АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Место налоговых органов в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Калининградской области)»
На правах рукописи
РГ6 ОД
10 мла ¿¿¡и
ВАСИЛЬЕВ ВИКТОР АНАТОЛЬЕВИЧ
Место налоговых органов в системе исполнительной власти субъекта Российской Федерации (на примере Калининградской области)
Специальность - 12.00.02: Конституционное право; Государственное управление; Административное право; Муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКВА 2000
Диссертация выполнена на кафедре конституционного, административного и муниципального права Академии экономики и права Московского государственного социального университета
Научный руководитель - доктор юридических
наук, профессор
Дмитриев Ю.А.
Официальные оппоненты - доктор юридических
наук, профессор Черемных Г.Г. Кандидат юридических наук, доцент Булаков О.Н.
Ведущая организация Институт молодежи (г. Москва)
Защита состоится «10» мая 2000 г. в «15» часов на заседании диссертационного совета К-123.03.03 по
юридическим наукам в Московском государственном социальном университете (г. Москва, Стромынский пер., д. 5).
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке МГСУ (Москва, ул. Лосиноостровская, д. 24).
Автореферат разослан «10» апреля 2000 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент Пуздрач Ю.В.
/6Л/. ¿?//у О
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность исследования.
Необходимость государственного управления рыночной экономикой, более того, даже сама возможность такого управления, еще совсем недавно в России принципиально категорически отвергалась. Однако; после неудачного опыта и весьма печальных результатов абсолютно «свободного рынка» похоже не только отечественные экономисты, но и политики все настойчивее высказываются за регулируемый рынок и за вмешательство государства в экономику. Проведение рыночных преобразований в экономике немыслимо без создания эффективной налоговой системы, обеспечивающей формирование доходов бюджетов всех уровней и стимулирующей развитие отечественной экономики. К сожалению, современное отечественное налоговое законодательство не в полной мере отвечает этим целям, что является одним из тормозов развития экономики. Только по прошествии почти десяти лет неудачных экономических реформ в российском обществе начала превалировать концепция разумного вмешательства государства в экономику и осознаваться необходимость государственного управления экономикой. Сегодня вряд ли найдется специалист в области экономики, права, политологии, социологии, отрицающий важную роль государственного управления рыночной экономикой. В связи с чем, наиболее актуальными вопросами на настоящий момент являются: методы и инструменты государственного управления экономикой, а также степень и сферы вмешательства государства в рыночные отношения. Определение способов и рамок вмешательства государства в рыночные отношения, определение полномочий органов власти различных уровней, выстраивание стратегии и субъектов регулирования -
з
уровней, выстраивание стратегии и субъектов регулирования -первостепенная задача на современном этапе России. Несомненно, одним из элементом механизма является налоговая система страны, значимую роль в которой играют налоговые органы.
С точки зрения диссертанта, сегодня налоговая политика должна занять по праву принадлежащее ей место среди экономических методов государственного управления. Необоснованно узкое восприятие налогов исключительно как доходной статьи бюджета и преувеличение значения их фискальной функции отодвинуло как бы на второй план не менее денные их свойства как перераспределение доходов и стимулирование производства, торговли, зашгтости, научно-технического прогресса. И хотя налоговая реформа идет в России уже на протяжении десяти лет, основной целью налоговой политики государства, к сожалению, остается лишь пополнение за счет собранных налогов бюджета, а возможность с помощью налоговой системы стимулировать развитие отечественного производства вроде бы и не замечается.
Однако, к проблеме формирования и становления принципиально новой налоговой политики диссертант подходит с точки зрения роли в ней налоговых органов. Такой подход объясняется тем, что существующие на сегодняшний день научные исследования как экономические, так и правовые, посвящены в массе своей реформированию налоговой системы в узком смысле, т.е. реформированию системы налоговых платежей и способов их взимания. В то время как диссертант акцентирует внимание на деятельности налоговых органов, их компетенции в сфере реализации налоговой политики государства, месту в системе органов исполнительной власти. В частности, месте налоговых
органов в системе органов исполнительной власти Калининградской области.
Интерес именно к этому аспекту проблемы вызван тем, что с точки зрения диссертанта, постоянное реформирование системы налоговых платежей не приведет к желаемому результату - высокой собираемости налогов и лояльности налогоплательщиков, а лишь усугубит и без того тяжелое положение. В данной ситуации больше перспектив видится в усовершенствовании деятельности налоговых органов как по сбору налогов, контролю за правильностью и своевременностью tax уплаты, так и по предупреждению, профилактике и раскрытию налоговых правонарушений, в том числе и наиболее общественно опасной их разновидности - налоговых преступлений. Поскольку, с точки зрения диссертанта, эффективность налоговой системы в значительной степени зависит от эффективности деятельности налоговых органов в сфере реализации государственной налоговой политики.
Степень разработанности темы и круг источников. Наиболее общие теоретические вопросы настоящего исследования достаточно подробно и широко освещены в юридической и экономической литературе, среди юристов, экономистов, социологов, интересующихся данной проблематикой необходимо отметить: Айзенберга A.M., Алехина А.П., Атаманчука Г.В., Бабаева В.К., Байтина М.И., Бембетова А.П., Бункину М.К., Васильева A.M., Горбунову О.Н., Грабовского В.Д., Грачеву Е.Ю., Григорьева В.Н., Гущева В.Е., Денисова А.И., Денисову И.Г., Кармолицкого A.A., Каск Л.И., Кашина В.А., Князева В.Г., Козлова Ю.М., Королева А.И., Косова Н.С., Кузнецова А.П., Куксина И.Н., Куфакову H.A., Кучерова И.И., Лазарева В.В., Морозову Л.А., Мясоедова П.М., Николаеву И.П., Орешина В.П., Пепеляева С.Г., Петрову Г.В.,
Попова JI.JI., Попкова В.Д., Руакову И.Г., Семенова A.M., Сенякина И.Н., Тимошину Т.М., Тихомирова Ю.А., Толкушина A.B., Тосушша Г.А., Хропанюк В.П., Черника Д.Г., Чепурина М.Н., Четверикова B.C., Шаталова С.Д., Явич Л.С и др.
Как уже отмечалось, сегодня в научной среде наблюдается повышенный интерес к проблеме реформирования налоговой системы, однако, хотелось бы обратить внимание на то, что абсолютное большинство работ по данной проблематике посвящено налогам и сборам, как средству пополнения государственного бюджета или как экономической категории, встречаются работы, посвященные вопросам уплаты и исчисления налогов.
В то же время наблюдается острый дефицит научных исследований в области компетенции налоговых органов при реализации государственной налоговой политики и их месте в системе исполнительной власти вообще, а на примере конкретного субъекта Федерации - в частности.
Предмет, цель и задачи исследоваш1я.
Предметом настоящего исследования является место налоговых органов Российской Федерации в системе органов исполнительной власти на примере Калининградской области и их компетенция. В связи с чем, объект исследования составляют законодательные акты, содержащие нормы, закрепляющие полномочия налоговых органов РФ по сбору налогов, контролю за правильностью и своевременностью их уплаты, а также по профилактике, предупреждению и раскрытию налоговых правонарушений.
В соответствии с предметом исследования, его цель состоит в том, чтобы на основе анализа действующего российского законодательства, регулирующего деятельность системы органов
исполнительной власти вычленить место и роль налоговых органов; на основе имеющегося опыта их функционирования и теоретических положений определить место налоговых органов Калининградской области в системе ее исполнительной власти, а также пути совершенствования законодательства РФ о налоговых органах и их компетенции.
Эта цель достигается решением следующих задач:
на основе анализа научной юридической литературы проанализировать понятия «налоговая система», раскрыть понятие «социального государства» и его современное наполнение;
рассмотреть возможные варианты взаимодействия экономики и государства, способы государственного управления экономикой и обосновать необходимость государственного регулирования рынка и рыночных отношений с целью определить наиболее оптимальное сочетание саморегуляции рыночных институтов с государственным регулированием экономки;
проанализировать такой инструмент государственного управления рыночной экономикой, как налоговую политику - один из важнейших способов косвенного регулирования и место в ней налоговых органов;
на основе анализа действующего российского законодательства исследовать компетенцию налоговых органов Российской Федерации.
на основе сложившихся теоретических концепций и практики функционирования в России существующей налоговой системы сформулировать практические предложения, направленные на совершенствование российского законодательства о налоговых органах.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она относится к числу немногих научных исследований, посвященных анализу концепции реформирования российской системы исполнительной власти, налоговой системы и повышения ее эффективности не за счет изменения состава, ставок или порядка уплаты налогов и иных сборов, а за счет изменения полномочий налоговых органов и их места в системе органов исполнительной власти. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития конституционного регулирования системы органов исполнительной власти в РФ, законодательного ее регламентирования; смоделировать применительно к РФ на данном этапе и в перспективе конституционные основы взаимодействия налоговых и исполнительных органов в РФ, обеспечивающие демократическую и эффективную систему их построения в Российской Федерации. В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства субъектов в исследуемой сфере.
Исследование этого ракурса на примере Калининградской области особенно актуально для современного правового и экономического состояния этого субъекта Российской Федерации.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические выводы, практические предложения и рекомендации по совершенствованию российского законодательства, регулирующего деятельность налоговых органов:
1. Определение понятия экономическая политика государства - как совокупность способов воздействия органами государства на деятельность участников экономических отношений с целью
достижения в обществе максимального уровня благосостояния населения.
2. Вывод о том, что стоящая сегодня перед российским государством задача по созданию эффективно работающей налоговой системы должна решаться по двум направлениям:
а) формирование принципиально новой системы налогообложения посредством изменения видов и ставок налогов;
б) повышение эффективности существующей налоговой системы путем усовершенствования и уточнения компетенции налоговых органов' РФ в сфере сбора налогов, надзора за правильностью и своевременностью их уплаты и профилактике, предупреждению и пресечению налоговых правонарушений.
При этом, первое направление налоговой реформы рассчитано на длительный период и должно реализовываться постепенно на основе последовательной, экономически и юридически обоснованной долгосрочной государственной программы. В то время как второе направление должно активнейшим образом использоваться именно сейчас, в ближайшие два-три года и 'стать основным, ведущим направлением государственной налоговой и экономической политики. Это позволит, избежав радикального изменения налогового законодательства и сохранив его относительную стабильность, повысить уровень эффективности функционирования существующей налоговой системы.
3. Для повышения эффективности существующей налоговой системы посредством усовершенствования компетенции налоговых органов и органов ФСНП необходимо в действующее законодательство о названных органах внести следующие изменения:
а) Правовой статус государственно-властных органов в налоговой сфере должен исчерпывающим образом закрепляться на законодательном уровне в части первой Налогового кодекса РФ и уточняться на уровне подзаконных нормативно-правовых актов Положениями о соответствующих органах, в рамках которых не дублировались бы существующие и не устанавливались бы иные права МНС, а лишь конкретизировались предоставленные законодателем полномочия и регламентировались внутренние организационные вопросы.
В противном случае компетенция МНС и его подразделений, по-прежнему устанавливается несколькими нормативно-правовыми актами, что не может способствовать повышению доступности и упрощению налогового законодательства, а существующая неопределенность неизбежно ведет к злоупотреблению должностными полномочиями и нарушению прав налогоплательщика.
б) Представляется нецелесообразным существующее пересечение и дублирование полномочий Министерства РФ пс налогам и сборам и его подразделений и полномочий органоЕ Федеральной службы налоговой полиции. В связи с чем, необходимс изъять из компетенции налоговых органов все полномочия касающиеся проведения действий, направленных на получение информации о наличии или отсутствии налогового правонарушенш (следственных действий). Эти полномочия должны находится 1 исключительной компетенции правоохранительных органов -ФСНГ РФ.
Предлагаемое диссертантом четкое разделение компетенцш налоговых органов и органов налоговой полиции на:
1. полномочия по сбору налогов (сборов) и надзору за правильностью их исчисления и своевременностью уплаты -регулятивные и координационные полномочия;
2. полномочия в сфере выявления, пресечения, предупреждения, расследования нарушений налогового законодательства - правоохранительные полномочия исключит пересечение, а следовательно и ненужное дублирование компетенции МНС, ГНИ и ФСНП, освободит значительную часть налоговых инспекторов от проведения налоговых проверок, выемок, осмотров, допросов и т.п. следственных действий, что в свою очередь позволит им решать свои непосредственные задачи по сбору налогов, надзору за правильностью и своевременностью их уплаты, и в полной мере исполнять свои обязанности по проведению разъяснительной работы о применении законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов (п.4 ст. 32 НК РФ).
Теоретико-методологическая и историческая база исследования. В своей работе диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости развития российского общества на принципах демократии и свободы экономической деятельности. Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материала не только по теме государственного регулирования системы органов исполнительной власти и налоговой системы в РФ, но и научной литературы по общей теории государства и права, истории, отечественному и зарубежному государствоведению, иных отраслей права, экономики. Положения
и
и выводы диссертации основываются на изучении трудов отечественных и зарубежных ученых как дореволюционных, так и современных.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно- структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно. Их применение позволило диссертанту проанализировать компетенцию налоговых органов Российской Федерации как составную часть всей экономической политики государства.
Комплексность предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, общей теории государства и права.
Источниками диссертационного исследования являются фундаментальные труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, текущее законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам регулирования системы исполнительной власти и налоговых органов, а также ряд нормативных, правовых актов министерств и ведомств, законопроектные материалы палат Федерального Собрания Российской Федерации, практику деятельности органов власти Калининградской области в исследуемой сфере.
исследований в этой области, а также для преподавания учебных курсов, теории государственного управления, конституционно, налогового, административного и финансового права. Кроме того, практические предложения диссертанта могут быть использованы в работе по совершенствованию законодательства о налоговых органах Российской Федерации, в частности, в Калининградской области. Ряд теоретических и практических предложений автора нашли отражение в его публикациях.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав (семи параграфов), введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов. Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении излагаются общие положения диссертации, выносимые на защиту, актуальность темы, степень ее разработанности и научная новизна, определяется цель исследования и научно-практическое значение диссертации.
Первая глава диссертационного исследования называется «Проблемы обеспечения развития экономической системы России в деятельности органов исполнительной власти». Она состоит из трех параграфов, посвященных раскрытию роли налоговых органов в системе исполнительной власти России, и правовых основ их функционирования. В главе затронуты не только правовые вопросы исследуемой диссертантом темы, но и экономические, политологические, социологические аспекты.
Первый параграф первой главы «Налоговая система Российской Федерации как инструмент управления экономикой и формирования социального государства» посвящен теоретическим
Первый параграф первой главы «Налоговая система Российской Федерации как инструмент управления экономикой и формирования социального государства» посвящен теоретическим вопросам разработки' понятий «социальное государство» как основа конституционного строя России, впервые закрепленная на уровне Основного Закона страны и вопросы, связанные с теоретическим раскрытием и практической реализацией этой конституционной дефиниции на практике. Автор раскрывает на примерах зарубежной и Российской действительности становление этого понятия, его теоретическое наполнение. Показаны те трудности, с которыми сопряжена реализация этого принципа современного демократического общества в условиях экономической реформы в Российской Федерации. Анализируются понятия, составляющие конструкцию социального государства: социальные нормативы, достойная жизнь, народное благосостояние, условия жизни, уровень жизни. При рассмотрении этих терминов автор исходит не только из правовых, но и экономических, и социальных категорий.
Рассматривается понятие, виды и функции налогов, как составной части налоговой системы, их составляющие и роль в формировании социального государства.
Рассматриваются основные принципы налогообложения, сформулированные Адамом Смитом в форме четырех положений, и ставшими классическими. Автором исследуются и расширенные и дополненные в соответствии с духом нового времени, современные принципы налоговой системы, нашедшие частичное закрепление и в Российской Конституции, и в Российском законодательстве.
На примерах российской действительности и зарубежной практики показывается роль налогов как одного из экономических методов управления государством, составной части налоговой
п
политики, значение налогов как регулятора рыночной экономики, поощрения и развития ее приоритетных отраслей. Раскрывается понятие «налоговой системы» в узком и в широком смысле и дается ее краткая характеристика в современной России.
Во втором параграфе первой главы «Место налоговых органов в системе исполнительной власти России, развивающей экономику страны» дается обзор системы исполнительной власти в стране с историей теоретического становления этого института. Затрагиваются вопросы сущностного наполнения исполнительной власти. Рассматриваются вопросы конституционного закрепления системы государственной власти, в частности построения системы исполнительной власти на федеральном уровне и принципы построения исполнительной власти в субъектах. Указываются особенности ее построения в субъектах Российской Федерации, построенных по . различным принципам. Рассматриваются теоретические вопросы соотношения круга субъектов налоговых правоотношений и системы налоговых органов, ее законодательное закрепление. Рассматриваются спорные вопросы полномочий органов государственной власти в сфере налоговой системы. Анализируется место налоговых органов в системе исполнительной власти страны. Диссертант исследует теоретическое понятие экономической политики на работах российских и зарубежных ученных (Энтони Аткинсона, Вальтера Ойкена, Джона М. Кейнса, Джосефа Стиглица, -Джеффри Сакса, Бункина М.К. и Семенова A.M.) и дает авторское определение этого термина. Определяет место налоговой политики в экономической политике современного государства, исследуются методы и формы влияния на экономику страны, а так же субъекты, участвующие в этом процессе. В
частности, показывается роль органов исполнительной власти и налоговых органов.
В третьем параграфе первой главы исследования «Конституционно-правовые основы налоговой системы Российской Федерации» прослеживается отражение в Конституции России тех современных принципов налоговой системы, которые были изложены в предыдущем параграфе. Анализируется
конституционное закрепление элементов налоговой системы, освещается система правовых актов, являющихся базовыми в исследуемой сфере. Высказываются критические замечания и предложения по совершенствованию действующего законодательства.
Вторая глава диссертационного исследования "Особенности управления налоговой системой Калининградской области" раскрывает правовые основы жизнедеятельности Калининградской области, как субъекта Российской Федерации. Диссертант раскрывает особенности развития экономической системы области с учетом ее специфического географического положения, значения для национальных интересов Российской Федерации, обосновывает введение на территории области особой экономической зоны. Автором дана характеристика правового статуса Управления Министерства РФ по налогам и сборам по Калининградской области с учетом федерального законодательства и особенностей, вызванных особой экономической зоной Калининградской области, в соответствии с Федеральным Законом от 22 января 1996 г. N 13 "Об особой экономической зоне в Калининградской области" и областными нормативными актами. Диссертантом, в процессе анализа федерального и регионального законодательства по исследуемой теме высказываются конкретные предложения по
улучшению существующего законодательства и высказывается авторское видение перспектив развития системы налоговых органов Российской Федерации.
Первый параграф второй главы "Устав как основа правового статуса Калининградской области" раскрывает правовую значимость Устава (Основного Закона) Калининградской области1, и показывает некоторые элементы механизма реализации норм Устава на примерах областного законодательства. Дается краткая характеристика создания области, становления области, как субъекта Федерации, раскрываются основные элементы правового статуса области и механизма народовластия на ее территории. Показаны специфические полномочия органов государственной власти Калининградской области в области обеспечения экономического и социального развития территории; закрепленные в связи со спецификой экономического состояния области, наличия на ее территории янтаря (принимая во внимание ограниченность его мировых запасов и то, что основная доля его приходится на Калининградскую область), в целях сохранения и рационального использования, предотвращения расхищения.
Все запасы полезных ископаемых на территории области (кроме запасов янтаря и нефти) имеют статус ресурсов местного значения. Регулирование отношений совместной собственности на янтарь и нефтеносные земли между Российской Федерацией и областью совершается в договорной форме, определяющей квоту области в добыче и переработке янтаря, нефти, акцизном сборе. В области устанавливаются областные лимиты,
1 Устав (основной закон) Калининградской области. Принят областной Думой 28 декабря 1995 г.(в ред. Законов Калининградской области от 31.05.96 г. N 50; от 10.11.97 г. N 39)
экологические стандарты использования природных ресурсов, нормативная плата за использование природных ресурсов и загрязнение окружающей среды, предоставляются налоговые и кредитные льготы при внедрении ресурсосберегающих технологий. Порядок их применения устанавливается действующим законодательством: в области вводится особый статус областных природных заповедников, парков, памятников природы и режим охраны редких или находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных и мест их обитания. Обозначена роль налоговых органов в реализации и контроле, за реализацией нормативно-правовых актов области.
Во втором параграфе второй главы «Особенности развития экономической системы Калининградской области» на примерах зарубежных стран рассмотрены положительные стороны свободных экономических зон. Исследованы правовые основы существования СЭЗ в России, история и практика их становления. Автор приходит к выводу о необходимости создания особых режимов хозяйственной деятельности прежде всего на таких территориях Российской Федерации, как Калининградская область, Сахалинский край, Камчатская область, Республика Тыва. Кроме перечисленных, идеальными местами для создания СЭЗ, по мнению автора, являются небольшие СЭЗ в приграничных территориях России с Финляндией, Эстонией, КНР, Казахстаном. Есть реальная перспектива создания целой сети технопарков (научно-внедренческих зон) на базе академгородков, университетов, научно-производственных объединений и других научных центров. Исследуются правовые основы деятельности СЭЗ "Янтарь" в Калининградской области, целесообразность и объем налоговых и таможенных льгот.
Анализируется содержание особой экономической зоны Калининградской области, введенное Федеральным Законом от 22 января 1996 г. "Об особой экономической зоне в Калининградской области". Анализируются нормативные акты органов власти области, закрепляющие некоторые элементы механизма реализации указанного закона.
Третий параграф второй главы диссертации «Правовой статус и компетенция Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Калининградской области» автор посвящает анализу норм федерального и регионального законодательства, регулирующего Правовой статус и компетенция Управления Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Калининградской области.
Анализ правового статуса министерства по налогам и сборам выявил стремление Правительства укрепить и усилить налоговые органы. Начиная со структурного подразделения министерства финансов в 1991 году к 2000 году они приобрели статус самостоятельного министерства. Таким образом, эволюция правового статуса МНС проходила по мере осознания важности и необходимости стабильного, четкого и эффективного функционирования налоговой системы. К сожалению, становление налоговых органов происходило без продуманной государственной концепции, поэтому не обошлось без ошибок, правовых неточностей.
В условиях острого дефицита финансовых средств у государства особо актуальным становится вопрос полномочий и компетенции налоговых органов в процессе собирания налогов. Диссертант может с сожалением отметить, что изменения в названии налоговых органов практически никогда не были связаны с
реальным реформированием их полномочий. Однако выделение этих органов государственной власти в самостоятельное министерство, на взгляд диссертанта, первый шаг на пути продуманного изменения компетенции.
Так, министерство - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, оно координирует деятельность других федеральных органов исполнительной власти в данной сфере.2 В то время как Федеральная служба - орган исполнительной ■власти, осуществляющий специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие) функции в установленных сферах ведения.3
В связи с этим можно говорить о создании специализированного органа исполнительной власти - министерства по налогам и сборам - для успешного проведения налоговой реформы. В условиях проведения налоговых преобразований необходима централизация четко определенных властных полномочий с целью эффективного, координированного решения поставленных задач; а также для определенности в вопросах ответственности за реализацию государственной налоговой политики. Особое значение приобретает то, что министерство осуществляет управление и координирует деятельность в данной сфере. Министерство не занимается и не должно заниматься правоохранительной деятельностью.
Характерным моментом для современной России становится расширение прав налоговых органов при одновременном создании
2 Тихомиров Ю.А.//' Курс административного права и процесса. М.1998. с.261.
3 Там же с.268.
гарантий для физических и юридических лиц от произвола, вседозволенности и безнаказанности должностных лиц налоговых органов. Так, в части первой нового налогового кодекса закреплена не только действующая в соответствии с настоящим законодательством ответственность, но и право юридических и физических лиц не исполнять неправомерные требования должностных лиц налоговых органов.
Вместе с тем, диссертант считает, что на сегодняшний день законодатель идет по пути расширения полномочий налоговых органов, к сожалению, часто непродуманно и не вполне обоснованно смешивая реализацию управленческих, координирующих полномочий с правоохранительными. Необходимо сделать оговорку о том, что особенностью полномочий МНС являются задачи по собиранию налогов в рамках управленческих полномочий.
Рассматриваются цели и задачи Управления, права, с помощью которых достигаются поставленные задачи. Очерчивается место, роль, основные моменты взаимодействия с иными органами государственной власти - принципы взаимоотношения и направления деятельности. Обозначаются специфические полномочия Управления в связи с деятельностью в условиях особой экономической зоны.
Четвертый параграф «Перспективы развития системы налоговых органов Российской Федерации» посвящен совершенствованию законодательства, регулирующего компетенцию налоговых органов. Диссертант предлагает внести изменения в действующее налоговое законодательство с целью четко разделить полномочия по сбору налогов и надзору за правильностью их исчисления и своевременностью уплаты и правоохранительные
полномочия между двумя государственными органами Министерством по налогам и сборам и его подразделениями (государственными налоговыми службами) и Федеральными органами налоговой полиции. Такое разделение исключит пересечение, а следовательно и ненужное дублирование компетенции МНС, ГНИ и ФСНП, освободит значительную часть налоговых инспекторов от проведения налоговых проверок, выемок, осмотров, допросов и т.п. следственных действий, что в свою очередь позволит им решать свои непосредственные задачи по сбору налогов, надзору за правильностью и своевременностью их уплаты, и в полной мере исполнять свои обязанности по проведению разъяснительной работы о применении законодательства о налогах и сборах, а также принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, бесплатно информировать налогоплательщиков о действующих налогах и сборах, представлять формы установленной отчетности и разъяснять порядок их заполнения, давать разъяснения о порядке исчисления и уплаты налогов и сборов (п.4 ст. 32 НК РФ). А проведением следственных действий, направленных на получение доказательств о совершении (или отсутствии факта) налогового правонарушения будут заниматься правоохранительные органы.
Иными словами, пока между налоговым органом и налогоплательщиком не возникнет спора о сроке, сумме налога и т.п., а существующие разногласия будут разрешаться путем проведения консультаций, представления разъяснений, документальных подтверждений, эти отношения не требуют вмешательства правоохранительных органов. Если же «мирными» средствами разрешить разногласия не удалось и налогоплательщик не выполняет законные требования налогового органа об уплате определенной суммы налога в указанный в требовании срок, то
«дело» постановлением налогового инспектора передается в органы налоговой полиции, которая начинает производство по делу о совершении налогового правонарушения и проводит все необходимые для этого следственные действия.
С точки зрения диссертанта, еще одним существенным недостатком части первой НК РФ является отсутствие в нем законодательно закрепленной процедуры производства по делам о налоговых правонарушениях. Представляется целесообразным IV раздел налогового кодекса РФ «Налоговые правонарушения и ответственность за их совершение» дополнить отдельной главой «Производство по делам о налоговых правонарушениях», в которую необходимо включить нормы, регулирующие порядок и основания возбуждения дела о налоговом правонарушении, сроки производства по делу, следственные действия, проводимые по делу для собирания доказательств и порядок их документального оформления. Отдельная статья должна быть обязательно посвящена закреплению процессуальных прав налогоплательщика в деле о налоговом правонарушении.
По мнению диссертанта, в эту главу должны войти существующие нормы НК РФ, регламентирующие процедуру проведения выездной налоговой проверки, участие свидетеля в производстве, доступ должностных лиц на территорию или в помещение для налоговой проверки, осмотр, истребование документов, выемку документов и предметов, производство экспертизы, привлечения специалиста, участие переводчика, понятых, требования предъявляемые к протоколу, составляемому при производстве следственных действий, оформление результатов выездной налоговой проверки, производство по делу о налоговом правонарушении, исковое заявление о взыскании налоговой санкции,
рассмотрение дел и исполнение решений и взыскании налоговых санкций (ст. 89-105). В эти статьи необходимо внести изменения, касающиеся лиц, правомочных производить перечисленные действия. Кроме того, в главу должны войти пока еще не существующие нормы о стадиях, сроках производства по делу и правах налогоплательщиков.
В заключении излагаются основные выводы, сделанные в диссертационном исследовании и высказываются предложения диссертанта по совершенствованию российского законодательства о налоговых органах и органах налоговой полиции.
Завершает диссертацию список литературы, нормативно-правовых актов и документов, использованных диссертантом.
Некоторые положения диссертации нашли отражения в публикациях автора:
Система органов исполнительной власти Калининградской области - субъекта Российской Федерации государства // Право и жизнь, М., 2000 №26.
Особенности развития экономической системы Калининградской области, государства // Право и жизнь, М., 2000 №27.
