Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация

Джагарян, Наталья Владимировна

Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализациятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Муниципальное представительство в системе российской государственности: правовое регулирование и реализация»

На правах рукописи

ДЖАГАРЯН Наталья Владимировна

МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО В СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И РЕАЛИЗАЦИЯ

Специальность 12.00.02. - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

2 9 Ш 2015

Ростов-на-Дону - 2015

005571096

Работа выполнена на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет»

Научный доктор юридических наук, профессор,

консультант: Заслуженный юрист РФ, Заслуженный деятель науки РФ Бондарь Николай Семенович

Официальные Барциц Игорь Нязбеевич оппоненты: доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ,

ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», директор Института государственной службы и управления

Бялкина Татьяна Михайловна

доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет», профессор кафедры административного и муниципального права

Шугрина Екатерина Сергеевна

доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)», профессор кафедры конституционного и муниципального права

Ведущая ФГБОУ ВО «Московский государственный

организация: университет имени М.В. Ломоносова»

Защита диссертации состоится 14 ноября 2015 года в 10:00 на заседании диссертационного совета Д 212.208.26 по юридическим наукам при ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет» по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Максима Горького, 88, ауд. 407.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГАОУ ВО «Южный федеральный университет» и на сайте http://hub.sfedu.ru/diss/announcements/.

Автореферат разослан 11 июля 2015 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук,

профессор Ч г '1 Иванников Иван Андреевич

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление является общепризнанной ценностью конституционализма, важной характеристикой демократического режима. В современных условиях углубляющегося кризиса традиционных институтов государственной демократии с формированием номенклатурно-бюрократических партийных систем, технологиями электорального манипулирования, гражданским абсентеизмом и снижением легитимности представительных учреждений именно в развитии местного самоуправления зачастую видят перспективы реального народовластия. Ему придается значение катализатора прямой демократии и одновременно фактора преобразования представительной демократии путем ее приближения к населению. Широкое начиная с низовых уровней вовлечение российских граждан в управление публичными делами -«лучший ответ на внешние ограничения и на наши внутренние проблемы»'.

Конституция РФ исходит из понимания местного самоуправления как части единого механизма народовластия, где органы местного самоуправления, наряду с органами государственной власти, служат организационными формами опосредованного (через представительство) осуществления народом своей власти (ч.2 ст.З). Одновременно местное самоуправление обеспечивает участие граждан в самостоятельном решении населением вопросов местного значения и исполнение отдельных государственных полномочий (ст. 12, 130, 131, 132 Конституции РФ). Тем самым, способствуя выражению воли и интересов всего народа, местное самоуправление имеет приоритетом формирование и отстаивание (в том числе в отношениях с государством) интересов населения по месту жительства. Оно входит в представительную систему, будучи обособлено от государственной власти, а институты публичного представительства служат основой самоуправленческих отношений.

Характер и формы проявления публичного представительства имеют специфику, проистекающую из особенностей конституционной природы ме-

1 См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 4 декабря 2014 г. // Российская газета. 2014. 5 дек.

стного самоуправления, ориентированного прежде всего началами прямого народовластия. Это должно отражаться и в юридической конструкции связанных с местным самоуправлением институтов публичного представительства, призванных обеспечивать самоорганизацию населения, приобщение людей к муниципальной власти. На этой основе создаются условия формирования представительных связей как с выборными, так и с иными органами и должностными лицами местного самоуправления, включения в представительную систему местного сообщества в том числе институтов территориальной самоорганизации в рамках гражданского общества. Внешняя сторона публичного представительства в местном самоуправлении связана с социально-политическими институтами межмуниципального сотрудничества, иными формами учета интересов муниципальных образований в отношениях с государством. Это позволяет обособить категорию муниципального представительства как охватывающую подобного рода отношения и обосновать его особенности в системе российской государственности.

На современном этапе развития российского местного самоуправления при наличии предпосылок к повышению роли представительных форм реализации муниципальной власти этот процесс идет без должного учета специфики муниципального представительства, порождает дисбаланс прямых и представительных начал в местном самоуправлении. Государство рассматривает местное самоуправление в основном как агента административно-политических интересов. Имеют место его огосударствление и бюрократизация, перевод на партийно-централизованную основу с преобладанием одной из партий, сужение непосредственных форм муниципальной демократии с уклоном на совещательное участие, распространение формального характера работы представительных органов при доминировании местных администраций, встраиваемых, в свою очередь, в исполнительную вертикаль. Само же муниципальное представительство зачастую оказывается имитационным. Это влечет отчуждение местного населения от власти, представители которой невосприимчивы к гражданским инициативам, и одновременно препят-

ствует решению местным самоуправлением задач демократического развития государственности России на основе сотрудничества общества и власти.

Во многом это определяется разрывом теории и практики муниципального строительства, неполнотой и противоречивостью концептуальных подходов, касающихся как оснований и пределов участия местного самоуправления в функционировании представительной системы, так и реализации представительной демократии внутри муниципальной сферы. В российской юриспруденции не выработаны четкие представления о сущности публичного представительства в его сопоставлении с частноправовым представительством, об общем и особенном в характеристиках публичного представительства в условиях государственной власти и местного самоуправления. Мало изучены вопросы системности муниципального представительства, включая взаимосвязи с иными институтами народовластия. Отсутствие обоснования системы представительной власти ослабляет сотрудничество представительных органов разных уровней.

Продолжающееся преобразование политической системы, призванное в конечном итоге наладить механизм управления делами государства и общества на основе справедливого и равного учета интересов всех социальных групп, актуализирует проблемы разработки конституционной концепции муниципального представительства в системе российской государственности. В этом необходимое условие последовательной реализации ценностей правовой демократии, обеспечения достойной жизни и свободного развития человека при поддержании гражданского мира и согласия.

Степень научной разработанности темы исследования. В российском конституционном и муниципальном праве практически нет специальных исследований публичного представительства, как и его реализации в местном самоуправлении. Категории народного представительства, представительной демократии, представительной власти, представительной системы нередко имеют нередко различную, порой взаимоисключающую, трактовку.

В современной отечественной юриспруденции отдельные вопросы публичного представительства в муниципальной сфере, как правило, затра-

гиваются либо попутно, в рамках более общих проблем представительной власти, либо, напротив, в части конкретных аспектов, относящихся главным образом к организационному строению муниципальной власти и правовому статусу ее органов (прежде всего представительных). Приоритет отдается изучению реализации на местном уровне прямой демократии, включая институты выборов, референдума, публичных слушаний, отзыва и т.п. Однако роль местного самоуправления в системе государственности России не может быть верна понято без учета его взаимосвязей с представительной системой общества, и вместе с тем научное осмысление муниципальной демократии связано с выявлением присущего ей единства прямых и представительных начал, обоснованием специфики муниципального представительства.

Предметная сфера исследования потребовала анализа и использования общетеоретических, а также конституционно-правовых, муниципально-правовых и иных отраслевых подходов к проблемам публичного представительства и местного самоуправления в их системном единстве.

Существенное теоретическое значение для понимания генезиса, эволюционного развития и сущностных характеристик современной концепции публичного представительства имеют сложившиеся в отечественной юриспруденции различные подходы к пониманию представительной власти, представительной демократии, народного представительства, получившие обоснование и развитие, в частности, в научных работах С.А. Авакьяна, С.А. Ав-тономова, И.А. Азовкина, Л.В. Акопова, С.С. Алексеева, К.В. Арановского, П.А. Астафичева, М.В. Баглая, П.П. Баранова, И.Н. Барцица, A.A. Безуглова,

A.A. Белкина, H.A. Богдановой, Н.С. Бондаря, Н.В.Варламовой, М.В. Варлен, C.B. Васильевой (Масленниковой), Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, В.Е. Гу-лиева, Ю.А. Дмитриева, В.Д. Зорькина, Т.Д. Зражевской, A.B. Иванченко,

B.Т. Кабышева, А.Т. Карасева, А.Д. Керимова, А.И. Кима, С.Д. Князева, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, В.В. Комаровой, Г.Н. Комковой, И.А. Конюховой, В.Ф. Котока, М.И. Кукушкина, O.E. Кутафина, А.И. Лукьянова, В.А. Лебедева, А.И. Лепешкина, В.Я. Любашица, В.И. Лысенко, В.А. Максимова, Г.В. Мальцева, М.С. Матейковича, C.B. Нарутто, Л.А. Нудненко, В.В. Не-

винского, Ж.И. Овсепян, В.А. Ржевского, Г.Д. Садовниковой, М.С. Саликова, Ю.И. Скуратова, Ю.Н. Старилова, И.М. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, И.Е. Фарбера, H.A. Филипповой, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.Э. Эбзеева и др.

При анализе конституционной модели местного самоуправления, ее истоков и тенденций развития в системе российской государственности, характера, структуры и форм складывающихся на местном уровне представительных отношений автор исходил из концептуальных разработок С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, A.A. Акмаловой, H.A. Антоновой, Г.В. Атаман-чука, О.И. Баженовой, И.В. Бабичева, Г.В. Барабашева, В.А. Баранчикова, И.Н. Барцица, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Е. Гаврише-ва, Т.П. Георгиевой, H.A. Е.В. Гриценко, Емельянова, А.Р. Еремина, A.A. За-мотаева, В.Б. Зотова, H.A. Игнатюка, Е.Ю. Киреевой, Е.М. Ковешникова,

A.Н. Кокотова, А.Н. Костюкова, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, М.В. Марх-гейм, B.C. Мокрого, И.И. Овчинникова, Н.Л. Пешина, В.В. Полянского, Н.В. Постового, В.В. Пылина, A.C. Саломаткина, A.A. Сергеева, С.Г. Соловьева,

B.В. Таболина, Н.С. Тимофеева, В.В. Уварова, P.M. Усмановой, В.И. Фадеева, Г.Н. Чеботарева, H.H. Черногора, Д.Ю. Шапсугова, H.A. Шевелевой, В.А. Щепачева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и др.

Особое значение для определения характеристик муниципального представительства в его соотношении с представительной системой общества имела получившая свое обоснование в трудах Н.С. Бондаря концепция двухуровневой сущности местного самоуправления, где сущность первого порядка - единство государственных и общественных начал, а сущность второго порядка - единство общинной свободы и власти населения1. Соответственно, в самой природе муниципальных институтов публичной власти заложены начала реализации муниципальных прав граждан, и все эти институты так или иначе вовлечены в процесс опосредованного (через представительст-

1 См.: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 1998. С. 38-54; Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М.: Городец, 2004. С. 59-72.

во) осуществления права на местное самоуправление. Одновременно это позволяет уяснить, что пользование правом на осуществление местного самоуправления характеризует объединенных в местные сообщества жителей в аспекте принадлежности к народному суверенитету и их участия в функционировании представительной системы государства, а институты публичного представительства на данном уровне сближаются с населением.

Теоретико-правовые и реализационные аспекты публичного представительства, в том числе в отношении к местному самоуправлению, рассматривались в трудах дореволюционных ученых. Прежде всего автор опирался на работы A.C. Алексеева, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, JI.A. Велихова, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, С.Е. Десницкого, В.В. Ивановского, Н.И. Кареева, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, П.И. Новгородцева, М.И. Свешникова, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, H.H. Щепкина и др.

Научную базу диссертационного исследования определили также вошедшие в состав юридического наследия современной цивилизации труды Ж. Бодена, Р. Гнейста, Г. Еллинека, Дж. Локка, Р. Моля, Ш.Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиля, Л. Штейна и др., послужившие идейно-философским основанием формирования современной демократии, местного самоуправления, представительства. Вопросам, относящимся к предмету исследования, посвящены многочисленные публикации зарубежных ученых современности, включая Р. Даля, Р. Каца, Н. Лумана, Б. Рассела, Р. Руза, Н. Рулана, Р.Смита, К. Суейса, С. Эльдерсвельда, Д. Фарелла, Ф. Фукуямы, М. Яновица и др. Они также приняты во внимание в рамках диссертации.

Объектом диссертационного исследования является совокупность урегулированных конституционно-правовыми и конкретизирующими их отраслевыми нормами общественных отношений, в которых раскрываются представительные начала обеспечения демократического развития публично-территориальных сообществ в системе местного самоуправления.

Предмет исследования составляет взаимосвязанное единство доктри-нальных, нормативно-правовых и правоприменительных характеристик, рас-

крывающих конституционную природу, формирование и развитие институтов публичного представительства в местном самоуправлении.

Цель и задачи исследования. Цель настоящего исследования в том, чтобы на основе комплексного анализа предложить концептуальное обоснование муниципального представительства в системе российской государственности, раскрыть его как внутренние характеристики, касающиеся особенностей природы, содержания, организационного строения и механизма реализации, так и внешние, в которых находят свое отражение основания и пределы взаимовлияния институтов муниципального представительства и суверенной государственной власти. Достижение этой цели предполагает формирование научно-теоретических и прикладных подходов по совершенствованию механизмов публичного представительства в местном самоуправлении. Цели диссертации соответствуют поставленные исследовательские задачи:

— проанализировать идейные предпосылки, законодательные и правоприменительные основы публичного представительства в условиях современной государственности, его методологически значимые характеристики в соотношении с пониманием представительства в частноправовой сфере;

— раскрыть с учетом практики конституционного правосудия доктри-нальные и нормативные аспекты конституционно-правовых начал институ-ционализации публичного представительства в Российской Федерации, соотношение в нем государственных и муниципальных начал;

— аргументировать имманентное местному самоуправлению коллизионное единство прямой и представительной демократии и на этой основе определить специфику публичного представительства в муниципальной сфере;

— предложить авторскую концепцию системы муниципального представительства в единстве публично-властных и непосредственно-общественных институтов, обосновав при этом собственное понимание органов общественного представительства в местном самоуправлении;

— сформулировать в свете различения основных и периферийных институтов публично-властного представительства научно-практические под-

ходы к разграничению полномочий и взаимодействию представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований;

- проанализировать в контексте тенденций огосударствления местного самоуправления теоретические и практические проблемы соотношения и взаимовлияния феноменов муниципального представительства и бюрократии, предложить меры по демократизации аппарата муниципальной власти;

- исследовать в условиях очередного этапа муниципальной реформы концептуальные основы и проблемы реализации конституционного разграничения полномочий по регулированию муниципальных институтов публичного представительства, предложив и аргументировав выделение особого муниципально-правового регулятивного режима в этой сфере;

- обосновать муниципальное представительство с точки зрения личностного подхода, предполагающего выявление субъективно-правовых (индивидуальных, коллективных) характеристик соответствующих институтов, включая выявление особенностей права на представительство в местном самоуправлении, пределов его партийного опосредования, значения и перспектив демократического участия в системе муниципального представительства;

- в свете задач повышения эффективности муниципального представительства изучить его межмуниципальные и муниципально-государственные аспекты, потенциал демократического контроля и ответственности как фактора обеспечения реального представительства интересов населения.

Методологическую основу исследования образует прежде всего системный метод, позволивший проанализировать и раскрыть в виде целостного единства генетические, целевые, функциональные, структурные и иные характеристики муниципального представительства, его взаимосвязи с государственными институтами народовластия и муниципальными институтами прямой демократии, реализационные аспекты муниципального представительства в системе правового регулирования и правоприменительной практики. Системный подход сочетается с диалектическим методом, с помощью которого исследовано состояние и развитие муниципального представительства в пространственно-временном контексте исходя из принципов историз-

ма и социокультурной обусловленности, в единстве внешних и внутренних противоречий. С учетом понимания местного самоуправления как самоорганизующейся системы использован синергетический метод анализа муниципального представительства в его отношениях к представительной системе государства. Задействованы и другие широко применяемые в юриспруденции современные методы познания, как общенаучные, так и специально-юридические, включая сравнительно-правовой, историко-правовой, нормативно-логический, формально-юридический. Необходимость комплексного анализа сложных, многогранных отношений муниципального представительства потребовала обращения к методологии смежных с юриспруденцией дисциплин, включая социологический метод, метод статистического анализа.

Теоретическую основу исследования определили сложившиеся в отечественной и зарубежной правовой доктрине, а также в философии, политологии, социологии, иных гуманитарных науках учения и идеи, отражающие понимание свободы, власти, государственности, местного самоуправления, демократии, гражданского общества, представительства. Автор опирался на изложенные в монографических и периодических научных изданиях подходы в отношении предпосылок и условий становления и проблем развития институтов публичного представительства в местном самоуправлении в их взаимосвязи с иными институтами представительной системы государства.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные акты субъектов РФ, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований. В исследовании широко использованы решения Конституционного Суда РФ, имея в виду, что в них получает итоговое норма-тивно-доктринальное выражение процесс конституционно-судебного познания правовой реальности, включая характеристики народовластия, местного самоуправления, представительной системы, в изменяющемся социально-

историческом контексте. Нормативная база исследования включает также акты международного права, в том числе решения Европейского Суда по правам человека, конституционные акты зарубежных стран.

Эмпирическая база исследования охватывает конституционное и текущее отраслевое законодательство, материалы правоприменительной практики, аналитические и иные документы органов власти и экспертных организаций, социологические и статистические сведения.

Научная новизна диссертационной работы заключается в том, что это первое в современной отечественной науке конституционного и муниципального права монографическое исследование, содержащее комплексный анализ связанных с осуществлением местного самоуправления институтов публичного представительства в системе российской государственности. Автором введена в научный оборот и обоснована категория муниципального представительства, выражающая взаимосвязанное единство сущностных, целевых, функциональных, организационных и иных характеристик общественных отношений, складывающихся в связи с формированием, выражением и отстаиванием интересов местных сообществ как на уровне муниципального образования, так и на межмуниципальном и государственном уровнях. Муниципальное представительство раскрыто в коллизионном единстве с непосредственной муниципальной демократией и взаимосвязях с представительной системой общества. На этой основе получила обоснование специфическая конституционная природа политико-правового феномена муниципального представительства как проявления публично-территориальной самоорганизации населения, ориентированного на приобщение жителей к решению вопросов местного самоуправления. Выявлены основания и пределы реализации посредством институтов муниципального представительства целей демократической правовой социальной государственности России.

В работе предложено целостное обоснование регулятивных, институционных, функциональных (компетенционных), а также субъективно-личностных и прочих важных аспектов формирования и реализации муниципального представительства как системного единства публично-властных и

иных складывающихся в рамках гражданского общества непосредственно-общественных институтов территориальной самоорганизации и самодеятельности жителей, направленных на выявление и учет муниципальных интересов. На основе различения основных и периферийных институтов публично-властного представительства предложены подходы к разграничению компетенции между представительными и исполнительными органами муниципальных образований, формированию представительной модели служебного аппарата муниципальной власти. Изложен комплекс взаимосвязанных направлений и мер по совершенствованию нормативно-правовой основы и практики демократического участия в решении населением через представительство вопросов местного самоуправления.

На защиту выносятся следующие достигнутые научные результаты:

1. Публичное представительство предлагается рассматривать как самостоятельную конституционную категорию, не сводимую к пониманию представительства в иных, включая частноправовые, отраслях права. Конституционная концепция публичного представительства характеризует институционно-правовой механизм осуществления народного суверенитета и реализацию связанных с ним коллективных и индивидуальных прав граждан посредством нормативного и (или) непосредственно-волевого признания и гарантирования права и реальной возможности уполномоченных субъектов (органов, организаций, лиц) выступать в качестве носителей и агентов всеобщих интересов публично-территориальных сообществ, а также интересов социальных групп, коллективов, слоев общества. Социально-политическим и правовым выражением публичного представительства (в институционных, функциональных проявлениях) служит представительная демократия.

2. В основе публичного представительства лежит доверие как конституционно-правовой принцип, предполагающий зависимость всех субъектов публичной власти от воли и интересов народа, наличие между ними представительных отношений общего характера. Конкретные отношения публичного представительства связаны с формами прямого выявления и учета воли и ин-

тересов народа. Выборное представительство является высшей формой реализации публичного представительства.

Публичное представительство можно рассматривать двояко. В узком смысле оно эквивалентно народному представительству, характеризует представительную (законодательную) власть. Но это не позволяет раскрыть все многообразие проявлений публичного представительства в современном обществе. Целесообразно рассматривать публичное представительство в широком смысле - как охватывающее все институты осуществления и участия в публичной власти, обеспечивающие выявление, выражение, отстаивание гражданами своих интересов. На этой основе обосновывается соотношение представительной системы общества с его политической организацией.

3. В условиях современной государственности публичным представительством задается ведущая форма реализации народовластия - представительное правление. Обостряющиеся противоречия в ее развитии, рост отчуждения народа от власти определяют приоритет сбалансирования прямой и представительной демократии на основе признания их равноценности.

Заложенная в Конституции РФ модель публичного представительства, базирующаяся на принципах правовой демократии, федерализма и местного самоуправления, предполагает организацию представительной системы на основе сочетания централизованного механизма формирования общенациональной воли и широкой децентрализации представительства территориальных интересов. Должны обеспечиваться равные условия для выражения полноты интересов публично-территориальных сообществ через образуемые с их решающим участием представительные учреждения, приближение, насколько возможно, институтов публичного представительства к населению по принципу субсидиарности и одновременно создание механизмов гармонизации государственных и местных интересов.

4. Местное самоуправление как институт российской государственности интегрировано в представительную систему в двуедином качестве. Входя в единый механизм народовластия, оно участвует во взаимодействии с государственной властью в формировании и реализации суверенной воли народа,

и вместе с тем призвано прежде всего обеспечивать (в том числе в отношениях с государственной властью) интересы местного населения по созданию достойных условий жизни и свободного развития человека по месту проживания. Отсюда принципиальная возможность законодательного регулирования учета государственных интересов в местном самоуправлении и его участия в исполнении отдельных функций государства. С этим соотносится вовлечение субъектов местного самоуправления в легитимацию государственной власти и представительство местных интересов на государственном уровне, что не должно умалять самостоятельность местного самоуправления. Происходящее огосударствление местного самоуправления не только подрывает конституционные основы обеспечения местных интересов, но и нарушает функциональность всей представительной системы.

5. Специфика муниципального представительства проистекает из особенностей конституционной природы местного самоуправления, предполагает его характер как самоорганизации населения и повышенную степень взаимного доверия населения и муниципальной власти на основе поддержания максимально тесных прямых и обратных связей, включая личные контакты. Представительная система местного сообщества должна опираться на расширенное применение форм прямого волеизъявления населения и способствовать его влиянию на представителей муниципальной власти, не препятствуя решению важнейших для муниципального образования вопросов населением непосредственно. Сужение решающих форм воздействия населения на организацию, территориальные и экономические параметры осуществления местного самоуправления в пользу представительного и иных органов свидетельствует о кризисе муниципальной представительной демократии.

6. В силу природы местного самоуправления как выражения единства власти и свободы местного сообщества в систему муниципального представительства следует включать: а) выборные органы муниципальной власти общей компетенции (основные институты представительства); б) муниципальные органы и должностных лиц в пределах отраслевой компетенции -поскольку их деятельность обусловлена выявлением и учетом интересов на-

селения (периферийные, предметно-специализированные институты представительства). Представительная система местного сообщества включает также объединяемые вокруг муниципальной власти непосредственно-общественные организации (организационные формы активности жителей), с помощью которых происходит воздействие на формирование воли населения в целях властного подкрепления интересов групп, слоев в местном сообществе. Развитость общественных начал - показатель зрелости, демократизма местного самоуправления, но их реализация не должна противопоставляться и подменять публично-властные начала муниципального представительства.

7. Выделение основных и периферийных институтов публично-властного представительства не отрицает уникальности представительного органа, выражающего полновластие населения в вопросах местного значения. Объективными же предпосылками проявления представительных начал в исполнительно-распорядительной деятельности служат процессы социализации, дифференциации и специализации муниципального управления, углубление партнерских связей с субъектами, чьи интересы оно затрагивает.

Особенностями соотношения представительной и исполнительно-распорядительной деятельности определяется функциональная дифференциация труда в местном самоуправлении, которое не связано разделением властей. С одной стороны, должна обеспечиваться интегративная роль представительного органа во всей системе властных отношений, не сводимая к нормотворческой функции. С другой - оправданно придание представительных полномочий выборному главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию. Расширение полномочий административных органов требует пропорционального усиления контроля представительного органа по кадровым, регулятивным и иным вопросам. Глава же муниципального образования должен более гибко участвовать в нормотворчестве, включая придание ему федеральным законом права частичного вето.

8. Сочетание единоличного и коллегиального выборного представительства повышает восприимчивость представительной системы местного

сообщества к его интересам, снижая ее стабильность. Баланс должен достигаться на основе самостоятельности населения с учетом местной специфики.

Факторы универсализации сегодня невыборной (контрактной) модели главы местной администрации (муниципального образования) лежат в сфере государственной целесообразности. Отбор на эту должность следует отнести к прерогативам местного сообщества, а участие в конкурсных комиссиях представителей государственной власти исключить федеральным законом. В то же время единство политических и хозяйственно-управленческих начал в институте главы муниципального образования должно учитываться независимо от порядка наделения полномочиями. Предлагается установить в федеральном законе профессиональные цензы для кандидатов на выборах на эту должность и запрет ее замещения одним лицом более двух сроков подряд.

9. Ценность формирования в представительной системе местного сообщества органов общественного представительства определяется расширением прямого участия населения в местном самоуправлении. В практическом плане это зависит от глубины социальной дифференциации населения и степени вовлечения муниципальной власти в реализацию функций государства. Применительно к городским округам, муниципальным районам это оправдывает обязательное создание общественных палат как вспомогательного института представительства общественных интересов с повышением их роли во властных отношениях, включая нормотворческий процесс. Палаты должны формироваться на вневедомственной, внепартийной основе из представителей гражданского общества. В общественное представительство вовлечены и локальные общественные объединения, которые должны рассматриваться в рамках многоуровневого механизма формирования единой воли местного сообщества на основе конкурентного соотношения интересов входящих в него социальных групп. Необходимо специальное закрепление в федеральном законе их статуса как субъектов местного самоуправления, развитие их партнерства с муниципальной властью на основе «лучших практик».

10. Характеристики представительной системы местного сообщества должны раскрываться с учетом присущих местному самоуправлению осо-

бенностей сочетания демократического и бюрократического начал и различения бюрократии и бюрократизма. Наиболее концентрированно бюрократическое начало проявляется в институте муниципальной службы, что не должно приводить к отказу от демократических принципов ее организации.

Происходящее усиление единства муниципальной и государственной службы для укрепления исполнительной вертикали противоречит природе муниципальной службы как выражения организационной самостоятельности местного самоуправления. В основе развития муниципальной службы должна лежать модель представительной муниципальной бюрократии, что предполагает: а) обеспечение комплектования ее состава, по возможности, из среды местных сообществ; б) сбалансированное сочетание правовых и нравственно-этических квалификационных требований; в) оптимизацию ее численности при обеспечении равнодоступности муниципальных органов для населения; г) отмену запрета на ведение муниципальными служащими публичной дискуссии (включая критику) по проблемам муниципального образования; д) усиление подконтрольности населению через общественное согласование назначений на отдельные руководящие должности, введения общественной оценки муниципальных служащих, интегрированной в систему аттестации.

11. Конституционная концепция нормативного обеспечения муниципального представительства предполагает распределение и реализацию регулирующих полномочий на основе совместности и субсидиарности. На практике же разграничение компетенции обусловлено прежде всего задачами федеративной политики. Реалии современной России таковы, что расширение в ходе муниципальной реформы дискреции субъектов РФ в сфере местного самоуправления подрывает его самостоятельность. Свободу усмотрения субъектов РФ следует увязать с соблюдением формализованных на федеральном уровне условий принятия решений и обязательными процедурами их согласования с муниципальными образованиями. Общим правилом должно быть наличие альтернативных моделей устройства муниципальной власти. Практика же принятия односторонних «индивидуальных» законов для конкретных муниципальных образований лишена конституционных оправданий.

Законодательное регулирование муниципального представительства должно осуществляться исходя из требования соответствия представительной системы компетенционной и экономической основам местного самоуправления, согласованности с масштабом осуществления власти и дифференциацией населения. Переход к двухуровневому самоуправлению в городских округах сопряжен с рисками забюрокрачивания власти и снижения социально-экономической эффективности, должен носить инициативный характер (по предложению городского округа).

12. Муниципальное представительство как предмет правового воздействия имеет общегосударственное и местное значение, его законодательное регулирование должно оставлять простор для усмотрения местным сообществам. Нормативное регулирование организации представительства в муниципальном образовании является выражением конституционной свободы местного сообщества, что с учетом особенностей природы муниципального правотворчества позволяет обосновать специфический муниципальный регу-лятивно-правовой режим обеспечения представительства в местном самоуправлении. Для него характерны: а) ориентация на дополнительное гарантирование связанных с муниципальным представительством прав; б) учредительные, системообразующие начала; в) сочетание позитивно-правовых и неформальных источников; г) приоритет непосредственных форм нормооб-разования; д) сочетание публично-властного и корпоративного регулирования; е) широкое применение координационных, стимулирующих правовых средств. Особая роль отводится уставам муниципальных образований и регламентам представительных органов. Запрет местных референдумов об уставах муниципальных образований противоречит Конституции РФ.

13. В конституционном обосновании муниципального представительства своего рода итогово-обобщающий характер имеет личностное измерение, его понимание как порождения, организационного выражения и обеспечительного средства реализации социально-политического достоинства человека. «Участие» граждан и коллективов в местном самоуправлении не просто целевой ориентир, а институциональная категория, отражающая сущ-

ностные моменты муниципального представительства. Его качество характеризуется мерой участия граждан и одновременно определяет степень реализации потребностей, опосредованных местным самоуправлением. Отсюда двойное значение права на представительство в местном самоуправлении, как элемента: а) основного содержания права на осуществление местного самоуправления; б) гарантирования конституционного статуса личности.

14. Характер интересов, связанных с вопросами местного значения, определяет особенности регулирующего воздействия на муниципальное представительство принципа политического многообразия. Природе муниципальных выборов противоречит их увязывание с политической многопартийностью, их основными субъектами должны быть локальные общественные организации и граждане индивидуально. Муниципальные выборы должны носить неполитизированный характер, способствовать непосредственно-персонифицированным связям населения с выборными лицами, выдвигаемыми из среды местного сообщества. Этому соответствует применение в основном мажоритарной избирательной системы. Переход к пропорциональности оправдан для муниципальных образований верхнего (территориального) уровня при законодательном урегулировании: а) открытого характера списков; б) их разделения на общую часть и территориальные группы; в) участия в выборах лишь партий, имеющих отделение в муниципальном образовании.

15. Приоритетом развития муниципального представительства является модернизация институтов демократического участия как основы широких обратных связей в представительной системе. Обоснована необходимость: 1) принятия государственных и муниципальных программ развития общественных инициатив для распространения «лучших практик» демократического участия на местном уровне; 2) активизации института правотворческой инициативы граждан (переход к диалоговой модели, закрепление права ее выдвижения за локальными общественными объединениями, увязывание оснований отклонения с противоречиями законодательству); 3) урегулирования законом предельной численности инициативной группы и минимального числа участников публичных слушаний, гарантий их доступности и правого

вых последствий признания не состоявшимися, проведения регулярных публичных слушаний по итогам реализации стратегических документов муниципального образования; 4) внедрения института стихийных безуведомительных публичных собраний; 5) законодательного урегулирования принципов проведения опросов граждан, гарантирующих их достоверность.

16. Устойчивое эффективное функционирование муниципального представительства в системе российской государственности определяется качеством его внешнесистемных связей, межмуниципальных и муниципаль-но-государственных. Ассоциативные институты межмуниципального сотрудничества обеспечивают представительство общих интересов муниципальных образований не публично-властными способами, что не исключает необходимости их эффективного участия в формировании государственной политики, в том числе путем введения обязательного получения заключений объединений муниципальных образований по проектам нормативных правовых актов, затрагивающих интересы местного самоуправления.

Развитие муниципально-государственных связей должно строиться на идее системности представительной власти. Необходимо: а) сформировать при Государственной Думе Совет по взаимодействию с представительными органами муниципальных образований; б) организовать ежегодные муниципальные форумы с участием депутатов всех уровней; в) предусмотреть выявления мнений представительных органов муниципальных образований по затрагивающим интересы местного самоуправления проектам федеральных законов, направляемым на согласование в субъекты РФ, право внесения в региональные парламенты предложений по реализации законодательной инициативы в Государственной Думе, обязательное согласование с ними проектов законов о разграничении полномочий между региональными и муниципальными органами; г) ввести представительство местного самоуправления в региональных парламентах, Совете Федерации и Государственном совете.

17. Лежащим в основе муниципального представительства императивом безусловного выполнения органами муниципальной власти обязательств перед населением определяется гарантирующая роль институтов демократи-

ческого контроля и муниципально-правовой ответственности. Предлагается в федеральном законе предусмотреть: а) признание субъектами общественного контроля граждан, некоммерческих и общественных организаций; б) институт наказов избирателей, регулярные отчеты выборных лиц местного самоуправления перед населением; в) участие в муниципальных выборах наблюдателей от общественных объединений, право обжалования результатов выборов группами избирателей; г) упрощение реализации отзыва и дополнение его оснований нарушением правил депутатской этики.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяются возможностями использования его результатов в нормотворческой и правоприменительной деятельности для повышения эффективности осуществления посредством местного самоуправления представительства интересов населения в сочетании с государственными интересами. Предложенные подходы могут служить целям дальнейших научных разработок в сфере представительной демократии и местного самоуправления, быть востребованы в преподавании муниципального и конституционного права, теории государства и права, специальных учебных курсов по этой проблематике.

Апробация результатов исследования. Диссертация получила апробацию в обсуждениях на кафедре муниципального права и природоохранного законодательства Южного федерального университета, научных публикациях автора, докладах на научных и научно-практических конференциях. Материалы исследования использовались автором как членом комиссии по правам человека при мэре г.Ростова-на-Дону (2008-2009 гг.), в преподавании курсов «Муниципальная власть», «Муниципальные институты представительной демократии», «Судебная защита прав местного самоуправления», «Конституционная юстиция как гарант прав местного самоуправления», в семинарских занятиях по курсу муниципального права на юридическом факультете Южного федерального университета.

Структура диссертации обусловлена целью и задачами исследования, включает введение, пять глав из шестнадцати параграфов, заключение, список использованных нормативных источников и научной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении раскрывается актуальность исследования, состояние научной разработанности темы, объект и предмет исследования, его цель и задачи, методологическая, нормативная, теоретическая и эмпирическая основы, характеристики научной новизны, формулируются основные положения, выносимые на защиту, обозначается теоретическая и практическая значимость, а также направления апробации достигнутых результатов.

В главе 1 «Конституционно-правовые основы муниципального представительства: методология исследования» определены отправные для всего исследования идейные и конституционно-правовые подходы к пониманию публичного представительства в соотношении с характеристиками местного самоуправления, базовый категориальный аппарат работы..

В параграфе 1.1 «Публичное представительство как универсальная характеристика современной государственности: доктринальные и нормативно-правовые основы исследования» обосновывается понимание публичного представительства как автономной конституционно-правовой категории, определяющей конструкцию представительства, отличную от сложившихся в иных отраслях права. За исходный методологический пункт исследования взята предложенная Г. Еллинеком концепция анализа публичного представительства через отношения корпорации и ее органов, а не двух лиц (как в частном праве). Идеальную модель представительства в публичном праве следует рассматривать как форму самоорганизации народа, где воля органов представительства презюмируется волей самого народа, что не означает их фактического тождества. Обусловленность представительства общественными запросами определяется уровнем развития демократии, качеством участия граждан в управлении. Становление публичного представительства необходимо оценивать в свете его конституционализации, подчинения принципам верховенства права и демократии.

Представительство как публично-правовой институт носит комплексный характер, включает принципные, функциональные, организационные и иные моменты, имеет организационно-властное и субъективно-личностное

наполнение, отражающее коллизионное единство начал рациональной организации власти и ее эффективности и социально-политической самореализации человека. Специфика публичного представительства определяется основаниями его возникновения, целями, субъектным и объектным составом, формами и способами реализации, характером регулирования.

Институты представительства имманентны политической организации общества, а их демократические начала впервые зримо проявились в античном полисе, где широкое применение прямой демократии дополнялось и уравновешивалось органами власти, образуемыми так или иначе самими гражданами. Разделение и специализация общественного труда, усложнение общественных потребностей, необходимость эффективного решения общих задач определяют формирование профессионально-представительной составляющей механизма управления публичными делами наряду с непосредственным самоуправлением. Однако выведение представительства из неспособности народа решать свои дела не согласуется с его статусом суверена. Идея демократического представительства не в замещении народа иным властвующим субъектом, а в обеспечении максимально полного выражения его правосубъектности и самостоятельности, реализации его универсальной и постоянной воли получающими от него право на власть органами.

В современном конституционализме публичное представительство приобрело характер основы демократической государственности, а качественные признаки демократии - значение атрибутов представительного правления. Представительная демократия должна рассматриваться не только в аспекте соотношения форм народовластия, но это также основное реализационное выражение публичного представительства. Конституция, формализуя доверие личности и публичной власти, задает универсальную связь всех представителей публичной власти волей и интересами народа, служит исходным правовым основанием системы публичного представительства. Соответственно публичное представительство охватывает все органы публичной власти, а также связанные с ее осуществлением демократические формы выражения, заявления, отстаивания гражданами публичных интересов. Пред-

ставительная система общества в целом совпадает с его политической организацией, объединяющей все многообразие форм публичного управления. Публичное представительство не сводится к выборному представительству, но именно сочетание выборности и коллегиальности образует высшую форму его реализации в виде народного представительства. На этой основе обоснована необходимость различения понятий «публичное представительство», «выборное представительство», «народное представительство».

Процессы демократизации публичного представительства находятся сейчас в кризисной фазе, сопровождаются ростом дефицита демократии, что актуализирует проблему сбалансирования представительной и прямой демократии, решение которой наиболее перспективно на местном уровне.

В параграфе 1.2 «Конституционно-правовая природа публичного представительства в Российской Федерации: сочетание государственных и муниципальных начал» показано, что конституционное воздействие на публичное представительство является комплексным, достигается как категориальной фиксацией данных отношений (термин «представительство» в разных словоформах употребляется в Конституции РФ 14 раз - в ст. 32, 66, 83, 94, 95, 97, 104, 134), так и закреплением их качественных аспектов. Это: а) атрибутивные характеристики формы государства и политической системы общества (преамбула, ч.1 ст.1, ч.1 и 2 ст.З); б) относящиеся к основам конституционного строя принципы представительного правления (верховенство права и Конституции, политическое и идеологическое многообразие, многопартийность и т.п.); в) субъективно-личностные аспекты публичного представительства, определяемые правом граждан участвовать в управлении делами государства (ч.1 ст.32) и местного самоуправления (ч.2 ст. 130) и связанными с ним проявлениями социально-политической свободы (ч.2 ст.23, ст.29-31, 4.2-5 ст.32, ст.ЗЗ); г) конституционно-статусные аспекты публично-территориальных сообществ, касающиеся образования представительных органов власти с исключительными прерогативами (ч.З ст.5, ч.1 и 2 ст.11, ч.2 ст.66, ч. 1 ст.77, ст.94-96, 99, 102-106, 108, ч.2 ст.130, ст.134, 136), возможностей сочетания коллегиального и единоличного выборного представительст-

ва (н.1 и 2 ст.11, ст.12, ч.1 ст.77, ст.80-81, 94, ч.2 ст.130), обеспечения взаимного учета интересов территориальных сообществ разного уровня (ч.1 ст.85, ч.2 ст.95, 4.1 ст.104, ч.2 и 3 ст.125, ст.134); д) функциональные (ст.94) и организационно-структурные (ч.2 и 3 ст.95) представительные характеристики органов публичной власти, представительный статус публичных должностей (п. «е.2», «к», «м» ст.83, п. «г» ст.86), включая существенные условия, ограничения, гарантии их деятельности (ч.4 ст.80, ст.81, ст.91-93, ч.2-5 ст.95, ст.97-98, п.9 Заключительных и переходных положений); ж) основные начала компетенционного обеспечения представительства (ст.12, п. «г» ст.71, п. «н» ч.1 ст.72, ч.1 ст.77, ч.1 ст.131).

К основным содержательным конституционным характеристикам публичного представительства относятся: 1) автономная демократическая ценность, недопустимость произвольной подмены или умаления в пользу иных форм народовластия; 2) направленность представительной демократии на обеспечение эффективного и ответственного управления публичными делами во всеобщих интересах; 3) решающая роль в представительной системе выборных органов, притом что выборы - не единственный способ легитимации представительства; 4) преимущественно агентский тип реализации представительства, в своей основе свободный характер мандата; 5) недопустимость монополии на власть и признание оппозиции, прав меньшинства, которые требуют защиты; 6) многопартийность как основа политического многообразия в сочетании с вовлечением в публичное представительство институтов гражданского общества; 7) комплексный, многомерный характер формирования и выражения публичных интересов (сочетание социального и территориального, общего и функционального, мажоритарного и пропорционального представительства, учет этнических, тендерных и других факторов).

Отводя представительной демократии роль одной из основ конституционного строя, Конституция РФ не предопределяет тождества в характере и формах ее проявления, в частности, независимо от сферы и территориального уровня реализации. Конституционное признание и гарантирование самостоятельного в пределах своих полномочий местного самоуправления как части

механизма народовластия предполагает, что учет его конституционных особенностей является фактором, определяющим эффективную модернизацию представительной системы общества.

В параграфе 1.3 «Местное самоуправление как выражение коллизионного единства прямой и представительной демократии в системе российской государственности» по итогам анализа конституционной природы местного самоуправления раскрываются характерные для него особенности проявления публичного представительства в муниципальной сфере.

Местное самоуправление является базовым уровнем народовластия и обеспечивает удовлетворение основных жизненных потребностей людей по месту жительства посредством их публично-территориального взаимодействия. Конституция РФ рассматривает местное самоуправление как часть демократической организации конституционного строя, относя одновременно демократию к императивам местного самоуправления. Это получает развитие в конституционных характеристиках местного самоуправления, выражающего интегральное единство институтов публичной власти и гражданского общества и определяющего реализацию прав человека, связанных с жизнеобеспечением населения в муниципальном образовании. Ориентация местного самоуправления на гражданскую самоорганизацию и демократическое участие как основу создания условий достойной жизни и свободного развития человека по месту жительства, его связующая роль во взаимоотношениях личности и государства и гармонизирующее значение для соотношения общественных и государственных интересов, обусловливают как приоритет в местном самоуправлении прямой демократии, так и его органическую связь с институтами публичного представительства. Представительно-опосредованные формы осуществления местного самоуправления способствуют формированию универсальной и постоянной воли населения как публично-территориального сообщества, а их развитие определяется как усложнением компетенции местного самоуправления и его вовлечением в реализацию государственной политики, так и целями децентрализации представительной системы государства.

Специфика публичного представительства в муниципальной сфере производна от природы местного самоуправления, определяется его характером как выражения и обеспечительного института реализации власти и свободы местного сообщества. Муниципальное представительство характеризует институционно-правовой самоуправленческий механизм осуществления власти местного сообщества и связанных с участием в осуществлении местного самоуправления индивидуальных и коллективных прав, посредством которого - на основе наиболее непосредственных и непрерывных прямых и обратных связей, признания и гарантирования широких возможностей решающего влияния граждан на муниципальную деятельность - уполномоченными публично-правовыми субъектами, облеченными доверием населения, обеспечивается соответствующее Конституции РФ и закону волеобразование местного сообщества в целях компетентной устойчиво-упорядоченной организации жизнедеятельности населения по месту жительства и комплексного развития муниципального образования.

Практика такова, что демократические начала муниципального представительства пока стимулируются слабо. Причиной тому низкий уровень культуры и малый опыт демократического участия, отсутствие действенных средств влияния на местную власть, невосприимчивость ее представителей к поддержке гражданских инициатив. Преодоление разрыва нормативной и фактической моделей местного самоуправления недопустимо через отказ от демократических завоеваний. Требуется не механическая универсализация профессионально-представительных форм публичного управления на местах, основанная на идее властной вертикали, а неукоснительное поступательное претворение в жизнь конституционных начал муниципального представительства через вовлечение населения в решение местных дел.

В главе 2 «Конституционная система муниципального представительства в Российской Федерации: формирование и развитие» даны конституционные подходы к обеспечению системной организации муниципального представительства в меняющейся общественной практике.

В параграфе 2.1 «Система муниципального представительства в соотношении публично-властных и непосредственно-общественных институтов выражения интересов местного сообщества» показано, что системность муниципального представительства задается лежащими в его основе отношениями, которые характеризует и объединяет: а) обособленная предметная сфера реализации (вопросы местного значения); б) комплексность, включая организационные, компетенционные, процедурные и иные моменты; в) участие хотя бы на одной стороне субъекта местного самоуправления; г) ориентация приближенными к населению формами властвования; д) локально-территориальный масштаб; е) обусловленность принципом самостоятельности, организационной обособленности местного самоуправления от государственной власти; ж) коллизионное единство прямых и представительных форм местного самоуправления; з) сочетание принципиальной однородности и дифференциации в рамках правотворческой самостоятельности местных сообществ; и) определяемая многообразием организационных форм местного самоуправления множественность форм проявлений представительства; к) единство публично-властных и общественных начал в сочетании с реализацией муниципально-правового статуса личности.

Основным системообразующим фактором муниципального представительства является его цель, состоящая в обеспечении волеобразования местного сообщества на основе непосредственного выявления, учета и согласования максимально широкого круга связанных с жизнеобеспечением населения по месту жительства интересов для устойчивого и комплексного развития муниципального образования. С этим соотносятся его функции: а) социаль-но-интегративная; б) вовлечения населения в осуществление местного самоуправления через представителей; в) гармонизированного соотношения интересов в местном сообществе с ориентацией на общее благо; г) обеспечения эффективного контроля населения над муниципальной деятельностью.

С учетом природы местного самоуправления система муниципального представительства раскрывается как взаимосвязанное единство публично-властных и непосредственно-общественных организационных структур и

форм деятельности, а также определяющих их предназначение, организацию и функционирование нормативно-правовых механизмов, при котором - на основе разграничения функциональных задач и взаимодействия субъектов местного самоуправления, создания справедливых и равных условий заявления и отстаивания интересов составляющих местное сообщество жителей, их групп, коллективов, слоев, - обеспечивается формирование единой правомерной воли местного сообщества и тем самым создание условий для достойной жизни и свободного развития человека по месту жительства, комплексного развития муниципального образования в соответствии с интересами населения. Исходя из этого обосновывается включение в систему муниципального представительства наряду с выборными органами общей компетенции, образующими основное звено этой системы, иных органов и должностных лиц местного самоуправления - поскольку их деятельность обусловлена выявлением и учетом мнения и интересов населения. Представительная система местного сообщества охватывает также складывающихся в рамках территориальной самоорганизации жителей некоммерческие и общественные организации, группы давления, локально-территориальные, профессиональные и иные сообщества, ориентированные на организованное выражение и отстаивание во взаимоотношениях с органами местного самоуправления публично значимых интересов.

В параграфе 2.2 «Разграничение полномочий и взаимодействие представительных и исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований в контексте основных и периферийных институтов муниципального представительства» через соотношение представительной и исполнительно-распорядительной деятельности в местном самоуправлении определяются подходы к обеспечению сдержек и противовесов в его организации с учетом ведущей роли представительного органа, выражающего полновластие населения в вопросах местного значения.

Конституция РФ не допускает существования в муниципальном образовании более одного выборного представительного органа общей компетенции, но и не исключает представительства местного сообщества в соответст-

вующих органах разных уровней территориальной организации местного самоуправления. Вытекающие из Конституции РФ требования к формированию представительных органов местного самоуправления предполагают, что: 1) на базовом (поселенческом) уровне они должны избираться только на прямых выборах, на верхнем же, территориальном, уровне возможен и иной порядок; 2) в любом случае они должны комплектоваться из числа лиц, избранных самим населением; 3) отличный от прямых выборов порядок формирования должен быть альтернативным и требует учета волеизъявления местного сообщества. С этим не согласуется введение субъектами РФ непрямых (ступенчатых) выборов как императивного и безальтернативного способа формирования представительных органов муниципальных районов и городских округов с внутригородским делением. Не учитываются и различия муниципального района как надстрочного, межпоселенческого образования, и городского округа с внутригородским делением - основанной на единстве городского хозяйства и общегородской общности интересов разукрупненной территории. Наиболее адекватной формой учета мнения населения при определении порядка формирования представительного органа следует признать референдум (с раздельным волеизъявлением жителей поселений в муниципальном районе). Ступенчатое формирование представительного органа требует урегулирования в законе подотчетности и подконтрольности депутатов избравшим их представительным органам, включая право отзыва.

Природой представительного органа как института народного представительства предопределяется сменяемость его состава и коллегиальность организации и деятельности. Сменяемость - не самоцель, а способ гармонизации демократического контроля над властью и ее эффективности. Предлагается (в том числе с учетом зарубежного опыта) увеличить минимальный и максимальный сроки полномочий таких органов соответственно до 4 и 6 лет с введением возможности частичной ротации состава каждые 2-3 года на половину и треть по усмотрению местного сообщества. Коллегиальность во многом связана с адекватной минимальной нормой представительства. Отсутствие в Федеральном законе № 131-Ф3 градации минимальной численно-

сти депутатов в муниципальных образованиях с населением свыше 500 тыс. человек приводит к неравному представительству. Обосновывается введение для муниципальных образований с населением свыше 1 млн. человек минимальной численности депутатов в количестве не менее 50.

Местное самоуправление по Конституции РФ не связано принципом разделения властей, но не исключает необходимости в целях рационализации муниципальной деятельности и предотвращения концентрации и бюрократизации власти функционального разделения труда, поскольку этим не ставится сомнение особый статус представительного органа. Организация муниципальной власти характеризуется как разграничением, так и взаимопроникновением представительных и исполнительных начал. Это предполагает, что: а) представительный орган должен играть существенную интегративно-объединительную роль во всей системе властных отношений, происходящее же «перетекание» полномочий по организации муниципального хозяйства к местной администрации ущемляет его прерогативы; б) можно обнаружить самостоятельные, не производные от статуса представительного органа, характеристики принадлежности к представительной власти местного депутата и, одновременно, выявить в его статусе исполнительно-распорядительные начала как должностного лица; в) обоснованно придание собственно представительных полномочий (нормотворчества, контроля) выборному главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, поскольку он олицетворяет как единоличное (персонифицированное) представительство населения, так и единоначальное руководство исполнительной деятельностью; г) можно говорить о дуалистическом статусе местной администрации, которая, будучи исполнительным и распорядительным органом, воплощает волю представительного органа и в то же время обладает собственными, в том числе регулятивно-правовыми, полномочиями.

Характер, глубина проявления представительных начал в деятельности исполнительно-распорядительных органов отражает состояние их связей с населением, служит показателем уровня самоуправления. Поглощение же муниципального представительства административно-служебным аппаратом

искажает природу муниципальной власти. Функциональное усиление исполнительно-распорядительных органов для рационализации и повышения эффективности управления требует пропорционального расширения контроля со стороны представительного органа, включая процедуры согласования по кадровым и регулятивным вопросам. Глава же муниципального образования должен иметь более гибкие средства участия в нормотворчестве, включая законодательное закрепление за ним права частичного вето.

В параграфе 2.3 «Институты общественного представительства в местном самоуправлении, их становление и проблемы развития» в свете признаваемой в современных правовых государствах роли объединений граждан как ключевых партнеров в развитии культуры демократического участия обосновывается конституционная ценность общественных институтов муниципального представительства.

Через создаваемые на местном уровне организационные формы коллективного взаимодействия жителей обеспечивается, с одной стороны, самоосуществление жизненных потребностей человека по месту жительства. С другой - систематическое организованное воздействие на муниципальную власть применительно к интересам, требующим публично-властного подкрепления. Пониманию местного самоуправления как одного из важнейших институтов гражданского общества коррелирует определение участия в нем граждан через представителей (ч.1 ст.32 и ч.2 ст. 130 Конституции РФ), которыми могут выступать некоммерческие и общественные организации. Проявившаяся в отечественном законодательстве в последние десятилетия тенденция к отказу от признания общественных формирований субъектами местного самоуправления служит фактором отчуждения населения от власти.

В рамках создаваемых на базе организованного гражданского общества институтов общественного представительства в местном самоуправлении предлагается выделить следующие основные его организационные формы: а) действующие на территории муниципального образования и включающие в себя первичных субъектов местного самоуправления (жителей, их объединения) некоммерческие и общественные организации, аккумулирующие и вы-

ражающие связанные с решением вопросов местного значения интересы; б) органы общего представительства общественности, интегрированные в организационный механизм муниципальной власти на основе обеспечения выявления, анализа, учета и отстаивания общественного мнения в отношении любых насущных вопросов местной жизни в формах консультативно-рекомендательного воздействия на муниципальную деятельность; в) органы функционального представительства жителей, образуемые при органах муниципальной власти для выполнения экспертно-совещательных функций.

Общественные объединения локально-территориального характера, посредством которых граждане как первичные субъекты местного самоуправления участвуют в муниципальной власти, следует отнести к основным коллективным субъектам местного самоуправления с определением их правового статуса в законе, а также обеспечить реализацию на местном уровне комплексных программ укрепления их партнерства с муниципальной властью на основе «лучших практик».

С учетом выявленных характеристик правовой природы общественных палат (советов) муниципальных образований как в том числе субъектов общественного контроля обосновывается требование их формирования на внепартийной и вневедомственной основе, не «сверху» (по аналогии с Общественной палатой РФ), а «снизу» - путем избрания на конференциях делегатов некоммерческих и общественных организаций. Встречающееся на практике участие в формировании таких органов региональных общественных палат, глав субъектов РФ нарушает самостоятельность местного самоуправления.

В рамках мер по развитию муниципальных общественных палат предлагается наделить их правом нормотворческой инициативы в представительном органе муниципального образования, придать обязательный характер проведению ими общественной экспертизы проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, проектов планов (программ) развития муниципального образования, его преобразования. Адресованные муниципальным органам акты (заключения) палат должны подлежать обязательному рассмотрению с

указанием мотивов отклонения, а непредставление материалов по их запросам должно влечь административную и дисциплинарную ответственность.

Что касается общественных органов функционального представительства, то с учетом их вспомогательного статуса муниципальные органы власти должны обладать, по общему правилу, широкой дискреций в регулировании их организации и деятельности. Но их формирование должно происходить не в индивидуальном порядке, а на основе нормативных критериев. Ограничения самостоятельности в решении подобных вопросов могут быть связаны с участием местного самоуправления в решении общегосударственных задач, как например, обеспечение межнационального диалога и согласия. Вспомогательным органам (в той или иной структурной форме) по взаимодействию муниципальных органов власти с религиозными, национально-культурными объединениями и организациями должен быть придан обязательный статус.

Как пример «лучшей практики» предлагается рассматривать действующую в г.Ростове-на-Дону модель интегрированного функционального общественного представительства, предполагающую создание единого консультативного совета общественных объединений и органов местного самоуправления с выделением в нем по направлениям сотрудничества семи палат.

Особое, пограничное, место в системе муниципального представительства занимает территориальное общественное самоуправление. Его активизацию следует полнее увязать с развитием сельских территорий, где оно наиболее перспективно.

В параграфе 2.4 «Муниципальное представительство и бюрократия: проблемы демократизации аппарата муниципальной власти» обосновывается, что регулирующее воздействие принципов рациональной бюрократии на местном уровне имеет специфику, проистекающую из природы местного самоуправления. Сам институт муниципальной службы, характеризующий организационную самостоятельность местного самоуправления, призван обеспечивать право на равный доступ граждан к муниципально-служебной деятельности и одновременно их участие в управлении муниципальным образованием через представителей в органах местного самоуправ-

ления. Характер отношений служебного аппарата муниципальной власти с населением предполагает обусловленность муниципальной службы принципом добросовестного и ответственного обеспечения решения в интересах жителей вопросов местного значения. Муниципальные служащие должны рассматриваться как действующие по поручению и в интересах населения.

Представительные начала в характеристиках муниципальной (служебной) бюрократии ни в коей мере не тождественны статусу выборных лиц, носят непрофильный, вторичный и узкоспециализированный характер, осложнены административной субординацией, дисциплиной. В то же время муниципальные служащие с учетом характера решаемых вопросов и выполнения должностных обязанностей в тесном контакте с населением объективно вовлечены в формирование его воли, обеспечение и отстаивание его интересов.

Автор критически оценивает доктринальные и реализуемые на практике подходы, предполагающие унификацию муниципальной и государственной службы в целях укрепления вертикали государственного управления. Игнорирование специфики муниципальной службы нивелирует ее социально ориентированный, публично-сервисный характер, делает закрытой для результативного влияния и контроля со стороны населения. В основу развития института муниципальной службы должна быть положена модель самоуправленческой, представительной бюрократии. Это предполагает: а) уточнение концепции правовой конструкции муниципальной службы с точки зрения ее урегулирования именно специальным законодательством (с субсидиарным применением трудоправовых норм); б) обеспечение условий комплектования состава муниципальных служащих, по возможности, из среды местных сообществ, включая установление возможности для субъектов РФ использовать при утверждении реестров муниципальных должностей дифференцированный подход к их характеристикам с учетом типа муниципального образования, численности населения, исторических и иных местных традиций; в) сбалансированное сочетание правовых и нравственно-этических квалификационных требований к муниципальным кадрам; г) оптимизацию численности муниципальных служащих посредством утверждения на федераль-

ном уровне единых методических основ определения ее предельных показателей с разбивкой по типам муниципальных образований и видам органов местного самоуправления, а также с учетом факторов интенсивности управленческой деятельности (объем расходов и собственных доходов бюджета, количество организаций, зарегистрированных в муниципальном образовании, оборот организаций по видам экономической деятельности, среднегодовая численность населения, площадь территории и т.п.); д) принципиальный отказ от запрета на ведение муниципальными служащими публичной дискуссии (включая критику) по проблемам муниципального образования, включая деятельность муниципальных органов; е) усиление механизмов подотчетности и подконтрольности муниципальных служащих населению через внедрение в систему аттестации механизма общественной оценки их деятельности.

Глава 3 «Механизм правового регулирования институтов публичного представительства в местном самоуправлении» посвящена компе-тенционным аспектам регулирования муниципального представительства.

В параграфе 3.1 «Конституционное разграничение полномочий Российской Федерации и ее субъектов в сфере муниципального представительства: в поисках баланса централизации и децентрализации» функция законодательного обеспечения муниципального представительства раскрывается как основанная на принципах совместности и субсидиарности.

Особенностью российской конституционной модели местного самоуправления является нехарактерное для федеративных государств установление основных содержательных характеристик местного самоуправления, включая представительный аспект, в федеральном праве, а субъекты РФ призваны по идее конкретизировать и развивать федеральные нормы муниципального права. Поскольку федеральный законодатель правомочен определять общие принципы как организации местного самоуправления, так и разграничения компетенции по уровням власти, реализация им этих полномочий должна коррелировать с принципами самостоятельности местного самоуправления и федерализма. Законодательное регулирование публичного представительства в местном самоуправлении должно быть, насколько воз-

можно, гибким, оставлять простор для учета субъектами РФ специфики муниципального развития и возможности определения самими местными сообществами наиболее оптимального организационного механизма представительства своих интересов в муниципальной власти. На основе системного изучения Конституции РФ и практики конституционного правосудия сформулированы требования к разграничения полномочий и согласованному взаимодействию федерального и региональных законодателей в этой сфере.

Муниципальное законодательство в части соотношения федеральной и региональной компетенции развивается по принципу «качелей»: от доминантной децентрализации через централизованное и унифицированное правовое регулирование к модели расширяющейся условно-фрагментарной децентрализации. В целом это свидетельствует об использовании инструментов разграничения компетенции прежде всего для реализации конкретной федеративной политики нередко в ущерб интересам местного самоуправления.

Наращивание элементов децентрализации в муниципальном законодательстве без формализованных в федеральном праве единообразных критериев и согласовательных процедур принятия решений (включая вопросы организации местного самоуправления в городских округах, формирования муниципальных органов власти, разграничения полномочий между муниципальными образованиями и с субъектом РФ) провоцирует усиление зависимости местного самоуправления от региональных властей, дальнейшее огосударствление местного самоуправления. Распространяющийся в региональном законотворчестве в рамках обновленного федерального права метод так называемого частного регулирования местного самоуправления не релевантен романо-германской системе права, характеризует административно-правовой режим организации местного самоуправления.

Обосновано, что критерии деления городских округов на внутригородские районы, как и конкретная форма учета мнения населения при решении вопроса о преобразовании городского округа путем деления на районы, должны определяться напрямую федеральным законом. Институт предварительных консультаций с местными сообществами должен рассматриваться

как обязательный элемент процедуры решения субъектами РФ вопросов, касающихся муниципальных образований. Принятие же индивидуальных законодательных решений должно носить исключительный характер и обусловливаться наличием инициативы муниципального образования. Внедрение инноваций должно сопровождаться юридико-практическим апробированием, для чего предлагается закрепить (восстановить) в федеральном праве институт государственно-правового эксперимента в местном самоуправлении.

В параграфе 3.2 «Особенности природы муниципалыю-правовой регламентации публичного представительства как основа формирования особого регулятивно-правового режима» с опорой на сложившиеся в ростовской школе муниципального права концептуальные представления о муниципальном правотворчестве как занимающем особое место в правовой системе и предполагающем правомочность местного самоуправления осуществлять собственное правовое регулирование, в т.ч. восполнение пробелов в законодательстве, признание новых (муниципальных) прав и т.п. (Н.С.Бондарь, А.Е. Гавришев и др.), - для создания наиболее комфортных правовых условий жизнедеятельности населения - предложено обоснование специфического режима регулятивного воздействия муниципальных образований на публичное представительство в местном самоуправлении.

Восприняв методологию A.A. Белкина относительно понимания концепции правового регулирования как высшего уровня инструментальной структуры права, автор обосновывает производные от конституционной концепции муниципального представительства характеристики действующего в этой сфере режима. Это: а) ориентация на дополнительное гарантирование связанных с муниципальным представительством прав; б) учредительные, системообразующие начала; в) взаимосвязь позитивно-правовых и неформальных источников; г) приоритет непосредственных форм нормообразова-ния; д) сочетание публично-властного и корпоративного регулирования; е) широкое применение координационных, стимулирующих правовых средств.

Особая роль отводится уставу муниципального образования, который должен обеспечивать системное урегулирование взаимосвязей: «человек -

коллектив (локальная общность) - местное сообщество - муниципальное образование». Применительно к определению представительной системы местного сообщества это означает необходимость закрепления в уставе: а) статусных характеристик гражданина как первичного субъекта местного самоуправления, носителя ценностей муниципальной демократии, его прав и обязанностей, связанных с участием в осуществлении местного самоуправления через представительство; б) статусных характеристик коллективных общественных субъектов муниципального представительства, их роли в обеспечении интересов населения; в) устройства и системных связей между элементами организационной системы публично-властного представительства местного сообщества, включая установление способов формирования соответствующих органов, их функционально-правового содержания, связей с населением; г) организационных механизмов, форм, методов, средств, а также гарантий реализации в местном самоуправлении комплексного и сбалансированного представительства интересов всего местного сообщества. Природе устава соответствует способ его принятия на референдуме.

Параграф 3.3 «Регламент представительного органа как особый источник регулирования отношений муниципального представительства» посвящен природе регламента представительного органа муниципального образования как средства саморегулирования представительного органа и одновременно важной составляющей правовой основы всей системы отношений муниципального представительства. Регламент обосновывается как находящийся в особой юридико-системной связи с уставом муниципального образования, конкретизирующий и развивающий его положения нормативный правовой акт, принимаемый представительным органом муниципального образования в порядке саморегулирования в целях комплексного правового обеспечения внутриорганизационных, процедурно-процессуальных и тесно связанных с ними иных отношений по осуществлению возложенных на этот орган полномочий, определяющий порядок реализации связанных с деятельностью представительного органа прав и обязанностей субъектов местного самоуправления. Выделяются специфические черты регламента: а)

функционально-целевая направленность на обеспечение эффективной реализации функций представительного органа; б) нормативность; в) природа регламента как правового акта особого рода, находящегося в нормативном единстве с уставом муниципального образования; г) сочетание локально-корпоративных и публично-властных начал, нормативное воздействие на субъектов, вовлеченных в осуществление функций и полномочий представительного органа; д) приоритетная ориентация на закрепление «трансформационных» норм, обеспечивающих реализацию законодательства, в сочетании с элементами первичного регулирования; е) кодификационный характер; ж) объединение процессуальных (в основном) и материально-правовых начал; з) сочетание стабильности и динамизма правового регулирования с учетом сменяемости состава представительного органа.

Автор исходит из того, что основные правовые характеристики регламента должны быть отражены в общих законодательных принципах организации местного самоуправления. Одновременно сформулированы меры по повышению регулирующей роли регламента и его системности, включая необходимость закрепления в таком акте: механизма планирования нормотвор-ческой деятельности представительного органа, критериев оформления вносимых в него проектов, порядка их регистрации и направления председателю, порядка проведения правовой, финансово-экономической и иных видов экспертиз, порядка рассмотрения проекта правового акта комитетами, комиссиями представительного органа и т.п. Регламент должен обеспечивать конкретизированные условия (в том числе дополнительные гарантии) максимально тесных контактов депутатов и организационных структур представительного органа с избирателями, различными социальными группами местного сообщества. Это предполагает как привлечение представителей общественности к работе представительного органа, организацию выездных заседаний и т.п., так и широкую гласность в его работе (заблаговременное информирование о проектах правовых актов и повестки заседаний, в том числе комитетов, комиссий, о результатах рассмотрения вопросов путем размещения в здании представительного органа, опубликования в СМИ, через Интернет).

Глава 4 «Личность и коллектив в системе муниципального представительства: право на представительство и «участие» в местном самоуправлении» содержит личностное обоснование муниципального представительства как порождения, организационного выражения и средства реализации социально-политического достоинства человека как гражданина и субъекта местного самоуправления.

В параграфе 4Л «Право на представительство в местном самоуправлении, его природа, нормативное содержание и гарантии реализации» на основе предложенного Н.С. Бондарем личностного подхода в муни-ципально-правовых исследованиях обосновывается понимание права на представительство в местном самоуправлении как составляющей муниципального статуса личности, его двойственный, позитивно-предоставительный и обеспечительно-гарантирующий, характер, определяемый как реализацией социально-политической свободы в системе муниципальной демократии, так и гарантированием иных прав человека, реализуемых по месту жительства.

Право на представительство в местном самоуправлении раскрывается как субъективное публичное комплексное муниципальное право, характеризующее личностную возможность и одновременно публично значимую необходимость по обеспечению устойчивого, адекватного, всестороннего и полного выявления, формирования и выражения в деятельности местного самоуправления интересов объединенных в местное сообщество жителей относительно удовлетворения их основных жизненно важных потребностей по месту жительства, сбалансированного развития муниципального образования. В него входят правомочия на: 1) создание и самостоятельное в рамках закона определение представительной системы в муниципальном образовании; 2) формирование органов представительства местного сообщества; 3) обеспечение эффективного выражения органами представительства интересов местных жителей, в том числе посредством демократического участия в их деятельности; 4) контроль над деятельностью представителей и привлечение их к ответственности, в том числе посредством отзыва.

Субъектный состав права на представительство произволен от круга субъектов местного самоуправления, включает: а) местные сообщества; б) отдельных жителей; в) объединения граждан по месту жительства для решения вопросов местного значения. Правовая концепция местного сообщества должна учитывать и территориальный (место жительства), и функциональный (связь с решением вопросов местного значения) факторы, предполагать членство как в силу регистрации проживания в муниципальном образовании, так и при наличии недвижимого имущества, уплате налогов в местный бюджет. В дополнительной защите нуждаются этнические общности, находящиеся в ситуации национального меньшинства, но не через квотированное представительство, а на основе институтов регулярных консультаций.

Особого внимания требует развитие участия в муниципальном представительстве российского казачества как традиционного института общественно-территориальной самоорганизации, носителя национальных ценностей общинной демократии. Необходимо: а) законодательно урегулировать приоритетные направления и формы взаимодействия органов власти и казачьих обществ, формализовать критерии оценки результативности их взаимодействия; б) обеспечить со стороны муниципальной власти содействие самоорганизации и интеграции казачества с использованием территориального общественного самоуправления; в) формировать координационные, совещательные органы с представительством казачьих обществ, объединений казаков; г) урегулировать в муниципальных правовых актах несение казачеством муниципальной службы; д) закрепить за первичными казачьими обществами право правотворческой инициативы, инициативы местного референдума.

Конституционный механизм гарантирования права на представительство в местном самоуправлении предполагает гармонизированное толкование и применение национальных и международных требований: коллизии должны решаться в пользу норм с более высоким уровнем гарантий.

В параграфе 4.2 «Партийное опосредование права на представительство в местном самоуправлении и его пределы (национальная практика и зарубежный опыт)» рассматриваются вопросы участия полити-

ческих партий в муниципальном представительстве. Создание возможностей реального участия территориальных сообществ в политическом процессе, включая партийную деятельность, служит необходимым условием формирования эффективной системы народовластия в федеративном государстве: утверждение политической многопартийности может способствовать структурированию гражданского общества в муниципальных образованиях, его более действенному влиянию на власть в условиях политической конкуренции. Однако реализация конституционных ценностей политической многопартийности и самостоятельности местного самоуправления может приводить к коллизиям, создающим угрозы умаления одной ценности ради другой.

В условиях местного самоуправления принцип политического многообразия реализуется в основном через конкурентное соотношение социальных идей и проектов обустройства среды обитания человека по месту жительства, а не через партийную борьбу за власть. Такой трактовки придерживается и Конституционный Суд РФ. Зарубежный опыт свидетельствует, что лишь в отдельных странах партии признаются единственными субъектами муниципальных выборов. С этих позиций подвергается критике законодательно установленная партийная монополия выдвижения списков кандидатов на муниципальных выборах: основными субъектами избирательного процесса должны выступать общественные организации, профессиональные группы, организации по интересам, иные общественные формирования, участвующие в вопросах местного значения и граждане индивидуально.

Муниципальные выборы должны носить принципиально неполитизи-рованный характер, способствовать непосредственно-персонифицированным связям населения с выборными лицами, выдвигаемыми из среды местного сообщества. Этому более всего соответствует мажоритарная избирательная система. Переход к пропорциональности, имеющий оправдание в специфике юридической природы муниципальных образований верхнего (территориального) уровня, их вовлеченности в государственные дела, должен сопровождаться: а) применением правила открытых списков, рекомендованного Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы; б) разделением

списков на общую часть и создаваемые по одномандатным округам территориальные группы; в) возможностью участия в выборах политических партий, имеющих местное отделение в данном муниципальном образовании.

В параграфе 4.3 «Институты демократического участия граждан в осуществлении местного самоуправления и проблемы их совершенствования в условиях муниципальной реформы» на основе анализа принятых в государствах-участниках Европейской Хартии местного самоуправления стандартов доказано, что современная муниципальная демократия носит де-либеративный характер, и основная роль муниципальных органов в решении публичных задач не должна препятствовать проведению всякий раз, когда возможно, консультаций с населением через референдум или в иной форме.

Институты участия в осуществлении местного самоуправления, не связанные с принятием властно-обязывающих решений, относятся к формам именно прямого народовластия, не могут считаться придаточными инструментами представительной демократии. С их помощью население, хотя и не решает вопросы местного значения окончательно, заявляет о своих интересах и проявляет себя исходным, полноправным субъектом самоуправления. Вместе с тем реализация таких институтов (правотворческая инициатива, публичные слушания, опросы и т.п.) обеспечивает соотносимость муниципаль-но-властной деятельности с интересами населения, что характеризует их участие в функционировании представительной системы.

В качестве основных мер совершенствования механизма демократического участия в местном самоуправлении предлагается рассматривать: а) разработку и принятие федеральной и согласованных с ней территориальных программ развития общественных инициатив на местном уровне; б) активизацию института правотворческой инициативы граждан путем перехода к диалоговой модели ее реализации, закрепления права ее выдвижения за локальными общественными объединениями, увязывания оснований ее отклонения с противоречиями законодательству; в) законодательное урегулирование предельной численности инициативной группы и минимального числа участников публичных слушаний, гарантий доступности публичных слуша-

ний, а также правовых последствий признания их не состоявшимися, введение обязательности регулярных публичных слушаний по итогам реализации стратегических документов муниципального образования; г) введение института стихийных безуведомительных публичных мероприятий в форме открытых собраний; д) законодательное урегулирование принципов проведения опросов граждан, гарантирующих достоверность результатов.

Глава 5 «Некоторые направления повышения эффективности институтов муниципального представительства на современном этапе развития российской государственности» касается актуальных вопросов модернизации институтов муниципального представительства.

В параграфе 5.1 «Межмупиципальные институты публичного представительства: проблемы совершенствования» исследуются ассоциативно-партнерские формы обеспечения интересов муниципальных образований в отношениях с государственной властью. На основе понимания права на создание межмуниципальных объединений как проявления муниципальной свободы и гарантии самостоятельности местного самоуправления доказывается, что законодательное установление для межмуниципального социально-политического сотрудничества начал императивности определяется как рационализацией управления, так и дополнительным гарантированием прав местного самоуправления. Обязательность создания в каждом субъекте РФ совета муниципальных образований обусловлена: с одной стороны, взаимосвязью реализации муниципальных и региональных программ социально-экономического развития и необходимостью координации муниципальных органов в масштабах субъекта РФ; с другой - целями создания сдержек и противовесов во взаимоотношениях муниципальных образований с субъектами РФ посредством обеспечения консолидированного выражения и отстаивания интересов муниципального сообщества. Снять противоречия в правовом статусе таких советов, не подпадающих под признаки ассоциации, можно через их обособление в отдельный вид некоммерческой организации.

Потенциал региональных советов муниципальных образований используется недостаточно. Для повышения их эффективности в отношениях с ор-

ганами власти субъектов РФ предлагается: а) универсализировать закрепленное в ряде субъектов РФ их право на законодательную инициативу; б) предусмотреть обязательное информирование и установление региональными органами власти гарантий участия их представителей в рассмотрении касающихся местного самоуправления вопросов (экспертиза проектов законов о бюджете, участие в утверждении региональных и межмуниципальных программ и т.п.); в) обеспечить их интеграцию в систему мониторинга правотворчества и правоприменения, в том числе на основе представления ежегодных докладов о состоянии местного самоуправления в субъекте РФ.

Совершенствование механизма взаимоотношений региональных советов муниципальных образований с органами местного самоуправления предполагает прежде всего налаживание системного взаимодействия местных администраций и представительных органов по организации и осуществлению межмуниципального сотрудничества с целью более активного участия в нем депутатов и постоянных комиссий таких органов. Предлагается ввести обязательную регулярную отчетность перед депутатами представителя муниципального образования об итогах участия муниципального образования в региональном совете за конкретный период, о текущей работе и планируемых мероприятиях совета; необходимо на законодательном и местном уровне урегулировать вопросы привлечения депутатов к участию в работе комиссий, экспертных и рабочих групп, создаваемых в региональном совете муниципальных образований.

Создание единственного общероссийского объединения муниципальных образований не умаляет самостоятельность местного самоуправления, не ограничивая муниципальные образования в возможностях отстаивать свои интересы в иной организационной форме. Введение обязывающих процедур предварительной экспертной оценки и согласования с Конгрессом муниципальных образований проектов нормативных актов федеральных органов государственной власти, затрагивающих интересы местного самоуправления, вовлечение Конгресса в формирование федеральных документов стратегиче-

ского планирования позволит повысить его роль в государственной политике развития местного самоуправления.

В параграфе 5.2 «Развитие конституционного партнерства представительных органов публичной власти как фактор повышения эффективности муниципального представительства» изложена авторская концепция конституционного партнерства - конституционно-правового режима взаимодействия и согласованного функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов муниципальных образований, предполагающего обеспечение их взаимного учета мнений и интересов, координацию действий и объединение усилий в целях эффективной реализации возложенных на них функций, связанных с волеобразованием территориально структурированного народа и осуществлением в соответствии с этим правотворческих, организационных, контрольных и иных присущих представительной власти полномочий. Принципы, на которых оно строится: законность; разграничение предметов ведения и полномочий; разделение властей; самостоятельность местного самоуправления; равноправие субъектов РФ, муниципальных образований; учет региональных, местных особенностей; гармонизация государственных и местных интересов; добровольность; гласность; взаимная ответственность.

Для преодоления дефектов и фрагментарности существующего механизма взаимодействия представительных органов, повышения гарантий учета мнения муниципальных образований в парламентском процессе в целях его демократизации предложено: а) сформировать при Государственной Думе Совет по взаимодействию с представительными органами муниципальных образований; б) проводить ежегодные общероссийский и региональные муниципальные форумы с участием депутатов всех уровней; в) предусмотреть выявление мнений представительных органов муниципальных образований по затрагивающим интересы местного самоуправления проектам федеральных законов, направляемым на согласование в субъекты РФ, их право внесения в региональные парламенты предложений по реализации законодательной инициативы в Государственной Думе, обязательное согласование проек-

тов законов о разграничении (делегировании) полномочий между региональными и муниципальными органами; г) исключить из регионального законодательства необоснованные ограничения в реализации представительными органами муниципальных образований права законодательной инициативы (требование кворума, ограничения по предмету проектируемых актов, типу муниципальных образований и т.п.); д) обеспечить с учетом зарубежного опыта (Словакия, Франция) представительство местного самоуправления в региональных парламентах, в Совете Федерации и Государственном совете.

В параграфе 5.3 «Демократический контроль и ответственность как гарантии реального представительства интересов населения в местном самоуправлении» раскрыта гарантирующая роль и особенности проявления институтов контроля и ответственности в муниципальном представительстве. Показано, что контрольные правомочия характеризуют все формы реализации права на осуществление местного самоуправления, что не препятствует созданию специальных контрольных институтов целенаправленного воздействия на муниципальную власть. Не отнесение Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» к субъектам контроля граждан и их объединений отступает от принципов демократии, требует пересмотра. С учетом особой ценности демократического контроля как основы доверия населения и муниципальной власти в ходе ее легитимации обоснована необходимость законодательного урегулирования участия в местных выборах наблюдателей от общественных объединений, а также судебного обжалования результатов выборов группами избирателей.

Правовая концепция демократического контроля и ответственности в местном самоуправлении должна увязываться с природой мандата выборных лиц. Присущий российскому народовластию принцип свободного мандата традиционно имеет специфику - определенные императивные начала в местном самоуправлении. Выборные лица местного самоуправления, будучи связаны законом и совестью, должны тесно контактировать с избирателями, принимать все зависящие от них меры для выполнения взятых на себя или поставленных перед ними задач, отчитываться и нести ответственность за

неисполнение обязательств, что характеризует модель полусвободного мандата. Для придания конструкции полусвободного мандата целостности и активизации контрольного механизма предлагается установить федеральным законом институты наказов избирателей и регулярных отчетов выборных лиц перед населением. Порядок и условия дачи наказов нуждаются в четкой формализации во избежание популизма. В качестве оснований их отклонения следует закрепить: а) противоречие законодательству; б) неподведомственность местному самоуправлению; в) мотивированная невозможность реализации; г) нарушение установленного порядка внесения.

Развитие муниципального представительства сопряжено с формированием релевантного природе местного самоуправления механизма публичного принуждения, включая обособление муниципально-правовой ответственности. Выделение этого вида ответственности определяется как правовыми факторами, связанными с конституционным обособлением муниципальной власти и спецификой ее принудительных свойств, так и социальными (слабая развитость муниципально-правовой дисциплины, профессионального правосознания, гипертрофия административно-бюрократического начала и др.). В системе мер муниципально-правовой ответственности наиболее существенен отзыв выборных лиц, но сейчас он приобрел декларативный характер. Предложено снизить предъявляемые к отзыву требования до уровня, установленного Постановлением Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П, а также дополнить основания отзыва нарушением правил депутатской этики.

Особое внимание уделено осуществлению демократического контроля и ответственности в опосредованных формах - они не должны затруднять или подменять реализацию таковых самим населением. Удаление от должности избранного главы местной администрации следует обусловить прямыми консультациями с населением, а его основаниями должны выступать противоправные действия, подтвержденные в юрисдикционном порядке.

В заключении подводятся краткие итоги исследования, формулируются обобщающие выводы, а также намечаются проблемы, требующие дальнейшего научного осмысления.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

I. Монографии, учебники

1. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. Н.С. Бондаря. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2014. 794 с. Автором выполнены гл.6 (§6.2-6.3 - в соавт. с A.A. Джагаряном, §6.4-6.7 - лично), 7 (§7.2-7.4), 9 (§9.2 - в соавт. с A.A. Джагаряном). 9 п.л.

2. Джагарян Н.В. Представительная демократия и ее реализация в местном самоуправлении: вопросы теории и практики. Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального университета, 2013. 482 с. 29,5 п.л.

3. Муниципальное право Российской Федерации: учебник для вузов / под ред. Н.С. Бондаря. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2013. 721 с. Автором выполнены гл.6 (§6.2-6.3 - в соавт. с A.A. Джагаряном, §6.4-6.7 - лично), 7 (§7.2-7.4), 9 (§9.2 - в соавт. с A.A. Джагаряном). 8,81 п.л.

4. Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Конституционная ценность муниципальной демократии в России. Ростов н/Д: Издательство Южного федерального университета, 2012. 198 с. (авторство не разделено). 12 п.л.

5. Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Конституционно-правовые основы финансово-экономического обеспечения местного самоуправления в России: теория, практика и тенденции развития. Институт права и публичной политики. М.: ООО «Акварель», 2011. 330 с. (авторство не разделено). 20,63 п.л.

6. Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия: конституционно-институциональный аспекты. Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального университета, 2010. 168 с. 10,5 п.л.

II. Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах, указанных в перечне ВАК Российской Федерации

7. Джагарян Н.В. Конституционное правосудие как фактор формирования и развития конституционно-правовой концепции представительной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. 0,65 п.л.

8. Джагарян Н.В. Конституционное партнерство представительных органов публичной власти как фактор повышения эффективности представительной системы местного самоуправления // Право и политика.2015. №2. 1,1 п.л.

9. Джагарян Н.В. Пределы партийного опосредования избирательных прав на муниципальных выборах: национальная практика и зарубежный опыт // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 2. 0,5 п.л.

10.Джагарян Н.В. Публичное представительство: к обоснованию доктрины // Вопросы правоведения. 2015. № 2. 1,2 п.л.

11.Джагарян Н.В. Местное самоуправление и бюрократия: конституционные аспекты соотношения и взаимодействия // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6. 1,5 п.л.

12.Джагарян Н.В. Межмуниципальные институты публичного представительства на уровне субъектов федерации: текущее состояние и проблемы развития // Юридический вестник ДГУ. 2014. № 4. 0,6 п.л.

13.Джагарян H.B. Муниципальная представительная демократия: концептуальная основа системной организации // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2014. № 3. 0,7 п.л.

14.Джагарян Н.В. Представительная демократия - универсальная характеристика современной концепции народовластия // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2014. № 4. 0,8 п.л.

15.Джагарян Н.В. Контроль и ответственность как средства обеспечения демократического представительства населения в местном самоуправлении // Вопросы правоведения. 2014. №1.1 п.л.

16.Джагарян Н.В. Национальные и наднациональные гарантии прав местного самоуправления: проблемы сбалансированной реализации // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 5. 0,55 п.л.

17.Джагарян Н.В. Особенности конституционной природы местного самоуправления как сферы реализации институтов представительной демократии //Административное и муниципальное право. 2014. № 3. 0,6 п.л.

18.Джагарян Н.В. Представительная демократия как универсальная характеристика современной концепции народовластия: идейно-доктринальные и конституционно-правовые аспекты // Юридический вестник ДГУ. 2014. №1. 0,6 п.л.

19.Джагарян Н.В. Представительная демократия: социальные предпосылки, идейно-доктринальные основы и реализация // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2014. № 1. 0,8 п.л.

20.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Конституция как образ жизни (Рецензия на книгу: Кабышев В.Т. С Конституцией по жизни: избранные научные труды. М.: Формула права, 2013. 320 с.) // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1. 1 п.л.

21.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Апология ценностного подхода в конституционном праве и правосудии // Юридический мир. 2014. № 2. 0,8 п.л.

22.Джагарян Н.В. Муниципальный регулятивно-правовой режим нормативного обеспечения самоуправленческих институтов представительной демократии // Ученые записки юридического факультета. 2013. Вып. 30. 0,9 п.л.

23.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Российский конституционализм: к обретению идеала // Журнал российского права. 2013. № 3. 1 п.л.

24. Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Новый порядок замещения должности главы субъекта Российской Федерации как сочетание непосредственных и представительных начал: комментарий к Постановлению от 24 декабря 2012 г. № 32-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 2. 1,5 п.л.

25.Джагарян Н.В., Гурнак Е.В. Интегративная роль муниципального права в правовом регулировании градостроительных отношений: постановка проблемы // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 12. 0,5 п.л.

26.Джагарян Н.В. Регламент как средство саморегулирования представительного органа муниципального образования: юридическая природа и пределы // Вопросы правоведения. 2013. № 4. 0,8 п.л.

27.Джагарян Н.В. Регламент представительного органа муниципального образования: к вопросу о юридической природе // Юридический вестник ДГУ. 2013. №3.0,6 п.л.

28.Джагарян H.B. Нормативное обеспечение самоуправленческих институтов представительной демократии: особенности муниципального регулятив-но-правового режима // Вестник российского университета дружбы народов. Серия: юридические науки. 2013. № 4. 0,5 п.л.

29.Джагарян Н.В. Институт отзыва выборных лиц в системе демократического контроля и ответственности местного самоуправления: отдельные вопросы теории // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 6 0,7 п.л.

30.Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: конституционно-правовые аспекты // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 1. 0,6 п.л.

31.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Общественные органы представительной демократии и их место в современной системе российского местного самоуправления // Сравнительное конституционное обозрение. 2012. № 3. 1,7 п.л.

32.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Уроки «великих реформ» XIX в. для формирования стратегии муниципального развития современной России // История государства и права. 2012. № 6. 0,3 п.л.

33.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Порядок формирования представительного органа муниципального района в фокусе конституционного правосудия: научный комментарий к Постановлению Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. №4. 1,3п.л.

34.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Представительный орган в системе муниципальной представительной демократии: некоторые вопросы правового статуса // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 33 (214). Право. Вып. 26. 1,1 п.л.

35.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Местное самоуправление в конституционном строе: традиция и инновации в контексте европейского опыта // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. № 1. 1,7 п.л.

36. Джагарян Н.В. К обоснованию концепции муниципальной представительной демократии в России (конституционно-правовой аспект) // TERRA ECONOMICUS (Экономический вестник Ростовского государственного университета). 2009. № 4. 0,8 п.л.

37.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.), Джагарян A.A. Конституционный проект муниципального строительства в Российской Федерации (Рецензия на книгу: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии. М.: Норма, 2008) // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. №4. 0,8 п.л.

38.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.), Джагарян A.A. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. 2008. №1.1 п.л.

39.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.), Джагарян A.A. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. 2006. № 12. 0,9 п.л.

40.Джагарян H.B. (Шевченко Н.В.), Джагарян A.A. Представительные начала в юридической природе контрольного органа муниципального образования // Конституционное и муниципальное право. 2006. №11. 0,5 п.л.

41.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.), Джагарян A.A. Контрольный орган муниципального образования в системе муниципальных институтов представительной демократии // Проблемы права. 2006. №2. 1 п.л.

III. Статьи, опубликованные в иных периодических изданиях

42.Джагарян Н.В. К вопросу о понятии и системе муниципальной представительной демократии в России // Муниципальная служба. 2013. №3. 0,35п.л.

43.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Разграничение регулятивных полномочий между уровнями власти в сфере организации местного самоуправления (на основе практики Конституционного Суда Российской Федерации) // Журнал конституционного правосудия. 2012. № 2. 0,6 п.л.

44.Джагарян Н.В. Правовой статус местного депутата как народного представителя // Муниципальная служба. 2011. №3. 0,3 п.л.

45.Джагарян Н.В. Муниципальные институты представительной демократии и народного представительства в Российской Федерации: проблема соотношения // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 8. 0,75 п.л.

46.Джагарян Н.В. Правовой статус местного депутата как народного представителя // Российская академия юридических наук. Научные труды. Выпуск 11. Том 1. М„ 2011. С. 706-709. 0,35 п.л.

47.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Местное самоуправление в эпоху «великих реформ» XIX в.: уроки истории для формирования стратегии муниципального развития современной России // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. № 5. 1 п.л.

48.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Представительный орган как центральное звено в системе муниципальной представительной демократии // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2011. №4. 1,1 п.л.

49.Джагарян Н.В. Глава муниципального образования как представительно-демократический институт местного самоуправления // Российское право в интернете. 2010. № 4 (Спецвыпуск). 0,3 п.л.

50.Джагарян Н.В. Представительные начала правового статуса главы муниципального образования // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2010. № 4. 0,6 п.л.

51.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Муниципальный финансовый контроль: институт политико-экономической самоорганизации населения и рационализации хозяйственно-бюджетной деятельности местных сообществ // Вопросы экономики и права. 2010. № 3. 0,5 п.л.

52.Джагарян Н.В. Муниципальная представительная демократия в России: некоторые вопросы конституционной концепции // Российское право в интернете. 2009. № 5 (Спецвыпуск). 0,3 п.л.

53.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления как конституционный принцип его ресурс-

ного обеспечения // Ученые записки. Сборник научных трудов юридического факультета ЮФУ и Института права и управления. Вып. 7. Ростов н/Д: ЗАО «Книга», 2009. 0,6 п.л.

54.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Финансово-экономическая самостоятельность местного самоуправления в Российской Федерации: конституционное содержание, структура и нормативные пределы // Вопросы экономики и права. 2009. № 6. 0,6 п.л.

55.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Конституционная природа местного самоуправления в Российской Федерации // Ученые записки. Вып. 6 (Юбилейный). Ростов н/Д.: Изд-во ЮФУ, 2007. С. 260-265. 0,4 п.л.

56.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Представительная и непосредственная демократия в системе муниципальной власти // Донской юридический институт: Ученые записки. Т. 29. Ростов н/Д.: Изд-во ДЮИ, 2006. 0,3 п.л.

57.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Сочетание начал непосредственной и представительной демократии в системе муниципальной власти // Ученые записки юридического факультета РГУ. Сборник научных трудов. Вып. 5. Ростов н/Д, 2005. 0,3 п.л.

58.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Местное самоуправление - форма осуществления населением своей власти: единство непосредственных и представительных начал // Труды аспирантов и соискателей Ростовского государственного университета. Том XI. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2005. 0,1 п.л.

IV. Статьи, тезисы, опубликованные в сборниках научных трудов, материалов научных и научно-практических конференций, круглых столов и семинаров

59.Джагарян Н.В. Конституционно-правовая концепция представительной демократии в России в зеркале практики конституционного правосудия // Конституционализм и правовая система России: итоги и перспективы: материалы секции конституционного и муниципального права V междунар. науч,-практ. конф. Кутафинские чтения; сб. докл. М.: Проспект, 2014. 0,4 п.л.

60.Джагарян Н.В. Практика Конституционного Суда РФ как источник формирования и развития конституционно-правовой концепции представительной демократии // Юридическая наука и практика: традиции и новации / сборник тезисов по материалам Международной научно-практической конференции, посвященной 150-летию судебной реформы 1864 г. «Юридическая наука и практика: традиции и новации»; Южный федеральный университет. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2014. Т.1. С. 153-157. 0,4 п.л.

61.Джагарян Н.В. Уровневая структура публично-властного представительства местного сообщества // Двадцатилетний период развития конституционализма в России: сборник материалов науч.-практ. конф., посвященной юбилею Конституции РФ 1993 г. Ростов н/Д, 2013. С. 77-84. 0,3 п.л.

62.Джагарян Н.В. Конституция, представительство, местное самоуправление: к вопросу о понятии муниципальной представительной демократии // 20-летие Конституции РФ: практика реализации принципов конституционализма в условиях развития российской правовой традиции: Сборник научных статей

по материалам VII Международной науч.-практ. конф. Рост. гос. эконом, уни-вер. Ростов н/Д, 2013. С.75-77. 0,3 п.л.

63.Джагарян Н.В. Конституция и представительная демократия на местном уровне: проблемы реализации // Международная научно-практическая конференция «К 20-летию Конституции Российской Федерации. Конституционные права и свободы в Российской Федерации», Ростов-на-Дону 11-12 октября 2013 г. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2013. С. 505-509. 0,3 п.л.

64.Джагарян Н.В. Представительство муниципальном праве: понятийно-смысловые и системные характеристики // Современные парадигмы юридической компаративистики в аспекте развития национальных правовых систем: Сборник по материалам VII Международной научно-практической конференции. / Рост. гос. эконом, универ. Ростов н/Д, 2012. С. 100-102. 0,25 п.л.

65.Джагарян Н.В. Местный депутат и его статусные характеристики как субъекта народного представительства: проблемы правопонимания // Правовая политика и модернизация государственности / Материалы межд. науч.-практ. конф. 13-14 декабря 2012 г. Пятигорск, 2012. С. 62-65. 0,3 п.л.

66.Джагарян Н.В. Местный депутат как народный представитель: особенности правового статуса // Современные концепции взаимодействия частного и публичного права: юридическая доктрина и правоприменительная практика. Сборник научных статей по материалам VI Международной науч.-практ. конф./ Рост. гос. эконом, универ. Ростов н/Д, 2011. С. 71-72. 0,3 п.л.

67.Джагарян Н.В., Джагарян A.A. Конституционализм от первого лица // Современный российский конституционализм: доктрина и практика. Материалы межвузовской научно-практической конференции (Южный федеральный университет, 23 октября 2010 г.) и круглого стола (Санкт-Петербургский государственный университет, 5 марта 2011 г.) / Отв. ред. Н.С. Бондарь. Ростов н/Д-СПб: Профпресс, 2011. С.364-371. 0,5 п.л.

68.Джагарян Н.В. Глава муниципального образования - институт муниципальной представительной демократии // Порядок общества: проблемы правовой теории и юридической практики в России. М.: Вузовская книга, 2011. 0,35 п.л.

69. Джагарян Н.В. К вопросу о представительной природе правового статуса местного депутата // Современный российский конституционализм: доктрина и практика. Материалы межвузовской науч.-практ. конф. (Южный федеральный университет, 23 октября 2010 г.) и круглого стола (Санкт-Петербургский государственный университет, 5 марта 2011 г.) / Отв. ред. проф. Н.С. Бондарь. Ростов н/Д-СПб: Профпресс, 2011. С.101-106. 0,6 п.л.

70.Джагарян Н.В. Институты представительной демократии в системе местного самоуправления // Юридическая наука и образование в России начала XXI века: новые направления: материалы V Всероссийского семинара 15 ноября 2010 г. / отв. ред. И.А. Иванников; Рост. гос. ун-т путей сообщения. Ростов н/Д, 2010. С. 113-116. 0,3 п.л.

71.Джагарян Н.В. Конституционная концепция муниципальной представительной демократии: постановка проблемы // Перспективы взаимодействия национальных правовых систем в условиях глобализации и регионализации:

Сборник научных статей по материалам V Международной науч.-практ. конф. Рост. гос. эконом, универ. Ростов н/Д, 2010. 0,3 п.л.

72.Джагарян Н.В. Глава муниципального образования в системе муниципальной представительной демократии // Правовой порядок: актуальные проблемы развития государственно-правовых институтов. М.: Вузовская книга, 2010. 0,75 п.л.

73.Джагарян Н.В. Представительные органы в системе институтов муниципальной демократии // Правовой порядок и правовая культура. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2010. 0,7 п.л.

74.Джагарян Н.В. Депутат представительного органа местного самоуправления в системе муниципальных институтов представительной демократии РФ // Порядок общества и права человека: конституционный и политико-правовой дискурс. Межвузовский научный сборник. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2009. 1,1 п.л.

75.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Законодательное определение местного самоуправления требует конституционной конкретизации // Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения: материалы межд. науч. конф. Юридический факультет МГУ им. М.В.Ломоносова. Москва. 28-31 марта 2007 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2008. С.633-638. 0,4 п.л.

76.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Юридический статус депутата представительного органа местного самоуправления // Порядок общества и правовой нигилизм. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2008. 1 п.л.

77.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Понятие и сущность публичного представительства в конституционном праве // От советского строительства к муниципальному праву: история и современность (Кафедре муниципального права и управления ЮФУ (РГУ) - 20 лет). Сборник материалов, посвященных юбилею кафедры муниципального права и управления ЮФУ / Отв. ред. проф. Н.С. Бондарь. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2008. С.150-157. 0,5 п.л.

78.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Конституционные принципы и пределы участия различных уровней публичной власти в нормативном обеспечении муниципальных институтов представительной демократии // Порядок общества: актуальные проблемы социально-правовой теории. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2008. 0,85 п.л.

79.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Публичное представительство и его конституционное содержание // Сборник научных трудов. Ставрополь: СФ КрУ МВД РФ, 2007. Вып. 4. 0,5 п.л.

80.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.), Джагарян A.A. Контрольный орган муниципального образования как новый институт муниципальной представительной демократии // Порядок общества: идеал в истории политико-правовой мысли и современность. Межвузовский научный сборник. Ростов н/Д: Изд-во Южного федерального университета, 2007. С. 159-170. 0,7 п.л.

81.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Институты народного представительства в системе муниципальной власти // Региональная власть: политико-правовые аспекты реализации и осуществления. Межвузовский научный сборник. Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2007. Т.1. 0,7 п.л.

82.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Особенности правового регулирования муниципальных институтов представительной демократии: соотношение нормотворческих полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований // Сборник научных трудов профессорско-преподавательского состава и адъюнктов кафедры теории и истории государства и права. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2006. 0,7 п.л.

83.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Муниципальная власть в Российской Федерации: соотношение начал непосредственной и представительной демократии //Сб. науч. трудов проф.-препод, состава и адъюнктов кафедры теории и истории государства и права. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2006. 0,7п.л.

84.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Особенности юридического статуса депутата представительного органа местного самоуправления // Изменяющаяся правовая система России в условиях современного социально-экономического развития: Материалы межд. науч.-практ. конф. профессорско-преподавательского состава / РГЭУ «РИНХ». Ростов н/Д, 2006. 0,17 п.л.

85.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Конституционное обеспечение муниципальных институтов представительной демократии // Конституция, судебная власть и права человека в Российской Федерации. Материалы докладов и сообщений участников межвуз. науч.-практ. конф., посвященной памяти проф. В.А. Ржевского. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2006. С. 97-103. 0,3 п.л.

86.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Народное представительство - организационная основа местного самоуправления в Российской Федерации // Национальная безопасность современной России: основные угрозы. Сб. мат. межд. науч.-практ. конф. 24-25 ноября 2005 г. 4.II. Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2005. 0,1 п.л.

87.Джагарян Н.В. (Шевченко Н.В.) Свобода личности в условиях местного самоуправления // Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность. Материалы докладов и сообщений участников межвузовской научно-практической конференции, посвященной 250-летию г. Ростова-на-Дону. 17 декабря 1999 г. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2000. 0,1 п.л.

V. Публикации в зарубежных изданиях

88. Джагарян Н.В. Конституционная концепция представительной демократии в зеркале российского конституционного правосудия // Политологические исследования. Варшава: Институт политических наук Варшавского университета, 2014. № 32. 1 п.л.

89.Джагарян Н.В. Представительство в муниципальном праве: системно-структурный подход // npaeoBi засоби забезпечения та захисту прав людини: вп-чизняний та заруб1жний досвщ. Матер1али IX м1жнародноТ науково-практичноТ конференцй науковщв, викладач1в, асшранпв. Книга 4. м. Лу-гансък, 10-11 квггня 2013 р./ За ред. проф. Л.1. Лазор. СПД Резшков B.C., 2013. 0,35 п.л.

90.Джагарян Н.В. Организационные институты общественного представительства в системе муниципальной представительной демократии // Юридические записки. Одесса. 2013. № 3. 0,9 п.л.

Подписано в печать: 06.07.2015г. Сдано в набор: 06.07.2015г. Формат: 60x84 1/16 Печать цифровая Бумага офсетная. Гарнитура Times. Объем: 2.4 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ: 248 Отпечатано: Учреждение «Университетские телекоммуникации» 197101, Санкт-Петербург, Саблинская ул., д.14 +7(812) 9151454, zakaz@tibir.ru, www.tibir.ru

Автор: Джагарян, Наталья Владимировна
Город: Ростов-на-Дону
Год: 2015
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ