АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Конституционное право граждан на участие в референдуме и проблемы его реализации в Российской Федерации»
На правах рукописи
ОСТАНКОВ ДМИТРИЙ БОРИСОВИЧ
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО ГРАЖДАН НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12 00 02 - конституционное право, муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2009
003484284
Работа выполнена на кафедре теории и истории государства и права ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет им Н П Огарева»
Научный руководитель - доктор юридических наук, профессор
Еремин Алексей Роальдович
Официальные оппоненты доктор юридических наук, доцент
Синцов Глеб Владимирович
кандидат юридических наук Голощапов Алексей Михайлович
У
Ведущая организация -
ННОУ ВПО «Московс :мия
экономики и права»
Защита диссертации состоится «26» ноября 2009 iv-r«16» часов на заседании диссертационного совета Д 521 004 06 при ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» по адресу 111395, г Москва, ул Юности, д 5/1, учебный корпус № 3, ауд 511.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет».
Автореферат разослан «¿3_» октября 2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент
Е.В. Белоусова
I. Общая характеристика работы Актуальность темы исследования. Референдум является высшим непосредственным выражением власти народа, что подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Решение, принятое на всенародном референдуме, действует на всей территории государства Оно не может быть отменено или изменено иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении, принятом на референдуме, не указан иной порядок отмены или изменения такого решения В связи с этим порядок проведения референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом
Со времени принятия предшествующего Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»1 не прошло и десяти лет, а 28 июня 2004 г уже был принят другой Федеральный конституционный закон2, регулирующий круг общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права гражданина на участие в референдуме Причем и этот закон уже успел подвергнуться неоднократным изменениям и проверкам на предмет конституционности содержащихся в нем положений
Подобная ситуация наглядно подтверждает чрезвычайную важность регулируемых данным законодательным актом общественных отношений Референдум, являясь одной из форм непосредственной демократии, имеет большое значение для организации демократического государства
Особенность развития этого государственно-правового института состоит в том, что на первом этапе его развития теория преобладала над практикой, а на современном - практика обгоняет теорию В результате этого теряется смысл референдума как властного веления народа, принижается его значение как решения высшей юридической силы, ограничивается самостоятельное участие граждан в подготовке решений референдума путем народной инициативы Результатом такого отношения к этому важнейшему институту народовластия является высокий абсентеизм граждан, их равнодушие к участию в референдумах Современный этап развития института референдума в России отличается от предыдущих двумя обстоятельствами Первое новая Конституция РФ впервые прямо закрепила право граждан на участие в референдуме Эта новелла требует теоретического осмысления, необходимо выявить и обосновать конкретные правомочия граждан, вытекающие из этой конституционной нормы,
1 Федеральный конституционный закон от 10 10 1995 N 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 42, ст 3921
2 Федеральный конституционный закон от 28 06 2004 N 5-ФКЗ (ред от 24 04 2008) «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета, N 137-д, 30 06 2004
найти им адекватное правовое решение Второе новое явление - это смещение института референдума на региональный и местный уровень. Положительно оценивая это событие, необходимо найти разумный правовой баланс между региональным и местным правотворчеством и соблюдением принципа равноправия граждан При этом необходимо учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закреплённым действующей Конституцией Российской Федерации, в руках представительных органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления
Подробный анализ содержания отечественных нормативно-правовых актов, регулирующих институт референдума, особенно в сравнении с зарубежным законодательством, показывает несовершенство некоторых положений отечественного законодательства, выявляет недоработки и коллизии в отношении предмета проведения референдума, механизма исполнения его решений, ответственности за их неисполнение и др.
Степень научной разработанности темы. В российском обществе, в СМИ неоднократно поднимались вопросы о значении института референдума для становления в России реального демократического государства, обсуждались вносимые в законодательство изменения, оценивались результаты проводимых референдумов и актуальность выдвигаемых инициатив
Как показывает анализ юридической литературы, проблема осуществления народом прямого правления была предметом внимания российских правоведов еще до революции 1917 г Среди этих ученых прежде всего необходимо назвать имя К М Тахтарева, посвятившего исследованию этого вопроса отдельную работу В числе прочих к рассмотрению вопроса народовластия обращались А И Васильчиков, Б А Кистяковский, Н.М. Коркунов, Б Н Чичерин и ДР
В то же время, необходимо особо отметить классические работы Г. Еллинека, Н.М Коркунова, П И. Новгородцева, Г.В. Шершеневича, А С Ященко, которые внесли существенный вклад в развитие российской юридической науки и послужили основой для разработки теоретико-методологической части нашего исследования
Наибольшее развитие исследование этого института приобрело в послереволюционный период Большое значение в теоретическом обосновании этого института в советский период сыграли работы Н Е. Андрианова, Г.В. Барабашева, В Т Кабышева, В Ф Котока, А Г Мурашина,
С В Полсниной, Р А Сафарова, В Н Суворова, М В. Цвика, Д.Ю Шапсугова, К Ф Шеремета.
В своей работе мы опираемся на труды видных отечественных специалистов в области конституционного права1 С А Авакьяна, А Б Агапова, В В Альхименко, И А Андреева, С Н Бабурина, М В Баглая, Г В Барабашева, Ю М Батурина, Д Н. Бахраха, А А Безуглова, Н А Богдановой, О Н Булакова, В.И. Васильева, Ю А. Веденеева, А А Вешнякова, Н В Витрука, Л Д Воеводина, О А Гаврилова, Ю А. Дмитриева, Т Д Зражевской, А В Иванченко, В Г Кабышева, В Т Ковалева, А Д Керимова, С Д Князева, Е И Козловой, А И Ковлера, А Н. Кокотова, В В Комаровой, В А Копылова,
0 Е Кутафина, М И Кукушкина, В В Лапаевой, В.О. Лучина, В И Лысенко, В В Маклакова, М Н Марченко, М С Матейковича, Н А Михалевой, А А Мишина, Л А Окунькова, С В Полениной, А.Н Постникова, Ф М Рудинского, В.П Серебрянникова, Б А. Страшуна, А П Сунцова, Н А Трайнина, В А Туманова, И А Умновой (Конюховой), В И Фадеева, В Е Чиркина, Л М Энтина и ряда других ученых
На сегодняшний день доктриной конституционного права так и не выработан единый подход к изучению института референдума Учитывая огромное значение института референдума можно с уверенностью заявить, что проблемам референдума в российской юридической литературе сегодня уделяется недостаточно внимания Первая специальная монография была издана в 1995 году Затем появились еще несколько исследований. Количество же диссертационных исследований, посвященных непосредственно теме референдума довольно невелико
После принятия действующей Конституции Российской Федерации, изменившей подходы к народовластию, свои работы непосредственной демократии посвятили А А Аванесян, Л.И Волова, Б С Гадоев, Р Ю Горлачев,
1 В Калитанова, В В Комарова, С.А Кондратьев, С М Кременецкий, Ю А Кудрявцев, М М Курячая, В Н Мамичев, В В. Пылин, В Н Руденко, Г В Синцов, Д.Ю Устинов, И А Филиппова, Д В Шомникова и другие
Формы непосредственной демократии на местном уровне и их специфические особенности исследовали в своих работах А Н Нифанов, Л А Нуднен-ко, В В Пылин, Д Д Рагулин, М С Семенова, О В Чернова
Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали нормы отечественного законодательства. Проведен анализ социологических данных, а также накопленный за несколько лет опыт практической организации и проведения референдумов в России
Предметом настоящего исследования является изучение содержания и условий реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
В вспомогательных целях дополнительным предметом настоящего исследования выступает система нормативно-правового регулирования механизма выдвижения инициативы, организации и проведения референдума, исполнения его решений
Объектом исследования стали положения, действующего отечественного законодательства, сложившаяся судебная практика судов общей юрисдикции и органов конституционного контроля.
В соответствии с предметом диссертационного исследования, его основная цель состоит в том, чтобы в результате анализа теоретических положений, а также сложившейся практики проведения референдумов, изучить конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме и разработать практические предложения по совершенствованию его нормативно-правового регулирования
Достижение поставленной цели обеспечивается путем решения следующих задач
1) опираясь на исторические свидетельства и накопленный опыт проведения референдумов, исследовать историю и проблемы законодательного регулирования института референдума в Российской Федерации,
2) на основе анализа результатов доктринальных исследований, а также положений действующего законодательства рассмотреть юридическую природу референдума как института непосредственной демократии, изучить его место в механизме функционирования демократического государства исследовать условия и порядок выдвижения инициативы проведения референдума, определить порядок проведения всенародного голосования, закрепления и реализации принятых на нем решений,
3) изучить содержание конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, определить его структуру, исследовать составляющие его элементы,
4) выявить наиболее распространенные в Российской Федерации формы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, определить их сходные и дифференцирующие признаки, обосновать необходимость их существования и применения на практике,
5) уделить отдельное внимание исследованию права граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме,
6) выработать критерии классификации существующих в российском законодательстве о референдуме ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме,
7) рассмотреть по отдельности каждую из выявленных групп ограничений конституционного права 1раждан Российской Федерации на участие в референдуме
Методологической основой данного исследования стали современные научные концепции и методы познания, выработанные юридической наукой и апробированные практикой, а также правовые теории конституционного права, создающие основу для развития института референдума и являющиеся его теоретической базой
Работа основана на использовании положений современных учений о методологии научного исследования- диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного в законодательстве стран мира о референдуме, общенаучные и частнонаучные методы исследования системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы
Эмпирическую базу исследования составили опубликованные и размещенные в правовых базах данных материалы постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся избранной темы исследования, а также анализ материалов и практики деятельности института референдума, контент-анализ прессы
Научная новизна обусловлена тем, что в работе впервые осуществлено всестороннее исследование самых последних изменений, вносимых в нормы отечественного законодательства о референдуме, исследован комплекс полномочий, составляющих конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме, на каждом из этапов реализации этого права В диссертации затронуты вопросы различных законодательных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме Впервые предложена классификация ограничений данного права
Новизна работы заключается также в том, что с учетом современного этапа государственного и политического развития России и соответствующего ему уровня развития конституционно-правового регулирования дана общая характеристика содержания правового института референдума и его законодательного ре^лирования
Кроме того, в исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1) История становления и развития института референдума в российском государстве подтверждает, что этот важный институт непосредственной демократии, являющийся неотъемлемым атрибутом истинного демократического государства, нередко используется противоборствующими политическими силами для достижения собственных конъюнктурных целей Истинное значение всенародного голосования нередко уходит на второй план, уступая место политическим играм
2) Референдум - одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае, либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта-инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, либо носящее консультативный характер
3) В действующем законодательстве, содержащем нормы, входящие в институт референдума, есть ряд недостаточно проработанных моментов проверка Конституционным Судом РФ вопроса, выносимого на референдум, на его соответствие закону должны быть произведена до начала сбора подписей граждан, иначе силы и средства на сбор подписей могут быть потрачены зря, проверка вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ и на местный референдум, на их соответствие требованиям закона должна проводиться не представительным органом власти, а судебными органами, проверка же вопроса, выносимого на референдум, Конституции РФ должна осуществляться Конституционным Судом РФ Минусом действующего законодательства является возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу
4) Необходима коррекция норм Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года в соответствии с нормами статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации с тем, чтобы гражданин Российской Федерации не только имел конституционное право на участие в референдуме, но и мог его осуществить на практике Практическая реализация гражданами конституционного права на участие в референдуме способна укрепить доверие граждан к власти, консолидировать гражданское общество
5) Понятием «конституционное право граждан на участие в референдуме» охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных
от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления реализацию принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения
6) Основное различие между референдумом и плебисцитом виднейшие отечественные и зарубежные ученые видят в предмете голосования, вопросе, выносимом на утверждение народом Все это позволяет сделать вывод, что плебисцит - это вид референдума по предмету Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика президента (правительства) в целом, парламента Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное (например, присоединение территории)
7) Анализ законодательства позволяет говорить о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, как об обязательном референдуме на местном уровне. В связи с этим, было бы целесообразно внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г, переименовав процедуру «голосование» в правомерную в данном случае форму - «референдум», с добавлением характеристики «местный»
8) Для удобства изучения все существующие в законодательстве ограничения конституционного права граждан Российской Федерации можно разделить на три группы процедурные ограничения, предметные ограничения, временные ограничения Подобное деление осуществляется не на основе какого-либо единого, общего критерия, а проводится исключительно как группировка имеющихся ограничительных положений по сходным признакам
9) Оценивая нынешнее законодательное регулирование процедуры проведения референдума и, следовательно, процесса реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, можно выявить довольно обширную группу положений, так или иначе препятствующих выдвижению инициативы проведения референдума - процедурные ограничения
10) Вопросы, по которым не может быть проведен референдум представляют собой предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме Подобные ограничения предмета проведения референдума нередко встречаются в законодательстве многих стран, и они должны быть оправданными, т е служить достижению конкретной конституционно значимой цели, необходимыми, т е должна исключаться возможность достижения соответствующей цели более простым путем, без введе-
ния ограничения, соразмерными - положительный результат законодательного решения должен явно превалировать над его издержками
11) К числу временных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме относятся следующие обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания, период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации, период военного и/или чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации, либо ее отдельных местностях, период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов, двухлетний период со дня официального опубликования результатов референдума по аналогичному вопросу
В работе вносится ряд других предложений, направленных на совершенствование законодательства о референдуме
Теоретическая значимость работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших исследований в области совершенствования механизма реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме Кроме того, в работе освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для общетеоретического и государственно-правового цикла юридических наук, конкретизирующие и дополняющие ряд тем по конституционному праву
Материалы исследования могут служить основой для последующих научных изысканий в данной области, а также могут быть использованы в учебном процессе, как в процессе преподавания учебного курса «Конституционное право Российской Федерации», так и при чтении специальных курсов «Формы непосредственной демократии» и «Теория народного представительства».
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней, по сути, являются рекомендациями и предложениями по совершенствованию действующего российского законодательства в области правового регулирования института референдума в Российской федерации
Практические предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в ходе нормотворческой деятельности, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования изложены в научных статьях на страницах научных журналов, других работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК.
Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, посвященных проблемам правового регулирования института референдума, в частности на
- научно-практической конференции «Оптимизация государственно-правовой системы теоретико-правовые и конституционные аспекты», состоявшейся в октябре 2006 г. в г. Саранск,
- международной научно-практической конференции «Современная российская государственность теоретические и конституционно-правовые аспекты», состоявшейся 18-19 мая 2007 г в г Саранск,
- V международной научно-практической конференции «Современное российское право1 пробелы, пути совершенствования», состоявшейся в марте 2009 г в г Пенза,
- VI международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного правосудия», состоявшейся в июле 2009 г в г Пенза,
- ежегодных конференциях молодых ученых Мордовского государственного университета им Н П Огарева.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются в деятельности юридического факультета ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет им Н. П Огарева», ГБОУ ДПО «Пензенский институт развития образования» при чтении учебной дисциплины «Конституционное право России», а также ряда специализированных курсов по государственно-правовой специализации
Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и обеспечивает последовательное изложение анализируемого материала и формулируемых выводов Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы
II. Основное содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, определяются объект, предмет, цель и задачи исследования, его методологическая основа, теоретическая и практическая значимость работы, научная новизна, приводятся сведения об апробации диссертации, формулируются положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Особенности конституционно-правового развития института референдума в Российской Федерации» исследуются вопросы, касающиеся истории развития референдума в России, определяются основные проблемы законодательного регулирования референдума, показывается значение референдума Российской Федерации как института непосредственной демократии
В первом параграфе - «Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования» исследуются история и проблемы законодательного регулирования рассматриваемого конституционно-правового института
Единственный общероссийский референдум проводился 12 декабря 1993 года по вопросу принятия новой Конституции российского государства Ему предшествовало длительное политическое противостояние Президента и представительного органа
И впоследствии, несмотря на то, что референдум фактически не проводился, неоднократно выдвигались инициативы проведения референдума, а в Законы «О референдуме Российской Федерации» вносились многочисленные изменения и дополнения. Другими словами, референдум всегда был и остается в самом эпицентре политической жизни российского государства
Приняв решение о том, что федеральный конституционный закон о референдуме должен регулировать все вопросы, связанные с проведением референдума Российской Федерации, российские законодатели в определенной степени оказались в «ловушке» Практика привела к необходимости унификации многих избирательных и референдумных процедур За период 1995-2004 годов трижды (в 1997,1999 и 2002 годах) кардинально обновлялся «рамочный» закон, регулирующий не только все выборы на территории Российской Федерации, но также региональные и местные референдумы. А в Федеральном конституционном законе «О референдуме Российской Федерации» (в силу того, что принятие и изменение федерального конституционного закона требует квалифицированного большинства в обеих палатах Федерального Собрания) сохранились старые нормы, в том числе касающиеся системы избирательных комиссий, порядка проведения голосования и подсчета голосов и т п
Другая «ловушка» возникла в результате исключения федеральных органов государственной власти из числа возможных инициаторов референдума В связи с этими обстоятельствами и возникла насущная необходимость принятия нового федерального конституционного закона о референдуме Работа над проектом нового закона была завершена лишь в 2004 году Проект был внесен в Государственную Думу 19 мая 2004 г, и уже 02 июня 2004 г он был принят в первом чтении 11 июня 2004 г. Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» был принят сразу во втором и третьем чтениях. Таким образом, процедура прохождения этого важнейшего закона в Государственной Думе заняла всего 23 дня
Впоследствии в данный закон также вносились изменения и дополнения, призванные адаптировать его к политическим реалиям и устранить выявленные
коллизии и пробелы. В первую очередь изменения коснулись перечня вопросов, которые не могут быть вынесены на всенародный референдум
Как уже отмечалось, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался по вопросам референдума Анализ выработанных Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций по вопросам референдума сводится к следующим тезисам
Народовластие, будучи одной из основ конституционного строя Российской Федерации, осуществляется гражданами путем референдума и свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа
Право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета
Референдум как всенародное голосование по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства являются высшими формами непосредственной демократии, которые равноценны, взаимосвязаны, дополняют друг друга, несмотря на то, что каждая имеет собственное предназначение в процессе осуществления народовластия
Федеральный законодатель не вправе отменить или умалить само принадлежащее гражданам Российской Федерации право на участие в референдуме либо несоразмерно его ограничить.
Осуществляя правовое регулирование отношений, связанных с референдумом Российской Федерации, федеральный законодатель должен обеспечить такие условия и порядок их реализации, чтобы референдум не мог использоваться как институт, подменяющий иные институты непосредственной демократии или как противовес институтам представительной демократии
Таким образом, и по сей день законодательство, регулирующее институт референдума в Российской Федерации, остается в центре внимания общественности Подтверждением тому являются периодически появляющиеся в средствах массовой информации публикации, обзоры, мнения и комментарии, касающиеся роли и значения референдума в политической и общественной жизни российских граждан
Второй параграф «Референдум в Российской Федерации как институт непосредственной демократии» посвящен изучению референдума в Российской Федерации как институт непосредственной демократии
Решая задачу изучения и анализа сущности и юридической природы института референдума как одного из важнейших институтов прямой демократии, необходимо уделить внимание содержанию определения понятия «референдум»
Мы считаем возможным дать следующее определение изучаемому понятию
Референдум - одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае, либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта-инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, либо носящее консультативный характер
Правовое регулирование этого института непосредственной демократии осуществляется Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», другими федеральными конституционными законами, Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», другими федеральными законами
В отличие от всенародных выборов голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату какого-либо лица, а решению какого-либо конкретного вопроса Принятое решение считается решением народа, носителя суверенитета, и его юридическая сила, как правило, выше юридической силы законов, принятых парламентом - представительным органом
Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ («да» или «нет»), а так же чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения Формулировка вопроса должна быть ясной и однозначной, не содержащей взаимоисключающих положений либо различных положений
Положение об исключении неопределенности правовых последствий принятого на референдуме решения обеспечивает действие законодательно закрепленного правила, согласно которому решение, принятое на всенародном референдуме, является обязательным и не нуждается в дополнительном утверждении нормативным актом какого-либо государственного органа
В последнее время в мире прослеживается тенденция вынесения на референдум значимых вопросов социального, морального, религиозного, этнического характера Вынесение подобных вопросов на референдум обусловлено тем, что они не требуют специальных знаний, а только личной оценки с точки зре-
ния собственных нравственных ориентиров и связаны с осуществлением прав человека
Обращаясь к исследованию практических вопросов реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, следует отметить, что процедура проведения референдума строго регламентирована в законодательстве и состоит из нескольких самостоятельных, но взаимосвязанных последовательных этапов
На наш взгляд, в действующем законодательстве о референдуме недостаточно проработаны два процессуальных момента
Во-первых, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» предусматривает обращение Президента Российской Федерации в Конституционный суд Российской Федерации «с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума» уже после того, как Центральная избирательная комиссия Российской Федерации проверит подписи
Однако представляется целесообразным, чтобы проверка вопроса, выносимого на референдум, на его соответствие закону была произведена до начала сбора подписей граждан Российской Федерации в поддержку инициативы проведения референдума Иначе может получиться ситуация, когда силы и средства на сбор подписей потрачены зря
Во-вторых, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает, что проверку соответствия вопроса требованиям закона для референдума субъекта Федерации осуществляет законодательный орган государственной власти субъекта федерации, а для местного референдума - представительный орган местного самоуправления
Однако, проверка вопросов на их соответствие требованиям закона (однозначность толкования, соответствие правам и свободам и т п ) требует высокой юридической квалификации и, кроме того, состязательного и регламентированного процесса А ведь среди членов законодательного органа государственной власти субъекта федерации и представительного органа местного самоуправления может вообще не быть ни одного юриста' Все это означает, что такая проверка должна осуществляться исключительно судебными органами
Что же касается проверки вопроса на его соответствие Конституции Российской Федерации, то это, действительно, вопрос для Конституционного суда Однако, Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. предусматривает, что проверку соответствия требованиям закона вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум Рос-
сийской Федерации, осуществляет Центральная избирательная комиссия Российской Федерации Все члены Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в соответствии с законом, должны иметь юридическое образование или ученую степень в области права. Тем не менее, процедура рассмотрения вопросов в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации не обеспечивает состязательность и равенство сторон
Кроме того, закон предусматривает порядок, при котором вопрос дважды подвергается проверке, сначала (до сбора подписей) Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (с возможностью обжалования в Верховный суд Российской Федерации), а потом (после сбора подписей) Конституционным судом Российской Федерации Таким образом, положительное решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Верховного суда Российской Федерации может быть исправлено Конституционным Судом Российской Федерации А вот в случае, если Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и (или) Верховный суд Российской Федерации решат, что вопрос противоречит Конституции Российской Федерации, у Конституционного Суда Российской Федерации уже не будет возможности выразить иное мнение
В Федеральном конституционном законе от 10 октября 1995 г «О референдуме Российской Федерации» (ч 1 ст 12) было сказано, что Конституционный Суд Российской Федерации проверяет «соблюдение требований, предусмотренных Конституцией Российской Федерации». Аналогичное положение, по существу, содержится и в ст 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года, устанавливающей, что вопрос, выносимый на референдум Российской Федерации, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод
Было бы целесообразным в целях правового урегулирования производства по проверке конституционности инициативы проведения референдума в раздел третий Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» включить главу «Рассмотрение дела о даче заключения о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума Российской Федерации по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума», где следует предусмотреть.
а) субъекта обращения в Конституционный Суд Российской Федерации,
б) допустимость обращения,
в) пределы проверки,
г) сроки проверки обращения,
д) итоговое решение по делу и его последствия.
Еще один минус действующего законодательства — возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу Например, можно было желать референдума о неучастии солдат-призывников в локальных конфликтах, но совершенно не приветствовать проведение референдума об ограничении прав президента в отношении отставки правительства
Есть еще одна опасность, о которой часто говорят сторонники ограничительных мер Это проведение референдума по вопросу, который не вызывает широкого общественного интереса В таком случае в нем, скорее всего, примет участие менее половины граждан, внесенных в списки участников референдума, в результате референдум будет признан несостоявшимся, и значительные бюджетные средства будут потрачены зря
Таким образом, на наш взгляд необходима коррекция норм Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года в соответствии с нормами статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации, п. 2 ст 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года с тем, чтобы гражданин Российской Федерации не только имел конституционное право на участие в референдуме, но и мог его осуществить на практике Практическая реализация гражданами конституционного права на участие в референдуме способна укрепить доверие граждан к власти, консолидировать гражданское общество
Во второй главе «Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме» раскрыто содержание конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, показаны формы реализации конституционного права граждан на участие в референдуме, проанализирована реализация права граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме.
Первый параграф - «Содержание конституционного права граяедан Российской Федерации на участие в референдуме» посвящен изучению содержания конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Право граждан Российской Федерации на участие в референдуме определяется как конституционное право граждан Российской Федерации голосовать по вопросам референдума, а также участвовать в других действиях по подготовке и проведению референдума
Существует следующее деление референдума на стадии и этапы
1) подготовка референдума, народная инициатива (инициатива иных субъектов, наделенных правом инициировать проведение референдума), формирование и расходование средств фонда для участия в референдуме, информирование граждан, агитация по вопросам референдума, обсуждение вопроса (законопроекта), выносимого на референдум,
2) проведение референдума, регистрация инициативной группы референдума, назначение референдума, формирование комиссий референдума, организация референдума; голосование на референдуме, установление результатов голосования на референдуме, подведение и опубликование итогов голосования на референдуме;
3) реализация принятого на референдуме решения вступление в силу решения, принятого на референдуме; принятие правового акта органами власти, если в соответствии с принятым на референдуме решением принятие такого акта обязательно3.
На данных стадиях и этапах проведения референдума, на наш взгляд, могут быть выделены следующие группы прав
1) права граждан при выдвижении инициативы проведения референдума и его реализации,
2) права, связанные с участием в референдуме (права граждан на участие в формировании и деятельности комиссий референдума, права граждан в сфере информационного обеспечения референдума, права граждан в сфере финансирования референдума, право граждан на голосование на референдуме);
3) права, связанные с реализацией принятого на референдуме решения
В качестве самостоятельной группы прав, реализуемых на любой стадии референдума, можно выделить право на защиту нарушенных или оспариваемых прав граждан, связанных с выдвижением инициативы проведения референдума или участием в референдуме Права, включаемые в данную группу, в содержание права на референдум не входят
В ходе выдвижения инициативы проведения референдума и в ходе самого референдума находят свое развитие и иные основные права и свободы личности.
а) право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления,
б) право на объединение,
в) право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование;
5 Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации Учебник для вузов / Отв ред Иванченко А В М, 1998 С 512
г) право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом,
д) право распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами,
е) право свободно распоряжаться своими способностями к труду,
ж) право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом,
з) право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц
Таким образом, понятием «конституционное право граждан на участие в референдуме» охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления реализацию принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения
Второй параграф «Формы реализации конституционного права граждан на участие в референдуме» посвящен изучению предусмотренных законодательством форм реализации конституционного права граждан на участие в референдуме
Среди встречающихся на практике форм непосредственной демократии следует выделить референдум, плебисцит и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
На наш взгляд, конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме имеет отношение ко всем вышеперечисленным формам, а не только непосредственно к референдуму, проводимому на всей территории Российской Федерации
На наш взгляд, выявление различий референдума и плебисцита весьма затруднительно и возможно лишь в результате тщательного сопоставительного и критического анализа энциклопедических и словарных статей, справочных изданий и результатов научно-теоретических исследований в этой области
Основное различие между референдумом и плебисцитом виднейшие отечественные и зарубежные ученые видят в предмете голосования, вопросе, выносимом на утверждение народом Такое основание для различия между референдумом и плебисцитом, очевидно, носит чисто научный, доктринальный характер, разница между ними сводится лишь к традициям словоупотребления. На практике оба института могут регулироваться единой системой нормативных актов, проводятся по единым процедурам на основании единых принципов и имеют императивный характер. Все это позволяет сделать вывод, что плебис-
цит - это вид референдума по предмету. Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика президента (правительства) в целом, парламента Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное (например, присоединение территории)
Третий параграф «Право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме» изучает право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме.
Наиболее часто референдум в Российской Федерации проводится на местном уровне. Однако при этом нельзя утверждать, что это наиболее часто используемый и эффективный способ решения проблем местного уровня Скорее его можно назвать факультативным инструментом осуществления местного самоуправления
Не следует оставлять без внимания и такую форму непосредственной демократии как голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования.
Данный институт называют также консультативным голосованием («консультативный референдум») Отличие заключается в том, что в компетенции муниципального образования находится не изменение границ муниципального образования, а лишь выражение мнения по данному вопросу - дача согласия Поэтому юридическая сила принятого путем всеобщего голосования решения будет определяться пределами компетенции муниципального образования При этом применяются нормы действующего законодательства, регламентирующие порядок проведения местного референдума
Сами отсылочные нормы по регулированию процедуры голосования указывают на нормы законодательства, регулирующего процедуру подготовки и проведения референдумов Все это позволяет говорить об этом голосовании, как об обязательном референдуме на местном уровне по вопросу изменения границ муниципального образования и изменения статуса муниципального образования В связи с этим, было бы целесообразно внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г, переименовав процедуру «голосование» в правомерную в данном случае форму - «референдум», с добавлением характеристики «местный»
Таким образом, различие между референдумом, плебисцитом и голосованием по вопросам изменения границ муниципального образования - в предмете Общее заключается в императивности принимаемых решений, одинаковых принципах и процедурах проведения, что позволяет назвать и плебисцит, и голосование по вопросам изменения границ муниципального образования видами референдума по предмету.
Исходя из этого, нельзя не отметить наличие в законодательстве Российской Федерации различных формулировок и названий одной формы народовластия, что не расширяет пределы демократического поля, а наоборот, является базой для путаницы в нормотворчестве и правоприменении, основой для схоластических споров, отвлекающих от обоснования и проработки новых способов народовластия
Третья глава «Проблемы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме» посвящена изучению процедурных, предметных и временных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Как уже отмечалось, процедура проведения референдума в Российской Федерации со временем обрастает все новыми и новыми осложнениями. Введение дополнительных ограничений по предмету проведения референдума, усложнение процедуры образования и регистрации инициативной группы, введение временных ограничений на проведение референдума — все это придает одной из основных форм выражения народной воли абсолютно декларативный, теоретический характер
Учитывая все сложности и ограничения, с которыми сегодня связано проведение референдума в России, можно с уверенностью заявить, что в ближайшие годы вероятность организации и проведения референдума, инициированного гражданами или оппозиционными действующей власти силами, ничтожно мала. Уж слишком много возможностей для «заворачивания» возможных инициатив
Представляется целесообразным условно подразделить все выявленные нами ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме на три группы, что и обуславливает структурное деление данной главы на три параграфа Сразу оговоримся, что подобное деление осуществляется не на основе какого-либо единого, общего критерия, а проводится исключительно как группировка имеющихся ограничительных положений по сходным признакам. Таким образом, нам представляется целесообразным выделить следующие группы ограничений процедурные ограничения, предметные ограничения, временные ограничения
В первом параграфе рассматриваются «Процедурные ограничения конституционного права гранедан Российской Федерации на участие в референдуме» рассматривает процедурные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Процедурные ограничения получили свое название исходя из того, что они в большинстве своем усложняют именно процедурные, процессуальные вопросы, связанные с проведением референдума
В частности, мы считаем правомерным включить в данную группу следующие ограничительные положения действующего законодательства требование, чтобы инициативная группа состояла из региональных подгрупп, созданных не менее чем в половине субъектов Федерации, требование, чтобы каждая региональная подгруппа включала не менее 100 участников референдума, требование нотариального заверения подписей всех участников собрания региональной подгруппы, требование регистрировать каждую региональную подгруппу в соответствующей избирательной комиссии субъекта Федерации, запрет регистрации иной региональной подгруппы, если в субъекте Федерации уже зарегистрирована региональная подгруппа с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса, ограничение двумя месяцами срока, в течение которого не менее чем в половине субъектов Федерации должны быть зарегистрированы региональные подгруппы, предоставление права сбора подписей исключительно членам инициативной группы, требование собирать подписи только в тех субъектах Федерации, где зарегистрированы региональные подгруппы, сокращение срока сбора подписей с трех месяцев до 45 дней, возможность отзыва инициативы решением собраний более половины региональных подгрупп.
Оценивая нынешнее законодательное регулирование процедуры проведения референдума и, следовательно, процесса реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, можно выявить довольно обширную группу положений, так или иначе препятствующих выдвижению инициативы проведения референдума
Не возьмемся утверждать, что все это - искусственные, умышленно созданные препятствия для реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме Часть из них выявились лишь с течением времени, другие просто неудачно сформулированы.
Однако, факт налицо действующее законодательство создает существенные препятствия на пути реализации гражданами конституционного права на участие в референдуме
Представляется, что многие из выявленных в ходе настоящего исследования ограничений могут быть легко устранены, либо ослаблены посредством внесения соответствующих изменений в законодательные акты Вот только действующие государственные органы не проявляют рвения в том, чтобы предоставить избравшим их гражданам реальную возможность участвовать в управлении делами государства
Второй параграф «Предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме» посвящен
изучению предметных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г регулирует предмет референдума исходя из принципа «можно все, что не запрещено законом». Исходя из этого, на референдум не могут быть вынесены следующие вопросы
1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации, 2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также о проведении досрочных выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации либо о перенесении сроков проведения таких выборов, 3) об избрании, о назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государствешгые должности Российской Федерации, 4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов, 5) об избрании, о досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо о назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации, 6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, 7) отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти
Подобные ограничения предмета проведения референдума нередко встречаются в законодательстве многих зарубежных стран и имеют, на первый взгляд, вполне разумное объяснение
Следует иметь в виду, что любое ограничение перечня вопросов, которые могут быть вынесены на референдум, должно быть 1) оправданным - служить достижению конкретной конституционно значимой цели, 2) необходимым -должна исключаться возможность достижения соответствующей цели более простым путем, без введения ограничения, 3) соразмерным - положительный результат законодательного решения должен явно превалировать над его издержками
В отсутствие возможности поставить на референдум вопрос о досрочном прекращении срока полномочий Президента Российской Федерации, Государ-
ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации мы считаем уместным проведение дискуссии о возможных путях обратной связи между федеральными органами государственной власти и гражданами Российской Федерации, закреплении законодательных форм их ответственности перед народом
Федеральным конституционным законом от 24 04 2008 N 1-ФКЗ «О внесении изменений в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» из списка ограничений предмета проведения референдума, предусмотренного ч 5 ст 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации», от 28 июня 2004 г исключены п.п. 6, 7 и 9 Вместо них введен пункт 10, гласящий, что на референдум не могут выноситься вопросы, отнссснные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Как было отмечено Конституционным Судом, «федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы - исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно»
Эта рекомендация отражает требования ясности и недвусмысленности правового регулирования, установления четких правовых критериев, формулирование которых является обязанностью именно Федерального Собрания, а не Суда
Однако законодатель рекомендацию о конкретизации правового регулирования исполнил с точностью до наоборот. Федеральный конституционный закон от 24 апреля 2008 г. изменил редакцию ст 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» Вопросы, не подлежащие вынесению на референдум, указанные вп 6, 7 и 9 ч 5 данной статьи (о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации, о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты, об амнистии и о помиловании), были заменены одной общей и гораздо более широкой по своему содержанию формулировкой вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (п 10)
Такая формулировка, во-первых, устраняет наглядность, конкретность, юридическую четкость ограничений для вопросов референдума Какие вопро-
сы, решаемые федеральными органами государственной власти на основании Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов, следует считать исключительной компетенцией этих органов, а какие - к исключительной компетенции не относятся? Ответ на этот вопрос не очевиден, он требует толкования Например, исключительная компетенция Федерального Собрания - принятие федеральных законов и внесение в них изменений (ст. 94, 104-106 Конституции Российской Федерации) Означает ли это, что на референдум не может выноситься вопрос, предполагающий изменение законодательства Российской Федерации? Исключительная компетенция Правительства Российской Федерации - управление федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации) Означает ли это запрет на вынесение на референдум вопросов, касающихся федеральной собственности? Фактически недостаточно определенная формулировка Закона расширяет дискреционные полномочия правоприменительных органов, которые на практике будут давать необходимые толкования, имеющие решающее значение
Во-вторых, перечень ограничений для вопросов референдума фактически из закрытого превращен в открытый Расширение исключительной компетенции того или иного федерального органа государственной власти путем внесения изменений в иные федеральные конституционные законы будет влечь недопустимость вынесения соответствующих вопросов на общероссийский референдум
Формальным обоснованием решения, не конкретизирующего ограничения для вопросов референдума, а, напротив, устраняющего всякую юридическую конкретность, послужила правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации федеральный законодатель должен обеспечить такие условия, чтобы референдум не мог использоваться как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений Однако Конституционный Суд сформулировал указанную позицию в виде требования общего характера, поскольку он был не вправе вторгаться в прерогативы законодателя и предрешать содержание тех или иных ограничений, устанавливаемых для вопросов референдума Задача законодателя состояла не в том, чтобы механически воспроизвести соответствующее общее требование, а в том, чтобы конкретизировать его содержание, т е назвать те исключительные полномочия федеральных органов государственной власти, осуществление которых не должно подменяться принятием решения на референдуме
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона На наш взгляд, норма п 10 ч 5 ст 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 24 апреля 2008 г) является ярким примером последнего
Новелла Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г продиктована отнюдь не недомыслием его разработчиков или непониманием сути рекомендаций Конституционного Суда Российской Федерации Соответствующее решение является осознанным и целенаправленным Федеральный законодатель вправе осуществлять регламентацию порядка назначения и проведения референдума, вводить признаваемые им целесообразными условия и 01раничения Реализуя свое право, он может ставить целями расширение реальной демократии и создание условий для недопущения злоупотребления демократическими институтами Но могут преследоваться и совсем иные политические цели Во всяком случае, можно констатировать продолжение линии на ограничение самой возможности граждан инициировать общероссийский референдум вопреки воле федеральных органов государственной власти, на устранение данного правово1 о института из реальной политической жизни государства
Третий параграф «Временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме» рассматривает временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
К их числу относятся следующие обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума
последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации,
период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа (указанное положение не действует в случаях, когда на референдум выносится проект новой Конституции либо вопрос, предусмотренный международным договором),
период военного и/или чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации либо ее отдельных местностях (инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения),
период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов;
в двухлетний период со дня официального опубликования результатов референдума не допускается проведение повторного референдума, те референдума по вопросу, имеющему по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме
Указанный перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон Проведенный анализ приводит к следующим выводам.
1) установление ограничений для использования института референдума не противоречит принципу народного суверенитета, а лишь доказывает несостоятельность упрощенного толкования этого принципа,
2) ограничения для вопросов референдума могут вводиться российским законодателем. Из этого, однако, не следует, что такие ограничения могут быть произвольными Сложность данной проблемы предопределяет повышенные требования к качеству соответствующих законодательных решений Регламентируя практическое использование правового института, отнесенного к высшему непосредственному выражению власти народа, законодатель должен быть особо аккуратен, щепетилен в выборе приемов и средств
В заключении диссертации приводятся выводы, сделанные в ходе исследования и выработанные рекомендации по совершенствованию законодательства о референдуме
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
I. Научные статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, выпускаемых в Российской Федерации:
1 Останков Д.Б К определению понятия «референдум» /' «Черные дыры» в российском законодательстве -2009 - №3 —С 13-14 -0,4пл
2 Останков ДБ Конституционно-правовое содержание права граждан Российской Федерации на участие в референдуме // «Черные дыры» в российском законодательстве -2009 - №3.-С 15-18 -0,6пл
П.Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:
3 Останков Д Б Референдум или плебисцит9 // Юридический вестник Межвузовский сборник научных трудов - Вып 27. - Пенза, 2009 - С 63-68 -0,4 п л
4 Останков Д Б К вопросу о юридической силе референдума // Современное российское право пробелы, пути совершенствования V Международная научно-практическая конференция Сборник статей - Март, 2009 - Пенза, 2009 - С 129-130 -0,3 п л
5 Останков Д Б Право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме // Актуальные проблемы современного правосудия VI Международная научно-практическая конференция Сборник статей - Июль, 2009 - Пенза, 2009. - С 205-214 -0,6пл
Подписано в печать 19 10 2009 Заказ № ЛОЛО Формат 60x84 1/16 Объем 1,5 п л Тираж 100 экз Издательство ННОУ ВПО «Московский гуманитарный университет» 111395, г Москва, ул Юности, 5/1
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Останков, Дмитрий Борисович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. Особенности конституционно-правового развития института референдума в Российской Федерации.
§ 1. Референдум в Российской Федерации: история и проблемы законодательного регулирования.
§ 2. Референдум в Российской Федерации как институт непосредственной демократии.
Глава П. Конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
§ 1. Содержание конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
§ 2. Формы реализации конституционного права граждан на участие в референдуме.
§ 3. Право граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме.
Глава III. Проблемы реализации конституционного права граяедан
Российской Федерации на участие в референдуме.
§ 1. Процедурные ограничения конституционного права граждан
Российской Федерации на участие в референдуме.
§ 2. Предметные ограничения конституционного права граждан Российской
Федерации на участие в референдуме.
§ 3. Временные ограничения конституционного права граждан Российской
Федерации на участие в референдуме.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Конституционное право граждан на участие в референдуме и проблемы его реализации в Российской Федерации"
Актуальность темы исследования. Референдум является высшим непосредственным выражением власти народа, что подтверждается императивным характером принимаемых на референдуме решений, которые являются общеобязательными и не нуждаются в дополнительном утверждении. Решение, принятое на всенародном референдуме, действует на всей территории государства. Оно не может быть отменено или изменено иначе, как путем принятия решения на новом референдуме, если в самом решении, принятом на референдуме, не указан иной порядок отмены или изменения такого решения. В связи с этим порядок проведения референдума регулируется не обычным федеральным законом, а федеральным конституционным законом.
Со времени принятия предшествующего Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации»1 не прошло и десяти лет, а 28 июня 2004 г. уже был принят другой Федеральный конституционный закон2, регулирующий круг общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права гражданина на участие в референдуме. Причем и этот закон уже успел подвергнуться неоднократным изменениям и проверкам на предмет конституционности содержащихся в нем положений.
Подобная ситуация наглядно подтверждает чрезвычайную важность регулируемых данным законодательным актом общественных отношений. Референдум, являясь одной из форм непосредственной демократии, имеет большое значение для организации демократического государства.
Особенность развития этого государственно-правового института состоит в том, что на первом этапе его развития теория преобладала над
1 Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 N 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 42, ст. 3921.
2 Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008) «О референдуме Российской Федерации» // Российская газета, N 137-д, 30.06.2004. практикой, а на современном - практика обгоняет теорию. В результате этого теряется смысл референдума как властного веления народа, принижается его значение как решения высшей юридической силы, ограничивается самостоятельное участие граждан в подготовке решений референдума путём народной инициативы. Результатом такого отношения к этому важнейшему институту народовластия является высокий абсентеизм граждан, их равнодушие к участию в референдумах.
Современный этап развития института референдума в России отличается от предыдущих двумя обстоятельствами. Первое: новая Конституция РФ впервые прямо закрепила право граждан на участие в референдуме. Эта новелла требует теоретического осмысления, необходимо выявить и обосновать конкретные правомочия граждан, вытекающие из этой конституционной нормы, найти им адекватное правовое решение. Второе новое явление - это смещение института референдума на региональный и местный уровень. Положительно оценивая это событие, необходимо найти разумный правовой баланс между региональным и местным правотворчеством и соблюдением принципа равноправия граждан. При этом необходимо учесть, что большинство полномочий в сфере нормативно-правового регулирования этих отношений на региональном и местном уровне сосредоточено, в соответствии с современным подходом к организации федеративных отношений и местного самоуправления, закреплённым действующей Конституцией Российской Федерации, в руках представительных органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления.
Подробный анализ содержания отечественных нормативно-правовых актов, регулирующих институт референдума, особенно в сравнении с зарубежным законодательством, показывает несовершенство некоторых положений отечественного законодательства, выявляет недоработки и коллизии в отношении предмета проведения референдума, механизма исполнения его решений, ответственности за их неисполнение и др.
В этой ситуации представляется целесообразным продолжить научную дискуссию по проблеме ограничения предмета референдума Российской Федерации. Указанная проблема, существенно влияющая на роль и значение важнейшего института непосредственной демократии, должна анализироваться как с доктринальных, так и с конкретно-юридических позиций. Результатом исследования должны стать рекомендации по внесению конкретных предложений по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере.
Степень научной разработанности темы. В российском обществе, в СМИ неоднократно поднимались вопросы о значении института референдума для становления в России реального демократического государства, обсуждались вносимые в законодательство изменения, оценивались результаты проводимых референдумов и актуальность выдвигаемых инициатив.
Как показывает анализ юридической литературы, проблема осуществления народом прямого правления была предметом внимания российских правоведов ещё до революции 1917 г. Среди этих учёных прежде всего необходимо назвать имя K.M. Тахтарева, посвятившего исследованию этого вопроса отдельную работу. В числе прочих к рассмотрению вопроса народовластия обращались А.И. Васильчиков, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Б.Н. Чичерин и др.
В то же время, необходимо особо отметить классические работы Г. Еллинека, Н.М. Коркунова, П.И. Новгородцева, Г.В. Шершеневича, A.C. Ященко, которые внесли существенный вклад в развитие российской юридической науки и послужили основой для разработки теоретико-методологической части нашего исследования.
Наибольшее развитие исследование этого института приобрело в послереволюционный период. Большое значение в теоретическом обосновании этого института в советский период сыграли работы Н.Е. Андрианова, Г.В. Барабашева, В.Т. Кабышева, В.Ф. Котока,
А.Г. Мурашина, C.B. Полениной, P.A. Сафарова, В.Н. Суворова, М.В. Цвика, Д.Ю. Шапсугова, К.Ф. Шеремета.
В своей работе мы опираемся на труды видных отечественных специалистов в области конституционного права: С.А. Авакьяна, А.Б. Агапова, В.В. Альхименко, И.А. Андреева, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Ю.М. Батурина, Д.Н. Бахраха, A.A. Безуглова, H.A. Богдановой, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева,
A.A. Вешнякова, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, O.A. Гаврилова, Ю.А. Дмитриева, Т.Д. Зражевской, A.B. Иванченко, В.Т. Кабышева,
B.Т. Ковалёва, А.Д. Керимова, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, А.И. Ковлера,
A.Н. Кокотова, В.В. Комаровой, В.А. Копылова, O.E. Кутафина, М.И. Кукушкина, В.В. Лапаевой, В.О. Лучина, В.И. Лысенко,
B.В. Маклакова, М.Н. Марченко, М.С. Матейковича, H.A. Михалевой,
A.A. Мишина, Л.А. Окунькова, C.B. Полениной, А.Н. Постникова, Ф.М. Рудинского, В.П. Серебрянникова, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, H.A. Трайнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой (Конюховой), В.И. Фадеева,
B.Е. Чиркина, Л.М. Энтина и ряда других ученых.
На сегодняшний день доктриной конституционного права так и не выработан единый подход к изучению института референдума. Учитывая огромное значение института референдума можно с уверенностью заявить, что проблемам референдума в российской юридической литературе сегодня уделяется недостаточно внимания. Первая специальная монография была издана в 1995 году3. Затем появились еще несколько исследований4.
3 Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995.
4 Баглай М.В., Туманов В.А. Референдум: малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. Какоткин Н.С. Избирательные права граждан Российской Федерации и их право на участие в референдуме: основные гарантии реализации. Тверь, 1998. Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов, 2000. Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации. М., 2004.
Количество же диссертационных исследований, посвященных непосредственно теме референдума довольно невелико5.
После принятия действующей Конституции Российской Федерации, изменившей подходы к народовластию, свои работы непосредственной демократии посвятили A.A. Аванесян, Л.И. Волова, Б.С. Гадоев, Р.Ю. Горлачев, Т.В. Калитанова, В.В. Комарова, С.А. Кондратьев, С.М. Кременецкий, Ю.А. Кудрявцев, М.М. Курячая, В.Н. Мамичев, В.В. Пылин, В.Н. Руденко, Г.В. Синцов, Д.Ю. Устинов, И.А. Филиппова, Д.В. Шомникова и другие.
Формы непосредственной демократии на местном уровне и их специфические особенности исследовали в своих работах А.Н. Нифанов, JI.A. Нудненко, В.В. Пылин, Д.Д. Рагулин, М.С. Семенова, О.В. Чернова.
Помимо теоретических исследований, источниками настоящей работы стали нормы отечественного законодательства. Проведён анализ социологических данных, а также накопленный за несколько лет опыт практической организации и проведения референдумов в России.
5 Комарова В.В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации. - Дис. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1995. Круглов Р.Б. Референдум как высшая форма непосредственной демократии. Дис. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1998; Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России. Дис. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000; Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2000; Филипова И.А. Конституционно-правовое регулирование референдума в Российской Федерации. Дис. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000; Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003; Синцов Г.В. Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах. Дис. на соискание учен. степ. д-ра. юрид. наук. М., 2009; Аванесян A.A. Референдум как конституционно-правовой институт в современной России: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Волгоград, 2004; Курячая М.М. Право граждан Российской Федерации на референдум: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2004; Живодрова H.A. Конституционно-правовое регулирование референдума субъекта Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2006; Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. М., 2006; Шмелев A.B. Референдум как объект теоретико-правового исследования: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
Предметом настоящего исследования является изучение содержания и условий реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
В вспомогательных целях дополнительным предметом настоящего исследования выступает система нормативно-правового регулирования механизма выдвижения инициативы, организации и проведения референдума, исполнения его решений.
Объектом исследования стали положения, действующего отечественного законодательства, сложившаяся судебная практика судов общей юрисдикции и органов конституционного контроля.
В соответствии с предметом диссертационного исследования, его основная цель состоит в том, чтобы в результате анализа теоретических положений, а также сложившейся практики проведения референдумов, изучить конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме и разработать практические предложения по совершенствованию его нормативно-правового регулирования.
Достижение поставленной цели обеспечивается путём решения следующих задач:
1) опираясь на исторические свидетельства и накопленный опыт проведения референдумов, исследовать историю и проблемы законодательного регулирования института референдума в Российской Федерации;
2) на основе анализа результатов доктринальных исследований, а также положений действующего законодательства рассмотреть юридическую природу референдума как института непосредственной демократии, изучить его место в механизме функционирования демократического государства исследовать условия и порядок выдвижения инициативы проведения референдума, определить порядок проведения всенародного голосования, закрепления и реализации принятых на нем решений;
3) изучить содержание конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, определить его структуру, исследовать составляющие его элементы;
4) выявить наиболее распространенные в Российской Федерации формы реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, определить их сходные и дифференцирующие признаки; обосновать необходимость их существования и применения на практике;
5) уделить отдельное внимание исследованию права граждан Российской Федерации на участие в местном референдуме;
6) выработать критерии классификации существующих в российском законодательстве о референдуме ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме;
7) рассмотреть по отдельности каждую из выявленных групп ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме.
Методологической основой данного исследования стали современные научные концепции и методы познания, выработанные юридической наукой и апробированные практикой, а также правовые теории конституционного права, создающие основу для развития института референдума и являющиеся его теоретической базой.
Работа основана на использовании положений современных учений о методологии научного исследования: диалектический подход к анализу соотношения общего, особенного и отдельного в законодательстве стран мира о референдуме, общенаучные и частнонаучные методы исследования: системный подход, исторический, логический, сравнительно-правовой, формально-юридический и другие методы.
Эмпирическую базу исследования составили опубликованные и размещенные в правовых базах данных материалы постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся избранной темы исследования, а также анализ материалов и практики деятельности института референдума, контент-анализ прессы.
Научная новизна обусловлена тем, что в работе впервые осуществлено всестороннее исследование самых последних изменений, вносимых в нормы отечественного законодательства о референдуме, исследован комплекс полномочий, составляющих конституционное право граждан Российской Федерации на участие в референдуме, на каждом из этапов реализации этого права. В диссертации затронуты вопросы различных законодательных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Впервые предложена классификация ограничений данного права.
Новизна работы заключается также в том, что с учетом современного этапа государственного и политического развития России и соответствующего ему уровня развития конституционно-правового регулирования дана общая характеристика содержания правового института референдума и его законодательного регулирования.
Кроме того, в исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
1) История становления и развития института референдума в российском государстве подтверждает, что этот важный институт непосредственной демократии, являющийся неотъемлемым атрибутом истинного демократического государства, нередко используется противоборствующими политическими силами для достижения собственных конъюнктурных целей. Истинное значение всенародного голосования нередко уходит на второй план, уступая место политическим играм.
2) Референдум — одна из форм непосредственной демократии, содержанием которой является прямое волеизъявление установленного законом числа граждан на установленной законом территории по конкретным общественно значимым вопросам, кроме тех, которые не могут по закону быть вынесены на референдум, обязательно выясняемое в предусмотренном законом случае, либо назначаемое по инициативе соответствующего уполномоченного субъекта-инициатора, имеющее высшую юридическую силу и обязательное для исполнения органами, организациями и гражданами, либо носящее консультативный характер.
3) В действующем законодательстве, содержащем нормы, входящие в институт референдума, есть ряд недостаточно проработанных моментов: проверка Конституционным Судом РФ вопроса, выносимого на референдум, на его соответствие закону должны быть произведена до начала сбора подписей граждан, иначе силы и средства на сбор подписей могут быть потрачены зря; проверка вопросов, выносимых на референдум субъекта РФ и на местный референдум, на их соответствие требованиям закона должна проводиться не представительным органом власти, а судебными органами; проверка же вопроса, выносимого на референдум, Конституции РФ должна осуществляться Конституционным Судом РФ. Минусом действующего законодательства является возможность сбора подписей под несколькими вопросами одновременно. При этом ущемляются права граждан, которые поддерживают инициативу проведения референдума по одному вопросу, но не хотят оказывать поддержку другому вопросу.
4) Необходима коррекция норм Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 года в соответствии с нормами статей 3 и 32 Конституции Российской Федерации с тем, чтобы гражданин Российской Федерации не только имел конституционное право на участие в референдуме, но и мог его осуществить на практике. Практическая реализация гражданами конституционного права на участие в референдуме способна укрепить доверие граждан к власти, консолидировать гражданское общество.
5) Понятием «конституционное право граждан на участие в референдуме» охватывается сложный комплекс как конституционных, так и производных от них иных прав граждан, обеспечивающих путем свободного волеизъявления реализацию принадлежащей народу власти, непосредственное решение наиболее важных вопросов государственного и местного значения.
6) Основное различие между референдумом и плебисцитом виднейшие отечественные и зарубежные ученые видят в предмете голосования, вопросе, выносимом на утверждение народом. Все это позволяет сделать вывод, что плебисцит - это вид референдума по предмету. Предметом плебисцитарного референдума является политическая линия, государственная политика президента (правительства) в целом, парламента. Она может иметь как внутригосударственное значение, так и международное (например, присоединение территории).
7) Анализ законодательства позволяет говорить о голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, как об обязательном референдуме на местном уровне. В связи с этим, было бы целесообразно внести изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г., переименовав процедуру «голосование» в правомерную в данном случае форму - «референдум», с добавлением характеристики «местный».
8) Для удобства изучения все существующие в законодательстве ограничения конституционного права граждан Российской Федерации можно разделить на три группы: процедурные ограничения, предметные ограничения, временные ограничения. Подобное деление осуществляется не на основе какого-либо единого, общего критерия, а проводится исключительно как группировка имеющихся ограничительных положений по сходным признакам.
9) Оценивая нынешнее законодательное регулирование процедуры проведения референдума и, следовательно, процесса реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме, можно выявить довольно обширную группу положений, так или иначе препятствующих выдвижению инициативы проведения референдума - процедурные ограничения.
10) Вопросы, по которым не может быть проведен референдум представляют собой предметные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Подобные ограничения предмета проведения референдума нередко встречаются в законодательстве многих стран, и они должны быть оправданными, т.е. служить достижению конкретной конституционно значимой цели; необходимыми, т.е. должна исключаться возможность достижения соответствующей цели более простым путем, без введения ограничения; соразмерными - положительный результат законодательного решения должен явно превалировать над его издержками.
11) К числу временных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме относятся следующие обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: последний год полномочий Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания; период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации; период военного и/или чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации, либо ее отдельных местностях; период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов; двухлетний период со дня официального опубликования результатов референдума по аналогичному вопросу.
В работе вносится ряд других предложений, направленных на совершенствование законодательства о референдуме.
Теоретическая значимость работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших исследований в области совершенствования механизма реализации конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме. Кроме того, в работе освещаются вопросы, имеющие существенную значимость для общетеоретического и государственно-правового цикла юридических наук, конкретизирующие и дополняющие ряд тем по конституционному праву.
Материалы исследования могут служить основой для последующих научных изысканий в данной области, а также могут быть использованы в учебном процессе, как в процессе преподавания учебного курса «Конституционное право Российской Федерации», так и при чтении специальных курсов «Формы непосредственной демократии» и «Теория народного представительства».
Практическая значимость работы состоит в том, что выводы, содержащиеся в ней, по сути, являются рекомендациями и предложениями по совершенствованию действующего российского законодательства в области правового регулирования института референдума в Российской федерации.
Практические предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы в ходе нормотворческой деятельности, как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Апробация результатов исследования. Основные положения, результаты и материалы настоящего исследования изложены в научных статьях на страницах научных журналов, других работах, опубликованных, в том числе в изданиях, рекомендованных в перечне ВАК.
Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях, посвященных проблемам правового регулирования института референдума, в частности на:
- научно-практической конференции «Оптимизация государственно-правовой системы: теоретико-правовые и конституционные аспекты», состоявшейся в октябре 2006 г. в г. Саранск;
- международной научно-практической конференции «Современная российская государственность: теоретические и конституционно-правовые аспекты», состоявшейся 18-19 мая 2007 г. в г. Саранск;
- V международной научно—практической конференции «Современное российское право: пробелы, пути совершенствования», состоявшейся в марте 2009 г. в г. Пенза;
- VI международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы современного правосудия», состоявшейся в июле 2009 г. в г. Пенза; ежегодных конференциях молодых ученых Мордовского государственного университета им. Н.П.Огарева.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс и используются в деятельности юридического факультета ГОУ ВПО «Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева», ГОУ ДПО «Пензенский институт развития образования» при чтении учебной дисциплины «Конституционное право России», а также ряда специализированных курсов по государственно-правовой специализации.
Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и обеспечивает последовательное изложение анализируемого материала и формулируемых выводов. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Останков, Дмитрий Борисович, Саранск
Общие выводы, которые можно сделать из проведенного анализа допустимости ограничения проведения референдумов по бюджетно-финансовым вопросам заключаются в следующем.
Во-первых, не существует убедительных теоретических и практических доводов в пользу установления запрета на решение народом бюджетно-финансовых вопросов на референдуме. Политические же доводы
158 Российская газета. 2007. 28 апреля. С. 17. носят, по сути, надуманный характер и сводятся к отстранению народа от решения важнейших вопросов государственной жизни под разными предлогами (недостаток образования, неспособность принимать взвешенные решения и т.д.), что не соответствует современным стандартам и представлениям о демократической организации государства и положениям Конституции Российской Федерации.
Во-вторых, зарубежная практика содержит равноценные свидетельства в пользу отсутствия такого ограничения, следовательно, ссылкой на нее они никак не могут быть оправданы.
В-третьих, Конституционный Суд Российской Федерации должен определить свою позицию по отношению к введенным законодательством ограничениям в целом и по каждому их виду с точки зрения соответствия их принципам народовластия в той форме, в которую они облечены в Конституции Российской Федерации.
В-четвертых, население в Российской Федерации как в демократическом и правовом государстве согласно действующей Конституции, безусловно, должно иметь возможность высказать свою позицию по любым бюджетно-финансовым вопросам, а не только по вопросам, влекущим изменение расходных обязательств, путем проведения референдума, причем реализация такого рода решений должна быть приоритетной для органов государства.
Как было отмечено Конституционным Судом, «федеральный законодатель вправе конкретизировать условия и порядок вынесения на референдум вопросов, ответы на которые могут потребовать изменения расходных обязательств государства, с тем чтобы — исходя из принципов рациональности и справедливости - гарантировать необходимость сбалансированности бюджета и выполнение обязанности государства тратить публичные финансы на реализацию его функций эффективно».
Эта рекомендация отражает требования ясности и недвусмысленности правового регулирования, установления четких правовых критериев, формулирование которых является обязанностью именно Федерального Собрания, а не Суда.
Однако законодатель рекомендацию о конкретизации правового регулирования исполнил с точностью до наоборот. Федеральный конституционный закон от 24 апреля 2008 г. изменил редакцию ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации». Вопросы, не подлежащие вынесению на референдум, указанные в п. 6, 7 и 9 ч. 5 данной статьи (о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; об амнистии и о помиловании), были заменены одной общей и гораздо более широкой по своему содержанию формулировкой: вопросы, отнесенные Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти (п. 10).
Такая формулировка, во-первых, устраняет наглядность, конкретность, юридическую четкость ограничений для вопросов референдума. Какие вопросы, решаемые федеральными органами государственной власти на основании Конституции Российской Федерации и федеральных конституционных законов, следует считать исключительной компетенцией этих органов, а какие - к исключительной компетенции не относятся? Ответ на этот вопрос не очевиден, он требует толкования. Например, исключительная компетенция Федерального Собрания - принятие федеральных законов и внесение в них изменений (ст. 94, 104-106 Конституции Российской Федерации). Означает ли это, что на референдум не может выноситься вопрос, предполагающий изменение законодательства Российской Федерации? Исключительная компетенция Правительства Российской Федерации - управление федеральной собственностью (п. «г» ч. 1 ст. 114 Конституции Российской Федерации). Означает ли это запрет на вынесение на референдум вопросов, касающихся федеральной собственности? Фактически недостаточно определенная формулировка Закона расширяет дискреционные полномочия правоприменительных органов, которые на практике будут давать необходимые толкования, имеющие решающее значение.
Во-вторых, перечень ограничений для вопросов референдума фактически из закрытого превращен в открытый. Расширение исключительной компетенции того или иного федерального органа государственной власти путем внесения изменений в иные федеральные конституционные законы будет влечь недопустимость вынесения соответствующих вопросов на общероссийский референдум.
Запрет вынесения на референдум вопроса о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты (ранее п. 7 ч.5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г.) можно оценивать двояко.
С одной стороны, предоставление народу возможности влиять на регулирование одной из основных гражданских обязанностей, закрепленных в Конституции Российской Федерации (ст. 57), представляется не совсем оправданным, поскольку мнение граждан, в случае вынесения подобного вопроса на всенародное голосование, с высокой долей вероятности будет склоняться к сокращению и уменьшению налогового бремени.
С другой стороны, это довольно важное властное полномочие, способное оказать существенное влияние на повседневную жизнь всех граждан Российской Федерации, не должно быть «недосягаемым», «неприкосновенным».
В любом случае, вышеназванное ограничение предмета референдума Российской Федерации ныне поглощено п. 10 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г.
Запрет вынесения на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, на наш взгляд вполне оправдан.
Мировая практика идет по пути исключения возможности вынесения на референдум вопросов чрезвычайного либо безотлагательного характера159, по тому же пути пошел и российский законодатель, установив запрет на вынесение на референдум вопроса о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.
По нашему мнению, решение какого-либо вопроса охраны здоровья и безопасности населения путем применения чрезвычайных мер в силу самого характера такого события находится в компетенции соответствующих государственных органов и органов местного самоуправления. В том случае, если такие решения приняты, они адекватны характеру происшествия и позитивно оцениваются населением, при существующем порядке назначения референдума инициатива его проведения не будет поддержана гражданами. Законодательство о референдуме таково, что с момента выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации либо местного референдума до начала сбора подписей проходит не менее 1,5-3 месяцев. Сложно представить природные или техногенные катастрофы, когда аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении чрезвычайных ситуаций и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь160, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов, проводились более указанного срока, а все иные работы связаны с ликвидацией последствий катастрофы и, по буквальному смыслу Закона, вопрос о них может быть решен на референдуме, поскольку
159 Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 2002. С. 228 (авт. главы - Т.А. Васильева).
160 См.: ст. 1 Федерального закона 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 35. Ст. 3648; 2002. N 44. Ст. 4294 ликвидация последствий катастрофы не носит чрезвычайный и срочный характер.
Опасность существования данной нормы состоит не в ее юридической декоративности, а в возможности широчайшего ее толкования. Так, в ходе акции «Референдум - за!» политической партии «Союз правых сил», проводимой в 1999 году, в качестве одного из вопросов федерального референдума был вынесен вопрос о том, чтобы в «горячих точках» службу проходили лишь военнослужащие-контрактники. В проведении данного референдума было отказано в связи с недостаточным количеством достоверных подписей избирателей, собранных в поддержку инициативы его проведения, однако Правовое управление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, анализируя содержание предлагаемых вопросов, в отношении этого вопроса указало на невозможность его вынесения на референдум со следующей мотивировкой: «Проведение боевых операций и определение состава военнослужащих, участвующих в них, относится к принятию чрезвычайных и срочных мер по обеспечению безопасности населения»161.
Ранее содержавшийся в п. 9 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 24 июня 2004 г. запрет на вынесение на референдум вопросов об амнистии и помиловании по сути обеспечивал эксклюзивные полномочия в соответствующей сфере государственных органов - Президента Российской Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания.
Вновь появившийся в списке ограничений предмета проведения референдума запрет на решение посредством референдума вопросов, отнесенных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти, а по сути объединяющий в себе ранее
161 Письмо члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации H.A. Кулясовой по запросу избирательной комиссии Краснодарского края П Текущий архив избирательной комиссии Краснодарского края. Дело N 01-42. существовавшие запреты на проведение референдума по вопросам о принятии и об изменении федерального бюджета, исполнении и изменении внутренних финансовых обязательств Российской Федерации; о введении, об изменении и отмене федеральных налогов и сборов, а также об освобождении от их уплаты; об амнистии и о помиловании, а также многих других важных вопросов общественной и государственной жизни, является не менее дискуссионным.
Формальным обоснованием решения, не конкретизирующего ограничения для вопросов референдума, а, напротив, устраняющего всякую юридическую конкретность, послужила правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации: федеральный законодатель должен обеспечить такие условия, чтобы референдум не мог использоваться как противовес институтам представительной демократии, в том числе в нарушение исключительных прерогатив Федерального Собрания или других федеральных органов государственной власти, которые должны осуществляться в иных конституционно установленных формах законотворчества как способа принятия государственных решений. Однако Конституционный Суд сформулировал указанную позицию в виде требования общего характера, поскольку он был не вправе вторгаться в прерогативы законодателя и предрешать содержание тех или иных ограничений, устанавливаемых для вопросов референдума. Задача законодателя состояла не в том, чтобы механически воспроизвести соответствующее общее требование, а в том, чтобы конкретизировать его содержание, т.е. назвать те исключительные полномочия федеральных органов государственной власти, осуществление которых не должно подменяться принятием решения на референдуме.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению принципов равенства и верховенства закона. На наш взгляд, норма п. 10 ч. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» (в редакции от 24 апреля 2008 г.) является ярким примером последнего.
Новелла Федерального конституционного закона от 24 апреля 2008 г. продиктована отнюдь не недомыслием его разработчиков или непониманием сути рекомендаций Конституционного Суда Российской Федерации. Соответствующее решение является осознанным и целенаправленным. Федеральный законодатель вправе осуществлять регламентацию порядка назначения и проведения референдума, вводить признаваемые им целесообразными условия и ограничения. Реализуя свое право, он может ставить целями расширение реальной демократии и создание условий для недопущения злоупотребления демократическими институтами. Но могут преследоваться и совсем иные политические цели. Во всяком случае, можно констатировать продолжение линии на ограничение самой возможности граждан инициировать общероссийский референдум вопреки воле федеральных органов государственной власти, на устранение данного правового института из реальной политической жизни государства.
§3. Временные ограничения конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме
Среди ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в референдуме мы считаем возможность выделить группу так называемых временных ограничений, то есть условий, определяющих периоды времени, когда не может быть назначен или проведен референдум.
Конституция Российской Федерации допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только в исключительных случаях и в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55).
В условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия (ст. 56).
Чрезвычайное и военное положение - это особые виды государственного режима. Ограничение права на участие в референдуме предусмотрено Федеральными конституционными законами «О чрезвычайном положении»162 и «О военном положении»163.
Согласно ст. 14 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» референдум не проводится на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в течение всего периода действия чрезвычайного положения.
На основании п. 4 ст. 7 Федерального конституционного закона «О военном положении» референдум не проводится и на территории, на которой введено военное положение. Референдум не только не проводится, но и не назначается в условиях военного или чрезвычайного положения, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения. Введение таких ограничений объективно обусловлено невозможностью обеспечить проведение референдума в обстановке, в которой могли бы быть гарантированы конституционные права и свободы.
162 Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» // Российская газета, N 105, 02.06.2001.
163 Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ «О военном положении» // Российская газета", N 21, 02.02.2002.
В соответствии со ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (с изменениями от 30 июня 2003 г., 7 марта 2005 г.) под чрезвычайным положением понимается вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.
Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.
Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер.
Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.
Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Период действия военного положения начинается с даты и времени начала действия военного положения, которые устанавливаются указом Президента Российской Федерации о введении военного положения, и заканчивается датой и временем отмены (прекращения действия) военного положения.
В период действия военного положения в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом могут в той мере, в какой это необходимо для обеспечения обороны страны и безопасности государства, ограничиваться права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства (далее - граждане), деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.
В соответствии с частью 2 статьи 87 Конституции Российской Федерации основанием для введения Президентом Российской Федерации военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии.
В Федеральном конституционном законе «О военном положении» в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН.
В п. 5 ст. 6 Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 26 июня 2004 г. предусмотрена возможность ограничения срока, в течение которого референдум субъекта Российской Федерации, местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводятся. Данная норма не исключает проведение повторного референдума по тому же самому вопросу, ограничивается только период, в течение которого это невозможно. Установлен верхний предел срока ограничения - не более двух лет со дня официального опубликования результатов референдума.
Еще одно и, по-видимому, самое существенное ограничение на осуществление гражданами инициативы проведения референдума состоит в установлении запрета на проведение референдума в последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории России на основании решения уполномоченного федерального органа. Данное ограничение означает невозможность проведения референдума на протяжении примерно двух с половиной лет. Иными словами, прямое волеизъявление народа - высшая, нежели выборы, форма народовластия — периодически приостанавливается, как минимум на 2,5 года. В случае же принятия решения о прямых выборах Совета Федерации в полном составе при несовпадении дат выборов палат Федерального Собрания и Президента период запрета может увеличиться еще больше.
В некоторой степени серьезность данного ограничения уменьшилась в связи с принятием Закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ «Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы»164, которым продлены сроки полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы Российской Федерации до шести и пяти лет соответственно.
В научных работах последних лет по теме референдума пристальное внимание обычно уделяется Постановлению Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 г. N 10-П, которое было принято в
164 Российская газета, N 267, 31.12.2008. связи с запросом представляющих оппозицию депутатов Государственной Думы и посвящено как раз проверке конституционности запрета на совмещение кампаний выборов и общероссийского референдума. В этом Постановлении, продолжившем линию предшествующих актов Суда (Постановление от 10 июня 1998 г. N 17-П; Определение от 8 октября 1999 г. N 171-0 и др.), был сделан вывод о том, что федеральный законодатель обладает достаточной свободой усмотрения при регулировании условий и порядка проведения референдума, а также были изложены позиции об особенностях высших форм непосредственного народовластия, их предназначении и соотношении, в русле которых должно следовать законодательство. Конституционный Суд Российской Федерации не усмотрел нарушения Основного Закона в том, что возможность инициирования референдума была существенно ограничена.
С критикой выводов и аргументов Суда выступил в Особом мнении к указанному Постановлению судья В.О. Лучин. Представляется важным остановиться на анализе приведенных в данном Особом мнении доводов, впоследствии повторявшихся и развивавшихся авторами ряда научных публикаций.
На наш взгляд, в настоящее время ясно просматривается усиление тенденции к расширению перечня оснований, либо запрета референдума, либо ограничения его различными жесткими режимными формулами. Следует признать, что Конституционный Суд Российской Федерации своим Постановлением от 11 июня 2003 г. N 10-П выполнил функцию юридического оправдания политического решения законодателя. Можно также вполне согласиться с высказанным в процессе по данному делу мнением одного из заявителей А.И. Лукьянова о том, что речь идет о фактической ликвидации института референдума. На наш взгляд, в мотивировочной части указанного Постановления ущербно следующее положение: «Поскольку одновременное проведение выборов и референдума в силу объективных обстоятельств может воспрепятствовать адекватному волеизъявлению граждан и привести к снижению эффективности и той и другой формы непосредственного народовластия, федеральный законодатель вправе ввести регулирование, при котором осуществление кампании по проведению референдума не совпадает с избирательной кампанией»165. Это положение, изложенное в виде аксиомы, не подкрепленной никакими обоснованиями, подменило собой анализ соразмерности самого ограничения той цели, которую преследовал законодатель при его введении. При этом не был рассмотрен главный вопрос: можно ли было достичь этой цели иным путем - без введения такого жесткого запрета на проведение референдума, т.е. является ли запрет необходимым.
Резюмируем выводы В.О. Лучина, обосновывающие недопустимость ограничения возможности инициирования и проведения референдума.
1) утверждение о том, что одновременное проведение референдума и выборов способно исказить волеизъявление граждан, является безосновательным. Почему совпадение агитационных периодов может только исказить волеизъявление, а не способствовать его формированию? Народ достоин большего уважения и доверия. Он в состоянии не исказить свое волеизъявление на референдумах и выборах;
2) проведение референдума в отведенное законом время означает введение прямой зависимости народного волеизъявления от Государственной Думы, Совета Федерации и Президента Российской Федерации, является неопределенно длительным ограничением, поскольку предполагает проведение референдумов по «остаточному» от времени проведения выборов принципу, в то время как из Конституции Российской Федерации скорее следует, что именно референдум является первичной формой народовластия.
3) право на референдум является неотчуждаемым правом народа, важнейшим практическим инструментом реализации его суверенитета, Ограничение этого права означает присвоение принадлежащих только народу властных полномочий, что не просто противоречит Конституции
165 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 4.
Российской Федерации, но и прямо запрещено ч. 4 ст. 3 Основного закона России. Судья Конституционного Суда В.Г. Ярославцев в своем Особом мнении также обратил внимание на то, что Конституция Российской Федерации не устанавливает ограничений инициирования и проведения референдума и не предусматривает возможности введения таких ограничений законом166. Стоит отметить, что Конституция Российской Федерации и не запрещает введение таких ограничений.
4) существенно ограничив время для проведения референдума, реализацию конституционного права гражданина на участие в референдуме, федеральный законодатель умалил демократические начала Российской Федерации, нарушил одну из основ конституционного строя России -народовластие, которое нельзя рассматривать как фрагментарное право каждого гражданина в отдельности и российского многонационального народа в целом непосредственно осуществлять свою власть в остаточное от выборов время167.
Полагаем, что перечисленные ограничения на реализацию конституционного права гражданина Российской Федерации на участие в референдуме выходят за рамки пределов ограничения прав и свобод человека, сформулированных в п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 года. «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно и с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе»168.
Если согласиться с приведенными положениями или хотя бы с одним из них и применить их к проблеме допустимости введения ограничений для
166 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2003. N 4.
167 Лучин В.О., Мазуров A.B. Референдум в России: конституционно-правовое регулирование и практика// Право и политика. 2003. N 9. С. 49.
68 Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М., 1990. С. 20. вопросов референдума, то мы придем к однозначному выводу: введение таких ограничений нарушает принцип народного суверенитета и не допускается Конституцией Российской Федерации. Ведь в теории конституционного права принято утверждать, что народный суверенитет имеет приоритет перед государственным суверенитетом. Органы государственной власти являются представителями народа, действуют в рамках полученных от него полномочий. Следовательно, они не могут ограничивать право народа самостоятельно принимать какое-либо решение прямым волеизъявлением. Если народ своим прямым решением, принятым на референдуме, не ограничил свои права и не уполномочил законодателя вводить такие ограничения, то «самочинное» (без санкции народа) их введение законодателем будет нарушать народный суверенитет.
Кроме того, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Приведенные основания для ограничения конституционного права граждан на участие в референдуме не подпадают под действие нормы ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации.
Для того чтобы дать объективную оценку состояния сегодняшнего российского законодательства и предложить пути его совершенствования, следует четко разделить правовые идеалы и действительность, желаемое и возможное, юридические фикции и реальность. Без этого будет трудно избежать логических противоречий и строго аргументировать позицию в защиту института референдума169.
Во-первых, принцип народного суверенитета (полновластия народа, народовластия) совсем не означает, что прямое волеизъявление народа
169 Сергеев A.A. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право, 2008, N 19. начинает преобладать при принятии государственных решений. Ни в одной стране мира референдум не является приоритетной формой народовластия. Он лишь в той или иной степени дополняет деятельность представительных государственных органов.
Во-вторых, народное представительство как способ реализации принадлежащих народу властных полномочий нельзя смешивать с институтами частноправового представительства. Как отмечал Б.Н. Чичерин, народное представительство «не есть простое поручение, как частная доверенность или полномочие; государственное начало придает ему совершенно иной характер. Когда частный человек поручает свои дела другому, он имеет в виду исполнение своей личной воли, которую он для собственной выгоды или удобства передает поверенному, заступающему на его место. Последний является здесь орудием или средством в руках другого. Он обязан действовать исключительно в интересах доверителя, по его предписаниям, в установленных им пределах. Все это немыслимо в народном представительстве. На поверенного возлагается не исполнение частной воли доверителя, а обсуждение и решение общих дел. Призванный к участию в политических делах, он приобретает известную долю власти и тем самым становится выше своих избирателей, которые в качестве подданных обязаны подчиняться его решениям. Поэтому представитель действует совершенно независимо от избирателей. Иногда он даже обязан
170 поступать несогласно с их волею и с их интересами» .
Именно государство устанавливает пределы использования института референдума в политической жизни. Как резюмирует свой подробный сравнительно-правовой анализ В.Н. Руденко, «в действительности возможности принятия гражданами публично-властных решений на референдуме всегда ограничены. Они определяются совокупностью норм конституционного права, устанавливающих гарантии права граждан на
1 70
Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1899. С. 3-4. участие в референдуме. Совокупность этих норм права составляет институт
1 71 референдума» .
В-третьих, народный суверенитет нельзя сводить к наличию у народа неотчуждаемого субъективного права принять любое государственное решение на референдуме. В свое время Л. Дюги отмечал, что в попытках оправдать повелевающую власть «было найдено только два объяснения -божественное право и народный суверенитет. О божественном праве не стоит даже и говорить. Это объяснение, очевидно, не имеет цены. Но и
179 оправдание национальной волей не стоит большего» . Объяснения народного суверенитета, по мнению Дюги, «походят на объяснения прежних психологов, которые, чтобы найти основание феноменам психологического порядка, помещали за ними мыслящую субстанцию, которую называли душою. Политические теоретики, чтобы оправдать фактическое состояние, правительственную силу, утверждают существование за нею суверенной субстанции, личности нации. Все это лишь схоластические формулы,
173 исчезающие при простом исследовании действительности» .
Принцип народного суверенитета ценен тем, что он не допускает обретения каким-либо лицом властных полномочий независимо от воли избирателей либо лиц, являющихся их легитимными представителями. Следует согласиться с С.А. Авакьяном, который акцентирует внимание на том, что этот принцип объединяет всех граждан государства независимо от национальной принадлежности174 и предполагает разнообразные формы
171 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003. С. 126.
172 Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. М., 1909. С. 35.
171
Дюги Л. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. М., 1909. С. 35.
174 Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1. М., 2005. С. 341. общественного контроля за законотворческими органами175. Это, тем не менее, не дает оснований для упрощенного толкования указанного принципа.
В-четвертых, Конституция Российской Федерации отнюдь не запрещает законодателю вводить условия и ограничения для использования института референдума. Более того, она вообще не содержит серьезных гарантий права граждан на референдум. Высказывается мнение о том, что российская Конституция не устанавливает ограничений в отношении предмета референдума, поскольку конституционный законодатель стремился к максимально демократичному и широкому регулированию института
176 референдума . На самом деле ключевым моментом для «конституционного законодателя» было назначение референдума Президентом Российской Федерации. Отсутствие у Президента такого права по Конституции Российской Федерации 1978 г. (в редакции 1992 г.) препятствовало ему на законной основе одолеть своих политических оппонентов - Съезд народных депутатов и Верховный Совет Российской Федерации. Закрепив исключительное право Президента Российской Федерации назначать референдум (п. «в» ст. 84) и продекларировав право граждан участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32), Конституция Российской Федерации 1993 г., по сути, не определила основные правовые параметры института референдума. Она лишь дала отсылку к Федеральному конституционному закону, в соответствии с которым должен назначаться референдум (п. «в» ст. 84).
Конституция Российской Федерации не предоставляет гражданам Российской Федерации право инициировать проведение референдума. Такое право гарантировал Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 г. Если бы российский парламент в те годы не был оппозиционным по отношению к Президенту, мы могли бы получить законодательное решение, согласно которому общероссийский референдум проводится исключительно
175 Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 3. С. 8.
1 6 Андреева Г.Н., Верещагин А.Н., Старостина И.А. Двери для референдума приоткрываются? // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 2. С. 174. по инициативе Президента Российской Федерации. И вряд ли такое решение было бы признано противоречащим Конституции Российской Федерации 1993 г. Следует отметить, что в большинстве зарубежных государств реальная возможность населения принимать властные решения на референдуме лимитируется либо ограничением круга вопросов референдума, либо отнесением инициативы его проведения к исключительной компетенции государственных органов.
В-пятых, в реальности референдум - это не более чем один из механизмов политического процесса, но отнюдь не панацея от социальных бед и не средство принятия оптимальных государственных решений. Нет нужды подробно останавливаться на общеизвестных фактах, свидетельствующих о том, что референдумы нередко используются деспотическими, авторитарными режимами для достижения целей, далеких от канонов демократии. Как весьма точно отметил и обосновал в своей фундаментальной работе Й. Шумпетер, так называемая воля народа, играющая роль легитимирующей юридической фикции, в действительности всегда является продуктом, а не движущей силой политического процесса177.
Инициирование референдума в петиционном порядке организуется и осуществляется не абстрактными народными массами, а вполне конкретными политическими силами, зачастую представляющими оппозицию. Безусловно, в демократическом государстве в арсенале оппозиции может быть право инициирования референдума по вопросам, неудобным для правящего кабинета. Однако такая возможность всегда в той или иной степени ограничивается, регламентируется нормами конституционного права. Оппозиция не может и не должна иметь абсолютное, неограниченное право предлагать населению решения, за реализацию которых она не несет ответственности.
Подводя итог проведенному исследованию временных ограничений конституционного права граждан Российской Федерации на участие в
177 Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М., 2007. С. 650-663. референдуме, еще раз перечислим обстоятельства, исключающие назначение и проведение референдума: последний год полномочий Президента Российской Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа (указанное положение не действует в случаях, когда на референдум выносится проект новой Конституции либо вопрос, предусмотренный международным договором); период военного и/или чрезвычайного положения на территории всей Российской Федерации либо ее отдельных местностях (инициатива проведения референдума не может быть выдвинута и референдум не может назначаться и проводиться в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, а также в течение трех месяцев со дня отмены военного или чрезвычайного положения); период между официальным опубликованием решения о назначении референдума и официальным опубликованием (обнародованием) его результатов; в двухлетний период со дня официального опубликования результатов референдума не допускается проведение повторного референдума, т.е. референдума по вопросу, имеющему по смыслу или содержанию ту же формулировку, что и вопрос (вопросы), голосование по которому (которым) проведено на состоявшемся референдуме.
Указанный перечень обстоятельств, исключающих назначение и проведение референдума, является исчерпывающим и не может быть изменен иначе как путем внесения изменений в Федеральный конституционный закон.
Проведенный выше анализ приводит к следующим выводам:
1) установление ограничений для использования института референдума не противоречит принципу народного суверенитета, а лишь доказывает несостоятельность упрощенного толкования этого принципа;
2) ограничения для вопросов референдума могут вводиться российским законодателем. Из этого, однако, не следует, что такие ограничения могут быть произвольными. Сложность данной проблемы предопределяет повышенные требования к качеству соответствующих законодательных решений. Регламентируя практическое использование правового института, отнесенного к высшему непосредственному выражению власти народа, законодатель должен быть особо аккуратен, щепетилен в выборе приемов и средств.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Конституционное право граждан на участие в референдуме и проблемы его реализации в Российской Федерации»
1. Нормативно-правовые акты
2. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета, N 237, 25.12.1993.
3. Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 27. Ст. 2710.
4. Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ «О военном положении» // Российская газета", N 21, 02.02.2002.
5. Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 N З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» //Российская газета, N 105, 02.06.2001.
6. Всеобщая декларация прав человека (Принята 10.12.1948 Генеральной Ассамблеей ООН) // Права человека. Сборник международных договоров.- Нью-Йорк: Организация Объединенных Наций, 1978.
7. Международный пакт от 16.12.1966 «О гражданских и политических правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, N 12, 1994.
8. Международный пакт от 16.12.1966 «Об экономических, социальных и культурных правах» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации, N 12, 1994.
9. Конвенция об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне (ETS N 144) (Заключена в г. Страсбурге 05.02.1992) // http://interlaw.consultant.ru/doc23067.html
10. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Российская газета, N 238-239, 08.12.1994.
11. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Российская газета, N 202, 08.10.2003.
12. Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 2. Ст. 171.
13. Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.
14. Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенногохарактера» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 35. Ст. 3648; 2002. N 44. Ст. 4294.
15. Закон Российской Федерации от 25.06.1993 N 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Российская газета, N 152, 10.08.1993.
16. Закон Алтайского края от 8 июля 2003 г. N 35-ЗС «Кодекс Алтайского края о выборах, референдуме, отзыве депутатов и выборных должностных лиц» // Сборник законодательства Алтайского края. 2003. N 87. Ч. 1.С.31.
17. Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. N 606-КЗ «О референдумах в Краснодарском крае» // Кубанские новости. 2003. 9 авг.
18. Закон Магаданской области от 7 июля 2003 г. N 371-03 «О референдуме Магаданской области» // Магаданская правда. 2003. 16= июля; 2004. 13 янв.
19. Закон Нижегородской области от 2 июня 2003 г. N 42-3 «О местном референдуме в Нижегородской области» // Правовая среда. 2003. 18 июня, 25 июня, 23 июля, 3 0 июля.
20. Закон Омской области от 30 июня 2003 г. N 454-03 «О референдуме Омской области и местном референдуме» // Ведомости Законодательного Собрания Омской области. 2003. N 2(35). Ст. 1953.
21. Закон Республики Башкортостан от 20 июня 1991 г. N ВС-6/21 «О референдуме Республики Башкортостан» // Республика Башкортостан. 2004. 20 янв.
22. Закон Республики Саха (Якутия) от 25 апреля 2000 г. 3 N 179-П «О местном референдуме» // Якутские ведомости. 2000. 20 июня.
23. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 г. N 10-П «По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме
24. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3002.
25. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2001 N 249-0 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N4. Ст. 374.
26. Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 N 2-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, N 42, ст. 3921.1. Научная литература
27. Авакьян С.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. A.B. Иванченко. М., 2004.
28. Авакьян С.А. Конституционное право России: Учебный курс: В 2 т. Т. 1.М., 2005.
29. Авакьян С.А. Общественный фактор в законотворчестве: некоторые проблемы и предложения // Конституционное и муниципальное право. 2006. N3.
30. Алленова О. Два референдума. // Коммерсант власть. 2003. № 12.
31. Алинский В. Шаг в неизвестность: поможет ли референдум в Чечне решить существующие проблемы или создаст новые? // Наша власть: дела и лица. 2003. № 2.
32. Амбарнов С.Ю. Законодательство о референдумах: сравнительный анализ // Советское государство и право. 1992. №4.
33. Андреева Г.Н. Бюджетно-финансовые вопросы как предмет референдума (заметки на полях решения Конституционного Суда Российской Федерации) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 20.
34. Андреева Г.Н., Верещагин А.Н., Старостина И.А. Двери для референдума приоткрываются? (К решению Конституционного Суда Российской Федерации) // Сравнительное конституционное обозрение! 2007. N2.
35. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996.
36. Баглай М.В., Туманов В.А. Референдум: малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.
37. Баймаханова Д.М. Референдум: к вопросу о понятии // Вестн. КазГУ. Сер. Юридич. 1997. № 5.
38. Баймаханова Д.М. Понятие референдума // Вестн. КазГУ. Сер. Юридич. 1998. № 9.
39. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Непосредственная демократия В СССР. М., 1984.
40. Белкин A.A. Дело о референдуме в Республике Татарстан 21 марта 1992 г. // Правоведение. 1993. № 4.
41. Белкин A.A. Дело о референдуме 25 апреля 1993 г. // Правоведение. 1994. № 5-6.
42. Богданова H.A. Категория статуса в конституционном праве // «Вестник Московского университета». Серия II. Право. 1998. N 3.
43. Большая советская энциклопедия. М., 1975.
44. Большая энциклопедия / Под ред. Южакова С.Н. СПб., 1904.
45. Большой юридический словарь. М., 1997.
46. Васильев В.И., Постников А.Е. Развитие федерального и регионального законодательства о выборах и референдумах. // Выборы в Российской Федерации. М., 1998.
47. Васильева H.A. Результаты общефедеральных выборов и референдумов по регионам // Изм. 2000. № 1.
48. Вешняков А. Отправляясь на выборы и референдум. // Человек и Закон. 1998. № 4.
49. Вишневский Б. Новые гарантии прав избирателей // Российская федерация сегодня. 2002. № 10.
50. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005.
51. Волова Л.И. Плебисцит в международном праве. М., 1972.
52. Восьмой и девятый (внеочередные) съезды народных депутатов Российской Федерации: документы, доклады, сообщения (по материалам стенограмм). М., 1993.
53. Выборы и референдум. 50 вопросов и ответов. Йошкар-Ола, 1998.
54. Гопгуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. М., 1999.
55. Гошуляк В.В. Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации. М., 1999.
56. Гришин И. К итогам референдума и выборов 12 декабря 1993 года в России. // Мировая экономика и международные отношения. 1994. №4.
57. Гусева JI.A. Сравнительный анализ региональных избирательных систем. Казань, 1998.
58. Давыдов A.A. Всесоюзный референдум: взгляд социолога. // Социологические исследования. 1991. №8.
59. Дамдинов Б.Д. Теоретические проблемы правового статуса субъекта Российской Федерации // Сибирский Юридический Вестник. 2002. N3.
60. Два опыта избирательной системы. М., 1993.
61. Дебарделебен Дж., Паммет Дж.Х. Отношение россиян к референдумам. // Социологические исследования. 1995. №10.
62. Дипломатический словарь. М., 1986. Т. 2.
63. Дмитриев Ю.А., Исраелян В.Б. Избирательное право и процесс в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Феникс, 2004.
64. Дмитриев Ю.А., Златопольский A.A. Гражданин и власть. М.,1994.
65. Дмитриев Ю., Ковалев В: Заметки на полях законов о референдумах. // Перспективы. 1991. №3.
66. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995.
67. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Правовое содержание института референдума и его место в системе непосредственной демократии в Российской Федерации // Право и жизнь. М., 1995. N 7.
68. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М., 1995.
69. Дюги JI. Конституционное право. Общая теория государства. М.,1908.
70. Дюги JI. Социальное право, индивидуальное право и преобразование государства. М., 1909.
71. Дюкло Ж. Будущее демократии. М., 1963.
72. Енгибарян Р.В. Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2007.
73. Желунов H.A. Результаты общефедеральных выборов и референдумов по регионам II. Изм. 1999.
74. Зенкин С. Конституционный закон о референдуме: слово за Советом Федерации // Российская Федерация. 1995. N 19.
75. Иванов И. Прямое народное законодательство: референдум и инициатива // Около Думы: Сб. ст. М., 1907.
76. Иванченко A.B. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999.
77. Игнатенко В.В. Правовое регулирование ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах. // Вестник Избирательной комиссии Иркутской области. 1998. №1.
78. Игнатенко В.В., Штурнев А.Е. Законодательство о выборах и референдумах. Основные понятия и термины. Иркутск, 1998.
79. Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. Иванченко A.B. М., 1998.
80. Институт референдума в условиях общенародного государства // Советское государство и право. 1963. N 6.
81. Кабышев В.Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974.
82. Какоткин Н.С. Избирательные права граждан Российской Федерации и их право на участие в референдуме: основные гарантии реализации. Тверь, 1998.
83. Карасев А.Т. Основы конституционного права Российской Федерации. Екатеринбург, 1997.
84. Керимов А.Д. Современное государство: вопросы теории. М.,2007.
85. Ковалев В. Правовой статус субъектов инициирования и назначения референдумов в России // Право и жизнь. 2001. № 34.
86. Ковалев В. Предмет референдумов в России: регулирование и проблематика // Право и жизнь. 2001. № 35.
87. Ковалев В. Референдум: «за» и «против» // Человек и закон. 1991.2.
88. Комарова В.В. Виды референдумов в современной России // Государственная власть и местное самоуправление. М., 2003. N 5.
89. Комарова В.В. Референдум по укрупнению субъектов способ федеративной реформы (реалии, механизм, проблематика) // Право и жизнь. 2004. N 67.
90. Комарова В.В. Новые формы народовластия или старый референдум? // Законодательство и экономика. 2006. N 5.
91. Комарова В.В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации. М., 1995.
92. Комарова В.В. Референдумный процесс в Российской Федерации. М., 2004.
93. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998.
94. Комаровский B.C. Размышления социолога в связи с референдумом: (О Всесоюзном референдуме 17 марта 1991 года). // Социологические исследования. 1991. №6.
95. Комкова Г., Шудра О. Организационно-правовые требования к проведению референдумов в муниципальных образования Российской Федерации // муниципальное право. 1999. № 1.
96. Козлова Е.И. Все на референдум! // Человек и закон. 1996. №3-4.
97. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России. М.,1998.
98. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 2 т. Тома 1-2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. 2-е изд., испр. и доп. М., 1996.
99. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. и рук. авт. коллектива С.А. Авакьян. М., 2001.
100. Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в Советском государстве. М., 1965.
101. Коток В.Ф. Съезды и совещания — форма непосредственной демократии. М., 1964.
102. Коток В.Ф. Референдум в системе социалистической демократии. М, 1964.
103. Кривошеева Т.А. Модели референдума в России и Швейцарии: есть ли еще резервы для совершенствования? // Право: история, теория, практика. Сборник статей и материалов. Брянск. 2007. Вып. 11.
104. Кротов Б. Референдум и выборы: новые правила. // Деловой мир. 1994. №261.
105. Ш.Круглов Р.Б. Референдум как высшая форма непосредственной демократии. М., 1998.
106. Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1980.
107. ПЗ.Кумыкин Н. Всенародный опрос (референдум) по Советской Конституции. // Советское строительство. 1937. №1.
108. Куртов А., Уланский Ю. Референдум институт демократии // народный депутат. 1990. № 4.
109. Курячая М.М. Содержание права граждан Российской Федерации на референдум // Конституционное и муниципальное право, 2005, N 4.
110. Пб.Лапаева В.В. Нужен референдум по избирательной системе. // Власть. 1997. №12.
111. Латино-русский словарь. М., 1976.
112. Лучин В.А. Контроль за соблюдением законодательства на выборах и референдуме. М., 1991.
113. Лучин В.О. К вопросу о процедуре референдума в социалистическом государстве // Вестник Ярославского ун-та. 1972. № 4.
114. Лучин В.О. Референдум в механизме социалистического самоуправления народа. // Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития. М., 1986.
115. Лучин В.О. Референдум и развитие социалистического самоуправления народа. // Советское государство и право. 1986. №12.
116. Лучин В.О., Мазуров A.B. Новый Закон о референдуме // Право и политика. 2004. № 8.
117. Лучин В.О., Мазуров A.B. Референдум в России: конституционно-правовое регулирование и практика // Право и политика. 2003. N 9.
118. Маклаков В.В. Избирательное право и избирательные системы буржуазных и развивающихся стран. М., 1985.
119. Мальцев Г.В. Институт референдума в системе народовластия. // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999.
120. Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: историко-правовое исследование. Ставрополь, 2000.
121. Мамут Л.С. Государство как публично-властным образом организованный народ // Журнал российского права, 2000. № 3.
122. Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М., 1999.
123. Марченко М.Н. Методологические проблемы правоведения. М.,1994.
124. Марченко М.Н. Референдум как форма непосредственной демократии. // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право, 1991. N 6.
125. Матейкович М.С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. М., 2003.
126. Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. М., 1990.
127. Минц Б.И., Пылин В.В. Местный референдум. // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. М., 1999.
128. Морозова JI.A. Конференция по вопросам подготовки и проведения референдума. // Государство и право. 1993. №4.
129. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. A.A. Вешняков. М., 2003.
130. Непосредственная демократия в СССР. М., 1984.
131. Николаев Г. Обсуждая проекты решений // Советы народных депутатов. 1983. № 10.
132. Новая иллюстрированная энциклопедия. М., 2001.
133. Новые гарантии прав избирателей // российская федерация сегодня. 2002. № 10.14006 итогах референдума СССР, состоявшегося 17 марта 1991 года. // Известия. 1991. 27 марта.
134. Очерки по истории выборов и избирательного права. Калуга-Москва, 1997.
135. Письмо члена Центральной избирательной комиссии Российской Федерации H.A. Кулясовой по запросу избирательной комиссии Краснодарского края // Текущий архив избирательной комиссии Краснодарского края. Дело N 01-42.
136. НЗ.Платковский В.В. Референдум в России: итоги демократических преобразований // Социологические исследования. 1995. N 10.
137. Пылин В.В. Избирательное и референдумное право Российской Федерации. Учебник, СПб., 2001.
138. Политология. Энциклопедический словарь. М., 1993.
139. Референдум 25 апреля 1993 года: итоги и уроки. // Российский монитор. 1993. Вып. 3.
140. Референдум оружие обоюдоострое. // Российские вести. 1993. 6 апреля
141. Референдум — 93: прогнозы, результаты, последствия. М., 1993.
142. Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.
143. Россия до и после референдума: (оценки, прогноз). М., 1993.
144. Руденко В.Н. Право на участие в референдуме: тенденции развития современного российского законодательства // Сравнительное конституционное обозрение, 2004. № 3 (48).
145. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
146. Самшуллин В.К. О правовом статусе субъекта федерации // Казанский федералист. 2003. N 3(7).
147. Сафаров P.A. Институт референдума в условиях общенародного государства. // Советское государство и право. 1963. N 6.
148. Сергеев A.A. Муниципальные выборы. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления / Под ред. A.B. Иванченко. М., 2004.
149. Сергеев A.A. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации //Конституционное и муниципальное право. 2008. N 19.
150. Синцов Г.В. История развития института референдума в зарубежных странах после первой мировой войны до начала 1990-х годов // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 2.
151. Синцов Г.В. К практике проведения консультативных референдумов (опросов) в субъектах Российской Федерации // «Черные дыры» в российском законодательстве. 2007. № 2.
152. Синцов Г.В. Краткий обзор практики проведения «народных» голосований в субъектах Российской Федерации // Регионология. 2006. Вып. №4.
153. Синцов Г.В. Противоречие содержания понятия референдума // Право и образование. 2005. № 3.
154. Синцов Г.В. Референдумы в новейшей истории России // Законодательство и экономика. 2005. N11.
155. Синцов Г.В. Особенности развития конституционно-правовых моделей института референдума в зарубежных странах. Пенза, 2008.
156. Синцов Г.В. Тенденции и противоречия развития института референдума субъекта Российской Федерации. Пенза, 2006.
157. Словарь иностранных слов. М., 1984.
158. Собянин A.A., Суховольский В.Г. Демократия, ограниченная фальсификациями. Выборы и референдумы в России в 1991-93 гг. М., 1995.
159. Советский энциклопедический словарь. М., 1987.
160. Спасов Б., Ангелов А. Государственное право Народной республики Болгария. М., 1962.
161. Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие / Под ред. В.Е. Чиркина. М., 2002.
162. Старостина H.A. Всенародные обсуждения: правовые возможности и практика. // Вестник Московского ун-та. 1998. №1.
163. Старостина H.A. Научно-практический комментарий к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» / Отв. ред. A.A. Вешняков. М., 2003.
164. Стенограмма заседания Государственной думы 2 июня 2004 г. II Официальный сайт Государственной думы, http://wbase.duma.gov.ru/steno/nph-sdb.exe.
165. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948.
166. Судьбу страны решает каждый /о первом референдуме СССР/. М.,1991.
167. Теория права и государства. Курс лекций / Под ред. H.A. Катаева, В.В. Лазарева. Уфа, 1994.
168. Топорнин Н. Факультативный референдум как институт прямой демократии в странах Совета Европы. //Российская юстиция. 1998. №2.
169. Трайнин И.П. О непосредственном народном законодательстве в капиталистических странах (референдум и законодательная инициатива) // Советское государство. 1937. N 1-2.
170. Троицкий C.B. Институт референдума в освободившихся странах в южной Азии. М., 1990.
171. Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. Саратов, 2000.
172. Шумпетер Й. Капитализм, социализм и демократия. М., 2007. С. 650-663.
173. Цветанов К.В. Парадоксы государственной власти в гражданском обществе. М., 1992.
174. Цвик М.В. Законы делает народ. Донецк, 1961.
175. Чернов С.Н. Сравнительная характеристика конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации и Германии // Казанский федералист. 2004. N 1(9).
176. Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999.
177. Чичерин Б. Н. О народном представительстве. Изд. 2-е.- М., 1899
178. Чурина И. А. Референдум и всенародные обсуждения: их соотношение. // Государственно-правовые аспекты демократизации советского общества. М., 1990.
179. Энциклопедический словарь. Изд. Брокгауз Ф.А. и Ефрон И.Л. СПб., 1899.
180. Юридический энциклопедический словарь. М., 1987.1. Авторефераты диссертаций
181. Аванесян A.A. Референдум как конституционно-правовой институт в современной России: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Волгоград, 2004.
182. Живодрова H.A. Конституционно-правовое регулирование референдума субъекта Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2006.
183. Комарова В.В. Высшее непосредственное выражение власти народа в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. М., 2006.
184. Комарова В.В. Референдум в системе народовластия в Российской Федерации: Дис. на соискание учен, степени канд. юрид. наук. М., 1995.
185. Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в Советском государстве: Автореф. дис. . д-ра. юрид, наук. М., 1965.
186. Круглов Р.Б. Референдум как высшая форма непосредственной демократии: Дис. на соискание учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1998.
187. Курячая М.М. Право граждан Российской Федерации на референдум: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. М., 2004.
188. Мамичев В.Н. Референдум в законодательстве зарубежных стран и России: Дис. на соискание учен, степени канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000.
189. Руденко В.Н. Конституционно-правовые проблемы прямой демократии в современном обществе: Дис. на соискание уч. степени д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
190. Синцов Г.В. Конституционно-правовой институт референдума Российской Федерации и субъектов Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2003.
191. Синцов Г.В. Современные конституционно-правовые модели института референдума в зарубежных странах: Автореф. дис. . д-ра. юрид. наук. М., 2009.
192. Устинов Д.Ю. Референдум и выборы как формы прямого народовластия граждан при осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2000.
193. Филипова И.А. Конституционно-правовое регулирование референдума в Российской Федерации. Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2000.
194. Шмелев A.B. Референдум как объект теоретико-правового исследования: Дис. на соискание уч. степени канд. юрид. наук. Саратов, 2006.
