АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы»
На правах рукописи
МАХОВ Владимир Харунович
КОНТРОЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
Специальность 12.00.14—административное право;
финансовое право; информационное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2005
Диссертационное исследование выполнено на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Научный руководитель - Атаманчук Григорий Васильевич,
доктор юридических наук, профессор
Официальные оппоненты: Вишняков Виктор Григорьевич,
доктор юридических наук, профессор
Блохин Владимир Вячеславович, кандидат юридических наук
Ведущая организация - Российский государственный
социальный университет
Защита состоится 24 мая 2005 года в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д.502.006.01 по юридическим наукам в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского 84, I уч. корпус, ауд. 3370
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации
Автореферат разослан 22 апреля 2005 года
Ученый секретарь диссертационного совета, к.п.н., профессор
Т.С. Емельянова
I. Общая характеристика диссертационной работы
Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила Россию демократической федеративным правовым государством с республиканской формой правления (ст.1.1). Тем самым в стране утверждены важные государственные ценности, которые требуют практической реализации. Над воплощением в жизнь демократических институтов, над совершенствованием федеративной организованности государственного управления, выработки и исполнения законов, соответствующих праву, необходимо постоянно и активно работать.
Логично, что в таких условиях большое значение принадлежит контролю как сложному государственно-правовому и управленческому явлению. Ведь только в процессе осуществления контроля, т.е. отслеживания, анализа и оценки хода и результатов используемых законов. Нормативных правовых актов, иных управленческих решений и обеспечение его обратного влияния на смысл и содержание этих аспектов можно видеть состояние общественной жизнедеятельности. Роль в ее сохранении и развитии государственных органов, уровень законности и другие ее проявления. Если говорить о свободном гражданском обществе, то оно объективно заинтересовано в том, чтобы в стране действовал надежный, справедливый и честный государственный контроль как совокупность всех контролируемых действий, осуществляемых органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Ведь контроль приходится осуществлять за поведением и деятельностью граждан в рамках тех общественных отношений, которые подлежат правовому регулированию; за исполнением своих обязанностей персоналом органов власти (руководителей, государственных и муниципальных служащих); внутри самой системы органов государственной власти и местного самоуправления, которая построена на основе принципов разделения государственной власти (ст. 10) и федерализма (ст.5); за взаимоотношениями между органами власти и общественными объединениями, чтобы и здесь исполнялись законы, за состоянием и законностью жизнедеятельности других структур государства и общества. Таким образом можно полагать, что контроль представляет собой достаточно большую и ответственную сферу деятельности органа власти, которая должна быть рационально
организована и эффективно функционировать. Это - крупная научная, политическая, правовая и управленческая проблема, которая нуждается в обширном теоретическом исследовании.
Темой диссертационного исследования избрана лишь часть такой проблемы, а именно: раскрытие сущности и предназначения контрольных функций органов государственной власти в условиях проведения административной реформы. Представляется, что такие функции составляют ядро ("центральную структуру") государственного контроля в Российской Федерации и их анализ позволяет выявить имеющиеся трудности, недостатки, слабые стороны и обосновать меры по совершенствованию контроля.
Степень научной разработанности и использованные источники. Такие категории как власть, управление, контроль всегда являлись и будут являться объектом для исследования учеными -историками, философами, юристами, политологами и др. В процессе изучения разных аспектов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в трудах по теории государства и права, конституционному (государственному) праву Российской Федерации, государственному управлению, административному праву и иным отраслям юридической науки.
Учитывая особенности сложившейся ситуации, диссертант рассмотрел и такие вопросы, анализ которых, с его точки зрения, кажется необходимым для рационализации и совершенствования контрольных функций органов власти, как историко-теоретические и конституционно -правовые аспекты их развития.
Раскрытию сущности контроля, определению его места и роли в деятельности органов государственной власти уделено значительное внимание в работах российских правоведов С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, Е.Ю.Грачевой, Б.П.Елисеева, Ю.М.Козлова, О.Е. Кутафина, Б.М.Лазарева, В.О. Лучина, Г.В.Мальцева, А.Ф. Ноздрачева, М.И. Пискотина, Н.Д. Погосяна, А.Е.Постникова, B.C. Прониной, B.C. Основина, М.С. Студеникиной, В.И. Фадеева, Н.И. Химичевой, И.Б. Шахова, Е. В. Шориной, В.Ф. Яковлева и др.
Среди зарубежных исследователей - работы Д.А. Ковачева, Е. Старосьцяка, Ю.П. Урьяса и др.
Отдельные виды и формы осуществления контрольной деятельности органами государственной власти в Российской Федерации и в ее субъектах были рассмотрены в трудах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, А.А. Безуглова, В.В. Бойцовой, Р.Ф. Васильева, Н.В. Витрука, В.Г.Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, К.Ф. Гуценко, Д.А. Керимова, Н.Г. Кобеца, О.Е. Кутафина, О.О. Миронова, П.И. Савицкого, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Т.Я. Хабриевой, Н.Ю. Хаманевой, С.О.Шохина и др.
В последние годы появлялись специальные учебные и научные публикации, посвященные отдельным аспектам деятельности органов власти, обладающих контрольными функциями1. Вместе с тем еще значительный круг вопросов, связанных с проблемами правового регулирования, контроля и практикой его реализации разработан недостаточно и требует дальнейших научных исследований.
Правовую основу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные конституционные и федеральные законы Российской Федерации, в том числе, Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных и правонарушениях, Федеральный закон "О Счетной палате Российской Федерации", указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации. В работе также использовались иные нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.
Диссертационное исследование содержит анализ практических аспектов деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в процессе осуществления ими контрольных функций.
В работе были использованы проекты законов, аналитические материалы, статистические данные, другая информаци. Важными источниками диссертационного исследования стали также проекты различных программ и действующие программы в области
1 Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону, 2000, Савенко O.E. Контрольная функция государственных органов: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
реформирования системы контрольных органов государственной власти и государственного управления.
Цель и задачи исследования. Основными целями диссертации являются теоретический анализ понятия и содержания контрольных функций органов государственной власти, комплексное исследование организационно-правовых форм их осуществления, обозначение практических проблем, возникающих при реализации контрольных функций законодательными, исполнительными и судебными органами государственной власти в Российской Федерации.
Формулирование данных целей определило постановку и решение в диссертации следующих задач:
- рассмотреть комплексно понятие контроля и контрольную деятельность государства - государственный контроль, выявив теоретические основы этого вида государственно-властной деятельности;
- изучить и обобщить имеющуюся теорию и практику в области организации контроля и контрольных функций органов государственной власти в России;
- определить принципы и механизм реализации государственного контроля, в том числе через статус и деятельность специальных государственных органов в области госконтроля и надзора.
- провести исторический и сравнительный анализ правового регулирования государственного контроля в Российской Федерации и европейских странах;
- выявить особенности форм и методов осуществления контрольных функций государственных органов;
изучить существующий опыт взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти в Российской Федерации при реализации контрольных функций;
- обосновать идеи по реорганизации системы государственного контроля в рамках административной реформы в Российской Федерации;
- выработать предложения по совершенствованию законодательной базы и правовой регламентации государственного контроля в Российской Федерации.
Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления контрольных функций органами государственной власти Российской Федерации.
Предмет исследования составляют вопросы правового регулирования статуса и процедур осуществления государственного контроля и контрольных функций органов государственной власти Российской Федерации, с точки зрения обеспечения их рациональности и эффективности в условиях проведения административной реформы.
Методология исследования. Методологической основой исследования, прежде всего, служит системный, комплексный подход к анализу контрольной функции органов государственной власти Российской Федерации, в соответствии с которым диссертант рассматривает контроль, осуществляемый органами государственной власти, как сложное правовое и управленческое явление, гарантирующее практическую реализуемость законов в управленческих актах.
Диссертант использовал различные методы изучения и анализа контрольных функций органов государственной власти Российской Федерации: конкретно-исторический, сравнительно-правовой, системный, статистический, интегральный, формально-юридический, ситуационный, теоретико-прогностический, а также теоретические положения в сфере административного права и отраслевых юридических наук.
Так, например, нормативный метод применялся при анализе нормативной правовой базы становления, современного состояния и возможных перспектив развития контрольных функций органов государственной власти в Российской Федерации. Конкретно-исторический метод был востребован при выделении и анализе исторических этапов в организации и деятельности органов государственного контроля в России. Интегральный метод призван был определить состояние государственного контроля Российской Федерации как единого целого и выявить механизмы поддержания его единства в условиях административной реформы.. Сравнительно-правовой метод использовался при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Теоретико-прогностический метод был применен при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы. Сочетание приведенных методов предопределило: - обращение к актуальным проблемам административного права Российской Федерации, и к вопросам теории права и государства, муниципального и других отраслей права, теории государственного управления;
- возможность не только проанализировать правовые основы осуществления контрольных функций органами государственной власти Российской Федерации; но и изучить систему государственного контроля в условиях проведения административной реформы.
- показать место контроля в системе управленческих функций государственных органов и его роль в повышении уровня управления.
Важной особенностью диссертационной работы является сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней исследования.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в определении цели и смысла контрольных функции органов государственной власти, которые представляют собой диалектическое единство двух элементов: а) социального предназначения органа государственной власти, содержащегося в его полномочиях (задачах); б) реализации данного предназначения посредством различных правовых и организационных действий.
Обобщенно говоря, новизна состоит в том, что государственный контроль в Российской Федерации рассматривается как совокупность контрольных функций всех органов государственной власти, которые осуществляются на основе Конституции Российской Федерации в целях обеспечения ее практической реализации. Применительно к правам и свободам граждан, компетенции органов, компетенция органов государственной власти, взаимодействие органов государственной власти на основе принципов разделения государственной власти и федерализма, укреплению взаимосвязей государственного аппарата и гражданского общества.
Настоящая диссертация представляет собой одно из первых в отечественной науке административного права комплексных исследований состояния государственного контроля в Российской Федерации.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых отражается научная новизна работы:
1. Контроль рассматривается как функция управления, которая характеризует отслеживание, анализ и оценку кода и результативности выполнения Конституции РФ, законов, нормативных правовых актов, управленческих решений (прямое действие) и влияние полученной информации на совершенствование целеполагания и содержания данных документов (обратное действие). Посредством контроля определяется действенность правовой системы и государственного управления в стране.
Государственный контроль охватывает всю совокупность контрольных функций органов государственной власти, которая реализуется в соответствии с их компетенцией, и таким образом в целом отражает потенциал контроля и его воздействие на состояние организационно-правовой урегулированности общественных отношений, явлений и процессов.
Государственный контроль имеет сложную структуру, связанную с различными областями осуществления контроля: обеспечение прав и свобод граждан; исполнение государственных должностей в органах государственной власти; соблюдение законности и компетенции в деятельности самих органов государственной власти; исполнения Конституции к законодательства РФ в отношении общественных структур, субъектов экономической и социальной сфер.
2. Подвергнут анализу процесс осуществления контрольных функций органами государственной власти (или административно-контрольный процесс), на основании которого предложено разделение данного процесса на четыре стадии:
- стадия установления фактического состояния дел;
- стадия оценки характера допущенных отклонений;
- стадия разработки мероприятий по корректировке процесса управления,
- стадия реализации корректирующих норм и совершения корректирующих действий.
3. Выстроена модель государственного контроля через выделение следующих принципов осуществления контрольных функций органов государственной власти:
общие (конституционные) принципы, под которыми подразумеваются принципы осуществления контрольных функций всеми государственными органами, непосредственно закрепленные в Конституции Российской Федерации;
- специальные принципы, под которыми подразумевают принципы осуществления контрольных функций . специализированными (контрольными) государственными органами (контроля и надзора), закрепленные в законах и подзаконных актах Российской Федерации, а также в соответствии с их статусом.
4. Показано, что модель государственности, которая включает в себя контрольные функции, осуществляется на уровнях: муниципальном,
субъектном и федеральном, а также ветвями государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной. Кроме этого созданы специализированные органы, в которых контроль занимает ведущее место: Счетная палата, Прокуратура, Уполномоченный по правам человека, органы контроля и надзора, подчеркнуто большое значение взаимосвязей между всеми звеньями таких органов при осуществлении контрольной деятельности.
5. Прослежен исторический путь развития контрольных функций государственных органов в рамках социально-экономических условий, из которого сделан вывод о том, что такие функции объективно необходимы для любого государственного аппарата, поскольку они во многом обеспечивают законность и эффективность государственного управления. Сложности состоят в выборе контролируемых параметров и критических точек в общественных отношениях, поведении и деятельности людей, что предполагает дифференциацию и конкретизацию целей и содержания контроля. В условиях демократии и рыночной экономики контролируемые параметры и критические точки приобретают новый характер.
6. Выделены типовые (носят общий характер и прямых санкций не влекут) и специальные (могут повлечь за собой реальные санкции) полномочия палат Федерального Собрания по взаимодействию с Правительством Российской Федерации и полномочия Правительства Российской Федерации по взаимодействию с палатами Федерального Собрания при реализации контрольных функций. Так, к типовым полномочиям палат Федерального Собрания по взаимодействию с Правительством Российской Федерации относятся: интерпелляция; парламентский час. К специальным полномочиям палат Федерального Собрания по взаимодействию с Правительством Российской Федерации относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства Российской Федерации; решение вопроса о доверии Правительству Российской Федерации; контроль Счетной палаты за исполнением федерального бюджета.
В свою очередь к стандартным полномочиям Правительства Российской Федерации по взаимодействию с палатами Федерального Собрания относятся: деятельность представителей Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания. К специальным полномочиям Правительства Российской Федерации по взаимодействию с
палатами Федерального Собрания относятся: постановка вопроса Председателем Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации о доверии Правительству Российской Федерации; дача заключений Правительством Российской Федерации по законопроектам, внесенным другими субъектами права законодательной инициативы по вопросам: введения или отмены налогов, о выпуске государственных займов и другим законопроектам, предусматривающим расходы из федерального бюджета в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции Российской Федерации; разработка и представление Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации федерального бюджета, обеспечение его исполнения, отчёт об исполнении федерального бюджета.
7. Обоснована необходимость дальнейшего совершенствования действующего законодательства, регулирующего деятельность органов государственной власти в области контроля. В этой связи вносятся предложения, которые, по мнению диссертанта, сделали бы деятельность контрольных органов в России более эффективной, соответствующей уровню развитых государств. В частности, по мнению автора, должна быть разработана концепция реформирования и развития контрольных органов в России. В связи с чем уделено внимание раскрытию содержания функций по контролю и надзору, которые возложены на федеральные службы Указом Президента РФ " О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" № 314 от 9 марта 2004 года. Подчеркнута актуальность четкого и исчерпывающего процессуального правового регулирования порядка реализации контрольных функций государственных органов и использования соответствующих полномочий с тем, чтобы контроль не превращался самоцель, не становился помехой в деятельности контролируемых, а способствовал укреплению законности повышению уровня государственного управления.
Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащиеся в диссертационном исследовании положения, выводы и предложения по вопросам осуществления органами государственной власти Российской Федерации контрольных функций создают определенную теоретическую базу при обосновании и применении на практике конкретных мер по совершенствованию структуры и механизмов реализации контрольных функций.
Практическая значимость диссертационного исследования видится в том, что выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы:
- в законотворческой деятельности с целью устранения выявленных пробелов и недостатков, в частности при совершенствовании законодательной базы, регулирующей статусы и деятельность органов государственной власти Российской Федерации при осуществлении ими контрольных функций;
- в последующих научных исследованиях проблем контроля, а также практически осуществляемых контрольных функций органами государственной власти в Российской Федерации, ее субъектах и зарубежных государствах;
- при чтении лекций и проведении семинарских занятий по административному праву, конституционному праву, теории государственного управления и т.д.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования использованы автором диссертации в его практической деятельности, отражены в научных публикациях и в выступлениях на научных конференциях.
Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы обусловлена задачами исследования и состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списке использованных нормативных правовых источников и научной литературы.
II. Основное содержание диссертационной работы
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационногс исследования, анализируется степень ее научной разработанности определяются цели, задачи, объект и предмет, показана научная новизна теоретическая и практическая значимость работы, формулируются основные выводы и положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
Глава 1 - "Основы организации контроля и контрольных функций органов государственной власти Российской Федерации: теория и история возникновения" - состоит из трех параграфов. В первом параграфе "Контроль как важнейшая функция органа государственной власти: понятие и содержание" исследуется сущность функции государственного контроля через рассмотрение понятий "контроль", "контрольная функция органа государственной власти".
Диссертационное исследование начинается с анализа сущности категории "контроль". Автор исследования, изучив научные труды по административному праву, социальному управлению, конституционному (государственному) праву, приходит к выводу, о том, что в определении сущности контроля среди ученых нет единства. Так, контроль как форма обратной связи считается обязательной функцией любого управления, стадией управленческого цикла2; наблюдение за кем или чем-либо с целью проверки3; а также соблюдение ограничений в поведении, нарушение которых отрицательно сказывается на функционировании системы4 и т.д.
Такое многообразие определений объясняется и тем фактом, что до принятия 8 августа 2001 года Федерального закона № 134 - ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)"5 законодательно понятие "государственный контроль" закреплено не было. В данном законе под государственным контролем (надзором) понимается "проведение проверки выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем при осуществлении их деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), установленных федеральными законами или принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами".
Указанное в законе определение, по мнению автора, является слишком узким, так как понятия контроль и надзор рассматриваются как тождественные; государственный контроль (надзор) сводится лишь к проведению проверки.
2 См.: Атаманчук Г.В. Управление - фактор развития (размышления об управленческой деятельности). М.: ЗАО "ЭКОНОМИКА", 2002. С.125 -128.
3 Словарь современного русского литературного языка / Под ред. A.M. Бабкина, Ю.С.Сорокина. Т. 5. М. 1999. С. 167.
4 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М. 1968. С. 43
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 33. Ст. 3436; 2002. № 44. Ст. 4297.; 2003. № 2. Ст. 169; № 40. Ст. 3820.
В ходе исследования диссертант исходит из теоретической посылки о различении понятий "контроль" и "надзор" и присоединяется к мнению М.С. Студеникиной, указывающей, что "контроль в отличие от надзора, представляет собой более широкое и объемное понятие, неограниченное кругом вопросов, связанных с соблюдением обязательных предписаний -законов и других актов.... Контроль сам по себе не представляет первичной деятельности, он касается действий, осуществляемых независимо от контроля; вместе- с тем, контроль является и самостоятельным видом работы. Его сущность состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа или должностного лица (от субъекта)"6.
Следовательно, контроль не сводиться лишь к проверочным, надзорным, ревизорским действиям с возможными санкциями в случае обнаружения нарушений. Содержание или сущность контроля состоит в том, чтобы при помощи различных организационных и правовых средств установить:
- являются ли действия органов управления и должностных лиц правомерными?
- нет ли в них отклонений от действующих норм?
- своевременно устранить либо разрешить возникающие вследствие этого споры;
- восстановить нарушенные при этом права, возместить нанесенный ущерб;
- в случае необходимости - привлечь виновных лиц к ответственности.
- причины, обстоятельства, факторы, повлиявшие на возникшие недостатки, указываются и по принципу обратной связи устранить их в соответствующих правовых актах либо организационной деятельности.
Диссертант отмечает, что контроль - это деятельность по проверке соответствия достигаемых результатов поставленным целям или "функция управления". В то же время, диссертант поддерживает точку зрения Е.В. Шориной, по мнению которой, назначение контроля позволяет говорить о
6 Подробнее см., например, Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М. 1974. С. 18. Аналогичного подхода придерживается и Д.Н. Бахрах. См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М. 2000. С. 394.
его самостоятельности, дает возможность отделить от других функций
7
управления .
Соответственно, автором высказано мнение о том, что контроль, с одной стороны, направляет процесс управления по установленным в законах либо в управленческих решениях, моделям, корректируя поведение подконтрольного объекта, с другой стороны, он сопровождает такие функции управления как организация, планирование, регулирования, кадры и обеспечение их практической реализации.
В диссертации под функциями органа государственной власти понимают виды управляемых воздействий, которые он оказывает на управляемые объекты - должности людей по воспроизводстьу материальных и духовных продуктов и социальных условий объектов. Функциям корреспондируются полномочия государственных органов, которые совместно и составляют их компетенцию.
Среди контрольных функций государственных органов автор выделяет информационную, экономическую, предупредительную, воспитательную, правоохранительную, кадровую.
В диссертации формулируются основные подходы к процессу осуществления контрольных функций органами государственной власти или административно - контрольному процессу, а также обосновывается позиция, согласно которой особый характер контрольной функции государственных органов проявляется, в том числе, и через принципы ее осуществления.
На основе анализа различных точек зрения о принципах осуществления контрольной функции государственных органов и различных основаниях их разграничения в диссертации выделены общие (конституционные) принципы и специальные принципы, разделяемые в зависимости от способа закрепления. При этом под общими (конституционными) принципами подразумевают принципы осуществления контрольных функций всех государственных органов непосредственно закрепленные в Конституции Российской Федерации, т.е. обобщенно говоря, государственного контроля.
В частности, к общим (конституционным) принципам относятся, закрепленные в Конституции Российской Федерации: принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 2); принцип демократизма (ст. 3);
7 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М. 1981. С. 22.
принцип законности (ч. 2 ст. 4); принцип разделения властей (ст. 10); принцип федерализма; принцип гласности (ч. 3 ст. 15); принцип ответственности органов государственной власти (ч. 2 ст. 15).
Соответственно под специальными принципами подразумеваются принципы осуществления контрольных функций государственных органов, закрепленные в законах и подзаконных актах Российской Федерации, либо непосредственно следующие из них. Так, к специальным принципам относятся: принцип системности; принцип планирования; принцип научности; принцип независимости и др.
Второй параграф первой главы "Организация государственного контроля в России" содержит изложение исторического пути развития и функционирования органов государственного контроля в России. Обратившись к российской истории, диссертант отмечает, что необходимость определенной упорядоченности в деятельности системы управления в обществе осознавалась человечеством еще с глубокой древности. Современный этап в деятельности органов государственного контроля в России наступил после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года, закрепившей принцип разделения властей, а также принцип федерализма, в соответствии с которым выстроена система органов государственной власти, их контрольных функций, положения и механизма их реализации.
Соответственно, существующее в нашей стране распределение властных полномочий предусматривает и аналогичное распределение контрольных функций, что обеспечивает возможность одновременного и параллельного существования и взаимодействия:
- президентского контроля;
- парламентского контроля;
- правительственного или административного контроля;
- судебного контроля;
- иных контрольных структур.
При этом, среди иных контрольных структур возможно указать opганы прокуратуры, Счетную палату, Уполномоченного по правам чел века (омбудсмена) и т.д. Особые изменения в деятельность органов государственного контроля в России последовали после издания Указа
Президента Российской Федерации "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 № 3148.
Третий параграф "Виды и формы государственного контроля в Российской Федерации" посвящен различным классификациям контрольной деятельности органов государственной власти. По мнению диссертанта , система органов государственной власти, осуществляющих контрольную деятельность, имеет сложную структуру и включает в себя следующие элементы:
, - субъекты контрольной деятельности - органы (руководители органа) власти и управления, осуществляющие контрольную деятельность);
- объекты контрольной деятельности (подконтрольные должностнь.е лица физические и юридические лица);
- предмет контрольной деятельности (контролируемая деятельность по реализации управленческих решений);
- формы контрольной деятельности;
- методы контрольной деятельности и т.д.
Диссертант указывает, что именно по указанным выше основаниям (видам, элементам) можно классифицировать контрольные функции органов государственной власти.
Так, по субъектам представляется возможным выделить следующее виды контроля:
- на основании принципа разделения власти: президентский контроль, парламентский контроль, правительственный или административный контроль, судебный контроль, контроль, осуществляемый органами, относящимися к системе "сдержек и противовесов" - прокуратурой, Счетной палатой, Уполномоченным по правам человека (омбудсменом) и т.д.
- на основании принципа федерализма: федеральной, от органов федеральной власти; субъектного; от органов государственной власти субъектов; муниципальной; от органов местного самоуправления.
8 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. X» 11. Ст. 945; № 21. Ст. 2023.
9 Составляя данную классификацию диссертант присоединяется к мнению H.H. Калюжного. Подробнее см. Калюжный H.H. Функция контроля в деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Москва, 2003.
- в зависимости от органа, осуществляющего контроль, внутренний (внутриведомственный) и внешний (надведомственный).
В свою очередь по объекту контрольной деятельности различают общий и специальный контроль.
Также по предмету контрольной деятельности принято различать:
- "контроль за лицами" и "контроль за актами".
- с учетом различия в назначении и стадиях выполнения контролируемого решения, выделяют предварительный (превентивный), текущий (оперативный) и последующий контроль;
- с учетом времени осуществления контрольной деятельности выделяют постоянный (систематический) и периодический контроль;
- с учетом возможного результата, контроль может подразделяться на контроль за законностью и контроль за целесообразностью.
На основании проведенного исследования, автором диссертации делается вывод о том, что существуют различные основания классификации методов контроля по характеру воздействия, по содержанию, координации, сочетанию единоначалия и коллегиальности, морального и материального стимулирования и т.д.
Методы контроля могут осуществляться в двух формах: правовой и организационной. При этом форма рассматривается, как определенное условие действенности методов контроля, и в одной и той же форме может быть применено несколько методов.
Соответственно, формы контрольной деятельности - это проверки, экспертизы, наблюдение за действиями контролируемого (например, по вопросам государственной регистрации, лицензирования, сертификации), заслушивание отчетов и сообщений, изучение деловых и личных качеств кандидатов на замещение должностей, координация деятельности контрольных органов, рассмотрение жалоб, изучение результатов контрольных акций для нового управленческого уклада, использование их в новых управленческих решениях и т.д.
Однако, существование такого количества методов и форм контроля еще не гарантирует должного уровня организованности и упорядоченности контрольной деятельности, поскольку они не всегда используются систрмно и рационально.
Диссертант, подробно изучив мнения разных авторов о возможности установления отдельной контрольной власти, приходит к выводу о том, что в этом нет никакой необходимости, контрольную деятельности
государства достаточно осуществлять посредством контрольных функции государственных органов.
Так, по мнению автора исследования:
- во-первых, ни одна ветвь власти не заинтересована в том, чтобы попасть под контроль какого-то иного органа и старается подчинить имеющиеся контрольные органы себе;
- во-вторых, ограничения в развитии системы контроля имеются уже в действующей Конституции РФ, где в ст. 10 Конституции РФ указаны только три самостоятельных ветви власти.
Диссертантом констатируется тот факт, что отсутствие на конституционном уровне однозначной трактовки вопроса о функциях и полномочиях прокуратуры стало одной из причин различных подходов к определению места прокуратуры в системе органов государственной власти РФ.
Глава II - "Административно-правовое обеспечение осуществления контрольных функций органами государственной власти Российской Федерации" - состоит из трех параграфов.
Первый из них озаглавлен "Контроль в системе государственного регулирования экономикой в условиях проведения административной реформы", в котором констатируется, что проведение административной реформы по-новому позволяет рассматривать деятельность контрольных органов государственной власти.
Основные недостатки, присущие системе государственного контроля в России до реформы, можно классифицировать следующим образом:
• отсутствие единых и четких подходов к определению структуры, функций, численности и порядка финансирования органов контроля (надзора);
• существовавшая система контроля не отвечала таким основным принципам ее организации, как законность, ответственность органов государственной власти и самостоятельность;
• сфера деятельности органа контроля (надзора) находилась в прямой зависимости от его принадлежности конкретному федеральному органу исполнительной власти, что приводит к созданию органов контроля (надзора) по принципу ведомственности и порождает дублирование контрольных функций.
• недостаток финансирования органов контроля (надзора), который использовался при обосновании необходимости финансирования
данных органов за счет оказания указанными органами платных услуг и привлечения средств из внебюджетных источников;
Главной целью проводимых структурных преобразований является упорядочение работы государственного аппарата, в том числе и при осуществлении контрольных функций. В этом вопросе большое значение принадлежит указу Президента "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 № 314, в котором впервые функции контроля и надзора четко закреплены за федеральными службами.
Под функциями по контролю и надзору в нем понимается осуществление действий за исполнением органами государственной власти, объектами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных законами и иными актами общеобязательных правил поведения.
Концепция административной реформы впервые официально появилась в сентябре - октябре 1997 года и процесс ее реализации состоял в принятии ряда федеральных законов, таких как "О государственной регистрации юридических лиц", "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)", "О лицензировании отдельных видов деятельности" и других, в которых устанавливается новый порядок взаимоотношений органов государственной власти, органов местного самоуправления и субъектов хозяйственной деятельности при государственной регистрации юридических лиц, а также при осуществлении контрольных проверок и лицензирования.
Сделан вывод о том, что реформирование контрольных функций органов государственной власти предполагается осуществлять путем совершенствования, главным образом, системы органов исполнительной ветви власти. По мнению диссертанта, контрольная деятельность исполнительной власти Российской Федерации представляет собой контроль, осуществляемый органами и должностными лицами исполнительной власти внутри всей системы исполнительной власти. Причем он может иметь своим объектом любые управленческие действия и принимаемые и исполняемые органами исполнительной
власти.
В диссертации отмечается, что важным звеном современных преобразований, происходящих в органах власти должно стать приведение
действующих контрольных структур аппарата в соответствие с новыми функциями и содержанием деятельности государственных органов. В частности:
- необходимо конкретизировать наступление ответственности должностных лиц за неисполнение предписаний контрольных органов государственной власти, а также следует уточнить порядок наступления ответственности должностных лиц за нарушения требований закона при исполнении федерального бюджета и внебюджетных фондов, а также при распоряжении государственной собственностью.
Второй параграф второй главы "Взаимодействие законодательных и исполнительных органов государственной власти в области реализации контрольных функций" посвящен исследованию взаимодействий между органами законодательной и исполнительной власти при реализации ими контрольных функций. Подчеркнуто, что законодательные органы Федерации и субъектов Федерации обладают существенными полномочиями в области контроля за деятельностью органов исполнительной власти (ст. 102, 103, 106 Конституции РФ). Актуальное значение имеют и полномочия Конституционного суда РФ (ст. 118).
Проведенный анализ современного отечественного и зарубежного опыта показал, что в современных условиях основной целью парламентского финансового контроля является не только обеспечение сохранности бюджетных средств, их целевое и эффективное использование, но и создание эффективной системы бюджетного финансирования, основанной на принципах законности, эффективности, экономного расходования средств и т.д.
Соответственно предполагается за Счетной палатой Российской Федерации закрепить также ряд дополнительных контрольных функций:
- заключения на решения Правительства Российской Федерации о выделении средств федерального бюджета негосударственным коммерческим организациям в счет передачи в собственность государства их пакетов акций;
- контроль за надлежащим исполнением смет расходов Парламентом РФ, Правительством Российской Федерации, Управлением делами и Администрацией Президента Российской Федерации и другими высшими государственными органами как получателями бюджетных средств.
- контроль за состоянием и обслуживанием государственного долга,
- контроль за законностью и эффективностью использования иностранных кредитов и займов;
- подготовку и переподготовку кадров финансового контроля;
- обеспечение международного обмена идеями и опытом в рамках профессионального сообщества государственных аудиторов, контроль мероприятий, которые могут иметь финансовые последствия.
Третий параграф данной главы "Правовое обеспечение развития контрольных функций органов государственной власти в Российской Федерации" содержит исследование и анализ основных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы контрольной деятельности. Так, по мнению автора, представляется возможным выделить следующие нормативные правовые акты, регулирующие деятельность контрольных органов государственной власти: международные договоры; Конституцию Российской Федерации; федеральные конституционные законы Российской Федерации; федеральные законы Российской Федерации; указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации; иные подзаконные акты; законы субъектов Российской Федерации; иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и т.д.
Отмечается, что конституционные нормы, с одной стороны, играют немаловажную роль в механизме внутригосударственных отношений, а с другой - создают правовую базу использования гражданином средств международной защиты своего права. Термин "контроль" содержится: в п. "а" ст. 71, которым за Российской Федерацией закреплен контроль за соблюдением Конституции Российской Федерации и федеральных законов; в ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации, в которой указаны полномочия Счетной палаты Российской Федерации по контролю за осуществлением федерального бюджета.
В Федеральном конституционном законе от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"10 Правительство Российской Федерации наделено широкими полномочиями, среди которых место занимает контроль.
Исследование действующего законодательства позволяет что основная часть федеральных законов, составляющих правовую основу государственного контроля, осуществляемого органами
10 Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51. Ст. 5712, 1998. № 1. Ст. 1; Парламентская газета. 2004.22 июня.
государственной власти, регулирует его проведение лишь в отдельных направлениях. Вследствие этого для органов государственной власти часто остается большое пространство для усмотрения и субъективного подхода.
Диссертант привлекает внимание к тому, что постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации устанавливают правовое положение какого-либо федерального органа государственного управления, руководство деятельностью которого осуществляет само Правительство Российской Федерации. В то же время эти федеральные органы, в свою очередь, утверждают инструкции, правила или порядок выполнения того или иного вида деятельности, осуществление которой возложено на соответствующий орган. В итоге правовое регулирование заменяется правовым регламентированием, замкнутом на обеспечении внутренних интересов исполнительной ветви власти.
Автором работы уточняется и то обстоятельство, что усилия органов государственной власти федерального и регионального уровня должны быть направлены на совершенствование контрольных структур всех ветвей власти, а также усиление роли специализированного (внешнего) контроля за определенными видами управленческой деятельности. Проведение контроля всегда призвано улучшать процессы управления, обеспечивать законность и эффективность развития страны.
В Заключении диссертант излагается и аргументируется дальнейшее видение законодательного регулирования контрольных функций органов государственной власти.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:
1. Махов В.Х. Контроль как функция государственной власти // Национальные интересы. - 2004. - № 6.- 0,5 п.л.;
2. Махов В.Х. Контрольные функции государственной власти в условиях административной реформы // В Сб. статей "Актуальные проблемы экономики и права современной России".- М., 2005. - 0,6 п.л.;
3. Махов В.Х. Контроль как элемент государственного регулирования экономики. // Сб. научных трудов "Государственное строительство и право". 2005. Вып. 12. - М., Изд-во Московского гуманитарного университета. - 0,7 п.л.
/
Автореферат
Диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук Махова Владимира Харуновича
Тема диссертационного исследования «Контрольные функции органов государственной власти Российской Федерации в условиях проведения административной реформы»
Научный руководитель - Атаманчук Григорий Васильевич, доктор юридических наук, профессор
Изготовление оригинал-макета Махов Владимир Харунович
Подписано в печать и р а^жэ к з .
Усл.п.л.^/.
Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №. ¡¿3
119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84
07 Mí и 2305
