АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Местные советы народных депутатов в системе территориального самоуправления»
АКАДЕМИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК ЦК КПСС
; На правах рукописи
АМЕЛИН Николай Максимович
УДК 352.1 (47)
МЕСТНЫЕ СОВЕТЫ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ В СИСТЕМЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва — 1991
Работа выполнена на кафедре советского государственного строительства и права Академии общественных наук ЦК КПСС.
Научный руководитель — кандидат юридических наук, доцент ШТУКИН В. М.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор — МИРОНОВ О. А.
кандидат юридических наук, доцент — ИВАНОВА В. И.
Ведущая организация — Нижегородский социально-политический институт ЦК КП РСФСР.
у
Защита состоится июня 1991 г. в 3 час. на заседании специализированного совета по правовым наукам К—151.04.0! в Академии общественных наук ЦК КПСС по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке АОН
ЦК КПСС.
Автореферат разосла мая 1991 года.
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук, доцент
ШТУКИН В. М.
I. Общая характеристика работы
Актуальность там исследования. Реформа политической системы, формирование в СССР правового государства, выдвигают в начестве одной из главных задач переосмысление места и роли местных Советов народных депутатов в системе территориального самоуправления, поиск ее наилучшей модели с использованием зарубежного и национального исторического опыта. Б условиях, когда рыночные отношения становятся одними из главных регуляторов общественной жизни в СССР и развивается многообразие форм собственности, актуализируется идея земства в виде широкой хозяйственной самостоятельности местных органов самоуправления и объединений экономически свободных, независимых субъектов собственности. В диссертации, в этой связи, рассматриваются основные черты земского самоуправления и возможности их использования в процессе становления современной системы самоуправления территорий.
Эффективное самоуправление предполагает внедрение принципов самостоятельности, самофинансирования и наделение местных Советов и сообществ граждан правами субъектов собственности и хозяйствования, изменение структуры и функции органов власти и управления, их приближение к населению, формирование низовых территориальных коллективов (ячеек) владеющих определенной собственностью и другие процессы, требующие теоретического осмысления и государственно-правового оформления.
Серьезной проблемой развития местного самоуправления является установление оптимального соотношения его государственных и общественных начал. Современные Советы, сохраняя форму государственной организации,' являются по своей сущности государственно-общественным образованием. Автор считает, что современная тенденция развития этого образования состоит в сужении сферы государственного регулирования и расширении сферы общественного самоуправления, то есть требует развития таких сущностных черт Советов, которые характеризуют их изначальный демократизм и позволяют по праву считать их основным звеном местного самоуправления. Исследование связи совре-
менной концепции Советов с ленинским пониманием прогрессивного характера советской организации государственной власти позволяет диссертанту не согласиться с точкой зрения тех, кто предрекает неизбежность падения института Советов и обосновать возможность полного раскрытия их демократического потенциала.
Разработанность темы исследования. Исследование проблем местного (территориального) самоуправления становилось актуальным, как правило, в период глубоких реформ политической системы общества. Так было в период после отмены крепостного права в России, свершения Великой Октябрьской социалистической революции, демократизации общества в начале 60-х и осуществления его коренной перестройки 80-е годы. Анализу происходящих изменений в начале 20 века были посвящены работы русских юристов и историков Авинова Н., Веселовского Б.Б., Белоконского И., Звягинцева Е.А., Михайлова Г.С. и др.
С начала 60-х и особенно в середине 80-х годов в научной теории возрождается интерес к изучению проблем самоуправления и в частности местного. Среди авторов работ того периода можно назвать А.К.Белых, А.И.Лепешкина, Т.ГД.Пальгуно-ва, В.А.Пертцика, В.А.Попченко, И.Е.Фарбера, Н.Н.Хорошего. С началом перестройки идея самоуправления получила окончательное признание и нашла отражение в политических и государственных документах, трудах теоретиков государствоведения и управления Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, А.П.Бутенко, Ю.Е.Волкова, В.Е.Гулиева, И.П.Ильинского, Д.А.Керимова, Н.Г. Кобеца, Е.И.Кореневской, М.А.Краснова, Г.В.Мальцева, Н.В. Постового, В.А.Прокощина,. Ю.И.Скуратова, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, М.В.Цвика, А.И.Щиглика, Н.В.Черноголовкина, Н.Ф.Шарафетдинова, Г.Х.Шахназарова, М.А.Шафира, К.Ф.Шеремета и др.
Несмотря на значительное количество работ, затрагивающих различные аспекты самоуправления, пока еще нет специального исследования, рассматривающего качественные изменения роли органов власти и управления в системе местного (территориального) самоуправления. Углубленного анализа и осмысления тре-
буют такяе политико-правовые процессы, происходящие в низовом звене местных Советов и в их взаимодействии и взаимоотношениях с органами народного самоуправления.
Цели и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в выявлении и разрешении актуальных теоретических и практических проблем функционирования местных Советов народных депутатов в системе территориального самоуправления.
Исходя из этого, автор ставит перед собой следующие задачи:
- изучить отечественный и мировой опыт территориального самоуправления, учесть его позитивные и негативные черты в обосновании направлений реформирования Советов народных депутатов, как основного звена системы местного самоуправления;
- уточнить понятие и содержание местного (территориального) самоуправления, обосновать теоретические основы и практические формы соединения функций государственной власти и управления территорией с функциями, самоуправления ее населения;
- раскрыть основы развития, институты системы местного самоуправления в условиях развития рыночных отношений, многообразия форм собственности, показав определяющее место в ней основных первичных территориальных коллективов (жители одной улицы, квартала, микрорайона, населенного пункта) и низовых первичных ячеек (дома, принадлежащие гражданам на правах личной, смешанной и кооперативной собственности) как форм участия масс в управлении государством и обществом;
- аргументировать необходимость юридического и экономического признания за местными Советами и сообществами граждан прав субъектов собственности и хозяйствования, с учетом изменения структуры коммунальной собственност^приватизации жилого (?онда;_разработать и обосновать пригодную для использования
в практике модель городского народного самоуправления, выработать рекомендации по дальнейшему совершенствованию системы
местного (территориального) самоуправления города республиканского подчинения.
Методологическую и теоретическую основу диссертации соста вляет диалектико-материалистический метод познания социально-политических явлений и процессов, труды К.Маркса, Ф.Энгельса, В.И.Ленина, в которых исследуются проблемы взаимоотношения и взаимодействия центральных и местных органов власти с территориальными сообществами граждан, выявляются пути нахождения оптимального соотношения государственных и общественных начал в распределении властных полномочий.
Диссертант исходил из предпосылок общесоциологического понимания власти, как формы выражения общих интересов объединяемых ею граждан, и современной концепции прав личности. Наряду с общенаучными методами используются также частные, такие как системный анализ, конкретно-социологический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой методы исследования.
При подготовке, диссертационной работы проанализированы документы Съездов народных депутатов, сессий Верховного Совета СССР и РСФСР, материалы XIX Всесоюзной партийной конференции, ХХУШ съезда КПСС, документы других общественных объединений, а также международно-правовые донуменш, в которых фиксируются принципы взаимоотношения государственного и местного управления.
Нормативную базу исследования составляют конституции Союза ССР, союзных, автономных республик, ряда европейских стран и текущее законодательство"'". Автор также обратился к юридической литературе, работам по научному социализму, фило софии, социологии.
Определенное теоретическое значение при рассмотрении вопросов местных Советов и территориального самоуправления для автора имели труды В.Г.Афанасьева, Г.В.Атаманчука, И.А. Азовкина, А.П.Бутенко, Ю.Е.Волкова, В.Е.Гулиева, И.П.Ильинского, П.Е.Канделя, Д.А.Керимова, Н.Г.Кобеца, Е.И.Кореневской, Ю.С.Кукушкина, Б.М.Лазарева, А.И.Лепешкина, Г.В.Мальцева,
I. Законодательство учтено по состоянию на 1.05.1991 г.
О.В.Орловой, В.Л.Пертдика, В.Г.Гррокошина, Б.А.Страшуна, Б.Н. Топорнина, Ю.А.Тихомирова, О.И.Чистяковой, Н.Ф.Шарафетдинова, Г.Х.Шахназарова, Д.В.Щугьно, А.И.Щиглина, Ц.А.Яшгольской.
Эмпирической базой диссертации явились практика работы местных Советов народных депутатов г.Москвы, Владимирской, Омской областей, материалы социологического исследования, проведенного автором в 1990 г. среди депутатов районного и поселкового Советов г.Владимира. Диссертант использовал личный опыт работы в качестве председателя исполнительного комитета Фрунзенского районного Совета Г.Владимира, а также непосредственное участие в организации в сентябре 1989 г. первого в г.Владимире территориального коллектива общественного самоуправления. Это позволило автору разработать и представить свой вариант Положения о народном самоуправлении на территории Владимирского городского Совета. Многие разделы Положения нашли практическое применение в других городах Владимирской области при создании аналогичных структур.
Научная новизна диссертационной работы определяется тетя, что в ней предметом специального политико-правового исследования стали качественные изменения во взаимоотношениях и взаимодействии низовых органов власти и управления с сообществами граждан в условиях радикальной политической и экономической реформы. С учетом исторического опыта предложена институционально-нормативная модель практической реализации роли Советов народных депутатов, как основного звена местного самоуправления. Содержанием предложенной модели является оптимизация соединения интересов гражданина или коллективов граждан, как субъектов собственности, с интересами представительных органов власти.
На защиту выносятся следующие новые или содержащие существенные .элементы новизны положения:
- на основе исследования зарубежного опыта и истории территориального самоуправления в России предпринята попытка воссоздания основных позитивных черт "государственно-земского строя" в виде широкой самостоятельности и самофинансирования Советов народных депутатов, позволяющих эффективно решать
большинство местных проблем и удовлетворять запросы населения;
- уточняется характеристика местного самоуправления,
в которой наряду с его внешними проявлениями в виде организационной формы, институтов, метода, фиксируется содержание самоуправления как процесса динамичного взаимодействия государственно-властного и самодеятельного начал и его олреде-леннсго состояния, где соотношение этих двух начал определяется конкретно-историческими условиями;
- аргументируется взаимосвязь развития местного самоуправления с приватизацией государственного и муниципального имущества, что должно привести к преобразованию коммунальной собственности, выявлению новых первичных субъектов хозяйствования и формированию территориальных самоуправляющихся общностей;
- обосновывается изменение структуры местной власти в городах: вместо прежних районных органов государственной власти в качестве ее первичного уровня предлагается образовывать микрорайонные, квартальные Советы,народных депутатов, дополняемые органами территориального общественного самоуправления. Поскольку именно на уровне микрорайона, квартала механизм государственного регулирования в сочетании
с общественным самоуправлением способен наиболее полно выразить и реализовать интересы населения;
- разработаны предложения по правовому закреплению статуса коллективов - субъектов территориального самоуправления, предусматривающие, в частности, в республиканских конституциях определение общих начал местного самоуправления, а в законодательстве республик - положения об основных первичных территориальных коллективах и низовых первичных ячейках в лице жителей населенного пункта, микрорайона, квартала, улицы, дома;
- разработана модель городского народного самоуправления, воплощающая идею оптимального соотношения профессионального и общественного управления и показавшая свою эффектив-
ность на практике в ряде малых, экономически самостоятельных городов с развитой инфраструктурой. Указанная модель может применяться как средство улучшения управляемости коммунальным хозяйством и в городах с большей численностью при условии учета особенностей организации городской среды. На основе полученных результатов выработаны рекомендации по объему полномочий и разграничению объектов собственности и хозяйствования.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования ряда теоретических выводов и практических предложений в решении актуальных проблем развития местного самоуправления, повышения влияния и активности органов общественного территориального самоуправления на деятельность местных Советов народных депутатов. В диссертации автор предлагает:
- использовать разработанное автором Положение о народном самоуправлении на территории городских населенных пунктов с целью расширения возможности самостоятельного решения населением вопросов социально-экономического развития и текущего содержания жилых комплексов и кварталов (Положение прилагается к диссертации);
- вариант соглашения по разграничению компетенции между областным и городским Советами народных депутатов, организации работы комитетов народного самоуправления, определение их основных полномочий (Проект соглашения прилагается к диссертации) ;,
- структурное изменение системы местных Советов народных депутатов, при котором исключается такое звено органов государственной власти как районные в городах Советы и образуются микрорайонные или квартальные Советы;
- правовые формы разграничения объектов коммунальной собственности между Советами народных депутатов различных уровней и органами общественного территориального самоуправления.
Результаты исследования могут найти применение в процессе преподавания в вузах и высших партийных учебных заве-
дениях по курсам государственного права и управления, советского строительства.
Положения, нашедшие отражение в диссертации, апробированы на научно-ппактической. конференции. "Формирование экономических основ местного самоуправления" (г. Владимир, октябрь 1990 г Всесоюзной научно-практической конференции "Политическая культура молодежи в условиях радикальной демократической реформы" (г.Омск, декабрь 1990 г.), в деятельности Советов народных депутатов и комитетов народного самоуправления Владимирской области, а также в научных статьях, выступлениях перед советски ми работниками, активом Омской, Владимирской областей, лекциях по советскому строительству в Омском государственном университете.
Основные положения диссертации обсуждены на проблемных семинарах и заседании': кафедры советского государственного строительства и права Академии общественных наук ЦК КПСС.
Отдельные предложения, содержащиеся в диссертации, приняты и используются Омским и Владимирским городским и областными Советами народных депутатов, Судогодским райисполкомом Владимирской области. Среди них - предложения к соглашению по разграничению компетенции метод областным и городским Советами народных депутатов; положение о народном самоуправлении на территории городского и районного Советов; порядок определения состава муниципальной собственности городского Совета народных депутатов; методика разработки социально-экономических паспортов жилых комплексов, сельских и городских населенных пунктов и некоторые другие.
Структура работы. Диссертация состоит из введения и двух глав, объединяющих пять параграфов, двух приложений и списка использованных источников и литературы.
П. Содержание работы
Во введении обосновывается актуальность темы, формулируются цель и задачи исследования, научная новизна, практическое значение полученных результатов, основные положения, выдвигаемые на защиту.
В первой главе - Сущность и развитие территориального самоуправления" - рассматриваются вопросы, связанные с становлением, развитием территориального самоуправления в России, а также раскрывается его понятие и содержание, основные институты .
Исследуя генезис местного самоуправления в России, автор уделяет особое внимание такой его форме, как земства, принципам, которые придавали им силу и жизнестойкость - хозяйственная и Финансовая самостоятельность, независимость от центральных властен з принятии решений в пределах своей компетенции. Диссертант считает возможным использовать в новых условиях положительные черты "государственно-земского строя".
Выводы, к которым приходит диссертант на основе исследования послеоктябрьского периода истории России, состоят в том, что существовали объективные условия демократического вживания земского самоуправления в систему Советов и в необходимости проявления осторожности в ломке существующей системы местных органов власти.
Рассматривая становление и развитие местного самоуправления в нашей стране за годы Советской власти, автор считает, что ленинская идея участия масс в управлении государством и обществом остается центральным элементом понимания социалистического самоуправления народа. Для реализации этого условия наилучшими предпосылками, по мнению диссертанта, располагает организация государственной власти в ее низовом звене - в селах, поселках, малых и средних городах, городских районах. Искомые предпосылки заложены в "двойной" сущности Советов народных депутатов, как органов государственной власти и основного звена социалистического самоуправления.
Отталкиваясь от более общих понятий "управление" и "самоуправление", диссертант исследует теоретические основы местного самоуправления в его государственных и общественных формах. Анализируя сущность понятия "самоуправление" и "управление", автор приходит к выводу, что несмотря на различие, нельзя не видеть их диалектическую взаимосвязь. Самоуправление имманентно управлению в своих саморегуляционных свойствах,
внутренне!! способности самоналаживаться и самоунорядочиваться. Исходя из этого можно сделать вывод, что государственное управление и самоуправленческие начала имеют объективные предпосылки к внутренней взаимосвязи и взаимопроникновению. Б еще большей мере такие возможности заложены в структуре и функционировании Советов, воплощающих государственные и общественные начала. Современные Советы, сохраняя форму государственной организации все в большей степени развиваются в сторону суженш сфер государственного регулирования и расширения сферы общественного самоуправления. Делая такой вывод-, диссертант согласен с мнением тех, кто определяет самоуправление не как "форму", "метод" управления, а как систему и считает, что это позволяет полнее выявить сущностные характеристики процесса.
Теоретическое объяснение и понимание системы местного(те' ритортального) самоуправления (МТСУ), по мнению автора, предполагает выделение (вычленение) и анализ основных институтов и системных качеств (свойств), в частности, интегративности и институционно-нормативной упорядоченности. Диссертант останавливается на характеристике этих качеств (свойств) и делает вывод, что интегративность как важнейшее качество системы МТСУ детерминировано не только объединением элементов в единую целостность, но и соединением их во внутренне организованную структуру. Иначе говоря,система МТСУ имеет свою институционально-субъективную структуру.
Структура местного самоуправления - это комплекс разнородных институциональных образований (компонентов) и сеть таких связей и взаимоотношений между ними, в результате которых устанавливается относительно устойчивое, упорядоченное взаиморасположение составных частей системы, обуславливающееся ее интегративными свойствами и функционально-целевой направленностью, вытекающими из ее социального назначения - служить формой выражения и реализации общих интересов населения данной
территории. Но это вовсе не значит, что структура, в частности местного самоуправления является объединением любых компонентов. Основные институционально-структурные компоненты системы МТСУ зафиксированы в ст.2 ч.I Закона СССР""Об общих началах
¡лестного самоуправления и 1местного хозяйства в СССР". Это местные Советы народных депутатов и органы территориального общественного самоуправления (Советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов) домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы) .
Ванным элементом системы местного самоуправления является нормативно-правовая основа его структурно-функциональных характеристик. Для институтов местного самоуправления в его государственных формах характерно четкое закрепление круга их прав и обязанностей в законодательстве. Новой чертой юридического определения компетенции органов местного самоуправления является возможность ее не только перераспределения между Советами народных депутатов различных уровней, но и делегирования органам общественного самоуправления. Последние могут наделяться правами юридического лица. Еще одним властным полномочием Советов народных депутатов является также координирующая и направляющая деятельность по отношению ко всем остальным структурам местного самоуправления.
В диссертации рассматривается действующая система местных органов власти и ее социально-экономические, демографические и организационные предпосылки. Соглашаясь с критериями построения системы местных органов власти, диссертант считает необходимым в большей мере учитывать человеческий фактор, исходя из того, что в ряде случаев низовое звено системы в виде городских и районных в нрупных городах Советов утратило постоянную связь с населением. Вносится предложение о реорганизации этого вида низового звена органов власти путем упразднения районных в городах Советов и создания микрорайонных или квартальных Советов народных депутатов. Это предложение обосновывается тем, что необходимо приблизить местные органы власти к людям, увеличить возможность граждан контролировать их деятельность, влиять на процесс принятия решений.
В связи с этим предложением, встает вопрос о реформе административно-территориального устройства РСФСР. О системе
I. См. : Ведомости съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. - 1990. - 1" 16. - Ст.267.
административно-территориального устройства принято говорить как о явлении, имеющем упорядоченную структуру. Различают: а) населенные пункты (город, поселок, село, деревня, кишлак, аул, хутор, выселок, кордон, погост и др.);, б) административно-территориальная единица (территория одного или нескольких населенных пунктов, в границах которой действует представительный орган власти); в) вид административно-территориальных единиц (единицы, имеющие Совет одного наименования - сельский, поселковый, городской и т.д.); г) звено системы административно-территориального деления (вид или виды единиц, составляющие самостоятельный этап-или узел коммуникаций). При этом основными звеньями являются три: областное, районное и сельское. В свете высказанного в диссертации рассматривается два последних звена.
Различаясь между собой по видам и звеньям, местные Советы образуют как бы пирамиду, каждый из уровней которой составлял" зеты одного и того же звена. Это позволяет определить ор' чиг.оотоящие и вышестоящие. Это же дает возможность выдел »ь орочи нижестоящих Советов первичной территориальный уровень государственной власти - сельские, поселковые, микрорайонные, квартальные в городах Советы. Предложенный нами вариант требует изменения состава первичного территориального уровня местных Советов в РОЗСР. Необходимость внесенного изменения предопределяется также спецификой руководства экономическим и культурно-политическим строительством в крупном городе. Образование в границах одного района, области, края двух равноправных Советов (например, областного и городского - города республиканского подчинения) усложняет систему Советов и требует укрепления организационных связей между центром и периферией области. Существование городских Советов, действующих в пределах внутренних границ районов, областей или краев, но не подчиняющихся их органам власти, вызвано потребностями жизни и в ближайшем будущем будет усиливаться, поэтому введение нового низового органа власти в таких городах, поможет возникновению больших связей не только экономических, но и организационных.
Максимальное привлечение населения к государственному управлению, к участию в решении всех важных вопросов развития территории является одной из основных задач современного периода. Ее решение возможно на основе организации взаимодействия местных органов власти с территориальными органами общественного самоуправления. Причем эффективность выполнения поставленной задачи напрямую зависит от того как работает механизм взаимодействия, насколько отлажены все его элементы. Под элементами механизма взаимодействия понимаются такие процедуры, которые обеспечивают реальные возможности для граждан влиять на выработку и выполнение решений местных Советов, его органов, а также органов территориального общественного самоуправления. Предложенные на сегодняшний день республиканские законопроекты и Положения . о местном' ^ территориальном. общественном; самоуправлении населения не в полной мере отвечают этому требованию.
Учитывая это, диссертант предлагает следующую систему элементов территориального самоуправления, которая должна включать: территориальное общественное самоуправление - первичные низовые территориальные ячейки (дома, принадлежащие гражданам на правах личной, смешанной и кооперативной собственности), основные первичные территориальные коллективы (улица, квартал, килой комплекс, микрорайон, населенный пункт), формы непосредственной демократии (местные референдумы, собрания, схода); местные представительные органы государственной власти (Советы народных депутатов районов, населенных пунктов, кварталов, микрорайонов, жилых комплексов).
Особое место в системе территориального самоуправления отводится основным первичным территориальным коллективам и низовым первичным ячейкам. Объясняется это тем, что на уровне домовых комитетов появляются реальные условия для возникновения самоуправления, его взаимодействия с государственным управлением. В микрорайонных и квартальных Советах объединятся государственные органы и общественное самоуправление. Материальной основой этого процесса явится приватизация коммунальной собственности и жилья. После принятия законодательных
актов по приватизации жилья перед домовыми комитетами открывается большое поле деятельности. Как только многоквартирный дом окажется в собственности граждан встанут новые вопросы: кому принадлежит лифт, лестница, коробка здания, крыша? Неизбежно возникнут новые права и обязанности домовых комитетов как субъектов собственности и хозяйствования. Автор прогнозирует возможные варианты развития ситуации.
Обобщая итоги исследования, проведенного в главе I, диссертант делает выводы о необходимости частичной реформы административно-территориального деления с целью приближения органов государственной власти к населению, о возможных вариантах поиска государственно-правовых форм объединения государственного управления и общественного самоуправления, о необходимгости изменения структуры коммунальной собственности и правовом закреплении ее субъектов и объектов.
Вторая глава - "Проблемы функционирования местных Советов в системе территориального самоуправления. В ней рассматривается правовое положение Советов как субъектов собственности и хозяйствования, обосновывается необходимость приватизации государственного жилого фонда как материальной основы развития интереса граждан к самоуправлению по месту жительства, анализируются результаты деятельности городской модели самоуправления.
Реализация роли местного (территориального) самоуправления возможна только на основе предоставления права собственности и хозяйствования местным Советам народных депутатов, сообществам граждан (территориальным коллективам) и признания их в качестве самоуправляющихся первичных субъектов собственности. Делая такой вывод автор утверждает, что совершенно необходима дальнейшая конкретизация субъектов территориального самоуправления с точки зрения собственности и хозяйствования. Принятие в марте 1990 года закона "О собственности в СССР" и признание равноправия различных видов собственности, в том числе коммунальной, мало что изменило в укреплении экономической базы местного хозяйства. Далее автор на основе анализа существующих точек зрения и результатов конкретно-социологических исследований, проведенных среди депутатов районных и сельских Советов
Владимирской области, утверждает, что нельзя ограничивать право собственности субъектов различных территориальных уровней местных Советов, а следует стимулировать его реализацию, прежде всего в низовом первичном звене, а также наделить органы территориального общественного самоуправления, такой собственностью, которая бы, по мнению общего собрания (схода) или конференции жителей, полностью соответствовала решению большинства местных проблем и созданию нормальных условий проживания для населения.
Местные органы власти в состоянии самостоятельно решать большинство вопросов социально-экономического развития территории. Об этом свидетельствует многолетний опыт функционирования муниципального сектора экономики западноевропейских стран, в частности в Швеции.
Одной из мер по реальному укреплению местного самоуправления может быть правовое закрепление за каждым субъектом определенных объектов собственности.Для этого внутри коммунальной собственности необходимо выделить объекты»которые будут находиться в собственности коллективов граждан. Объединенные по месту жительства в первичную низовую территориальную ячейку сообщества граждан будут выступать как субъекты, владеющие на праве собственности определенным имуществом.
Далее автор раскрывает содержание понятия низовой территориальной ячейки общественного самоуправления. По мнению автора это коллективы граждан, проживающих в домах, принадлежащих им на правах личной собственности, а также в качестве нанимателей в домах государственного и общественного жилого фонда. Анализируя возникающие отношения между гражданами и государством в домах государственного и общественного жилого фонда, диссертант делает вывод о том, что различные коллективы территориального общественного самоуправления (смешанные домовые комитеты, правления кооперативов) могут быть субъектами права собственности. Они выступают в качестве первичных низовых территориальных ячеек. Сообщества граждан проживающие в домах, а также объединенные по улицам, кварталам, жилым комплексам, поселкам, селам образуют следующий уровень мест-
- 16 -
ного самоуправления (территориальные коллективы) и также могут быть признаны субъектами права собственности и хозяйствования.
В связи с этим рассматривается и другая проблема, связанная с определении! объектов права собственности территориальных коллективов. Что может и должно находиться в собственности жителей улицы, квартала, жилого комплекса, поселка, села? В юридической литературе и на практике однозначного подхода к этому нет. Автор анализирует Закон СССР "О собственности в СССР" и другие точки зрения, высказывает свое мнение.
Обращая внимание на проблему организации граждан в территориальные коллективы, автор считает правомерным, во-первых, на республиканском уровне законодательно признать субъектами права собственности первичные низовые территориальные ячейки в лице различных коллективов территориального общественного самоуправления, во-вторых, разграничить объекты собственности до уровня микрорайона, жилого комплекса, квартала, улицы. Целесообразно предусмотреть в законодательстве союзных и автономных республик, краев, областей о территориальном самоуправлении возможность местных Советов народных депутатов определять своими актами объел прав первичных низовых территориальных ячеек, закреплять, оберегать принадлежащие им хозяйственное имущество.
Передача определенных прав и обязанностей общественным органам территориального самоуправления, закрепление за ними объектов собственности составляют лишь начальный этап развития коммунальной собственности. Следующим шагом станет наращивание собственности, создание, накопление богатства, образование новых форм функционирования органов самоуправления по месту жительства на основе новых отношений собственности, внедрения кооперативных, арендных и частных предприятий и организаций, удовлетворяющих социально-бытовые и культурные нужда населения микрорайонов, жилых комплексов. По мнению автора, приватизация коммунальной собственности и, в частности, государственного жилого фонда, явится материальной основой интереса граждан к участию в решении проблем самоуправления по
песту жительства. Территориальное самоуправление невозможно без собственной финансовой базы. Ее основу составит самостоятельный, отдельный от государственного местный бюджет, формирующийся из собственных, а также из заемных и передаваемых сообществам граждан по договору бюджетных средств местных Советов народных депутатов.
По мнению диссертанта в республиканских законах о местном бюджете и о налогообложении необходило определить источники образования собственных финансовых ресурсов органов самоуправления населения. В качестве таких источников могут быть следующие финансовые средства: 50 процентов поступлений средств от налогов, взимаемых с кооперативов, находящихся на территории микрорайона, плата за аренду нежилых помещений, поступления от штрафных санкций предприятиям за нарушение экологического режима микрорайона и т.д. Наделяя по договору органы территориального самоуправления частью своих полномочий и коммунальной собственностью, местные Советы определяют их компетенцию, обеспечивают в случае необходимости дополнительными материальными и финансовыми ресурсами. Для претворения этого требования в жизнь, на наш взгляд, необходимо определить статус местных территориальных коллективов всех уровней, признать их субъектами конституционного права.
При определении компетенции основных первичных территориальных коллективов и полномочий их представительных органов предлагается исходить из следующих принципов. Во-первых, решение принимается там, где для этого имеются возможности его
самостоятельной реализации. Во-вторых, адекватности поставленных целей и объема имеющихся прав.
В диссертации подчеркивается взаимосвязь тенденции развития местного самоуправления с процессами, происходящими во многих странах мира.
Исторический опыт развития местного самоуправления неоспоримо свидетельствует о наличии общих черт, присущих государственному устройству различных стран мира. На общедемократический потенциал местного самоуправления его общемировые демократические перспективы не раз указывали К.Нарве, Ф.Энгельс и В.И.Ленин, подчеркивая, что полное местное самоуправление воз-
можно лишь при глубоком демократизме центрального управления.
Понятие и признание относительной самостоятельности местных территориальных коллективов нашло отражение в конституциях целого ряда государств - Югославии, Республики Польша, Италии, Франций, ФРГ, Японии, Индии, Испании, Португалии, Греции и других стран мира. Самоуправление неразрывно связано с обязательным признанием, в той или иной степени, автономии местных территориальных субъектов. Это в первую очередь присуще Швейцарии, Австрии, США, СкандинавокII'л странам, ряду стран Латинской Америки.
Диссертант исследует и обосновывает роль органов государственной власти в развитии местного салю управления на примере апробированной в городах Владимирской области институционно-нормативной модели самоуправления. Полученный опыт убеждает в том, что важной проблемой является установление правильного соотношения полномочий органов государственной власти и общественного самоуправления на первичном уровне. Здесь проходит грань между административно-командной и демократической системой управления. Предлагается законодательно закрепить в республиканских законах о местном самоуправлении формулу, обязывающую местные Советы народных депутатов наделять органы территориального общественного самоуправления таким объемом полномочий, который определят сами жители на собраниях (сходах), конференциях. Одновременно может быть определен круг вопросов совместной компетенции. По мнению автора, деятельность органов общественного самоуправления может быть эффективной только при условии делегирования им части полномочий государственных органов и правового закрепления их компетенции в специальном Положении, утвержденном высшим органом государственной власти республики.
В интересах лучшего обеспечения связи между гражданами и первичными государственными органами необходимо в законодательном порядке признать микрорайон (жилой комплекс, квартал) как полноправную социально-территориальную структуру, как базовое звено в системе территориального самоуправления городов. Еилой комплекс должен иметь свою территорию и установленные'
органами власти границы, органы самоуправления, полномочные решать все вопросы, имеющие местное значение, а такие необходимое имущество и средства для социального развития.
Опыт функционирования подобных структур, созданных во Владимире и некоторых других городах страны выявил некоторые проблемы их дальнейшего развития. Во-первых, структура органов власти и управления, их компетенция не всегда определяется населением исходя из добровольно принятых на себя обязательств по решению любых вопросов функционирования и развития соответствующей территории, а также договоров с местными Советами. Во-вторых, основой формирования жилого комплекса могут быть только принципы единства и оптимальности административного и экономического территориального деления. В качестве вариантов новой административной системы на местном территориальном уровне можно предложить следующие: для ближайшего -будущего - жилой массив (квартал) - "община" (городская и сельская) - область (или край); на перспективу - "коммуна" (жилой массив, город, село, поселок) - "округ" (городская агломерация) - "область" (или край). В-третьих, представляется необходимым предоставить областному (краевому) территориальному уровню органов власти право самостоятельно определять систему органов власти и управления на местах. В работе в Приложении 1" I приводится разработанное автором Положение о народном самоуправлении на территории областного центра РС8>СР. В Положении место жительства рассматривается как основная общественная среда человека, где поддерживается инициатива, стимулируются совместные действия граждан, развивается их взаимопомощь. За основную базовую среду проживания граждан в городе приняты микрорайоны (жилые комплексы).
Тесное взаимодействие органов самоуправления населения с государственными органами, в лице микрорайонных и квартальных Советов народных депутатов, на уровне основных первичных территориальных коллективов, требует пересмотра принципов руководства в системе местных органов государственной власти. По мнению диссертанта, законодателю, как представляется, следует так трансформировать компетенцию в системе отношений между
Советами разных уровней и органами самоуправления жителей, чтобы каждый из них выполнял точно обозначенные ему функции и нес полную ответственность за полученный результат. Областное звено имеет полномочия только в тех видах управленческой деятельности, которые не могут быть реализованы полностью в пределах городов и районов. Что касается распределения полномочий с поселковыми, сельскими и микрорайонными - квартальными Советами, то городские и районные органы власти должны им делегировать такой объем прав и обязанностей, который бы позволял им в рамках совместной компетенции с органами самоуправления населения решать любые вопросы внутри городского и районного значения.
Принятый подход и приобретенный за 2 года опыт в распределении полномочий между органами салю управления жителей и микрорайоиными - квартальными Советами, а также областным и городским позволил установить и практически апробировать круг совместной компетенции и отработать основы определения полномочий городского самоуправления путем разграничения компетенции между вышестоящим и нижестоящим Советами по пяти уровням. Диссертант разработал проект Соглашения о таком разграничении, которое было использовано на практике. Соглашением определены исключительная компетенция областного и городского Советов народных депутатов, компетенция принятая между нами по согласованию и взаимная компетенция. (Соглашение прилагается к диссертации - Приложение 13 2).
По -прежнему, актуальной в жизнедеятельности городского хозяйства остается проблема согласования отраслевого и территориального управления, интересов центра и мест. Для ее решения в процессе формирования новых подходов к разделению компетенции, следует четче отделить экономическую демократию от политической. Только утвердив такой подход, можно справиться с ненормальными экономическими отношениями, когда идет присвоение результатов чужого труда.
Внедрение самоуправления потребует коренного изменения порядка формирования местного бюдаета. Бюджет города предлагается формировать на основе установленных на много лет зако-
нами стабильных и экономически обоснованных нормативов. 13 соответствии с ними и долины отчисляться средства предприятий и организаций. Целесообразно также децентрализовать и по иному регулировать расходы городских бюджетов. Доходы будут определять и расхода. Главная проблема здесь - правильно установить долгосрочные нормативы планирования и покрытия расходов. Они должны отражать разнообразие предоставляемых жителям бесплатных и льготных услуг и специфические условия деятельности городских бюджетных у-греждений. Оценивая результаты организации самоуправления кителей городов Владимирской области на основе принятой модели городского самоуправления, диссертант отмечает более полную реализацию функций городского Совета в качестве основного звена в системе социалистического самоуправления, а также эффективность деятельности микрорайонных и квартальных Советов народных депутатов и органов самоуправления жителей, механизма их взаимодействия.
Метод приближения органов власти к населению может быть использован и для решения проблем развития самоуправления на селе. С этой целью в структуре сельских и поселковых Советов необходимо провести деление управляемой территории на более мелкие единицы. Как правило, сельские и поселковые Советы объединяют довольно большую территорию, на которой находятся деревни, села и др. небольшие населенные пункты. В этой ситуации большинство небольших населенных пунктов, как правило, находятся без постоянного внимания низовых местных органов власти л управления. И не случайно здесь самая неразвитая социальная инфраструктура. В результате совершенствования административно-территориального устройства каждый небольшой населенный пункт, не имеющий официальных органов государственной власти (сельских, поселковых Советов) сможет перейти к новой системе самоуправления, в которой будут восстановлены институты старост, общественных сельских, деревенских комитетов, наделенные необходимыми полномочиями-, т.е. государственная власть в сельской местности получит крепкую :>пору в. виде местного самоуправления. В этой связи предлагается пересмотреть функции сельских,поселковых Советов, определить роль
и место общих собраний (сходов), старост и общественных сельских, деревенских комитетов в системе общественного территориального самоуправления жителей.
По мнению диссертанта, институт старост может играть двоякую роль: староста как выборное лицо является своеобразным органом самоуправления жителей села и, одновременно может исполнять некоторые административные функции. В диссертации предлагается вариант полномочий закрепленных за старостой.
Возлагая на старосту многочисленные и достаточно трудоемкие задачи, законопроект или Положение о территориальном самоуправлении в сельской местности должны предусматривать возможность привлечения к сельскому самоуправлению широкого круга сельской общественности. Организационной формой такого участия могут быть избранные на общем собрании (сходе) жителей общественные сельские комитеты, работающие под руководством старосты.
Обобщая сказанное автор отмечает, что наиболее острыми проблемами является определение объема совместной компетенции сельского, поселкового, районного Совета и органов сельского самоуправления населения. Кроме того, слабое развитие экономической базы сельского самоуправления, в лице независимых самостоятельных собственников и их объединений.
Основные положения и вывода диссертации изложены в следующих публикациях.
1. Реальная власть Советов и местное самоуправление (Владимирская областная газета "Призыв". - 1989. - 10 сент.).
2. Ключ к полновластию Советов (Политическая агитация. -Издание Владимирского обкома КПСС. - 1989. - й ТО. - С.9-12).
3. Субъекты и объекты хозяйствования и собственности территориального самоуправления (Формирование экономических основ местного самоуправления: Тезисы докладов областной научно-практической конференции. Владимир, 1990. - С. 16-20).
4. Хозяева и собственники территориального самоуправления (Политическая культура молодежи в условиях радикальной
демократической реформы: Тезисы докладов Всесоюзной научно-практической конференции. - Омск, 1930. - С. 77-79.
5. Субъекты хозяйствования и собственности территориального самоуправления. Актуальные проблемы демократизации общества. И., АОН Щ КПСС, 1991. - 0,5 п.л.
Заказ .'5 Тираж/бЮ
1ШБ АОН ЦК КПСС
117606 г.;Лосква пр.В ернадского,84
