть основана на принципе разграничения статуса лиц, занимающих государственные политические должности, и лиц, замещающих должности государственной гражданской службы. В концепции также необходимо отразить особенности деятельности органов государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной), а также государственных организаций и государственных предприятий. Наличие таких особенностей послужит основой для выделения видов государственной службы. В каждом из видов государственной службы должны быть выделены сферы внешних и внутренних отношений. Такие сферы отношений предопределят возможные методы регулирования общественных отношений (частноправовые, публично-правовые) и отнесение их к той или иной отрасли права (административное, трудовое право, государственно-служебные отношения).

11. На основе полученных результатов систематизации и классификации теоретических и методологических подходов к исследованию правовых отношений в сфере государственной гражданской службы проведен анализ современного состояния и основных проблем нормативного правого регулирования государственной гражданской службы. Вопросы практической реализации Федеральных законов от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ, от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ рассматриваются на основе предложенной периодизации этапов становления и реформирования государственной гражданской службы в Российской Федерации.

В качестве критериев оценки современного состояния нормативного правового регулирования отношений государственной гражданской службы используется предложенная классификация группы принципы государственной и государственной гражданской службы. Содержание федерального и регионального законодательства рассматривается также в сопоставлении с целями, которые декларируются в Концепции реформирования системы государственной службы, утвержденной

Президентом Российской Федерации в 2001 году.

На основе комплексного анализа конституционных положений обосновывается необходимость и правомерность двухуровневого нормативного правового регулирования отношений государственной гражданской службы с выделением двух уровней (типов) - федеральной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Не разрешенной на конституционном уровне является проблема разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования государственной гражданской службы, заключающаяся в отсутствии достаточных конституционных оснований для однозначного определения модели разграничения полномочий в этой сфере. В федеральном законодательстве существуют противоречия в нормативном правовом регулировании отношений государственной гражданской службы, заключающиеся в отсутствии четкого разграничения полномочий между законодательными и исполнительными органами государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне. Наделение в федеральном законодательстве Российской Федерации федеральных органов исполнительной власти и государственных органов общими полномочиями по изданию нормативных правовых актов по вопросам государственной гражданской службы без четкого указания содержания их полномочий в соотношении их с полномочиями субъектов Российской Федерации не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Результаты анализа федерального закона о государственной гражданской службе свидетельствуют о необходимости установлении четкой иерархии федеральных и региональных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы государственной гражданской службы в федеральных законах.

12. Предложена классификация законодательства о государственной службе, сформированного в субъектах Федерации до начала реформы к 2003 году. В субъектах Федерации сложились различные варианты соотношения законов и подзаконных актов, регулирующих сходные правоотношения.

Существовал широкий спектр различий в содержании правового регулирования одних и тех же институтов государственной службы. Такое разнообразие регионального законодательства о государственной службе стало возможным не только в силу рамочного характера Федерального закона от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ, но и потому, что в его развитие так и не были приняты не только необходимые подзаконные акты, но и федеральные законы о видах государственной службы. Нормативное правовое регулирование вопросов государственной и государственной гражданской службы в субъектах Российской Федерации на третьем и четвертом этапах характеризуется устойчивой тенденцией воспроизведения норм федерального законодательства в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Обоснована необходимость «опережающего» нормативного правового регулирования вопросов государственной гражданской службы в законодательстве субъектов Российской Федерации на этапе реформирования государственной гражданской службы. При этом в Федеральных законах от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ должны быть четко разграничены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере нормативного правового регулирования вопросов государственной гражданской службы.

13. Анализируется состояние проблемы разграничения статуса политических государственных должностей и статуса государственных служащих (административных должностей государственной службы) в законодательстве Российской Федерации. Отмечается, что эта проблема не нашла и не могла найти своего разрешения в Федеральном законе от 31 июля 1995 года № 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации". В Федеральных законах от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", подготовленных на основе новой концепции реформирования государственной службы, также не содержится четкого отграничения статуса государственных должностей от статуса государственных служащих.

Несмотря на введение в эти Федеральные законы положений, существенно уточняющих понятия "государственная должность” и "должность государственной службы", в законодательстве в целом остаются практически не урегулированными вопросы статуса лиц, находящихся на государственных (политических) должностях Российской Федерации.

Возможны два варианта нормативного правового обеспечения разграничение статуса государственных политических должностей и "карьерных" профессиональных должностей государственной гражданской службы. В первом варианте должны быть установлены принципы, на основе которых могут быть разделены в каждом конкретном случае (в государственном органе) эти группы должностей. Второй вариант предполагает установление конкретного перечня должностей каждого типа в законодательстве. И тот и другой предполагают четкое установление обязанности, ответственности и прав не только каждого типа, но и ранжирования их внутри каждого из трех типов.

Речь идет по существу о необходимости разграничения правового статуса государственных политических должностей и статуса должностей государственной службы при их взаимодействии друг с другом и с физическими и юридическими лицами. Существующих в федеральном законодательстве положений о статусе государственных должностей (депутатов, министров, судей, прокуроров) не достаточно, и они должны быть соотнесены со статусом должностей каждого вида государственной службы.

Поскольку государственные служащие обеспечивают деятельность лиц, находящихся на политических государственных должностях, и исполнение полномочий государственных органов, то на уровне федерального законодательства должны быть четко разграничены их права, обязанности и ответственность по отношению друг к другу, к гражданам и обществу. Федеральное законодательство о государственной службе устанавливает такие права, обязанности и ответственность в отношении государственных служащих. Симметрично должны быть установлены права, обязанности и ответственность лиц, находящихся на государственных должностях. Эти

элементы статуса лиц, занимающих политические государственные должности, могут быть установлены в отраслевых законах и законах о статусе государственных органов и государственных должностных лиц, либо в специальном законе о статусе государственных должностных лиц.

По своему концептуальному содержанию положения "федерального законодательства о статусе" должны быть существенно ужесточены в части запретов и ограничений для деятельности государственных политических должностных лиц по сравнению с правовым положением государственных служащих, либо находиться на том же уровне, что и для административных должностей государственной службы (представителей нанимателя). В частности необходимо ввести требование о безусловном ежегодном публичном предоставлении деклараций обо всех источниках доходов и собственности не только лица, находящегося на государственной должности, но и членов его семьи и ближайших родственников.

Для разграничения статуса государственных политических должностей и «карьерных» должностей государственной службы необходимо разработать и принять специальный федеральный закон, регулирующий основы статуса лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации. Такой закон будет являться одним из основных правовых механизмов разграничения политической и профессиональной ответственности в системе государственного управления и государственной гражданской службы.

В структуру и содержание проекта этого федерального закона должны входить положения о перечне политических государственных должностей, который должен быть существенно расширен по сравнению с действующим реестром государственных должностей. В него должны быть включены должности, исполнение обязанностей которых непосредственно связано с принятием властных решений. Главным образом этот перечень должен быть расширен за счет включения в него должностей государственной гражданской службы в системе органов исполнительной власти.

14. Необходимость уточнения модели государственной гражданской службы и в связи с этим необходимость корректировки федерального

законодательства показана на примере анализа внутриотраслевого института «конфликта интересов». В международных документах, посвященных вопросам противодействия коррупционным проявлениям и ответственности за коррупцию на государственной службе, для выделения круга лиц, на которых должны распространяться их положения, используется понятие «публичное должностное лицо». В российском законодательстве отсутствует аналогичное понятие. Поэтому нормативное правовое обеспечение в законодательстве механизмов, противодействующих коррупционным проявления на государственной гражданской службе, должно формироваться на основе четкого разграничения прав, обязанностей, запретов и ограничений между публичными должностными лицами (в терминах международных документов) - лицами, занимающими государственных политические должности и должности государственной службы, должности государственной гражданской службы.

Введение в федеральное законодательство института конфликта интересов, как одного из механизмов предотвращения коррупции на государственной гражданской службе, показавшего свою эффективность в некоторых европейских государствах, должно быть нормативно увязано с ограничениями, запретами и процедурами привлечения к административной, уголовной и дисциплинарной ответственности лиц, находящихся на государственных политических должностях и должностях государственной гражданской службы. Реализация положений федерального законодательства о предотвращении конфликта интересов на государственной гражданской службе свидетельствует об отсутствии комплексной разработки процедурных и организационных механизмов, позволяющих на практике использовать этот институт. Масштабность и сложность задач, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих и разрешением конфликта интересов, требует создания новых «внутренних» административных процедур в системе государственной гражданской службы.

Значимость и уровень противоречий, выявленные в связи с анализом института конфликта интересов, свидетельствует о противоречивости

положений избранной современной модели государственной гражданской службы. Уточнение и корректировка этой модели может быть проведена с использованием положений модели, предложенной в диссертационном исследовании.

III. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

На основе анализа тенденций становления и развития государственной гражданской службы с учётом предложенной в диссертационном исследовании периодизации на четыре этапа выявлено наличие теоретических и практических проблем. Характерной проблемой четвертого настоящего этапа реформирования государственной гражданской службы является несогласованность в проведении реформ государственной службы, административной, федеративной и муниципальной реформ, обусловленная, в том числе, и недостаточностью теоретических разработок соотношения целей, содержания и очередности проведения указанных реформ.

Рассмотрение концепций государственной службы и их реализации в законодательстве показали, что одной из основных проблем современного состояния государственной гражданской службы является отсутствие концептуальных основ нормативного правового механизма реализации принципа разграничения статуса государственных должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службы в законодательстве Российской Федерации.

Декларирование приоритета норм законодательства о государственной гражданской службе по отношению к нормам трудового права без соответствующей детальной проработки этого положения на уровне норм в законодательстве о государственной гражданской службе, не только привело к пробельности в законодательстве, но и явилось причиной противоречий между нормами трудового права.

Выявлены основные проблемы соотношений федерального, регионального законодательства и подзаконного регулирования. К ним относятся: нечеткость установления в федеральных законах системы и иерархии нормативных правовых актов, регулирующих отношения

государственной гражданской службы; законодательное закрепление практики подзаконного регулирования отношений государственной гражданской службы, являющихся предметом законодательного, а не подзаконного регулирования. Противоречие положений подзаконных нормативных правовых актов нормам, установленным Федеральными законами, приводит к существенным деформациям позиций законодателя и целей, установленных в концепциях реформирования государственной службы.

Наличие проблем законодательного регулирования общественных отношений в сфере государственной службы обусловлено, по меньшей мере, двумя обстоятельствами. Во-первых, наличием противоречий в Концепции реформирования системы государственной службы. Во-вторых, неразработанностью теоретических положений модели государственной гражданской службы в системе государственной службы в Российской Федерации.

В диссертационном исследовании, предложена классификация и состав принципов государственной гражданской службы, которые отражают разработанную автором модель государственной гражданской службы. Основными характеристиками этой модели являются следующие.

2. Закрепление в законодательстве положений известной концепции "бокового входа" также должно быть основано на принципе разграничения статуса государственных политических должностей и должностей государственной службы, что предполагает формирование особой категории государственных гражданских служащих со специальным статусом для этой категории специалистов. Для должностей, начиная с должности советника государственной гражданской службы, должна быть исключена возможность нормативного закрепления положений концепции "бокового входа". Для указанных должностей должны быть реализованы положения концепции

карьерного роста, либо процедуры конкурсного, в том числе, и альтернативного назначения на должность.

3. Приоритет детального развития в законодательстве принципа открытости государственной гражданской службы, её доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих и принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

Принцип открытости государственной гражданской службы является развитием конституционных принципов права граждан на получение информации и участия в управлении государством и обществом. В системе органов законодательной, исполнительной и судебной власти должны быть разработаны специальные юридические механизмы обеспечения открытости государственной гражданской службы, учитывающие особенности обеспечения деятельности указанных органов власти.

6. В рамках предлагаемой модели государственной гражданской службы на основе «широкого» и «узкого» определения государственной гражданской

службы возможно развитие законодательства по одному из вариантов, предложенных в диссертационном исследовании. Реализация конкретного варианта в законодательной практике будет предопределяться экономическими и политическими факторами. В современных условиях наиболее предпочтительным вариантом развития законодательства о государственной гражданской службе является вариант формирования отдельной отрасли государственного (публичного) служебного права с субсидиарным действием норм трудового права в сфере внутренней организации государственной гражданской службы.

7. Введение в законодательство отраслевого принципа государственной службы - принципа взаимосвязи видов государственной службы, государственной гражданской службы и муниципальной службы потребует включения регулирования муниципальной службы в систему служебного права.

8. Принятие федерального закона, регулирующего основы статуса лиц, занимающих государственные политические должности в Российской Федерации, позволит также создать законодательную основу системы мер и условий, противодействующих коррупционным проявлениям. Сложности проведения реформы государственной гражданской службы могут быть во многом устранены за счет создания специального органа государственной власти, ответственного за проведение реформы и действующего на основе специального федерального закона.

9. Одним из важнейших направлений теоретических исследований, по мнению автора, должны являться нормативная детализация общеправовых принципов, применительно к законодательству о государственной гражданской службе; согласование состава, формулировок и нормативная детализация отраслевых, межотраслевых принципов государственной гражданской службы и принципов видов государственной службы, формирование принципов институтов государственной гражданской службы.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

Монографии

1. Качушкин, С.В. Государственная гражданская служба в России: проблемы правового регулирования. - М.: NOTA BENE, 2007 - 12,5 печ. л.

2. Качушкин, С.В. Формирование института государственной гражданской службы в Российской Федерации. - М.: NOTA BENE, 2009. -12,0 печ. л.

Публикации в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК

3. Качушкин, С.В. Соотношение полномочий органов государственной власти в сфере нормативного правового регулирования государственной гражданской службы // Право и политика. № 9.2007. - 0,7 печ. л.

4. Качушкин, С.В. Государственная гражданская служба как отрасль права // Право и образование. № 1.2008. - 0,7 печ. л.

5. Качушкин, С.В. Характеристики некоторых концепций реформирования государственной службы. Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. Ежемесячный научный журнал. № 2(40). 2010. - 0,7 печ. л.

6. Качушкин, С.В. Совершенствование института государственной гражданской службы: проблемы теории и практики. Политика и общество. № 6 (84), июнь 2011. - 0,9 печ. л.

7. Качушкин, С.В. Соотношение понятий «государственная должность» и «государственный служащий». Политика и общество. № 7 (85), июль 2011.

- 0,7 печ. л.

8. Качушкин, С.В. Становление института государственной службы в Российской Федерации. Политика и общество. № 8 (86), август 2011.-0,8 печ. л.

9. Качушкин, С.В. Проблемы формирования института государственной службы в Российской Федерации в 1995-2003 годах.

Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. № 4. 2011. -0,7 печ. л.

10. Качушкин С.В. К вопросу о соотношении статуса государственных гражданских должностей и статуса государственных гражданских служащих в Российской Федерации // Пробелы в российском законодательстве. Юридический журнал. № 6.2011. - 0,5 печ. л.

Статьи в научных периодических изданиях и сборниках научных трудов

11. Качушкин, С.В. (в соавторстве). Принципы государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. № 4. 2007,- 0,8/0,4 печ. л.

12. Качушкин, С.В. Начальный этап становления государственной

гражданской службы в Российской Федерации: 1990-1993 годы //

Государственное строительство и право. Периодическое издание научных трудов кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Выпуск XXI. - 2007 - 0,8 печ. л.

13. Качушкин, С.В. Реализация полномочий субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы. Кафедральный вестник. № 4. 2007. Профессиональный институт управления. - 0,6 печ. л.

14. Качушкин, С.В. (в соавторстве). Институт конфликта интересов как один из способов предотвращения коррупции на муниципальном уровне // Муниципальная служба. № 1. 2008. - 0,9/0,45 печ. л.

15. Качушкин, С.В. (в соавторстве). Институт конфликта интересов и предотвращение коррупции на государственной гражданской службе // Государственная власть и местное самоуправление. № 2. 2008. - 0,9/0,45 печ. л.

16. Качушкин, С.В. Нормативные характеристики некоторых моделей государственной службы // Государственное строительство и право. Периодическое издание научных трудов кафедры государственного

строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Выпуск XXII. 2008. - 0,8 печ. л.

17. Качушкин, С.В. (в соавторстве). Законодательное регулирование отношений государственной гражданской службы // Российская государственность в начале XXI века: тенденции, проблемы, перспективы: Материалы VIII-й Всероссийской научно-практической конференции "Государство, право и управление - 2008". Часть L/Отв. ред. С.И. Некрасов; Государственный университет управления. - М.: ГУУ, 2008. - 0,8/0,4 печ. л.

18. Качушкин, С.В. Соотношение государственной гражданской службы и других видов государственной службы // Социология власти. № 2. 2009. -0,7 печ. л.

19. Качушкин, С.В. Актуальные проблемы формирования и развития института государственной гражданской службы // Торговое дело и торговое право. № 2. 2011. - 0,8 печ. л.

Подписано в печать: 18.11.2011 Объем: 1 усл.п.л.

Тираж: 100 экз. Заказ №732 Отпечатано в типографии «Реглет»

119526, г. Москва, Ленинградский пр-т. д.74, корп.1 (495) 790-47-77; www.reglel.ru

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Качушкин, Сергей Валериевич, доктора юридических наук

Введение

Глава I. Теоретические основы исследования института государственной гражданской службы

1.1. Модели государственной гражданской службы и их основные нормативные характеристики

1.2. Соотношение конституционного, административного и трудового права в системе регулирования отношений государственной службы

1.3. Принципы государственной гражданской службы

Глава II. Государственная гражданская служба в системе государственной службы в Российской Федерации

2.1. Этапы становления и реформирования государственной службы в Российской Федерации

2.2. Концепции реформирования государственной службы и государственной гражданской службы в Российской Федерации

2.3. Соотношение государственной гражданской службы и иных видов государственной службы

Глава III. Основные проблемы нормативного правового обеспечения реформы государственной гражданской службы 156 3.1. Соотношение полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере нормативного правового регулирования государственной гражданской службы

3.2. Проблемы реализации полномочий субъектов Российской Федерации в сфере нормативного правового регулирования государственной гражданской службы

3.3. Нормативное правовое регулирование разграничения статуса государственных политических должностей Российской Федерации и должностей государственной гражданской службы

3.4. Соотношение элементов ответственности государственных должностей в Российской Федерации и должностей государственной гражданской службы

3.5. Проблемы нормативного правового регулирования института конфликта интересов и вопросов предотвращения коррупции на государственной гражданской службе

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы"

Актуальность темы исследования. Революционные изменения в государственном устройстве России, произошедшие за последние 15-20 лет не могли не затронуть корневые основы устройства государственного аппарата. Распад Советского Союза, кризисные явления в экономике, социальной и духовной сферах, как в капле воды, отразились на состоянии государственного аппарата. Практически все без исключения политики, ученые, практики, да и сами государственные служащие констатировали и продолжают констатировать неудовлетворительное состояние государственной службы в Российской Федерации, угрожающее стабильности государства падение престижа государственного служащего.

Одной из главных причин такого положения, наряду с другими, является высокая степень коррупционных проявлений в системе государственной службы. Не случайно первыми мерами Д.А. Медведева на посту Президента Российской Федерации стали утверждение

Национального плана противодействия коррупции1, внесение Президентом Российской Федерации, а затем принятие Государственной Думой и одобрение Советом Федерации в 2008 года пакета «антикоррупционных» законопроектов . Позднее была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции3. Анализ стратегии и плана, утвержденных Президентом Российской Федерации, показывает, что в них содержится комплекс мер непосредственно связанных с дальнейшим реформированием государственной гражданской службы.

Практически во всех предыдущих Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации констатируется неудовлетворительное состояние, а иногда и кризисное состояние государственной службы.

Достаточно обратиться к некоторым из них. В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год государственный аппарат оценивается как громоздкий, неповоротливый и неэффективный, который блокирует огромные возможности страны. Президент России выделяет главную проблему - функции государственного аппарата не приспособлены для

1 Национальный план противодействия коррупции. Утвержден Президентом Российской Федерации Д.Медведевым 31 июля 2008 года (Пр-1568).

2 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».

3 Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы». решения стратегических задач. Следует отметить, что поиск способов ее разрешения находится во вне собственно самого института государственной службы и государственного аппарата. Для решения этой проблемы было предложено провести широкомасштабную реформу в системе исполнительной власти, которая была названа в Послании Президента Российской Федерации административной реформой. Одна из основных целей модернизации исполнительной власти заключалась в проведении всеобъемлющего анализа реализуемых государственных функций и сохранении из них только необходимых, приспособленных к складывающейся рыночной структуре экономики.

Прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью". Сообразно этим целям и задачам должна быть сформирована и структура исполнительной власти, а "госаппарат -должен стать работающим инструментом реализации экономической политики". Реформу государственной службы предполагалось проводить "в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти". Впервые в Послании Президента России была сформулирована одна из "новых" задач государства - предоставление качественных публичных услуг населению. Необходимо отметить, что в должной мере эта задача до сих пор надлежащим образом не трансформировалась в конкретные действия в работе государственного аппарата. Президентом Российской Федерации перед исполнительной властью была также поставлена следующая задача - обеспечить открытость информации о принципах и технологии проведения административной реформы и реформы государственного аппарата.

Распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 года была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы в Российской Федерации. На основе этой концепции в 2002 году Указом Президента Российской Федерации была утверждена федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"4. В программе значительное место отводилось реформированию правовых основ государственной службы в Российской Федерации и подготовке на основе новых концептуальных подходов пакета законопроектов о государственной службе. Некоторые положения Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации (формирование системы управления государственной службой и др.) не были реализованы в законодательстве и практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Комплексный характер проблем, выявленных в ходе реформирования государственной службы, обусловил утверждение Президентом Российской Федерации в начале 2009 года новой федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы).

В 2003 году вступил в действие Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации", которым было положено начало новому этапу законодательного реформирования института государственной службы. В то же время в послании Президента Российской Федерации 2003 года была вновь отмечена неэффективность государственного аппарата и необходимость радикального сокращения функций государственного аппарата, поскольку именно такое сокращение способно создать условия для возникновения полноценного гражданского общества.

В развитие Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" в 2004 году был принят Федеральный закон "О

4 Срок реализации федеральной программы был продлен на 2006-2007 годы Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437. государственной гражданской службе Российской Федерации". В этом федеральном законе наряду с Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" произошло существенное изменение подходов к обеспечению правового регулирования института государственной службы на двух уровнях государственной власти - федеральном и субъектов Российской Федерации. Изменения коснулись не только принципов организации государственной службы и государственной гражданской службы, но и разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов организации и деятельности института государственной службы между федеральным уровнем и субъектами Российской Федерации.

В то же время вновь в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2004 году отмечена необходимость сокращения избыточных функций государства, а в 2005 году было подвергнуто резкой критике состояние государственной службы. Состояние государственной бюрократии не позволяет решать эффективно государственные задачи, направленные на перспективу, поскольку "чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса". И потому первоочередной задачей по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление качественных публичных услуг населению, предотвращение коррупции во всех эшелонах аппаратов публичной власти.

Реформа государственной гражданской службы продолжается на новой правовой основе, заложенной двумя основополагающими федеральными законами, вот уже почти десять лет, однако, о существенном практическом продвижении реформы государственной гражданской службы говорить пока еще рано5. Хотя некоторые ученые и практики отмечают такие достоинства федерального законодательства как системность, кодифицированность, наличие норм прямого действия, тем не менее, сам факт многочисленных отсылочных норм к подзаконным актам в этих законах, а также их длительное отсутствие говорит от существенных недостатках в концепции проведения реформы государственной службы. Ряд ученых административистов (Старилов Ю.Н. и др.), поддерживая некоторые концептуальные подходы к нормативному правовому регулированию института государственной службы, обращают внимание на спорность многих подходов к общей концепции проведения реформы государственной службы.

До сих пор, не смотря на изменение практических подходов в законодательном регулировании государственной гражданской службы, теоретически не разрешенной остается проблема отнесения различных аспектов нормативного правового регулирования института государственной гражданской службы к сфере государственного, административного и трудового права. Неразрешенность данной теоретической проблемы порождает многочисленные противоречия и пробелы как в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъектов Российской Федерации. Значительных усилий ученых и специалистов, нетрадиционных подходов потребуют предложения ряда ученых (Ю.Н. Старилов, В.М. Манохин, Б.Н. Габричидзе и др.) о выделении государственной службы из системы административного права в отдельную отрасль служебного права. Последние исследования обосновывают как необходимость выделения государственной службы в новую отрасль, так и предлагают модели её развития в рамках

5 Ноздрачев, А.Ф., Чернобель, Г.Т., Чеснокова, М.Д., Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законодательство и экономика. 2007. № 7. С. 4-18. административного права6.

В 2006 году Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отметил низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной службы.

В 2009 году особое внимание в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации уделил материальному и социальному положению военнослужащих.

Социологические опросы и аналитические исследования по-прежнему свидетельствуют, что это утверждение относится и к институту государственной службы и к государственным служащим. В связи с этим задача повышения престижа государственной службы не может быть снята с повестки дня. Очевидно, что она не может быть решена в ближайшие год или два, а потому развитие, совершенствование, устранение недостатков в нормативном правовом регулировании государственной службы остаются актуальными на ближайшую перспективу. Опыт реформирования государственной службы в Российской Федерации свидетельствует о том, что решение этих задач возможно только на прочной теоретической основе. Поэтому цели и задачи, поставленные в настоящей диссертационной работе, достигнутые результаты исследования имеют актуальное значение как для теории государственных институтов, так и для решения практических вопросов организации и деятельности государственной службы в Российской Федерации.

6 Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права: автореф. дис. на соиск. учен. ст. д-ра юрид. наук. спец. 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право. Ростов на Дону, 2007. - 38 с.

Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты : автореф. дис. на соиск. учен. ст. д-ра юрид. наук. спец. 12.00.14 - административное право; финансовое право; информационное право. [Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина]. Саратов, 2010. - 46 с.

Степень научной разработанности проблемы.

Исследованию института государственной службы посвящен достаточно объемный пласт работ ученых и практиков. Обширный круг публикаций от монографий и диссертационных исследований до отдельных статей и тезисов в различных сборниках затрагивают как анализ основ института государственной службы, характеристики ее видов, проблем реформирования, обсуждение и систематизацию категориального аппарата, теоретические проблемы соотношения государственного, административного и трудового права в системе регулирования отношений государственной службы, так и отдельные аспекты и проблемы организации и деятельности государственных служащих.

В то же время, не смотря на многочисленность и разноаспектность публикаций, нельзя констатировать, что найдены приемлемые решения многих из упомянутых проблем. К этим проблемам, несомненно, можно отнести вопрос о соотношении элементов публичного и частного права в правовом регулировании института государственной службы. Включение предмета регулирования отношений государственной службы в состав государственного, административного и трудового права остается дискуссионным, поскольку доводы и обоснования, приводимые учеными -специалистами этих отраслей права, не позволяют сделать однозначный выбор. Можно утверждать, что неразрешенность данной проблемы, поставленной еще дореволюционными учеными административистами, государствоведами, такими как Н.М. Коркунов, А.Д. Градовский и др., свидетельствует о том, что решение данной проблемы необходимо искать в применении новых подходов и методов исследования. К ним могут быть отнесены, не встречающие существенных возражений у большинства исследователей комплексный характер института государственной службы. Межотраслевой характер института государственной гражданской службы позволяет предложить идею межотраслевого подхода к решению проблем нормативного правового регулирования этого института, заключающегося не в безусловном отказе от диспозитивного или императивного метода регулирования, а применении сочетания этих методов с преимущественным выделением отдельных сфер правоотношений для такого регулирования.

Дискуссионной является проблема соотношения сфер полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам нормативного правового регулирования института государственной гражданской службы и, в этой связи, комплекс проблем практической реализации принципа федерализма и обеспечения системности и согласованности законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством.

Одним из фундаментальных теоретических вопросов является проблема систематизации принципов государственной службы в целом и отдельно принципов государственной гражданской службы. Данная проблема порождена непрерывными изменениями в законодательстве как формулировок, так и перечня принципов государственной службы. "Нестабильность" принципов государственной службы, включаемых в федеральные законы, не может свидетельствовать о стабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации. В научных публикациях содержатся разноречивые мнения и позиции авторов относительно состава и формулировок принципов государственной службы.

Цели и задачи исследования.

Учитывая актуальность темы исследования, в настоящей работе поставлена следующая цель - проведение теоретико-правового анализа концепций, моделей и принципов формирования, функционирования и реформирования государственной службы в Российской Федерации с целью разработки непротиворечивой модели государственной службы, отвечающей современным условиям и учитывающей исторические особенности работы государственного аппарата, а также современный зарубежный опыт.

Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач в диссертационном исследовании:

- провести анализ литературных источников с целью разработки методологических подходов для выявления и исследования проблем становления и реформирования государственной гражданской службы; сравнить основные положения современных моделей государственной гражданской службы, действующих, в том числе в зарубежных странах, с целью выявления достоинств и недостатков рассматриваемых моделей;

- установить связь моделей государственной гражданской службы со способами их нормативной правовой реализацией в законодательстве; провести систематизацию и классификацию принципов государственной гражданской службы с целью использования их в качестве критериев для оценки полноты и непротиворечивости федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации; провести периодизацию этапов становления и развития нормативной правовой базы государственной гражданской службы в Российской Федерации, начиная с 1990 года; на основе анализа теоретических проблемы соотношения государственного, административного и трудового права в системе регулирования отношений государственной службы, законодательной основы обеспечения государственной гражданской службы в рамках этой периодизации выявить проблемы и тенденции формирования законодательства о государственной гражданской службе на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации и предложить возможные варианты его совершенствования.

Предметом исследования являются теоретико-правовые, конституционно-правовые, административно-правовые аспекты формирования, функционирования и реформирования государственной службы и государственной гражданской службы в Российской Федерации. Методологическая и теоретическая база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, административному и трудовому праву.

Диссертант опирался на общетеоретические методы и подходы по данной проблеме, изложенные в трудах отечественных ученых-государствоведов, в том числе, С.А. Авакьяна, Д.А. Керимова, O.E. Кутафина, A.B. Малько, Г.В. Мальцева, Н.И. Матузова, Ю.А. Розенбаума, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина.

Исследования в конкретно правовой области основывались на положениях и выводах работ отечественных ученых государствоведов и административистов А.Б. Агапова, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, К.С. Бельского, Б.Н. Габричидзе, A.A. Гришковца, В.А. Козбаненко, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Д.М. Овсянко, П.П. Сергуна, Ю.Н. Старилова, ЮА. Тихомирова, а также ученых-специалистов в сфере трудового права, таких п как, А.Ф. Нуртдинова, J1.A. Чиканова и др .

7 Алехин А.П., Козлов Ю. М., Кармолицкий A.A. Административное право Российской Федерации: Учеб. М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.

Административное право России. Особенная часть: Учеб. для вузов / Отв. Ред. Д.Н. Бахрах. М.: БЕК, 1997.

Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, JI. JI. Попова.

Нормативно-правовую и источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, а также некоторые локальные правовые акты, изданные в органах государственной власти и их аппаратах. Диссертантом проведен анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Для

М.: Юристъ, 2000.

Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права//Государство и право. 1993. №2.

Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. -2003. -№ 7. 6. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. А. В. Оболонский. М.: Дело; 1999.

Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2003. -620 с.

Гришковец A.A. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. - 2001. -№ 12.

Гусев A.B. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Монография. - Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2005.-367 с.

Манохин В. М. Советская государственная служба. - М., 1966.

Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие / Отв. ред. проф. Г. А. Туманов. - М.: Юрист, 1996.

Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки госслужащих.-М.: Статут, 1999.

Старилов Ю.Н Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

Старилов Ю.Н Служебное право: Учеб. - М.: БЕК, 1996.

Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом Российской государственной службы?/Журнал Российского права. 2004. № 9.

ЧикановаЛ.А. Государственные служащие. - М.: Юристь, 1998. сравнения использовались положения конституций ряда зарубежных государств, а так же законодательные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности государственной службы. Основными международными актами, вовлеченными в сравнительный анализ, явились Конвенция МОТ 1978 года № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», Конвенция Организации Объединенных наций против коррупции от 31 октября 2003 года, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ЕТ8 № 173) от 27 января 1999 года.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих выводах и предложениях:

- периодизации становления и развития государственной и государственной гражданской службы в Российской Федерации и её нормативного правового обеспечения;

- авторской классификации принципов государственной гражданской службы;

- составе принципов государственной гражданской службы,

- основных положениях авторской модели совершенствования существующей концепции государственной гражданской службы, основанные на принципе разграничения статуса государственных политических должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службы; о существенном расширении перечня государственных политических должностей по сравнению с действующим реестром государственных должностей и включении этого перечня в специальный федеральный закон о статусе государственных политических должностей Российской Федерации; обоснование теоретически возможных вариантов развития правового регулирования института государственной гражданской службы;

- вывод об отсутствии достаточных конституционных оснований для однозначного определения модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования государственной гражданской службы;

- классификации законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего отношения государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, на три группы.

На защиту выносятся:

- классификация критериев выделения государственной гражданской службы из иного вида служебных и трудовых отношений; обоснование необходимости рассматривать институт государственной службы как комплексную формирующуюся отрасль права - публичное служебное право;

- систематизация принципов государственной и государственной гражданской службы в Российской Федерации; авторская концепция системы принципов государственной гражданской службы;

- возможные варианты моделей законодательного регулирования государственной гражданской службы, основанные на сочетании положений различных теорий государственной службы - государственно-служебной и трудовой; необходимость разграничения статуса государственных политических должностей в Российской Федерации (лиц непосредственно осуществляющих государственную политическую власть) и статуса государственных гражданских служащих и лиц, наделенных полномочиями представителя власти;

- необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего основы статуса лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации, как одного из правовых механизмов разграничения политической и профессиональной ответственности в системе государственного управления и государственной гражданской службы;

- недопустимость смешения частноправовых и публично-правовых принципов регулирования отношений в законодательстве о государственной гражданской службе (конфликт интересов и др.);

- обоснование необходимости закрепления принципа федерализма при организации и деятельности государственной службы;

- обоснование правомерности деления публичной службы на три уровня: государственной службы Российской Федерации, государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службы; и как следствие необходимости и правомерности нормативного правового регулирования отношений публичной службы на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном; обоснование необходимости резкого сокращения числа подзаконных актов, которыми регулируется государственная гражданская служба, что является одним из главных механизмов, обеспечивающих открытость государственной службы;

- предложения, основанные на принципе разделения статуса государственного гражданского служащего на две "части": на положения статуса, направленные во вне и положения статуса, устанавливающие внутренние взаимоотношения (государственно-служебных, трудовые, служебные и т.д.);

- предложения о классификации государственных служащих по трем категориям: государственных служащих, реализация прав и обязанностей которых осуществляется только внутри органа государственной власти или внутри государственной организации; государственных служащих, которые наделены законодательством правом реализации части полномочий, входящих в сферу государственной власти; государственных служащих, которые наделены законодательством административно-властными полномочиями в органах исполнительной власти;

- необходимость дифференциации и детализации в федеральном законе прав, обязанностей, ответственности, гарантий, ограничений и запретов гражданского служащего, связанных с гражданской службой, требований к служебному поведению гражданского служащего и др. в зависимости от категорий и групп гражданских служащих и видов государственной службы; обоснование необходимости разработки в федеральном законодательстве «внутренних» административных процедур в системе государственной гражданской службы, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих и разрешению конфликта интересов.

Практическая значимость исследования. Результаты исследования, положения, выводы и предложения, содержащиеся в работе, являются концептуальной основой для подготовки возможных вариантов и направлений совершенствования законодательства о государственной службе и государственной гражданской службе в Российской Федерации. В работе приведены конкретные варианты предложений основные положения авторской концепции совершенствования федерального законодательства. Некоторые предложения, разработанные в диссертационной работе, могут быть использованы при совершенствовании федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе

Материалы и выводы, полученные на основе проведенного исследования, могут быть использованы при преподавании конституционного, парламентского права Российской Федерации, при чтении специальных курсов и др.

Апробация результатов исследования.

Результаты настоящего диссертационного исследования были использованы в ходе разработки «Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров», а также в практической деятельности этого Управления при разработке государственной программы по формированию кадрового резерва, а также при подготовке предложений по переводу ряда должностей государственной военной службы в должности государственной гражданской службы. Результаты диссертационного исследования были применены в деятельности постоянно действующей комиссии Президента Российской Федерации по аттестации сотрудников при переназначении на государственные должности гражданской или иной службы. Кроме того, результаты диссертационного исследования были использованы при подготовке проектов федеральных программ по вопросам государственной службы, мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы, ежегодных докладов Президенту РФ о ходе выполнения федеральных программ по вопросам государственной службы, аналитических и информационных материалов для Президента РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы и для осуществления анализа практики применения федерального законодательства по вопросам государственной службы.

Предложения и выводы диссертации были применены организационно-аналитическим Департаментом МВД РФ для составления аналитических справок, проектов отдельных нормативных документов и проектов управленческих решений Министра МВД по вопросам организационно-методического обеспечения управленческой деятельности в системе МВД России и совершенствования нормативно-правового регулирования управленческой деятельности в сфере внутренних дел. В частности результаты исследования были применены в процессе реформирования милиции в полицию, при подготовке предложений структурных изменений в полиции и отнесении ряда должностей правоохранительной службы к должностям, предусмотренным гражданской службой.

Материалы диссертационного исследования используются на юридическом факультете ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» и на профильных юридических кафедрах ФГОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации» в процессе преподавания учебных дисциплин государственно-правового цикла. Результаты исследования применяются при подготовке материалов для разработки и научного обоснования государственной политики в области распределения функций и полномочий между должностями, в которых предусмотрена государственная правоохранительная служба, государственная гражданская служба, а также критерии и параметры, при которых допускается замещение должностей государственной правоохранительной службы должностями гражданской службы.

Выводы и материалы, представленные в докладах, тезисах и научных сообщениях, обсуждались и получили одобрение на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах, проведенных в Российском государственном торгово-экономическом университете, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Современной гуманитарной академии в 2003-2010 годах.

Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих в себя одиннадцать параграфов и заключения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Качушкин, Сергей Валериевич, Москва

Выводы.

1. В международных документах, посвященных вопросам противодействия коррупционным проявлениям и ответственности за коррупцию на государственной службе, для выделения круга лиц, на которых должны распространяться их положения используется понятие «публичное должностное лицо». В российском законодательстве отсутствует аналогичное понятие.

2. Поэтому нормативное правовое обеспечение в законодательстве механизмов противодействующих коррупционным проявления на государственной гражданской службе должно формироваться на основе четкого разграничения прав, обязанностей, запретов и ограничений между публичными должностными лицами (в терминах международных документов) - лицами, занимающими государственных политические должности и должности государственной службы, должности государственной гражданской службы.

3. Введение в федеральное законодательство института конфликта интересов, как одного из механизмов предотвращения коррупции на государственной гражданской службе, показавшего свою эффективность в некоторых европейских государствах, должно быть нормативно увязано с ограничениями, запретами и процедурами привлечения к административной, уголовной и дисциплинарной ответственности лиц, находящихся на государственных политических должностях и должностях государственной гражданской службы.

4. Реализация положений федерального законодательства о предотвращении конфликта интересов на государственной гражданской службе свидетельствует об отсутствии комплексной разработки процедурных и организационных механизмов, позволяющих на практике использовать этот институт. Масштабность и сложность задач, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих и разрешению конфликта интересов, требует создания новых «внутренних» административных процедур в системе государственной гражданской службы.

Заключение

Анализ становления и развития государственной гражданской службы, проведенный на основе периодизации её на четыре этапа, предложенный в настоящем исследовании, выявил наличие теоретических и практических проблем. На первом этапе становления государственной службы, начало которому было положено формированием органов государственной власти на альтернативных выборах в советы народных депутатов в 1990-1991 годах, произошло фактическое выделение государственной гражданской службы из единой системы государственной службы. Характерной проблемой четвертого этапа реформирования государственной гражданской службы является несогласованность в проведении реформ государственной службы, административной, федеративной и муниципальной реформ, обусловленная, в том числе, и недостаточностью теоретических обоснований соотношения целей, содержания и очередности проведения указанных реформ.

Наличие многих из выявленных проблем обусловлено следующими факторами: неразработанностью теории, организационными недостатками, снижением престижа государственной службы, недостатками в обеспечении системности и непротиворечивости законодательства и др .

227 Ноздрачев, А.Ф., Чернобель, Г.Т., Чеснокова, М.Д., Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законодательство и экономика. 2007. №7. С. 4-18. законодательстве Российской Федерации. В результате анализа практической реализации положений Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 года, Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)", Федеральных законов от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а также принятых в их исполнение подзаконных нормативных правовых актов, в диссертационном исследовании были выявлены следующие проблемы.

1. Результаты анализа сопоставления полноты правового регулирования статуса государственных должностей в Российской Федерации и статуса государственных гражданских служащих, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в котором устанавливаются права, обязанности и ответственность государственных гражданских служащих и лиц, принимающих властные политические решения, либо участвующих в принятии властных решений, и лиц, занимающих государственные политические должности в Российской Федерации, приводят к выводу о "размытости", нечеткости разграничения их статуса, неполноты правового регулирования статуса государственных политических должностей в Российской Федерации.

2. Декларирование приоритета норм законодательства о государственной гражданской службе по отношению к нормам трудового права без соответствующей детальной проработки этого положения на уровне норм в законодательстве о государственной гражданской службе, что привело не только к пробельности в законодательстве, но и явилось причиной противоречий между нормами трудового права.

3. На основе анализа содержания Федерального закона от 27 июля 2004 года от № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", Указов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации выявлены основные проблемы соотношений федерального, регионального законодательства и подзаконного регулирования. К ним относятся: нечеткость установления в Федеральных законах системы и иерархии нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной гражданской службы; законодательное закрепление практики подзаконного регулирования отношений государственной гражданской службы, являющихся предметом законодательного, а не подзаконного регулирования; противоречие положений подзаконных нормативных правовых актов нормам, установленным Федеральными законами, что приводит к существенным деформациям позиций законодателя и целей, установленных в концепциях реформирования государственной службы.

4. Анализ положений федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия и полноты детализации принципов единства системы государственной гражданской службы и единства правовых и организационных основ государственной гражданской службы, установленных Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" и сравнение их с результатами анализа тенденций обеспечения нормативного правового регулирования принципов единства системы государственной власти и единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, установленных Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации", позволяют сделать вывод о недостаточности детализации указанных принципов в нормах федерального и регионального законодательства.

Наличие этих проблем обусловлено, по меньшей мере, двумя обстоятельствами. Во-первых, наличием противоречий в Концепции реформирования системы государственной службы, отступлением от положений Концепции при их нормативном правовом оформлении в Федеральных законах о государственной службе и государственной гражданской службе, принятых в 2003 и 2004 годах. Во-вторых, неразработанностью теоретических положений модели государственной гражданской службы в системе государственной службы в Российской Федерации.

В диссертационном исследовании, основываясь на результатах анализа теоретических концепций, предложенных отечественными исследователями и специалистами, зарубежного опыта, опыта законодательного регулирования отношений государственной гражданской службы на основе Федеральных законов от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации", от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предложена классификация и состав принципов государственной гражданской службы, которые отражают разработанную автором модель государственной гражданской службы. Основными характеристиками этой модели являются следующие.

1. Разграничение статуса государственных политических должностей в Российской Федерации (лиц непосредственно осуществляющих государственную политическую власть) и статуса государственных гражданских служащих на основе разработанных концепций государственной службы в законодательстве Российской Федерации.

3. Приоритет детального развития в законодательстве принципа открытости государственной гражданской службы, её доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих и принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

4. С целью практической реализации в законодательстве принципа открытости государственной гражданской службы, её доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих должна быть существенно сокращена сфера подзаконного нормативного правого регулирования наиболее значимых вопросов: статуса государственных должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службы (прав, обязанностей, ответственности, запретов, ограничений и гарантий) в зависимости от категории должностей. Реализация указанного принципа в отношении государственных должностей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должна исходить из необходимости существенного ужесточения ограничений, запретов и ответственности за исполнение, установленных обязанностей, ограничений и запретов, по сравнению с государственными гражданскими служащими.

5. Опираясь на принцип федерализма и принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, в законодательстве о государственной гражданской службе должны быть четко разграничены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам нормативного правового регулирования государственной гражданской службы, а также в соответствии с общеправовым принципом разделения законодательной, исполнительной и судебной власти полномочия между федеральными органами государственной власти и между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В федеральных и региональных законах должна быть введена четкая иерархия нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной гражданской службы.

В рамках предлагаемой модели государственной гражданской службы на основе «широкого» и «узкого» определения государственной гражданской службы возможно развитие законодательства по одному из вариантов, предложенных в диссертационном исследовании. Реализация конкретного варианта в законодательной практике будет предопределяться экономическими и политическими факторами. В современных условиях наиболее предпочтительным вариантом развития законодательства о государственной гражданской службе является вариант формирования отдельной отрасли государственного (публичного) служебного права с субсидиарным действием норм трудового права в сфере внутренней организации государственной гражданской службы. Введение в законодательство отраслевого принципа государственной службы -принципа взаимосвязи видов государственной службы, государственной гражданской службы и муниципальной службы потребует включения регулирования муниципальной службы в систему служебного права.

Реализация предложенной модели государственной гражданской службы предполагает постепенное совершенствование формирующейся модели государственной гражданской службы на основе Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 года. Такой подход позволит обеспечить устойчивость принятого в 2003 и 2004 годах законодательства о государственной и государственной гражданской службе. В то же время, реализация предлагаемой модели государственной гражданской службы потребует постепенных изменений в базисные Федеральные законы от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации", а при наиболее радикальном варианте формирования нового законодательства о статусе лиц, занимающих государственные (политические) должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принятие федерального закона, регулирующего основы статуса лиц, занимающих государственные политические должности в Российской Федерации, позволит также создать законодательную основу системы мер и условий, противодействующих коррупционным проявлениям. Сложности проведения реформы государственной гражданской службы могут быть во многом устранены за счет создания специального органа государственной власти, ответственного за проведение реформы и действующего на основе специального федерального закона.

Комплексный анализ современных концепций и моделей государственной гражданской службы, законодательства о государственной гражданской службе, систематизация результатов, полученных другими исследователями, результаты, полученные в настоящей работе, позволяют также предложить систему мер долгосрочного и краткосрочного характера, направленных на совершенствование Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 -2005 годы)" и федерального законодательства.

Одним из важнейших направлений теоретических исследований, по мнению автора, должны являться нормативная детализация общеправовых принципов, применительно к законодательству о государственной гражданской службе; согласование состава, формулировок и нормативная детализация отраслевых, межотраслевых принципов государственной гражданской службы и принципов видов государственной службы, формирование принципов институтов государственной гражданской службы.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы»

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.

2. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. //Ведомости Верховного Совета СССР. 1976. -№ 17.-Ст. 291.

3. Трудовой кодекс Российской Федерации. М.: Юристь, 2003.

4. Закон Российской Федерации от 18.04.1991 г. № 1026-1 "О милиции" (в ред. от 09.05.2005 № 45-ФЗ)

5. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" (с изменениями от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 27 мая 2003 г.) // СЗ РФ от 31 июля 1995 г., N31, ст. 2990.

6. Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 175-ФЗ "О порядке разрешения коллективных трудовых споров" // СЗ РФ. 1995. -№ 48. - Ст. 57Л

7. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 13 апреля 1999 г., 19 апреля, 25 июля 2002 г.) // СЗ РФ от 12 января 1998 г., N 2, ст. 224.

8. Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в ред. от 02.02.2006 № 20-ФЗ// СЗ РФ от

9. Федеральный закон от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ " О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации"//С3 РФ.-2001 .-№51 .-Ст. 4831.

10. Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" // СЗ РФ. -2002. № 28. - Ст. 2790.

11. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № ПЗ-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" // СЗ РФ. 2002. - № 30. - Ст. 3030.

12. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изм. и доп. от 11 ноября 2003 г.) // СЗ РФ от 2 июня 2003 г. N 22 ст. 2063.

13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ от 6 октября 2003 г. №40 ст. 3822.

14. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" // СЗ РФ от 2 августа 2004 г. N 31 ст. 3215.

15. Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" // СЗ РФ от 12 декабря 2005 г. №50 ст. 5245.

16. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» // СЗ РФ от 29 декабря 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6228.

17. Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции» // СЗ РФ от 29 декабря 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6229.

18. Федеральный закон от 17 июля 2009 года №160-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации"// СЗ РФ от 20 июля 2009, N 29, ст. 3597.

19. Федеральный закон от 18 июля 2011 года «"О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" // СЗ РФ от 25 июля 2011, N30(4. 1), ст. 4571.

20. Указ Президента РФ от 4 апреля 1992 г. № 361 "О мерах по борьбе с коррупцией в системе государственной службы" // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. - № 17. -Ст. 923.

21. Указ Президента Российской Федерации от 3 июля 1993 года № 848 "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации".

22. Указ Президента РФ от 2 июля 1993 г. № 981 "О загранкомандировках должностных лиц центральных федеральных органов исполнительной власти".

23. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 32 "О государственных должностях Российской Федерации" (ред. от 20.12.1996, от 23.10.1998) // СЗ РФ

24. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. N 33 "О Реестре государственных должностей федеральных государственных служащих" (ред. от 26.11.2001, с изм. от 11.10.2004) // СЗ РФ от 16 января 1995 г. N 3 ст. 174.

25. Указ Президента РФ от 9 марта 1996 г. № 353 "Об утверждении Положения о проведении аттестации федерального государственного служащего" // СЗ РФ. -1996.-№11.-Ст. 1034.

26. Указ Президента РФ от 22 апреля 1996 г. № 578 "О присвоении и сохранении квалификационных разрядов федеральным государственным служащим" //СЗ РФ. 1996. - № 16. - Ст. 1963.

27. Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 604 "Об утверждении Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы" // СЗ РФ. 1996. -№ 18. - Ст. 2115.

28. Указ Президента РФ от 15 мая 1996 г. № 718 "Вопросы Министерства Российской Федерации по налогам и сборам" // СЗ РФ. -1996.

29. Указ Президента РФ от 6 июня 1996 г. № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" // СЗ РФ. -1996. -№ 24. Ст. 2868.

30. Указ Президента РФ от 4 ноября 1996 г. № 1533 "0 перечне государственных должностей федеральной государственной службы категории "В" в Медицинском центре Управления делами Президента РФ" // СЗ РФ. 1996. -№47.-Ст. 5309.

31. Указ Президента РФ от 9 апреля 1997 г. № 309 "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации" // СЗ РФ. -1998.-№18.-Ст. 2022.

32. Указ Президента РФ от 9 апреля 1997 г. № 310 "О денежном содержании федеральных государственных служащих" // СЗ РФ. -1998. -№ 10.-Ст. 1164.

33. Указ Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 "Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников РФ" // СЗ РФ. -1997. № 27. - Ст. 3185.

34. Указ Президента РФ от 28 августа 1997 г. N 946 "О мерах по усилению государственного управления военным строительством в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997, № 35, ст. 4058).

35. Указ Президента РФ от 3 сентября 1997 г. N 981 "Об утверждении перечней государственных должностей федеральной государственной службы" // СЗ РФ. 1997, № 36, ст. 4129).

36. Указ Президента РФ от 30 января 1999 г. № 163 "О дополнительных мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999, № 5, ст. 652.

37. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1371 "О порядке присвоения и сохранения дипломатических рангов и об установлении ежемесячной надбавки за дипломатический ранг" // СЗ РФ. 1999. -№ 42. -Ст. 5012.

38. Указ Президента РФ от 21 июня 2000 г. № 1149 "Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах" // СЗ РФ. -2000.- №26, ст. 2748.

39. Указ Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 "Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих" // СЗ РФ. 2002. -№33.-Ст. 3196.

40. Послание Президента РФ Федеральному собранию 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной".

41. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336 "О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)"// СЗ РФ от 25 ноября 2002 г. N 47 ст. 4664.

42. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти".

43. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. N 727 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы" // СЗ РФ от

44. Указ Президента РФ от 30 сентября 2004 г. N 1260 "Об оплате труда руководителей некоторых федеральных органов исполнительной власти " // СЗ РФ. 2004. -№ 41. - Ст.4019.

45. Указ Президента РФ от 27 декабря 2004 г. N 1614 "О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих отдельные государственные должности федеральной государственной службы в таможенных органах Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. -№ 52. -Ст. 5428.

46. Указ Президента РФ от 29 декабря 2004 г. N 1634 "О совершенствовании оплаты труда лиц, замещающих государственные должности федеральной государственной службы в аппаратах палат Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 2005. -№ 1. -Ст.68.

47. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113 "О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим" // СЗ РФ. 2005. -№ 6. - Ст.440.

48. Указ Президента РФ от 16 февраля 2005 г. N 159 "О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещения должностей государственной гражданской службы Российской Федерации" // СЗ РФ от

49. Указ Президента РФ от 7 мая 2005 г. N 515 "О порядке присвоения главных чинов не проходящим военную службу членам казачьих обществ, внесенных в государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации" // СЗ РФ от

50. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. N 1574 "О реестре должностей федеральной государственной гражданской службы" // СЗ РФ от

51. Указ Президента РФ от 20 марта 2006 г. N 231 "О военно-промышленной комиссии при Правительстве Российской Федерации " // СЗ РФ. 2006. -№ 13. - Ст. 1360.

52. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 года № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)».

53. Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 20010года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы».

54. Распоряжение Президента РФ от 9 апреля 1997 г. № 117-рп "Об Исследовательском центре частного права" // СЗ РФ. 1997. - № 15. -Ст. 1760.

55. Распоряжение Президента РФ от 15 августа 2001 г. № 436-рп "Об образовании Комиссии по вопросам реформирования государственной службы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2001. - № 34. - Ст. 3502.

56. Национальный план противодействия коррупции. Утвержден Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 года. № Пр-1568.

57. Постановление Пленума Верховного суда РФ от 21 ноября 2000 г. № 32 "О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного суда РФ".

58. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р.

59. Постановление Правительства РФ от 23 июля 1993 г. № 702 "Об утверждении положения о проведении конкурса при приеме на работу в центральные органы федеральной исполнительной власти" // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. - № 32. - Ст. 3011.

60. Постановление Правительства РФ от 12 февраля 2003 г. № 98 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти" //Российская газ. -2003. -15 февр.

61. Агапов А.Б. Административное право. М.: Городец, 1999.

62. Административное право зарубежных стран: Учеб./ Под. ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.

63. Алехин А.П., Козлов Ю. М., Кармолицкий A.A. Административное право Российской Федерации: Учеб. М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.

64. Административное право России. Особенная часть: Учеб. для вузов / Отв. Ред. Д.Н. Бахрах. М.: БЕК, 1997.

65. Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М.: Юристъ, 2000.

66. Адушкин Ю.С. Проблемы реформирования законодательства о дисциплинарной ответственности государственных служащих // Административное право: теория и практика. М.: Ин-т законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2002.

67. Алиев Т.Т., Калитина Ю.В. Реформы государственной службы в России: необходимость проведения, задачи, пути реализации и результаты. // ("Современное право", 2010, N 10). С.С. 44-48.

68. Анализ моделей государственной гражданской службы в зарубежных странах//Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 4. С.С. 46-49.

69. Антонова Л.И. Служебный контракт с государственным гражданским служащим.- Северо-Западная академия государственной службы: Ежегодник, 2006. С.С. 6-31.

70. Антошина Н.М. Актуальные вопросы повышения эффективности государственной службы и результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. // «Административное и муниципальное право», 2010, №10. С.С. 32-39.

71. Атаманчук Г. В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации//Вестник государственной службы. М., 1992, Июнь.

72. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Юридическая литература, 1997.

73. Атаманчук Г. В. Сущность государственной службы. М.: РАГС, 2002.

74. Ахметова Ю.Ф. Реформирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации//Законодательные исследования. Уфа, 2006. - С.С. 27-40.

75. Афанасьев A.B. Трудовые аспекты государственной службы//Российский ежегодник трудового права. Спб., 2006, № 1. -С.С. 348-353.

76. Батуева JI.A. Актуальные проблемы формирования резерва кадров в системе государственной службы//Государственная служба: организация, кадры, управление. Вып. 2. М.: Изд-во РАГС, 1996.

77. Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права//Государство и право. 1993. №2.

78. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание и принципы// осударство и право. 1996.-№ 12.

79. Бахрах Д.Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие: (Анатомия государственной администрации). Екатеринбург, 1998.

80. Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебн. 3-е изд., испр. и доп., 2007.

81. Бахрах Д.Н. Юридическая ответственность по административному праву. Административное право и процесс. 2010. № 1.С. 10-25.

82. Бахрах Д.Н. Особенности дисциплинарной ответственности как вида юридической ответственности. Современное право . 2008. № 10. С. 40-41.

83. Бахрах Д.Н. Дисциплинарно-правовое принуждение в Российской Федерации. Государство и право. 2006. № 6. С. 43-50.

84. Бельский К.С. О концепции реформы государственной службы // Государство и право. 1994. -№ 4.

85. Бельский К.С. О ранговом отборе государственных служащих // Феноменология административного права. Смоленск, 1995.

86. Бельский К.С. О системе административного права // Государство и право. 1998.

87. Боброва H.A., Заикин Д.А. Парламентские формы борьбы с коррупцией. // «Конституционное и муниципальное право». 2009, №1.

88. Буравлев, Ю.М. Проблемы правового регулирования дисциплинарного принуждения в системе государственной службы России. Юридический мир. -2008. -№ 10. -С. 56-58.

89. Буравлев, Ю.М.Правовое регулирование административной ответственности государственных служащих. Закон и право. 2008. № 9. С. 60-64.

90. Буравлев, Ю.М. Гражданско-правовые аспекты правового регулирования ответственности государственных служащих. Арбитражный и гражданский процесс. 2008. № 7. С. 29-31.

91. Буравлев, Ю.М. Основания юридической ответственности в системе государственной службы. Административное право и процесс. 2010. № 1. С. 20-25.

92. Буравлев, Ю.М. Особенности уголовной ответственности государственных служащих Российский следователь. 2008. №8. С. 15-21.

93. Буравлев Ю.М. Принципы государственной службы // Государственная власть и местное самоуправление. -2001. № 3.

94. Буравлев Ю.М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. -2003. -№ 7.

95. Буравлев Ю.М. Виды юридической ответственности в системе государственной службы. -М.: Юрист, 2008. 153 с.

96. Вагина J1.B. Реформирование государственной службы Российской Федерации: первые итоги//Управленческое консультирование. 2006. - № 2. С.С. 15-23.

97. Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации. // «Юридический мир», 2008, №12.

98. Васильева С. Цивилизованный лоббизм средство или следствие борьбы с коррупцией. Сравнительное конституционное обозрение. 2008. №4. С. 115-121.

99. Волошина В.В. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. М.: Луч, 1995ю - 177 с.

100. Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовые аспекты. М.: Луч, 1995.

101. Гафаров З.С., Иванова С. А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ: Учеб.пособие /Под ред. В.Ш. Шайхатдинова. -Екатеринбург, 1998.

102. Гимаев И.Р. Государственная гражданская службы Российской Федерации в условиях административной реформы. Рос. акад. гос. службы при Президенте Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2006.-144 с.

103. Государственная гражданская служба: Учебник/ Под ред. В.Г. Игнатова. 2-ое изд. перераб и доп. - М., Ростов на Дону: МарТ, 2005,-510 с.

104. Государственная и муниципальная служба: методология, теория, технология, зарубежный опыт / Под ред. Зинченко Г.П., Игнатова В.Г. Ростов на Дону, 1997.

105. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты/Под ред. A.A. Демина. М.: Книгодел, 2005.- 560 с.

106. Государственная служба и государственные служащие во Франции // Информация и учебные материалы (Российско-французская серия). 1996. - № 3.

107. Государственная служба Российской Федерации: Первые шаги и перспективы / Под общ. ред. Г. В. Атаманчука. -М.: РАГС, 1997.

108. Государственная служба: Теория и организация: Курс лекций. Ростов на Дону: Феникс, 1998.

109. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. А. В. Оболонский. М.: Дело; 1999.

110. Государственная служба: Сб. нормат. док. / Сост. В.И. Матирко. 2-е изд., испр. и доп. - М.: Дело, 2001.

111. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт / под ред. Е.В.Охотского., Изд-во: РОССПЭН, М.: 2002.

112. Государственная служба России: проблемы становления и развития. М.: Изд. Аппарата Совета Федерации и РАГС при Президенте РФ, 2001.

113. Государственная служба: Теория и организация. / Рук. Авт. Кол. Е.В. Охотский. - Ростов на Дону: Феникс, 1998.

114. Государственная служба (комплексный подход): Учеб. пособие для вузов / Под ред. A.B. Облонского.-2-е изд.-М.: Дело, 2000.

115. Государственное управление: Основы теории и организации / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: Статут, 2000.

116. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Административное право. М.: Проспект, 2002.

117. Габричидзе Б. Н. и др. Правоохранительные органы Российской Федерации. М., 2002.

118. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Курс таможенного права Российской Федерации. М., 2002.

119. Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2003. - 620 с.

120. Гарячук И.Н. Служебный контракт на государственной гражданской службе Российской Федерации: теория и практика применения / под ред. Л.П. Волковой. М.: ДМК Пресс, 2010. 160 с.

121. Граждан В. Д. Государственная гражданская служба : учеб. для вузов по специальности "Гос. и муницип. упр.". / В. Д. Граждан. 3-е изд., перераб. и доп. -М. : КноРус, 2009. - 541 с.

122. Гошуляк В.В. Теоретико-правовые проблемы конституционно-правовой ответственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 24. С. 9 12.

123. Гошуляк В.В. Теоретические проблемы единства системы конституционного законодательства Российской Федерации. // "Журнал российского права", N 9, сентябрь 2001 г.

124. Григорьев В.В. Комментарий к Федеральному закону от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" (постатейный). М.: Деловой двор, 2009. 208 с.

125. Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной службы // Журнал российского права. 1998. -№ 7.

126. Гришковец A.A. Правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственных служащих // Право и политика. 2001. - № 9.

127. Гришковец A.A. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. 2001. -№ 12.

128. Гришковец A.A. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. - № 12.

129. Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации: Учебный курс. М.: Издательство "Дело и Сервис", 2003.

130. Гришковец A.A. Государственная гражданская служба: проблемы становления// Административная реформа: проблемы развития и совершенствования. М., 2006. - С.С. 106-117.

131. Гусев A.B. Правоотношения на государственной службе. Российский юридический журнал. 2001, № 4. с.с. 35-40.

132. Гусев A.B. Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы. Российский юридический журнал. 2005, № 1. с.с. 30-33.

133. Гусев A.B. Роль трудового права в регулировании государственной гражданской службы. Трудовое право. 2005, № 3. с.с. 39-31.

134. Гусев A.B. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Монография. -Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2005. 367 с.

135. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Федеральное агентство по образованию, Уральская государственная юридическая академия. М.: Изд. Дом Полиграфист, 2005. - 274 с.

136. Демин А. А. Государственная служба: Учеб. пособие. -М.: ИКД "Зерцало-М". 2002.

137. Демин A.A. "Система добычи" и "система заслуг" как способы комплектования кадров государственной службы. В кн.: Вестник Российского университета дружбы народов. Серия "Юридические науки", 1998, № 1. с. 41-46.

138. Деменкова Н.Г., Игнатова М.С. К вопросу о законодательном закреплении понятий "государственный служащий" и "должностное лицо" // Административное право и процесс. 2010. N 2. С. 25-27.

139. Дмитриев М. Реформа государственного управления в России // Государственная служба. 2002. - № 1.

140. Добробаба М.Б. Проблема понимания дисциплинарного проступка в служебном праве. // «Административное право и процесс», 2011, №5. С.С. 32-34.

141. Дугенец A.C., Бережкова Н.Ф. Роль этических норм в противостоянии коррупции в системе исполнительной власти // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 18-20.

142. Евреинов В. А. Гражданское чинопроизводство в России: Исторический очерк. -СПб., 1887.

143. Евстифеев В.В., Куракин A.B., Марьян. A.B. Проблемы противодействия коррупции в системе государственной службы. // «Административное и муниципальное право», 2010, №4. С.С. 32-36.

144. Ермилин И. Законодательство Канады: что такое "конфликт интересов"? //Советская юстиция. 1990. -№ 23.

145. Еремян В.В. Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы как двух видов публичной службы и профессиональной деятельности (к постановке проблемы)//Право и политика. 2006, № 5. - С.С. 62-71.

146. Ершова Е.А. Служебный контракт: понятие, содержание и форма//Трудовое право, 2006, № 1, С.С. 30-39.

147. Ершова Е.А. Договорные условия служебного контракта//Трудовое право, 2006, № 4, С.С. 65-72.

148. Ефремов JI. Об опыте организации Британской гражданской службы //Советская юстиция. 1991. -№ 19.

149. Зенков М.Ю. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы: Часть I. Н.: Изд-во СибАГС, 2002.

150. Зенков М.Ю. Правовое обеспечение государственной и муниципальной службы: Часть И. Н., Изд-во СибАГС, 2002.

151. Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // ПОЛИС. 1996.-№ 1.

152. Зотова Е. Практика применения законодательства о государственной гражданской службе//Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 3. С.С. 47-51.

153. Зуммер Р., Пюлер К.-П. Правовые основы государственной службы в Федеративной республике Германии. -Мюнхен: Брюль, 2001.

154. Иванкина Т.В., Завгородний A.B. Конкурсный подбор кадров государственных гражданских служащих. // «Трудовое право», 2010, №3. С.С. 81-88.

155. Иванкина Т.В. Проблемы регулирования труда государственных гражданских служащих. // Российский ежегодник трудового права. 2008, №4 / под ред. Е.Б. Хохлова. СПб.: Юридическая книга, 2008. С. 277 284

156. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: Вопросы и перспективы// Журнал российского права. № 5, 2003.

157. Игнатов В.Г., Белолипецкий В.К. Профессиональная культура и профессионализм государственной службы: Контекст истории и современность: Учеб. пособие. Ростов н/Д: Издательский центр "МарТ", 2000.

158. Избиенова Т. А. Трудоправовые аспекты предотвращения коррупции на государственной гражданской службе // Административное право. 2010. N 2. С. 105 110.

159. История государственного управления в России: Учебник для вузов/ Под ред. проф. А. Н. Марковой. М.: Закон и право-ЮНИТИ, 1997.

160. Казанцев Н. М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М.: РАГС, 1999.

161. Казаченкова О.В. Административно-правовое регулирование разрешения конфликта интересов на государственной службе: антикоррупционные аспекты. // «Административное и муниципальное право». 2010, №2. С.С. 64-70.

162. Касаева Т.В. Правовая культура государственных служащих как фактор повышения ответственности перед обществом // «Государственная власть и местное самоуправление». 2010. N 4. С. 36 -38.

163. Кизил ов В.В. Концепция административной ответственности гражданских служащих. // «Российская юстиция», 2011, №7. С.С. 48-51.

164. Киреева Е.Ю. О некоторых проблемах в регулировании вопросов денежного содержания муниципальных служащих // Административное и муниципальное право. 2010. N 9. С. 45 47.

165. Киреева Е.Ю. Правовой статус муниципального служащего в Российской Федерации. // «Административное и муниципальное право». 2009. №2.

166. Киреева Е.Ю. Система правового регулирования статуса муниципального служащего. // «Муниципальная служба: правовые вопросы». 2009. №2.

167. Киреева Е.Ю. Субъекты права на равный доступ к государственной и муниципальной службе. // «Конституционное и муниципальное право». 2009. №2.

168. Кодекс поведения государственных служащих РФ. Проект федерального закона № 85554-3.

169. Козбаненко В. А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 1998. № 12.

170. Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих: (Теоретико-административные аспекты). М., 2002.

171. Козбаненко В. А. Государственная политика и нормативное правовое регулирование Минздравсоцразвития в сфере государственной гражданской службы//Государственная служба, 2006, № З.-С.С. 23-28.

172. Комментарий к Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации". М.: НОРМА, 1996.

173. Комментарий к Федеральному конституционному закону "О судебной системе Российской Федерации" / Отв. ред. В. И. Радченко. М.: НОРМА, 1998.

174. Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л.А. Окуньков. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 1998.

175. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" и законодательству о гражданской службе зарубежных государств. М.: МЦФЭР, 2005.

176. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации"/ под науч. ред. В.И. Шкалулла. М.: Экзамен, 2006. - 576 с.

177. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации"постатейный): от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ/Под ред. Э.Г. Чаянова. М.: Юститцинформ, 2006. - 328 с.

178. Конституционализм: исторический путь России к либеральной демократии: Сб. документов / Авт.-сост. А. В. Гоголевский, Б. Н. Ковалев. М.: Гардарика, 2000.

179. Концепция реформирования системы государственной службы РФ: Утверждена Президентом РФ 15 августа 2001 г. // Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в РФ. М.: Дело и сервис, 2003.

180. Коренев А.П. Административное право России: Учеб.: В 3 ч. М.: МЮИ МВД России, 1996. Ч. 1; 1997. Ч. 2.

181. Корнийчук Г. А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. М., 2006. - 201 с.

182. Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы. М.: Юристъ, 2001.

183. Короткова О.И. Конфликт интересов при исполнении должностных обязанностей гражданским служащим в сфере недвижимости как одна из сложнейших задач в системе государственной гражданской службы // Законодательство и экономика. 2011. N 3. С. 26 -31.

184. Кудашкин A.B., Козлов T.JI. Порядок регулирования конфликта интересов нуждается в совершенствовании. // «Российская юстиция», 2010, №10. С.С. 45-50.

185. Кудашкин A.B. Военная служба как особый вид государственной службы Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 3.

186. Куракин A.B. Административно-правовое регулирование принципов государственной гражданской службы РФ. Административное и муниципальное право. 2009. № 3. С. 38-46.

187. Куракин A.B. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы: (История и современность) // Государство и право. 2002. № 9.

188. Куракин A.B. Государственным служащим необходим кодекс поведения, или концепции реформирования государственной службы антикоррупционную направленность // Закон и право. 2003.№ 8.

189. Куракин A.B. Понятие и формы проявления коррупции в системе государственно-служебных отношений Российской Федерации: (Опыт теоретического анализа) // Право и политика. 2003. № 2.

190. Куракин A.B. Административно-правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Журнал российского права. 2003. № 7.

191. Куракин A.B. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. № 8.

192. Куракин A.B. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в РФ // Административное и информационное право (Состояние и перспективы развития). М. Академический правовой университет, 2003.

193. Куфакова H.A. Правовое положение служащих государственного управления буржуазных стран: Учебное пособие. /Отв. ред. Патюлин В.А. М.: Университет дружбы народов им. Патриса Лумумбы. 1967.

194. Лазарев Б. М. Государственная служба. М., 1993.

195. Лейбо Ю.И. Права и свободы человека и гражданина. Научно-практический комментарий к главе 2 Конституции Российской Федерации / Ю. И. Лейбо, Г. П. Толстопятенко, К. А. Экштайн. М. : Эком, 2001.-448 с.

196. Ломакина, В.Ф. Юридическая ответственность государственных служащих: правовое регулирование дисциплинарной ответственности. Государство и право. 2008. № 9. С. 13-22.

197. Лужков Ю.М. Путь к эффективному государству. План преобразований государственной власти и управления в РФ. М.: Изд-во МГУ, 2002.

198. Македонская Ж.Х. Устойчивость государственного кадрового корпуса: социальный фактор // Государственная служба: организация, кадры, управление. Вып. 2. М.: Изд-во РАГС, 1996.

199. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. М.: Юрист, 1996.

200. Манохин В. М. Советская государственная служба. М.,1966.

201. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М.: Юрист, 1997.

202. Манохин В.М. Концепция Закона о государственной службе // Советское государственное право. 1991. № 12.

203. Манохин В.М., Конин Н.М. Концепция программы курса административного права // Государство и право. 1993. №5.

204. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997.

205. Манохин В.М. Нужны основы законодательства о службе Российской Федерации//Государство и право. 1997. № 9. с. 5-11.

206. Матвеев В.M. Британская и американская модели дипломатической службы // Дипломатическая служба: Учеб. пособие. -М.: РОССПЭН, 2002.

207. Минашкин A.B. Некоторые проблемы нормотворчества федеральных министерств // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. Ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2003.

208. Мэннинг Н. Реформа государственного управления: международный опыт/ Ник Мэнннинг, Нил Парисон; Пер. с анагл. М.: Издательство "Весь Мир", 2003.-496 с.

209. Наймушин C.B. Квалификационный экзамен на государственной гражданской службе//Актуальные проблемы социального и трудового права. Екатеринбург, 2006. - С.С. 8-18.

210. Направления развития законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации в 2006-2007 годах//Государственная власть и местное самоуправление, 2007, № 4. -С.С.3-8.

211. Настольная книга государственного служащего: Комментарий к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" / Отв. ред. В. И. Шкатулла. М.: Экономика, 1999.

212. Настольная книга муниципального служащего: Комментарий к Федеральному закону "Об основах муниципальнойслужбы в Российской Федерации" / Под ред. В.И.Шкатуллы. М.: ИНФРА-М, 2001.

213. Николаев А.Г. Проблемы совершенствования государственной службы в России. // «Государственная власть и местное самоуправление», 2009, №11. С.С. 30-33.

214. Новоселова Н.В. Конфликт интересов на государственной службе: некоторые проблемы правопонимания. // «Административное право и процесс», 2010, №6. С.С. 38-42.

215. Ноздрачев А.Ф. Правоограничения государственных служащих // Право и экономика. 1995. -№ 15.

216. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки госслужащих.-М.: Статут, 1999.

217. Ноздрачев А. Ф. Государственная служба. М., 1999.

218. Ноздрачев А.Ф. Министерская система управления в истории и современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. Ред. Н.Ю. Хаманева. -М.: Новая Правовая культура, 2003.

219. Ноздрачев, А.Ф., Чернобель, Г.Т., Чеснокова, М.Д., Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законодательство и экономика. 2007. № 7. С. 4-18.

220. Оболонский A.B. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России: Очерки/ A.B. Оболонский, Топорнин Б.Н.;.

221. Институт государства и права РАН. М.: Институт государства и права РАН, 1997. - 33 с. - (Новое в юридической науке и практике/ Институт государства и права РАН).

222. Оболонский A.B. Реформа российской государственной службы: концепция и стратегия // Общественные науки и современность. 1998.-№3.

223. Оболонский A.B. Государственная служба во Франции // Государство и право. -2000.-№11.

224. Оболонский А.В Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2000. №4/2001. №1

225. Оболонский А.В Бюрократия для 21 века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М.: Дело, 2002.

226. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие / Отв. ред. проф. Г. А. Туманов. М.: Юрист, 1996.

227. Осинцев Д.В. О дальнейших мерах по предотвращению конфликта интересов в системе государственной службы // Российский юридический журнал. 2011. N 4. С. 226 227.

228. Ноздрачев, А.Ф., Чернобель, Г.Т., Чеснокова, М.Д., Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 года «Огосударственной гражданской службе Российской Федерации». Законодательство и экономика. 2007. № 7. С. 4-18.

229. Овсянко Д.М Административное право. М.: Юристъ,1997.

230. Овсянко Д.М Административное право: Учеб. пособие. 3-е изд., перераб.и доп. М.: Юристъ, 2002.

231. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие. -2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2002.

232. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации: Учеб. пособие М.: Юристъ, 2005.

233. Охотский Е. В. Прохождение государственной службы в парламенте России: Правовое регулирование и опыт организации // Право и политика. 2001. № 2.

234. Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте: Отечественный и зарубежный опыт. М.: МГИМО (Университет); РОССПЭН, 2002. - 400 с.

235. Охотский Е. В. Государственная служба в парламенте. М., 2002.

236. Павлушина A.A. Защита публичного интереса как универсальная процессуальная форма // Журнал российского права.2003.№ 6.

237. Петров М.П. О принципах единства системы государственной исполнительной власти // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. №2.

238. Позднышев А.Н. Служба в органах внутренних дел как особый вид государственной службы. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2002

239. Попков В Д. Этика советской государственной службы. -М.: Юрид. лит., 1970.

240. Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: Учеб./Ред. И,Н. Барциц. Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. М.: Изд-во РАГС, 2007. - 558 с.

241. Правовое регулирование государственной службы в субъектах РФ: Хрестоматия, Составитель М.Ю.Зенков. Науч. ред. Е.А.Бойко. - Н.: Изд-во СибАГС, 2001.

242. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. Учебное пособие/ Д.С. Велиева, Е.В. Масленикова, М.В. Пресняков и др. Поволж. акад. гос. службы, 2006. -245 с.

243. М.В. Пресняков, С.Е. Чанов Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации. Трудовое право. 2009. № 8. С. 19-26.

244. М.В. Пресняков, С.Е. Чанов Дисциплинарная ответственность гражданских служащих: проблемы нормативной определенности и справедливой дифференциации. Трудовое право. № 9. С. 103-110.

245. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих: Материалы "круглого стола" / Ред. JI.A. Морозова // Государство и право. 2000. № 3, № 4.

246. Развитие государственной службы в Российской Федерации: (Тезисы концепции) // Вестник государственной службы. М., 1992. Август.

247. Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и предисл. Т. В. Зайцевой. М.: Изд-во "Весь Мир", 2003. - 304 с.

248. Родионова М. Право государственного служащего на присвоение квалификационного разряда // Российская юстиция. 2001. -№2.

249. Розенбаум Ю.А. Система работы с кадрами в условиях перестройки: социально-правовой аспект // Советское государственное право. 1986. № 12.

250. Романов Е. Проблемы правового регулирования отдельных вопросов социального обеспечения федеральной государственной гражданской службы.//Государственная служба, 2006, № 1,-С.С. 32-41.

251. Россинский Б.В. Административное право: Учебно-методическое и практическое пособие. М.: Право и закон, 2001.

252. Россинский Б.В. О законодательной дефиниции государственной службы//История становления и современное состояние исполнительной власти в России/ Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая правовая культура, 2003.

253. Российское административное право (часть Особенная): Учеб. / Под ред. Н.М. Конина, В.А. Юсупова. Волгоград: Изд-во Волгогр. Ин-та экономики, социологии и права, 2002.

254. Российское служебное право: Сборник нормативных актов: Учебное пособие / Сост. Т.А. Матвеева, Ю.Н. Старилов. -Воронеж: Изд-во ВГУ, 1998.

255. Российское служебное право: Сборник нормативных актов: Учеб.пособие / Сост. Ю. Н. Старилов. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1999.

256. Румянцева, В.Г., Кузьмин В.В. Проблемы и перспективы рецепции "менеджерской модели" государственной службы в современной России. Юридический мир. 2008. № 5. С. 28-34

257. Сазонова Е. Ограничение прав государственных гражданских служащих в целях противодействия коррупции//Власть. -2006, № 11. С.С. 55-59.Салищева Н.Г. О некоторых тенденциях развития законодательства об административной ответственности в

258. России на современный период. Административное право и процесс. 2009. №5. С. 5-12.

259. Свод законов Российской империи. Кн. 1. Т. 3. Свод уставов о службе гражданской. СПб., 1896.

260. Сергун П.П Служба в органах внутренних дел: Справочник. М.: Новый Юрист, 1997.

261. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел РФ: Состояние и теория развития. Саратов, 1998.

262. Служебное право (государственная гражданская служба): Учеб. Пособие/ред. И.Н. Барциц. М., Ростов на Дону: МарТ, 2007, - 479 с.

263. Служащий советского государственного аппарата / Отв. Ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1970.

264. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993.

265. Старилов Ю.Н. Вопросы реформирования государственной службы в Российской Федерации. Известия вузов. Правоведение. 1995. - № 6, с. 12-27.

266. Старилов Ю.Н. Принципы государственной службы: переход от "политизирования" к закону // Право и политика: современные проблемы соотношения и развития. 1995. - Вып. 4.

267. Старилов Ю.Н Государственная служба в Российской Федерации: Направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // Государство и право. 1995. № 1.

268. Старилов Ю.Н Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

269. Старилов Ю.Н Служебное право: Учеб. М.: БЕК, 1996.

270. Старилов Ю.Н. Аттестация государственных служащих и аттестационная процедура // Юридический процесс: реформа процедур управления, законодательной и судебной власти. Вып. 6. -Воронеж, 1996.

271. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т.2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М.: Изд-во НОРМА (Изд. группа НОРМА- НОРМА-М), 2002.

272. Старилов Ю. Н. Курс общего административного права. М., 2002.

273. Старилов Ю.Н. Административное право как целостная система научных взглядов (К 70- летнему юбилею профессора Д. Н. Бахраха) // Правовая политика и правовая жизнь. 2003. - №2.

274. Старилов Ю.Н. Административное право на уровень правового государства. - Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2003. - 80 с.

275. Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом Российской государственной службы?/Журнал Российского права. 2004. №9.

276. Суворов Ю.Н. Об ограничении политических прав и свобод работников правоохранительных органов/ Государство т право, № 11, 1994.

277. Сурманидзе И.Н. Должности и должностные лица государственной службы. // «Государственная власть и местное самоуправление», 2009, №5.

278. Тамасханов И.А. Актуальные вопросы ответственности должностных лиц публично-правовых органов. Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 1. С. 20-22.

279. Таможенное право: Учебник / Под ред. Б. Я. Габричидзе. М.: БЕК, 1995.

280. Тихомиров Ю. А, Ноздрачев А. Ф., Пронина В. С., Хангельдыев Б. Б., Терещенко Л. К., Петухов В. Н. Концепция развития административного законодательства // Правовая реформа: Концепция развития российского законодательства. М., 1995.

281. Тихомиров Ю. А. Об административных процедурах // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. В. Я. Кикотя. М.: МосУ МВД России, 2003.

282. Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. М., 1998;

283. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.

284. Трегубова Е.В. Правовые запреты в деятельности публичных служащих. // «Административное и муниципальное право», 2009, №6.

285. Турчинов А. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой//Государственная служба. 2006, № 3. С.С. 13-22.

286. Фарниева З.В., Базилевский И. А. Пенсионное обеспечение государственного служащего // Бюл. Министерства юстиции. -1998. -№ 5-6.

287. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1989.

288. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А. Административная реформа: решения и проблемы: Науч.-практ. пособие. -М, 2006.-325 с.

289. Хабриева Т.Я., Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А.//Административная реформа: решения и проблемы. Журнал российского права. 2006, № 2.

290. Хаманева Н. Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в Российской Федерации // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. Ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2003.

291. Цирин A.M. Формирование институциональной основы противодействия коррупции в федеральных органах исполнительной власти. // «Журнал российского права», 2009, №3.

292. Чаннов С.Е. О направлениях активизации деятельности комиссий по урегулированию конфликтов интересов // Административное право и процесс. 2011. N 5. С. 13-17.

293. Чаннов С.Е. Публичная дисциплинарная ответственность государственных служащих: проблемы построениямодели // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. N 2. С. 40 42.

294. Чаннов С.Е. Правовое регулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе//Трудовое право, 2006, № 11.-С.С. 32-34.

295. Чаннов С.Е. Особенности дисциплинарной ответственности государственных служащих// Трудовое право, 2006, № 6, С.С. 62-66.

296. Четвериков B.C. Органы исполнительной власти : Понятие, правовые основы образования и признаки // История становления и современное состояние исполнительной власти в России/Отв. Ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Новая Правовая культура, 2003.

297. ЧикановаЛ.А. Государственные служащие. М.: Юристь, 1998.

298. Чиканова JI.A. Труд госслужащих: особенности правового регулирования // Трудовое право. 1999. - № 4.

299. Чиканова JI.A. Государственные служащие: комментарий. Разъяснения. Рекомендации. М., 1998.

300. Чиканова JI.A. Правовое регулирование труда государственных служащих: Перспективы развития// Журнал российского права. -2000. № 3.

301. Чиркин В. Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Артикул, 1997.

302. Чиркин В.Е. Государственное и муниципальное управление: Учеб. М.: Юрист, 2003.

303. Шаров А. Законодательство субъектов Российской Федерации о государственной службе // Российская юстиция. 1996. № 7.

304. Шахов М.О. Проблемы светсткости государства и свободы совести в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации»//Государство, религия, церковь в России и за рубежом. 2006, № 1-2. - С.С. 84-97.

305. Шевалье Ж. Государственная служба. М., 1996.

306. Шергин А.П. О концепции административной политики // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы международной научно-практической конференции / Под ред. В. Я. Кикотя. М.: МосУ МВД России, 2003.

307. Щукина Т. В. Кадровая политика и государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации: монография/ Щукина Т. В. -Липецк: Изд-во Липец, гос. техн. ун-та, 2009.-154 с.

308. Эбзеев Б. С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: Учеб. пособие для вузов. М.: Закон и право -ЮНИТИ, 1996.

309. Юсупов В.А. Научная организация исполнительной власти: Учеб. пособие. 2-е изд., доп. Волгоград: Изд-во Волгогр. Ин-та экономики, социологии и права, 2003.

310. Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты //Общественные науки и современность. 2002. -№3.1. Авторефераты диссертаций

311. Абакумов Д.В. Конкурсный порядок (способ) замещения государственной служебной должности. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2006. - 21 с.

312. Волох О.В. Формирование институтов публичной службы в политических системах современных демократических государств. Автореф. дисс. канд. наук Спб., 2006. - 34 с.

313. Буравлев Ю.М. Управление государственной службой в современной России: Автореферат дис. на соиск: уч. степ. д-ра. юрид. наук. Москва, 2003.

314. Вахнин JI.E. Политические аспекты реформирования государственной службы Российской Федерации и демократизации политической системы на современном этапе. Автореф. дисс. канд. политич. наук., М., 2006. 26 с.

315. Гудаев Р.В. Вневедомственный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации о государственной гражданской службе Российской Федерации. Автореферат дис. на соиск: уч. степ. канд. юрид. наук. М., 2006.

316. Долгов М.А. Противодействие коррупции: соотношение международно-правого и внутригосударственного регулирования. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Казань., 2007. - 23 с.

317. Дякина И.А. Служебное право как комплексная отрасль права: автореф. дис. на соиск. учен. ст. д-ра юрид. наук. спец. 12.00.14 -административное право; финансовое право; информационное право. Ростов на Дону, 2007. 38 с.

318. Климкина Е.В. Административно-правовое регулирование дисциплинарной ответственности государственного гражданского служащего России. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2006. - 24 с.

319. Корзова H.A. Правовое регулирование денежного содержания государственных гражданских служащих Российской

320. Федерации: комплексный анализ. Автореферат дис. на соиск. уч. степ, канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006 - 23 с.

321. Кулешов И.В. Служба в таможенных органах Российской Федерации особый вид государственной службы: Автореферат дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

322. Соломатин Е.Ю. Административно-правовое регулирование формирования кадрового резерва федеральнойгосударственной гражданской службы. Автореф. дис. кандид. юрид. наук. -М, 2006.-25 с.

323. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации (теоретико-правовое исследование). Автореферат дис. на соиск: уч. степ. д-ра. юрид. наук: Спец. 12.00.02 Конституц. право. Гос. упр. Адм. право. Муницип. право. - Саратов, 1996. - 45 с.

324. Тихонина С. А. Профессиональная сфера государственной гражданской службы как объект управления: социологический анализ. Автореф. дис. д-ра социол. наук. Н. Новгород, 2006. - с.

325. Хориноев А.О. Организационно-правовые проблемы государственной службы в аппаратах судов общей юрисдикции: Автореферат дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук: Российская академия правосудия. -М., 2005. 17 с.

326. Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты : автореф. дис. на соиск. учен. ст. д-ра юрид. наук, спец. 12.00.14 административное право; финансовое право;

327. Столыпина. Саратов, 2010. 46 с.

328. Червенщук Т.С. Конституционно-правовое регулирование муниципальной службы в Российской Федерации: Автореферат дис. на соиск. уч. степ. канд. юрид. наук: Сургутский государственный университет, 2005. 22 с.

329. Яцкин A.B. Правовое регулирование административной реформы в современной России: Автореферат дис. на соиск. уч. степ, канд. юрид. наук: М., 2007, - 25 с.

Автор: Качушкин, Сергей Валериевич
Город: Москва
Год: 2011
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Конституционно-правовые основы государственной гражданской службытекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Качушкин, Сергей Валериевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Качушкин, Сергей Валериевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Качушкин, Сергей Валериевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Качушкин, Сергей Валериевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы»