Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев

Засыпкин, Михаил Александрович

Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцевтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев»

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

ЗАСЫПКИН Михаил Александрович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКВД РСФСР ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ (1918-1923 гг.)

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва • 2008 \ .....I ••..... ;

А:; V . ... .1 ! ..,■: ■ • ..»

. Ж О# ^

003451678

АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ

На правах рукописи

Засыпкин Михаил Александрович

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКВД РСФСР ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ (1918-1923 гг.)

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2008

Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Малыгин Александр Яковлевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Шамаров Вячеслав Матвеевич

кандидат юридических наук Ермаков Евгений Геннадьевич

Ведущая организация - Тюменский юридический институт МВД России

Защита состоится «06» ноября 2008 г., в 14 час. 30 мин., на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд. 404.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России

Автореферат разослан <с/^>Г 2008 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент

К.Л. Яковлев

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В начале 90-х годов XX века на постсоветском пространстве произошли серьезные изменения в социально-экономической, политической, правовой, демографической и иных сферах. Одним из последствий развала СССР стало появление на территории России огромной массы беженцев и вынужденных переселенцев, возникновение проблемы миграции населения.

Миграция возрастала всегда, когда возникали вооруженные конфликты, заставлявшие сотни тысяч людей покидать обжитые места. На долю России выпали особенно тяжелые испытания, вызванные сначала Первой мировой, а затем гражданской войнами и иностранной интервенцией, повлекшие за собой массовую миграцию. Лишенные средств правовой и социальной защиты, которую призвано оказывать государство, беженцы оказались наиболее уязвимой фуппой населения.

Решение вопросов, связанных с реэвакуацией беженцев, оказанием им необходимой помощи потребовало привлечения значительных финансовых и материальных средств, создания разветвленной сети специальных аппаратов, общее руководство которыми было возложено на НКВД РСФСР.

В неразрывной связи с проблемой беженцев решались вопросы обмена, перемещения и устройства пленных (по имеющимся данным в германском плену находилось почти 4,5 млн. российских граждан, а в РСФСР — около 2,3 млн. немцев).

В этой связи научное и практическое значение имеет исследование деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР как органа отраслевого управления, участвовавшего в реализации целенаправленной государственной политики в отношении беженцев и пленных.

Изучение организации и деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев позволит составить научно обоснованное представление о выполнявшихся Наркоматом в первые годы Советской власти функциях, точнее охарактеризовать его государственно-правовой статус, а шире - поможет дополнить научные знания об истории государственного строительства в Советской России, углубить понимание сущности и социальной роли Советского государства в рассматриваемый период. Этим, в частности, объясняется актуальность данного исследования с теоретических позиций.

С точки зрения прикладной, практической актуальность и значимость настоящего исследования обусловливаются современными реалиями, в том числе, как уже отмечалось, наличием проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, для решения которой необходимо использовать все имеющиеся в распоряжении государства и общества средства, в том числе опыт прошлого.

может быть востребовано в процессе укрепления и совершенствования Федеральной миграционной службы России, повышения эффективности ее деятельности. В этом отношении не утратили значения также конкретные формы и методы работы с пленными и беженцами, организации взаимодействия Центроэвака (Центропленбежа) с другими государственными органами и общественными организациями, обеспечение гласности в работе эвакуационных аппаратов и т.д.

Степень научной разработанности темы исследования. Следует отметить, что специального комплексного историко-юридического исследования деятельности НКВД РСФСР, связанной с организацией процесса реэвакуации беженцев и репатриации пленных, до настоящего времени не проводилось. Вместе с тем имеются работы, посвященные отдельным аспектам данной проблемы.

Применительно к этапу становления Советского государства она упоминалось в работах 50-70-х гг. прошлого века таких ученых, как E.H. Городецкий, Е.Г. Гимпельсон, М.П. Ирошников, И.И. Минц, В.М. Клеандрова, Л.П. Косицын, В.М. Курицын, А.И. Лепешкин и др., рассматривавших общие вопросы строительства советского государственного аппарата.

В конце 60-х начале 90-х годов активизировалось исследование истории НКВД РСФСР. В этот период были подготовлены и изданы многие работы, в которых раскрывались основные направления деятельности НКВД РСФСР. В их числе следует назвать исследования Л. Ф. Болтенковой, В.П. Галицкого, М.И. Еропкина, Т.И. Желудковой, И.И. Кизилова, А.Я. Малыгина, P.C. Мулукаева, Л.П. Рассказова, В.В. Черникова и др. 1 Однако в большинстве работ лишь упоминается о создании аппаратов, призванных решать проблему беженцев и пленных, излагаемый материал носит информационный характер. В качестве самостоятельного данное направление деятельности НКВД РСФСР практически не рассматривалось.

' См.: Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве. -М., 1967, Кизилов И.И. НКВД РСФСР 1917-1930 гг. - М., 1969; Болтенко-ваЛ.Ф. Образование Народного Комиссариата внутренних дел РСФСР и его деятельность по руководству строительством Советской власти на местах (1917-1918 гг.). Дисс. канд., юрид., наук. - Томск, 1974; СемыкинаЛ.П. Создание НКВД РСФСР и его деятельность по организации власти на местах (октябрь 1917 г. - ноябрь 1918 г.). Дисс. канд., юрид., наук. - М., 1970; Галиц-кийВ.П. Финские военнопленные в лагерях НКВД (1939-1953 гг.). - М., 1997; Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. - М., 1979; МалыгинА.Я., МулукаевР.С. Развитие конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел. Учебное пособие. - М., 1988; Черников В.В. Организационная деятельность НКВД РСФСР по руководству органами милиции (1917-1930 гг.). Дисс. канд., юрид., наук. - М., 1975.

Одной из первых работ, подготовленных на основе архивных материалов рассекреченного фонда о Центропленбеже была книга МальковаА.А. «Деятельность большевиков среди военнопленных русской армии 19151919 гг.»1, в который рассматривался процесс создания и деятельности Центральной коллегии по делам пленных и беженцев. Однако автор уделил внимание в основном проблемам оказания помощи военнопленным за границей и лишь фрагментарно рассмотрел деятельность Центропленбежа, находившегося в составе Народного комиссариата по военным делам, до передачи в ведение Народного комиссариата внутренних дел РСФСР.

Отдельные сведения о первоначальном этапе деятельности Центропленбежа содержатся и в коллективной работе Э.П. Нечаевой и C.B. Лившиц, однако там также лишь кратко упоминается о беженцах, как особой группе населения, правовая и социальная защита которой была возложена на Цен-тропленбеж2.

В начале 90-х гг. вышла работа Ю.Г. Фельштинского3 в которой анализировалось советское иммиграционное и эмиграционное законодательство периода 1917-1939 гг. В ней говорится о создании Центропленбежа как централизованного правительственного органа, призванного разрешить проблемы, связанные с военнопленными и беженцами, находившимися на территории РСФСР, но при этом вне поля зрения остается деятельность его учреждений за рубежом. Также в работе не в должной мере раскрыт правовой статус беженцев, военнопленных.

В течение двух последних десятилетий в исторической и историко-правовой литературе заметно возрос интерес к исследованию деятельности органов, учреждений, организаций, оказывавших помощь беженцам и пленным в период с 1914 г. по 1925 гг. В диссертационных исследованиях в основном освещаются процессы образования местных коллегий по делам пленных и беженцев, а также проблемы, возникавшие при оказании помощи беженцам и пленным на местах в процессе их реэвакуации. И.П. Щеров в своих работах сосредоточил внимание на создании Центропленбежа, организационно-хозяйственной деятельности пленбежей в Смоленской области. Особое внимание автор уделил идеологической работе с пленными и беженцами, и проблемам миграции в годы гражданской войны4. Аналогичные вопросы

' См.: Мальков А.А. Деятельность большевиков среди военнопленных русской армии 1915-1919 гг.-Казань, 1971.

1 См.: Нечаева ЭЛ., Лившиц C.B. «Деятельность органов Центральной коллегии по делам пленных и беженцев по возвращению военнопленных русской армии

в 1918-1920 гг.».-Куйбышев, 1982.

3 См.: Фелыитинский Ю.Г. К истории нашей закрытости. - М., 1991.

4 См.: Щеров И.П. Организация и деятельность коллегий по делам пленных и беженцев в Смоленском крае 1914-1921 гг. Дисс. канд., истор., наук. - М., 1998.; Его же. Миграционная политика в России 1914-1922 гг. Монография. - Смоленск. 2000.

рассматривал И.Е. Зубаров при проведении исследования деятельности Симбирской губернской коллегии по делам военнопленных и беженцев'. Н.В. Лахарева рассматривала создание Центропленбежа, как органа, призванного ликвидировать беженство, как социальное явление. IIa примере Курской губернии освещено оформление системы государственных органов по эвакуации населения, их реорганизация с последующей ликвидацией2. В научных статьях O.A. Леусян3, Т.Ю. Труханович4 раскрываются особенности формирования и деятельности «пленбежей» в Екатсринодаре и Череповце.

В названных работах освещается деятельность некоторых региональных органов Центроэвака НКВД РСФСР, однако комплексного научного исследования организационно-правовых аспектов деятельности Центроэвака до настоящего времени не проводилось.

Проблемы реорганизации подразделений НКВД РСФСР освещаются в диссертации A.B. Лобанова5. В числе других при переходе к НЭПу преобразованию подверглось и Центральное управление по эвакуации населения НКВД РСФСР. В работе проанализирована нормативно-правовая база процесса реорганизации НКВД РСФСР.

О правовом статусе, материальном положении, социальном составе пленных и беженцев говорится в публикациях A.A. Арутюняна, З.С. Бочаровой, М.В. Власова, Н.М. Жданова, В.Б. Жиромской, В.М. Кабузана, А.Х. Клеванского, И.В. Михутиной, П.Н. Ольшанского, Ю.А. Полякова, В.И. Потапова, Н.С. Райского, Г.Я. Тарле и др. В одной из последних статей В. А. Золотарева, бывшего в 1996-2005 гг. председателем Комиссии при Президенте Российской Федерации по военнопленным, интернированным и пропавшим без вести, также упоминается о проблеме военнопленных в первые годы после Октябрьской революции6.

Таким образом, несмотря на значительное количество работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и ме-

1 См.: Зубаров И.Е. Деятельность коллегии по делам военнопленных и беженцев Симбирской губернии в 1914-1922 гг.: Дисс... канд., истор., наук. - Пенза, 2006.

2 См.: Лахарева Н.В. Судьба беженцев Первой мировой войны в Советской России 1918-1925 гг. На примере Курской губернии. Дисс. канд., истор., наук. -Курск, 1999.

3 См.: Леусян O.A. Беженцы первой мировой и гражданской войн в Екатерино-даре (1918-1920). - http://www.yuga.ru/kazaki/history/index.shtml - 24.04.2007 г.

4 См.: Труханович Т.Ю. Организация работы с беженцами в Череповце в 19181921 годах. // Череповец-2. - Вологда, 1999. С.99-111.

5 См.: Лобанов A.B. Переход к НЭП и реорганизация НКВД РСФСР: Дисс. канд., юрид., наук. - М., 1998.

6 См.: Золотарев В.А. Проблемы пленных, интернированных и пропавших без вести в историческом измерении (историко-правовой анализ) // Вестник Академии права и управления. 2006. №6. с. 61-68.

стных органов по эвакуации населения, вопросы становления и развития Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, определения его роли и места в государственном механизме Советского государства в первые годы советской власти не получили достаточно полного и всестороннего исследования и освещения.

Объектом исследования являются правовые и организационные отношения, складывавшиеся в процессе становления и развития Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в 1918 - 1923 гг.

Предметом исследования являются документальные источники, отражающие правовое регулирование и организацию работы аппаратов по делам пленных и беженцев в составе НКВД РСФСР в 1918 - 1923 гг., а также результаты их деятельности.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1918 по 1923 гг., т. е. с момента создания Центральной коллегии о пленных и беженцах и до момента ликвидации Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР. В этот период времени была определена структура, выработаны обязанности Центропленбежа, как временного учреждения в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР. В мае 1919 г. произошла смена ведомственной принадлежности - Центропленбсж из состава Народного комиссариата по военным делам был передан в ведение НКВД РСФСР. Находясь в составе НКВД РСФСР, Центропленбеж (Ценгроэвак) подвергался неоднократной реорганизации. Преобразования были связаны, прежде всего, с требованиями общегосударственного характера, с реорганизацией самого НКВД РСФСР, и новыми задачами, которые периодически ставились перед Центроэваком правительственными органами.

Цели и задачи исследования. Цель исследования заключается в проведении комплексного историко-правового анализа законодательства и подзаконных нормативно-правовых актов, широкого круга архивных документов и иных источников, характеризующих процесс становления, развития и функционирования Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР и его местных органов, определении его правового статуса, основных направлений деятельности по вопросам, связанным с реэвакуацией беженцев и пленных, изучении взаимодействия с другими органами государственного управления.

Для достижения цели определены следующие задачи:

- изучить нормативно-правовые акты, регламентировавшие организационное построение и компетенцию Центрального управления по эвакуации населения;

- проанатизировать процесс организации аппаратов по делам пленных и беженцев, проследить эволюцию изменение их структуры;

- раскрыть основные направления, методы, формы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР по реэвакуации беженцев и репатриации пленных в изучаемый период;

- выявить порядок и источники финансирования Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР;

- осветить вопросы взаимодействия Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР с народными комиссариатами: иностранных дел, здравоохранения, социального обеспечения, труда, путей сообщения, ВЧК (ГПУ), с организациями Красного Креста;

- дать характеристику правового положения беженцев и пленных и показать роль Центроэвака в осуществлении их прав;

- осветить место и роль Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в системе государственных органов по реализации миграционной политики Советского государства.

Методологической основой исследования являются исторический подход и диалектическая теория познания социально-правовых явлений. В исследовании использовался принцип историзма, основанный на освещении событий и явлений в их последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с конкретной исторической обстановкой. Данный принцип позволил проанализировать многочисленные исторические факты и явления такими, какими они были. В ходе исследования применялись основы системного подхода и анализа, дающие возможность отразить процесс создания Центральной коллегии о пленных и беженцах и дальнейшей ее эволюции на общем фоне становления и развития советского государственного аппарата. Изучение структуры и деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах осуществлялось посредством историко-правового анализа. В рамках исследования применялись частно-научные методы: сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, системно-структурный.

Источниковая база исследования. Основу диссертационного исследования составили документы фондов: Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ) - Ф.ЗЗЗЗ (Центральная коллегия о пленных и беженцах (Цептропленбеж), 1918 - 1920, Центральное Управление по эвакуации населения (Центроэвак), 1920 - 1922), Ф.393 (НКВД РСФСР); Российского государственного военного архива (РГВА) - Ф.1 (Управление делами Народного комиссариата по военным делам РСФСР), Ф.44 (Военно-Законодательный Совет (бывш. Военно-Хозяйственный Совет)), Ф.79 (Комиссариат по демобилизации старой армии). Были проанализированы архивные документы и материалы Центрального архива Федеральной службы безопасности РФ (ЦА ФСБ РФ), опубликованные в сборниках - «Русская военная эмиграция 20-х -40-х годов. Документы и материалы. В 3-х томах» (М., 1998, 2001, 2002); «Красноармейцы в польском плену в 1919-1922 гг. Сборник документов и материалов». (М.:; СПб. 2004).

В работе проанализировано законодательство, подзаконные (в том числе ведомственные) нормативно-правовые акты периода 1917-1923 гг., содержащееся в Собраниях узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства РСФСР (СУ РСФСР), многотомном издании «Декреты

Советской власти», Бюллетенях НКВД РСФСР и др. источниках.

Другую группу источников составляют статистические данные, отчеты, содержащиеся в материалах периодической печати. Среди них: «Вестник комиссариата внутренних дел», «Власть Советов», «Известия Центральной коллегии по делам пленных и беженцев», «Газета военнопленного», «Известия ВЦИК».

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что оно является первым комплексным историко-правовым исследованием, в котором раскрывается государственно-правовой статус Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, показана его роль и место в государственном механизме Советского государства.

В диссертации предложена периодизация процесса создания и развития Центролленбежа (Центроэвака), а также показано, в каких социально-экономических и политических условиях происходило становление Центро-пленбежа (Центроэвака) и его местных органов, дается характеристика основных направлений его деятельности как органа отраслевого управления, участвовавшего в реализации миграционной политики советского государства.

Диссертация подготовлена на основе привлечения широкого круга источников, в том числе архивных документов и материалов, многие из которых впервые вводятся в научный оборот. Такими являются приказы и инструкции Центропленбежа (Центроэвака), отчеты о деятельности его отделов, результаты инспекторских проверок и другие материалы, в которых раскрывается содержание его функций, и полномочия по их реализации.

О научной новизне работы свидетельствуют приложения к диссертации, в которых на основе обобщения архивных и иных источников схематично показана структура Центропленбежа (Центроэвака) и его местных органов, его место в как в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР, так и в составе НКВД РСФСР, а также отражено взаимодействие с многочисленными государственными учреждениями и общественными организациями в рассматриваемый период.

Положения, выносимые на защиту:

1. Центральная коллегия о пленных и беженцах (Центропленбеж) создавалась в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР, как орган временного назначения, для решения двух принципиально важных задач: во-первых, выполнить обязательства по Брест-Литовскому мирному договору, в части касающейся обмена военнопленными, во-вторых, параллельно организовать процесс реэвакуации беженцев на места их довоенного проживания. Для выполнения поставленных задач Центропленбеж был наделен «исключительными полномочиями».

и его местных органов. Основные принципы организации и деятельности были закреплены в декрете СНК РСФСР от 23 апреля 1918 г. об учреждении Центропленбежа и приказах Центропленбежа №№ 1 и 2. Правовое регулирование отдельных сторон его деятельности осуществлялось рядом декретов. СНК, множеством межведомственных актов и ведомственных приказов и инструкций Центропленбежа.

3. Организационные формы деятельности Центропленбежа напрямую зависели от объема предоставляемых ему полномочий, позволявших осуществлять широкий круг общесоциальных функций при эвакуации беженцев и репатриации пленных. Для решения поставленных задач Центропленбежу делегировали (в соответствующем объеме) функции Комиссариатов здравоохранения, иностранных дел, продовольствия, социального обеспечения, что позволяло действенно обеспечивать права беженцев и пленных.

4. Вклад в нормативное регулирование правового статуса беженцев внесли представители Центропленбежа. Они принимали непосредственное участие в разработке проектов нормативно-правовых актов (в том числе международно-правовых), в которых закреплялся правовой статус беженцев, военнопленных, гражданских пленных.

5. Период деятельности Центропленбежа (Центроэвака) в составе НКВД РСФСР характеризуется тем, что, с одной стороны, был расширен круг выполняемых задач, с другой стороны была произведена реформа управления его органами, направленная на сокращение его полномочий в административно-хозяйственных и финансовых вопросах, при одновременном сокращении штатов. Окончательно правовой статус Центроэвака был оформлен с принятием Положения о НКВД РСФСР в 1922 г.

6. По окончании гражданской войны в деятельности Центроэвака определилось три основных направления: 1) реализация заключенных мирных договоров, международных соглашений о реэвакуации беженцев и репатриации пленных; 2) регулирование внутренних миграционных процессов в связи с обострившимися социальными проблемами (засуха, неурожай, голод 1921 г.); 3) организация процесса возвращения в Россию беженцев, покинувших страну с белоэмигрантами, трудовой миграции из-за рубежа и внутренней миграции населения.

Теоретическая н практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в диссертационном исследовании выводы будут являться вкладом в углубление научных знаний о правовых основах организации и деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, его структурных изменениях в период 1918-1923 гг.

Практическая значимость исследования заключается в том, что материалы диссертации, основные выводы и положения могут быть использованы:

в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях

системы МВД, при изучении и преподавании дисциплин «История органов внутренних дел», «История государства и права России», «История государственного управления», «История России»;

в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем, связанных с определением федеральной миграционной политики в РФ и роли в ее реализации органов внутренних дел;

при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность Федеральной миграционной службы России;

в практической деятельности государственных органов (миграционной службы в том числе), общественных формирований в сфере реализации права на свободу передвижения и выбора места жительства, при определении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.

Обоснованность и достоверность результатов исследования определена кругом изученных и проанализированных документальных источников: нормативно-правовыми актами органов государственного управления; изданными, в пределах компетенции, Центропленбежем, а затем Центроэва-ком, приказами, постановлениями и инструкциями; отчетами о деятельности НКВД в 1917-1922 гг.; отчетами о деятельности Центроэвака и его отделов; архивными материалами; историко-правовой литературой и периодическими изданиями.

Апробация и внедрение результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России. В ходе проведения исследования отдельные выводы и результаты были изложены в виде научных сообщений.

Основные положения отражены в опубликованных работах, рассматривались диссертантом на Всероссийских, межвузовских научно-практических конференциях. Материалы исследования используются в преподавании дисциплин «История государства и права России», «История органов внутренних дел» в Омской академии МВД России, Барнаульском юридическом институте МВД России.

Структура и объем диссертации обусловлены целью исследования и вытекающими из нее задачами. Диссертация включает введение, две главы, включающих шесть параграфов, заключение, список использованной литературы и приложения.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновываются актуальность, научная новизна, теоретическая и практическая значимость выбранной темы исследования, определяются цели и задачи, объект и предмет, раскрываются методология исследования, хронологические рамки, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, содержатся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава - «Организационно-правовые основы создания и развития аппаратов по делам пленных и беженцев в системе НКВД РСФСР в условиях гражданской войны (1918-1920 гг.)» - состоит их трех параграфов.

Первый параграф посвящен правовым основам создания и деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах в системе НКВД РСФСР.

На первоначальном этапе становления Советского государства большевистское правительство столкнулось с проблемой миграции многомиллионной массы населения. Требовалось в короткий срок решить комплекс вопросов, связанных с реэвакуацией беженцев и репатриацией пленных на места их довоенного проживания. В процессе создания нового государственного механизма решение этих вопросов ключевое место было отведено Центральной коллегии о пленных и беженцах (Центропленбеж).

Необходимость ее создания и деятельности была обусловлена следующими факторами: нахождение, как на территории России, так и за границей, многомиллионной массы людей - беженцев, пленных и нуждающихся в реэвакуации (на 1 января 1918 г. на территории России находилось около 10 млн. беженцев, военнопленных и переселенцев, в лагерях Германии и Австро-Венгрии находилось в заключении от 3,4 до 5 млн. русских пленных); многообразие государственных и общественных организаций и учреждений, оказывавших мигрантам различные виды помощи, но при отсутствии единой системы управления, учета и контроля со стороны государства; необходимость разрешения вопросов по обмену пленными и реэвакуации беженцев на межгосударственном уровне. Дополнительным импульсом к организации специальных органов стало подписание 3 марта 1918 г. в Брест-Лиговске мирного договора России с Германией, Австро-Венгрией, Болгарией и Турцией.

После Октябрьской революции советское правительство приступило к созданию новых органов, ведавших делами беженцев и пленных, реорганизации существовавших и установлению контроля за их деятельностью. Но возникшие в разное время государственные и общественные учреждения и организации, ведавшие делами пленных и беженцев, хотя и решали общие задачи, действовали разрозненно, не согласовывая своих действий, а поэтому малоэффективно. Возникла объективная потребность в создании единого специального государственного органа, способного осуществить реэвакуацию беженцев и репатриацию пленных.

Поиск лучшего организационного решения проблемы первоначально привел к образованию Центральной коллегии по делам пленных и беженцев в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР. Правовой основой ее деятельности стал декрет СНК РСФСР от 23 апреля 1918 г. Центропленбеж был наделен особым правовым статусом. Он действовал как самостоятельное (автономное) учреждение, наделялся правом делать доклады непосредственно в СНК РСФСР.

Изначально Центропленбеж был сформирован в Комиссариате по военным делам потому, что, во-первых, в требовалось реализовывать условия Брест-Литовского мирного договора и дополнительных соглашений по обмену военнопленными и гражданским пленными; во-вторых, общее количество пленных, как иностранных в России, так и русских за границей превышало общее количество беженцев. Ответственным за судьбу военнопленных являлось военное ведомство.

Организационное построение, права и обязанности, принципы деятельности Центропленбежа и его местных органов определялись его собственными приказами. В соответствии с основными направлениями деятельности Центропленбежа были сформированы его отделы. Местные коллегии по делам пленных и беженцев создавались при местных Советах, но при этом они не включались в их состав. В течение первых шести месяцев деятельности было завершено формирование единой централизованной системы учреждений, ведавших делами пленных и беженцев. Создавая Центропленбеж, Советское правительство преследовало цель - устранить многообразие и бессистемность в делах о пленных и беженцах и придать процессу реэвакуации беженцев и репатриации пленных строгий и планомерный характер.

В конце 1918 г. нагрузка на органы Центропленбежа существенно возросла. С ноября 1918 г. по январь 1919 г. в Россию из плена вернулось по официальным данным около миллиона человек. Для обеспечения процесса репатриации пленных декретами СНК от 23 и 26 ноября 1918 г., за подписью председателя правительства В.И. Ленина, Центропленбежу были предоставлены исключительные полномочия: в экстренных случаях открывать дополнительные учреждения; вводить новые должности, не предусмотренные штатами. В декретах подчеркивалось, что Центропленбеж являлся высшим органом, руководящим всеми учреждениями и организациями, задействованными в обеспечении реэвакуации беженцев и пленных. Издаваемые Центроплен-бежем распоряжения носили общеобязательный характер для всех государственных органов и общественных 'организаций РСФСР.

Произошедшие перемены в международном положении России и события гражданской войны в середине 1919 г. привели к изменению правового статуса Центропленбежа. Теперь вектор его деятельности был направлен на обеспечение внутренних процессов миграции населения. Была расширена его компетенция, поставлены новые задачи, переданы для обслуживания новые контингенты. Названные обстоятельства привели к изменению ведомственной принадлежности Центропленбежа.

24 мая 1919 г. декретом СНК РСФСР «Об изменении и дополнении Положения о Центральной коллегии по делам пленных и беженцев» Центропленбеж был передан в состав НКВД РСФСР на правах самостоятельного отдела. За ним сохранялись прежние права и наименование. Местные пленбежи сохранялись в прежнем виде «на правах самостоятельных единиц» при Совдепах и не включались в состав отделов управления. Однако, со второй поло-

вины 1919 г. начали проявляться тенденции к ограничению самостоятельности Центропленбежа.

В связи с общей перестройкой советского государственного аппарата в направлении упрощения организационной структуры и экономии денежных средств с мая 1919 г. началась реорганизация Центропленбежа. Постановлениями коллегии НКВД РСФСР он лишался функций по управлению, концлагерями, но обязанности по технической и хозяйственной стороне обслуживания действующих лагерей и строительству новых лагерей за ним сохранялись. В августе 1919 г. состоялось решение о переходе от коллегиального к единоличному принципу управления. Местные коллегии по делам пленных и беженцев были переименованы соответственно в губернские и уездные Управления по делам пленных и беженцев.

Во втором параграфе раскрываются организационные формы деятельности Центропленбежа.

В системе органов государственного управления Центральная коллегия о пленных и беженцах занимала особое положение. Изначально ей были переданы функции нескольких ведомств по оказанию медицинской, правовой, социальной помощи, обеспечению продовольствием, одеждой, жильем движущихся масс беженцев и пленных.

В процессе осуществления своих полномочий Центропленбеж тесно сотрудничал с государственными органами и общественными организациями (народными комиссариатами - иностранных дел, внутренних дел, путей сообщения, продовольствия, здравоохранения, социального обеспечения, труда, ВЧК, Управлением военных сообщений, Красным Крестом, Всероссийским Земским Союзом и Союзом Городов' и др.). Организационными формами такого взаимодействия выступали создаваемые при Центропленбеже постоянно действовавшие совещания - медицинское, продовольственное, финансовое, эвакуационное. Основное назначение совещаний состояло в объединении и направлении усилий всех организаций и ведомств, задействованных в процессе реэвакуации, в выработке и реализации общих планов действий и контроль за их исполнением. Планы составлялись на основе сведений, поступавших в Центропленбеж, о количестве беженцев и военнопленных, расселенных как по губерниям России, так и за рубежом.

В деле оказания медицинской помощи декретом СНК от 22 июня 1918 г. на правительственном уровне было проведено разграничение предметов ведения Центропленбежа, отдельных комиссариатов и медицинских организаций, устанавливался новый порядок их финансирования.

Центропленбежу отводилась роль «заказчика», предъявляющего мотивированные и детализированные «заказы», а их исполнение возлагалось на

' Сохранившиеся учреждения Всероссийского Земского Союза и Союза городов на местах привлекались Центропленбежем для решения отдельных задач до середины 1918 г.

медицинский аппарат НКЗдрава, органы НКСО, НКВД, НК по военным делам, РОКК. Декретом были определены и пределы оказания помощи возвращающимся русским военнопленным со стороны Центропленбежа и его органов: здоровым - до времени размещения на выбранных ими местах жительства; больным и инвалидам - до передачи органам социального обеспечения, а беженцам - с момента их реэвакуации и до передачи иностранным государствам на пунктах обмена1.

Следует отметить, что работа по устройству пленных и беженцев Цен-тропленбежем планировать с учетом привлечения профильных наркоматов. Однако в связи с тем, что он начал функционировать сравнительно раньше, чем Народный комиссариат здравоохранения и Народный комиссариат социального обеспечения наладили работу своих местных аппаратов, он какое-то время выполнял и их функции. По мере налаживания деятельности медицинских органов республики, соответствующие функции передавались им. Так осенью 1918 г. совместным приказом Центропленбежа, Комиссариатов по военным делам и здравоохранения в очередной раз разграничивались сферы деятельности соответствующих органов по оказанию медицинской помощи беженцам, военнопленным, гражданским пленным и солдат Красной Армии. За Центропленбежем сохранялась ведущая роль, он осуществлял общее руководство и контроль над всеми организациями и учреждениями, участвовавшими в оказании медицинской помощи.

В деле обеспечения продовольствием беженцев и пленных Центроп-ленбеж также исполнял роль «заказчика». «Поставщиком» продовольствия был Комиссариат продовольствия, его местный аппарат, а также учреждения Красного Креста, Всероссийского Земского Союза, Союза Городов, Хозяйственный Комитет Красной Армии. Продовольствие представлялось на основе требований Центропленбежа.

Большое значение имели такие организационные формы как съезды, конференции представителей Центропленбежа. Здесь осуществлялся обмен опытом по организации и деятельности коллегий, вырабатывались единые формы и методы работы, рассматривачись вопросы взаимодействия. Решения, принятые на съездах, конференциях при Центропленбеже носили общеобязательный характер, часть из них оформлялись в виде приказов.

Непосредственная помощь мигрантам в процессе реэвакуации оказывалась со стороны Центропленбежа врачебно-питательными, обсервационно-продовольственными, обсервационными пунктами, правовая помощь оказывалась юридическими консультациями.

До передачи в ведение НКВД РСФСР Центропленбеж и его органы находились под постоянным внутренним и внешним контролем. Формой контроля были постоянно проводимые инспекторские проверки, ревизии, которые осуществлялись специально созданными ревизионными комиссиями,

1 Известия Центральной коллегии о пленных и беженцах, 1918. 7 ноября. №18.

действовавшими в центре и на местах. Текущий контроль за работой Цен-тропленбежа осуществлялся органами Комиссариата государственного контроля, рабоче-крестьянской инспекции, а надзорные функции принадлежали военно-хозяйственному надзору Военно-Законодательного Совета. Проверяющие органы осуществляли фактический контроль за исполнением декретов и постановлений правительства, проверяли деятельность всех пленбежей, законность и целесообразность расходования государственных средств.

Следует отметить особую роль, которую сыграл Центропленбеж в области международных отношений. Представители Центропленбежа и Комиссариата иностранных дел совместно участвовали в заседаниях смешанных комиссий (Русско-Германской, Русско-Австрийской), где вырабатывались и реализовывались первые международно-правовые соглашения о реэвакуации военнопленных и беженцев. Участие в смешанных комиссиях являлось залогом успешного решения многочисленных организационных, правовых, технических вопросов, связанных с процессом реэвакуации беженцев и репатриацией пленных.

При реализации положений Брест-Литовского мирного договора Центропленбеж осуществлял контроль за деятельностью 17 германских и австро-венгерских комиссий попечения о пленных и беженцах. Обо всех случаях выявленных нарушений Центропленбеж уведомлял ПКИД.

Благодаря участию в заседаниях смешанных комиссий, Центропленбе-жу удалось добиться разрешения о допуске на территорию Германии и Австро-Венгрии русских комиссий попечения, не предусмотренных Брест-Литовским мирным договором. Правовой основой создания названных комиссий стало положение «О комиссиях попечения о пленных РСФСР», выработанное Центропленбежем совместно с НКИД. Деятельность данных комиссий позволила направить хаотическое движение пленных, выпущенных из лагерей Германии, после ноябрьской революции, в организованное русло.

В конце 1918 г. - начале 1919 г. в Литве, Латвии, Белоруссии и Украине была установлена Советская власть. В деле реэвакуации беженцев и репатриации пленных между РСФСР и союзными республиками был о налажено тесное взаимодействие, в котором лидирующая роль принадлежала Центроп-ленбежу, а именно, в организационно-административных и финансовых вопросах.

Многообразие организационных форм деятельности Центропленбежа и его местных органов характеризует его как исполнительно-распорядительный орган. Принимаемые Центропленбежем правовые акты в отношении органов, участвовавших в обеспечении процесса реэвакуации и репатриации пленных, носили императивный характер. Центропленбеж являлся, прежде всего, координирующим и контролирующим органом.

В третьем параграфе анализируются нормативно-правовые акты, в которых раскрывается правовой статус беженцев.

После Октябрьской революции 1917 г. правовой основой работы с бе-

женцами был признан закон от 30 августа 1915 г. «Об обеспечении нужд беженцев», в котором закреплялось само понятие «беженцы». Таковыми признавались «лица, оставившие местности, угрожаемые неприятелем или им уже занятые, либо выселенные распоряжением военных или гражданских властей из района военных действий, а также выходцы из враждебных России государств»'.

Данное определение беженцев было воспроизведено в декрете СНК от 2В января 1919 г. «Об упорядочении дела реэвакуации беженцев и об удовлетворении их материальных и духовных нужд». Но положения данного декрета распространялись лишь на беженцев, расселенных на территории России вследствие Первой мировой войны 1914-1918 гг. Центропленбеж неоднократно ставил перед СНК вопрос о распространении положений декрета и на беженцев войны гражданской.

В дальнейшем во внутригосударственных и международных актах понятие «беженец» уточнялось и расширялось. В итоге беженцами считатись как выходцы из России, так и иностранные граждане, не исключая военнопленных и демобилизованных солдат, которые до войны или во время войны 1914-1918 гг. и во время гражданской войны покинули места своего жительства, являвшиеся театром военных действий, оставившие их принудительно или добровольно под влиянием обстоятельств военного времени.

С момента образования Центропленбеж тесно сотрудничал с беженским отделом НКВД РСФСР, которых внес существенный вклад в определение правового статуса беженцев и обеспечении их прав.

В ведении беженского отдела НКВД сосредотачивались сведения о положении беженцев, их численности. Беженцам оказывалась материальная помощь, они снабжались продовольствием. В целях защиты прав беженцев весной 1918 г. неоднократно всем Губсовдепам направлялись циркуляры с разъяснениями о том, что «беженцы должны пользоваться всеми правами гражданства и умаления их прав ни в коем случае не должно допускаться»2.

Следующим шагом в определении правового статуса беженцев стал декрет СНК от 27 июля 1918 г. «Об уравнении беженцев, оставшихся в Российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными гражданами Российской Республики». В соответствии с декретом беженцы, не заявившие о выходе из российского гражданства, приравнивались к российским гражданам3. В правовом статусе беженцев было единственное отличие от остальных граждан: они обладали правом репатриации.

Мирные договоры и соглашения, заключенные РСФСР с Литвой, Латвией, Эстонией, Польшей и Финляндией стали правовой основой проведения репатриации беженцев и предоставления права выбора гражданства - опта-

1 «Законы и распоряжения о беженцах». Вып. 1,2. - М., 1916. С.2.

2 Вестник НКВД, 1918. № 14. С.4.

3 СУ РСФСР, 1917. № 56. Ст.623.

ции. Порядок и сроки оптации устанавливались мирными договорами. Оптация считалась законченной с момента получения лицом оптационного удостоверения от НКВД РСФСР. До окончания оптации беженцы имели права и исполняли обязанности граждан РСФСР, в том числе призывались на военную службу.

При этом в условиях гражданской войны Центропленбеж и Всероссийских Главный Штаб предписывали местным органам не вносить в регистрационные списки беженцев призывного возраста с 18 до 40 лет. Задерживалась отправка беженцев из числа рабочих, железнодорожников и др.

Центропленбеж играл важную роль в обеспечении прав беженцев. Беженцы лоступшга на попечение Центропленбежа с момента регистрации того или иного человека в качестве беженца. Для подтверждения своего состояния они должны были предоставить документальные доказательства, подтверждавшие факт их беженства. По окончании регистрации беженцам выдавали беженский паспорт, который служил видом на жительство и предоставлял право однократного проезда до границы. По мере совершенствования регистрационной деятельности беженцам выдавали беженские билеты, которые подтверждали личность беженца, предоставляли право на проезд до границы за счет РСФСР, и на получение дополнительной помощи со стороны государства: а именно, жилищную, продовольственно-вещевую, денежную, медицинскую, призрения (социального обеспечения), трудовую, культурно-просветительную, юридически-справочную (правовую).

В соответствии с декретом от 28 января 1919 г. беженцы делились на три категории: 1) осевшие на местах их водворения до момента реэвакуации; 2) тронувшиеся в путь для водворения на родину; 3) остановившиеся в пути на тыловых пунктах или в прифронтовой полосе. На Центропленбеж возлагались обязанности оказывать помощь беженцам 2 и 3 категории. Забота о беженцах 1 категории возлагалась на Комиссариаты социального обеспечения, здравоохранения, просвещения и их местные органы.

Отправка беженцев осуществлялась эшелонами. Зарегистрированные беженцы вносились в эшелонные списки, которые должны были согласовываться с представителями германских и австрийских властей и утверждаться Центропленбежем.

С первых шагов своей деятельности Центропленбеж принимал активное участие в разработке правил провоза багажа беженцами и пленными, возвращающимися на родину, в целях недопущения беспрепятственного вывоза материальных ценностей и продовольствия из РСФСР. Первоначально правила были несовершенны, содержали ограниченный перечень предметов и вещей, разрешенных и запрещенных к вывозу. В целях урегулирования многочисленных вопросов правового характера в заседании межведомственной комиссии при Центропленбеже были выработаны новые правила о провозе багажа беженцами и введены в действие с 25 января 1919 г. приказом Центропленбежа. Порядок применения приказа определялся инструкцией, в

которой закреплялось разграничение функций Центропленбежа, ВЧК, и органов таможенного контроля при проведении осмотра багажа беженцев.

Деятельность Цетропленбежа по обеспечению прав беженцев имела важную гуманистическую, социальную направленность. В трудных условиях существования Советское правительство не отказалось от обязательств по оказанию помощи пострадавшим беженцам вследствие Первой мировой и гражданской войн.

Во второй главе - «Организационно-правовые основы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в послевоенный период (1920-1923 гг.)» - рассматриваются правовые основы организации деятельности Центропленбежа в составе НКВД РСФСР. Проводится анализ места и роли Центрального управления по эвакуации населения в механизме государственной власти, а также основные направления деятельности.

В первом параграфе освещается процесс реорганизации Центропленбежа после передачи в ведение НКВД РСФСР. Поиск лучших организационных форм управления Центропленбежем и его местными органами осуществлялся в постоянно изменяющейся экономической и политической обстановке, как в России, так и на международной арене. С начала 1920 г. в русле проводимой общей перестройки советского государственного аппарата в направлении упрощения организационной структуры и экономии средств на его содержание, а также в связи с сокращением объема выполняемых работ Наркоматом внутренних дел первоначально намечалось ввести Центроплен-беж в состав НКВД на правах отдела. Но так как основная работа по реэвакуации беженцев и репатриации пленных была выполнена не полностью, в целях сохранения авторитета эвакуационных органов и предотвращения возможных межведомственных противоречий Центропленбежу был придан статус управления.

20 февраля 1920 г. постановлением коллегии НКВД Центральная коллегия о пленных и беженцах реорганизовывалась в Центральное управление по эвакуации населения (Центроэвак) НКВД РСФСР. 20 марта 1920 г. приказом Центропленбежа объявлялось о его реорганизации и объявлялось Положение о местных органах Центроэвака НКВД РСФСР. За ним сохранялись прежние права, предоставленные Центропленбежу декретами СНК. Губернские и уездные эвакуационные управления состояли при отделах управления соответствующих губернских и уездисполкомов. Но они подчинялись непосредственно Центроэваку в отношении получения и выполнения поставленных задач.

В процессе государственного строительства в годы Гражданской войны и интервенции система и структура эвакуационных органов на местах менялась вслед за изменением административно-территориального деления и образованием новых административно-территориальных единиц. При этом прослеживалась общая тенденция укрупнения органов Центроэвака.

В процессе формирования в 1919-1921 гг. федеративных отношений между РСФСР и независимыми советскими республиками высшие органы исполнительной власти РСФСР стали выполнять функции федеральных органов. Фактически такую же роль играл и Центроэвак НКВД РСФСР. Его деятельность была связана с реализацией общегосударственных планов и программ в области миграционной политики, Центроэвак являлся единым для всех республик центром, в котором, с согласия правительств республик, было сосредоточено общее руководство всеми эвакуационными органами. При правительствах Украины, Белоруссии, а также в Туркестане учреждались управления Особоуполномоченных, комиссии или управления по эвакуации населения с непосредственным подчинением Центроэваку НКВД РСФСР. Фактически они являлись исполнительно-распорядительными органами РСФСР на территории союзных республик. Центроэвак подготавливал общие планы перевозок обслуживаемого контингента, централизованно финансировал эвакорганы, распределял материальные средства, медикаменты и контролировал их расходование.

Сосредоточение всего дела по реэвакуации беженцев и репатриации пленных стало следствием оформления сначала военного союза между РСФСР и союзными республиками, а затем дополненного экономическим. Центропленбежем НКВД РСФСР был накоплен определенный опыт работы, сложилась единообразная структура, отработан механизм взаимодействия всех звеньев, как самой системы, так и с правительственными учреждениями, задействованными в процессе реэвакуации, государством выделялись значительные суммы на обеспечение процесса реэвакуации беженцев и репатриации пленных. А советские республики не все имели возможность самостоятельно организовать данный процесс из-за того, что на их территориях еще шли боевые действия, из-за недостатка финансов, медикаментов, продовольствия, транспортного кризиса, нехватки подготовленных специалистов.

Необходимость централизованного руководства всем процессом реэвакуации беженцев и пленных была обусловлена еще тем, что эвакуационные пути проходили по территории как РСФСР, так и независимых республик. Для того чтобы добиться единообразия, планомерности и согласованности в действиях в условиях Гражданской войны и интервенции требовалось объединить усилия всех эвакуационных органов, так как сбой в одном «звене» приводил к нарушению общего плана эвакуации.

С 1921 г. в ходе реорганизации всех отделов и управлений НКВД некоторые самостоятельные структурные звенья Центроэвака (финансовый, материальный отделы, стол личного состава) были ликвидированы, а их функции были возложены на соответствующие подразделения НКВД. При этом не было учтено, что окончание гражданской войны, переход к новой экономической политике не повлекли снижения объема работы органов эвакуации населения. Перед Центроэваком ставились новые задачи, передавались для обслуживания новые контингента. Ограничение компетенции Центроэвака

отрицательно отражалось на всей эвакуационной деятельности и на положении беженцев и пленных.

Старая система органов эвакуации населения, основанная на двойном подчинении, уже не удовлетворяла потребностям времени. Эффективность руководства местными органами была низкая, нарушена координация действий всех органов, задействованных в эвакуационном процессе. Эти обстоятельства способствовали началу реорганизации аппаратов Центроэвака. Был подготовлен проект положения «О Центроэваке и его местных органах», который содержал предложения о переходе па линейный принцип управления эвакуационным аппаратом.

Центральным управлением по эвакуации населения была подготовлен план развития местных органов, предусматривавший существование 46 базисных и 211 линейных пунктов, охватывавших территорию РСФСР, Украины, Белоруссии и Туркестана', со штатом 12 471 человек.2 Однако реализовать данный проект в полной мере Центроэваку не удалось из-за острого дефицита бюджета и проведения курса на упрощение советского государственного аппарата. Для Центроэвака было установлены штаты в 5 600 сотрудников. Поэтому были пересмотрены принципы организации местных органов Центроэвака, штаты базисных и линейных пунктов, схема вновь создаваемых пунктов. В результате Центроэвак почти на 2/3 сократил число баз и линейных пунктов, намечавшихся к открытию3.

Правовой основой для проведения реорганизации эвакуационных органов на территории РСФСР и союзных республик стал приказ Центроэвака от 20 декабря 1921 г. Новые принципы организации и деятельности Центроэвака в составе НКВД были закреплены и в «Положении о НКВД РСФСР» 1922 г. Реорганизация системы управления органами Центроэвака по линейному принципу привела к усилению централизации управления ими.

Однако уже в июне 1922 г. Центроэвак приступил к частичной ликвидации своих местных органов. Это было связано с тем, что выполнение основных задач по реэвакуации беженцев и пленных близилось к завершению. Часть пунктов передавалась в Народный комиссариат земледелия, на основе постановления СНК РСФСР от 27 октября 1 922 г. «О передаче Народному комиссариату земледелия свертываемых пунктов Центрального управления по эвакуации населения», которое определило направление по окончательной ликвидации Центроэвака и его местных органов. Сокращение органов Центроэвака и передача их НКЗему происходило и в союзных республиках. Кроме того, часть пограничных пунктов Центроэвака передавалась в ГПУ. 11 января 1923 г. совместным постановлением ВЦИК и СНК объявлялось о ликвидации Центроэвака с 1 января 1923 г.

1 ГА РФ. Ф.ЗЗЗЗ. Оп.2. Д.241. Л.14-17; Оп.2. Д.236. Л.8, 9.

2 ГА РФ. Ф.ЗЗЗЗ. Оп.2. Д.236. Л.112.

3 Власть Советов, 1922. № 1-2. С.46.

Во втором параграфе раскрываются организационно-правовые основы деятельности Центроэвака по реэвакуации беженцев и пленных.

Деятельность Центроэвака по реэвакуации беженцев и репатриации пленных строилась на основе заключенных в 1920-1921 гг. мирных договоров с Эстонией, Литвой, Латвией, Финляндией и соглашения о перемирии с Польшей. На основе и в дополнение к мирным договорам были заключены: 12 июня 1920 г. договор между Россией и Латвией о реэвакуации беженцев; 30 июня 1920 г. договор между Россией и Литвой о реэвакуации беженцев; соглашение с Эстонией по беженскому вопросу 19 августа 1920 г.; 24 февраля 1921 г. соглашение о репатриации между РСФСР и УССР, с одной стороны, и Польшей - с другой; соглашение между РСФСР и Литвой от 28 июня 1921 г. о порядке оптации литовского гражданства. Кроме этого, 19 апреля 1920 г. было заключено «Соглашение между Германией и РСФСР об отправлении на родину военнопленных и интернированных гражданских лиц той и другой стороны». Аналогичные соглашения в 1920 - 1921 гг. РСФСР и Украина заключили с Финляндией, Эстонией, Турцией, Венгрией, Данией, Бельгией, Австрией, Румынией, Италией и Англией. Заключенные соглашения стали правовой базой для возвращения беженцев и пленных на родину и предопределили существенное увеличение объема работ Центроэвака.

В соглашениях определялись условия и порядок, очередность проведения реэвакуации беженцев, оптантов, категории лиц, подлежащих эвакуации, порядок и условия проведения оптации. Положения данных соглашений раскрывались и дополнялись приказами, инструкциями, циркулярами Центроэвака.

Международными соглашениями и приказами Центропленбежа устанавливались новые единые правила провоза возвращающимися на родину беженцами своего имущества, определялись порядок и условия осмотра багажа беженцев при посадке в вагоны и на границе сотрудниками таможни при непосредственном участии представителей Центроэвака, ВЧК (ГПУ), отдела военной цензуры.

Реализация положений соглашений о реэвакуации строилась на основе выработанных и согласованных планов. Но с 1920 г. приходилось бороться и с внеплановым неорганизованным стихийным движением беженцев - «самотеком». Любое стихийное движение больших масс населения резко нарушало планы эвакуации. НКВД вел решительную борьбу с самовольным движением беженцев и действиями местных властей, нарушающих плановые перевозки беженцев. НКВД неоднократно направлял всем губисполкомам циркуляры с указанием, что все массовые людские перевозки (кроме военных) по железным дорогам производятся только по нарядам Центроэвака, никакие другие органы не имеют права их осуществлять.

Весной 1921 г. самостоятельные передвижения беженцев возобновились, Основными причинами стали разразившийся голод в 1921 г. и задержки в оформлении документов, затягивание на долгие месяцы решений о реэва-

куации.

В целях ограждения Центроэвака от вмешательства в его деятельность и поддержания планомерной эвакуационной работы в период с апреля по июнь 1921 г. ВЦИКом, СТО были приняты постановления, обязывающие органы местной власти точно выполнять инструкции и постановления Центроэвака. Подтверждались исключительные права Центроэвака на проведение реэвакуации беженцев и пленных.

Центроэвак, являясь ответственным за эвакуацию, предпринимал меры к установлению контроля за самостоятельным и стихийным движением «беженцев голода». Для обслуживания самовольно движущихся беженцев Цен-троэваком в районе западной границы и в Москве формировачись временные пункты. В этом ему оказывали помощь Главное санитарное управление, Народный комиссариат продовольствия.

Еще одна сторона процесса реэвакуации была связана с политическими интересами России. Органы Центроэвака решали такие важные задачи: задерживали репатриацию врачей, интеллигенции, военных специалистов, рабочих кватифицированного труда (железнодорожников, рабочих металлургических заводов и др.); фиксировали в общей репатриантской массе (в контакте с ВЧК) определенных лиц, представлявших «обменную ценность» и не выпускам их «до срока и без эквивалента»; основной целью Центроэвака было «протолкнуть за границу возможно большее число пролетарских и крестьянских беженских масс (в большинстве своем неработоспособных), в особенности из голодающих районов». Поэтому в ходе репатриационной работы Центроэвак сталкивался с противодействием принимающих государств, которые задерживали отправку и прием эшелонов, либо полностью прекращали эвакуацию без уведомления, придирались к документам крестьян и бедняков. В ответ на такие действия Центроэвак предпринимал аналогичные меры.

Параллельно с плановой реэвакуацией беженцев, осуществлялась оп-тационная компания. Условия, порядок и требования к лицам, желавшим оптировать гражданство, содержались в мирных договорах и дополнительных соглашениях, перечисленных выше. На территорию России допускачись иностранные представительства для проведения оптационной кампании, в частности, Эстонская контрольно-оптационная комиссия, Латвийская дипломатическая миссия, полномочное представительство Литвы. С ними тесно сотрудничал Центроэвак.

Процесс реэвакуации беженцев, оптировавших гражданство, имел свои особенности. Списки оптантов, желавших выехать, составлялись консульствами тех государств, гражданство которых они приняли. Списки согласовывались с Центроэваком, ВЧК (ГПУ). С 1 января 1922 г. все оптанты обязывались оплачивать проезд и провоз багажа на общих для всех пассажиров основаниях. Оптанты перевозились на родину органами Центроэвака исключительно группами и эшелонами. Вопросы, возникавшие в связи с отправкой оптантов, Центроэвак согласовывал с НКИД.

В третьем параграфе рассматривается деятельность Центроэвака по организации приема из-за границы русских беженцев, покинувших Россию после событий Октябрьской революции 1917 г. и Гражданской войны. Работа в данном направлении началась с 1921 г.

29 января 1921 г. в газете «Правда» в статье председателя Центроэвака A.B. Эйдука «Требует разрешения»' были изложены программные положения по возвращению русских беженцев в Россию. Однако данные положения не были подкреплены конкретными правовыми актами, закреплявшими правила их возвращения на родину. Отсутствовали планы приема и расселения беженцев, не были подготовлены регистрационные пункты. Для приема беженцев требовались дополнительные финансовые затраты, продовольствие, медикаменты. С данными проблемами как Центроэвак, так и возвращавшиеся беженцы, столкнулись уже в феврале-марте 1921 г.

Вопросами возвращения в РСФСР беженцев одновременно занимались РКП(б), ВЦИК, СНК и соответствующие отделы ВЧК. Каждое из ведомств независимо друг от друга принимало свои решения по отношению к возвращающимся беженцам, эмигрантам, военнослужащим бывших белых армий. Их деятельность носила противоречивый, непоследовательный характер. Основная нагрузка по приему из-за границы пленных, интернированных, беженцев и реэмигрантов легла на приграничные пункты Центроэвака. Для проверки всех возвращающихся в Россию контингентов мигрантов Центроэвак совместно с ВЧК создал сеть карантинных пунктов для выявления «политически опасных элементов». Правовой основой организации карантинных пунктов стало постановление СТО от 4 мая 1921 г. Руководство пунктами осуществляли представители от ВЧК, а в обязанности Центроэвака входило оборудование и обеспечение деятельности пунктов. В этом Центроэваку должны были помогать все наркоматы по предоставлению помещений, оборудования.

В конце 1921 г. произошли изменения в государственной политике по отношению к возвращавшимся мигрантам. 3 ноября 1921 г. постановлением ВЦИКа объявлялось о проведении амнистии отдельных категорий военнослужащих «белых армий». 24 ноября 1921 г. была утверждена инструкция о порядке, условиях проведения амнистии.

Техническая сторона отправления и приема амнистированных лиц осуществлялась органами Центроэвака и производилась на общих основаниях с возвращающимися русскими военнопленными. В отличие от военнопленных их содержали отдельно от других контингентов Центроэвака в концентрационных лагерях, военно-пересыльных пунктах, карантинных пунктах Центроэвака. Но запланированный объем работы не был выполнен из-за общего сокращения финансирования деятельности Центроэвака и проводимого курса по сокращению органов эвакуации населения. В апреле 1922 г. Центро-

1 Правда, 29 января 1921, № 18; ГА РФ. Ф.ЗЗЗЗ. Оп.2. Д.199. Л.8.

эвак вынужден был приостановить работу в данном направлении.

Весной 1921 г. постановлением СНК РСФСР на органы Центроэвака возлагалась новая обязанность - обеспечить процесс трудовой миграции в Россию, в частности, рабочих из Америки. Уже 15 апреля 1921 г. на заседании СНК РСФСР были утверждены схема приема и оборудования приемных пунктов для американских рабочих и проект положения «об эмигрантских домах». Однако опыт переселения рабочих из Америки и других стран оказался неудачным. Анализ нормативных актов, регламентировавших деятельность Центроэвака по работе с контингентами, возвращавшимися в Россию, позволяет сделать следующие выводы: единая государственная политика по отношению к возвращавшимся мигрантам отсутствовала; правовая база разрабатывалась несвоевременно, охватывала не все стороны деятельности; не было выработано четкого определения правового статуса реэмигрантов, иммигрантов; имело место противостояние ведомств, параллелизм в принятии решений; на результатах деятельности отрицательно сказывалось недостаточное финансирование Центроэвака.

В рассматриваемый период Центроэвак не прекращал свою работу по обеспечению процессов внутренней миграции. С 1920 по 1922 гг. Центроэвак привлекался для обслуживания передвижения переселенцев и ходоков. В ведение Центроэвака постановлением СНК РСФСР от 25 марта 1920 г. были переданы функции по обслуживанию всех массовых людских перевозок. В этих целях ему были переданы все переселенческие пункты Урала, Сибири и Туркестана, ранее принадлежавшие Переселенческому управлению НКЗема.

22 июня 1921 г. постановлением СНК РСФСР на Центроэвак возлагались обязанности по перевозке рабочих во время полевых и уборочных работ.

В связи с победоносным движением Красной Армии па Западном фронте постановлением СНК РСФСР от 21 июля 1921 г. на органы Центроэвака возлагалась обязанность по оказанию помощи гражданскому населению в районах, очищенных от польских войск.

Все рассмотренные выше направления деятельности Центроэвака осуществлялись внеплановым порядком. Это приводило к дополнительной нагрузке на весь аппарат Центроэвака, изменениям в его работе, связанным с организацией плановых перевозок. Перевозка остального контингента осуществлялась внеплановым порядком. Деятельность Центроэвака по реэвакуации беженцев и репатриации пленных строилась на основе ежегодных общих планов перевозок. Это позволяло заранее заготовить требуемое количество продовольствия, медикаментов, выбрать оптимальные пути передвижения контингента, организовать четкую работу органов эвакуации населения. И хотя названные выше новые виды деятельности Центроэвака не предусматривались планами и приводили к значительной дополнительной нагрузке, благодаря тому, что система и структура органов Центроэвака была строго централизована и построена по линейному принципу, удалось избе-

жать негативных последствий, отразившихся на положении мигрантов.

В заключении подводятся итоги исследования, делаются обобщения и выводы.

1) Созданием Центральной коллегии по делам о пленных и беженцах было положено начало формированию миграционных органов Советской России. Однако ее компетенция и место в системе органов государственного управления не были четко определены. Поэтому в течение всего исследуемого периода шел активный поиск оптимальных организационно-правовых форм деятельности. Возникнув в 1918 г. в составе военного ведомства, когда были очерчены только основные контуры структуры этого органа, Центроп-ленбеж (Центроэвак) со временем превратился в хорошо организованный действенный аппарат.

Необходимо отметить то, что в изучаемый период созданная система и структура органов Центроэвака и последующие реорганизации были вызваны потребностям практики. В итоге была сформирована централизованная сеть государственных миграционных аппаратов, со строгой иерархической подчиненностью как внутри РСФСР, так на территории союзных республик УССР и БССР. Также следует подчеркнуть характерную особенность: в отличие от управления другими звеньями системы органами внутренних дел управление всеми органами эвакуации населения, созданными при правительствах советских республик, было централизовано и подчинено Центральному управлению по эвакуации населения НКВД РСФСР. Они обладали административной и финансовой автономией и считались правительственными органами РСФСР на территориях союзных республик.

2) Центропленбеж (Центроэвак) являлся универсальным эвакуационным органом. Это вытекает из анализа целей и задач, которые ставились перед ним на всем протяжении его работы. В зависимости от изменения внешнеполитической обстановки и развития внутригосударственных процессов он привлекался для выполнения новых заданий, связанных с перемещением гражданского населения, в том числе трудовых мигрантов из-за границы, переселенцев, сезонных рабочих и членов их семей.

3) Анализ процесса передачи Центропленбежа из военного ведомства в ведение НКВД РСФСР позволяет выделить следующие причины. В 1919 г. приостанавливалась основная работа по реэвакуации беженцев и обмену пленными. Перед Центропленбежем (Центроэваком) ставились новые задачи, связанные с обеспечением внутренних миграционных процессов. Деятельность местных органов Центропленбежа (Центроэвака) была тесно связана с деятельностью местных Советов и исполкомов. Не последнюю роль сыграло и то, что органы НКВД руководили органами коммунального хозяйства, что позволяло более эффективно решать вопросы, связанные размещением, перемещением и обслуживанием пленных и беженцев. Также необходимо было прекратить участившиеся случаи опасных сепаратистских тенденций, выражавшихся в игнорировании руководящих указаний Центропленбежа.

В качестве дополнительной причины можно сказать об исторической преемственности. Ранее вопросами миграции населения, в частности трудовой, занималось Министерство внутренних дел царской России. В годы Первой мировой войны под контролем МВД находились учреждения, оказывавшие помощь беженцам.

4) На всем протяжении функционирования государственно-правовой статус Центропленбежа, а затем Цснтроэвака видоизменялся. Период работы в составе Народного комиссариата по военным делам характеризуется тем, что Центропленбеж обладал значительно большей самостоятельностью и большим объемом прав, чем состоя в составе НКВД РСФСР. После передачи Центропленбежа в ведение НКВД РСФСР руководство последнего начало проводить политику по сокращению части органов и прав Центропленбежа в целях придания ему статуса отдела, а не управления.

5) Говоря о правовой основе организации и деятельности Центропленбежа (Центроэвака) следует отметить, что до 1922 г. отсутствовало единое положение о нем. Различные стороны его строительства и функционирования в период с 1918 по 1922 гг. были закреплены в многочисленных и разрозненных нормативно-правовых актах, принятых как ВЦИК, СНК РСФСР, НКВД РСФСР, так и самим Центропленбежем (Центроэваком).

Сложные условия международной и внутриполитической обстановки, вызванные событиями Первой мировой и гражданской войнами, требовали принятия оперативных и компетентных решений по широкому кругу административных и хозяйственных вопросов в целях обеспечения нормального хода работы по реэвакуации беженцев и репатриации пленных. Это и предопределило то обстоятельство, что Центропленбежу правительством были предоставлены широкие полномочия. В нем под общим руководством были объединены функции нескольких ведомств (НКВД, НКИД, НКПС, НКПрод, НКЗдрав, НКСообес), частично ими переданные Центропленбежу в целях быстрой и планомерной переброски больших масс мигрантов.

Опыт правового регулирования и практической деятельности Центроэвака был использован при разработке «Положения о НКВД РСФСР» 1922 г. Однако все рассмотренные в диссертации меры по строительству и реорганизации Центроэвака и его органов на местах были осуществлены и закреплены в «Положении о НКВД РСФСР» со значительным запозданием и отставанием от потребностей практики.

6) Несмотря на постоянно происходящие процессы реорганизации эвакуационных органов за весь период своего функционирования Центроэвак провел огромную работу. Его деятельность носила социальный характер. Всего по данным Центроэвака за пятилетний период деятельности им было перевезено из РСФСР 6,5 млн. беженцев, военнопленных и гражданских пленных, а принято свыше 5 млн. мигрантов. Беженцам, пленным, оптантам, переселенцам и другим мигрантам оказывались многочисленные виды помощи в процессе их реэвакуации. Это помогало формировать у беженцев и

пленных позитивное отношение к Советской власти. Немаловажным является и тот факт, что деятельность Центропленбежа (Центроэвака) осуществлялась в обстановке гласности, широко освещалась средствами массовой информации.

Подводя итог исследованию, следует сказать о том, что в решении вопросов по реэвакуации беженцев и репатриации пленных Центральному управлению по эвакуации населения НКВД РСФСР удалось добиться больших успехов, был накоплен значительный опыт, который необходим для изучения современными миграционными службами, так как перед ними стоит ряд аналогичных задач.

Изучение организационно-правовых основ деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР расширяет знания об истории Российского государства и его правоохранительных органов. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «История отечественного государства и права», «История органов внутренних дел», «История отечества».

В практической деятельности Федеральной миграционной службы России могут быть использованы исторический опыт деятельности Центропленбежа (Центроэвака), формы и методы его работы с беженцами, переселенцами, изученные способы организации взаимодействия с правительственными, международными и общественными организациями, способы установления тесного сотрудничества на межправительственных уровнях в области решения проблем беженцев.

В приложении приводятся схемы, иллюстрирующие систему и структуру Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР и его местных органов на разных этапах его развития в период с 1918 по 1923 гг.

Основные положения диссертационного исследования отражены в трех научных статьях автора общим объемом: 1,0 п.л.

Научные статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных перечнем ВАК:

1. Засыпкин М.А. Эволюция системы управления органами по эвакуации населения. // Закон и право. №2. 2007. - 0,2 п.л.

Научные статьи, опубликованные в иных печатных изданиях:

2. Засыпкин М.А. К вопросу о создании органов по делам пленных и беженцев в Советской России. // Наука и практика: Материалы региональной конференции молодых ученых, адъюнктов и соискателей «правопорядок и безопасность в России: история и современность». - Орел: Орловский юридический институт МВД России, 2005. - 0,4 п.л.

3. Засыпкин М.А. Деятельность Центральной коллегии по делам пленных и беженцах по оказанию правовой помощи пленным и беженцам. // Административно-правовые, уголовно-правовые, уголовно-процессуальные, крими-

налистические и иные меры противодействия экономическим, налоговым правонарушениям и преступлениям: Материалы Всероссийской научно-практической конференции 8 декабря 2005 года: В 2 ч. - Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2006. - 4.2. - 0,4 п.л.

Михаил Александрович ЗАСЫПКИН Корректор О.В. Арефьева

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ НКВД РСФСР ПО РЕШЕНИЮ ПРОБЛЕМЫ БЕЖЕНЦЕВ (1918-1923 гг.)

Подписано в печать 24.09.2008 г. Усл. печ. л. 1,63. Уч.-изд. л. 1,74. Зак. 403. Тир. 100 экз.

Издательство РГАУ - МСХА имени К.А. Тимирязева 127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44 Тел.: 977-00-12, 977-40-64

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Засыпкин, Михаил Александрович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1 Организационно-правовые основы создания и развития аппаратов по делам пленных и беженцев в системе НКВД РСФСР в условиях гражданской войны и иностранной интервенции (1918-1920 гг.).

1.1 Правовые основы создания и деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах в системе НКВД РСФСР.

1.2 Организационные формы деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах.

1.3 Обеспечение прав беженцев в деятельности Центральной коллегии о пленных и беженцах.

Глава 2 Организационно-правовые основы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР после окончания гражданской войны и иностранной интервенции (1920-1923 гг.).

2.1 Реорганизация системы управления по делам пленных и беженцев.

2.2 Организационно-правовые основы деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР по реэвакуации беженцев и пленных.

2.3 Деятельность Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР по организации и обеспечению миграционных процессов.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев"

С точки зрения прикладной, практической актуальность и значимость настоящего исследования обусловливаются современными реалиями, в том числе, как уже отмечалось, наличием проблемы беженцев и вынужденных переселенцев, для решения которой необходимо использовать все имеющиеся в распоряжении государства й общества средства, в том числе опыт прошлого.

В этом отношении интерес представляет определение роли и места Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР в механизме советского государства. Изучение опыта его деятельности, безусловно, может быть востребовано в процессе укрепления и совершенствования Федеральной миграционной службы России, повышения эффективности ее деятельности. В этом отношении не утратили значения также конкретные формы и методы работы с пленными и беженцами, организации взаимодействия Центроэвака (Центропленбежа) с другими государственными органами и общественными организациями, обеспечение гласности в работе эвакуационных аппаратов и т.д.

Применительно к этапу становления Советского государства она упоминалось в работах 50-70-х гг. прошлого века таких ученых, как E.H. Городецкий,

Е.Г. Гимпельсон, М.П. Ирошников, И.И. Минц, В.М. Клеандрова,

A.П. Косицын, В.М. Курицын, А.И. Лепешкин и др., рассматривавших общие вопросы строительства советского государственного аппарата.

B.П. Галицкого, М.И. Еропкина, Т.Н. Желудковой, И.И. Кизилова, А.Я. Малыгина, P.C. Мулукаева, Л.П. Рассказова, В.В. Черникова и др. 1 Однако в большинстве работ лишь упоминается о создании аппаратов, призванных решать проблему беженцев и пленнь1х, излагаемый материал носит информационный характер. В качестве самостоятельного данное направление деятельности НКВД РСФСР практически не рассматривалось.

Одной из первых работ, подготовленных на основе архивных материалов рассекреченного фонда о Центропленбеже была книга Малькова A.A. «Деятельность большевиков среди военнопленных русской армии 19151919 гг.»", в который рассматривался процесс создания и деятельности Цен

1 См.: Еропкин М.И. Развитие органов милиции в Советском государстве. -М., 1967, Кизгшов И.И НКВД РСФСР 1917-1930 гг. - М., 1969; Болтенко-ваЛ.Ф. Образование Народного Комиссариата внутренних дел РСФСР и его деятельность по руководству строительством Советской власти на местах (1917-1918 гг.). Дисс. канд., юрид., наук. - Томск, 1974; Семыкина Л.П. Создание НКВД РСФСР и его деятельность по организации власти на местах (октябрь 1917 г. - ноябрь 1918 г.). Дисс. канд., юрид., наук. - М., 1970; Галиц-кийВ.П. Финские военнопленные в лагерях НКВД (1939-1953 гг.). - М., 1997; Желудкова Т.И. Деятельность советской милиции по охране общественного порядка. - М., 1979; Малыгин А.Я., Мулукаев P.C. Развитие конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел. Учебное пособие. - М., 1988; Черников В.В. Организационная деятельность НКВД РСФСР по руководству органами милиции (1917-1930 гг.). Дисс. канд., юрид., наук. -М., 1975. См.: Мальков A.A. Деятельность большевиков среди военнопленных русской армии 1915-1919 гг.-Казань, 1971. тральной коллегии по делам пленных и беженцев. Однако автор уделил внимание в основном проблемам оказания помощи военнопленным за границей и лишь фрагментарно рассмотрел деятельность Центропленбежа, находившегося в составе Народного комиссариата по военным делам, до передачи в ведение Народного комиссариата внутренних дел РСФСР.

В начале 90-х гг. вышла работа Ю.Г. Фелыптинского в которой анализировалось советское иммиграционное и эмиграционное законодательство периода 1917-1939 гг. В ней говорится о создании Центропленбежа как централизованного правительственного органа, призванного разрешить проблемы, связанные с военнопленными и беженцами, находившимися на. территории РСФСР, но при этом вне поля зрения остается деятельность его учреждений за рубежом. Также в работе не в должной мере раскрыт правовой статус беженцев, военнопленных.

1 См.: Нечаева Э.П., Лившиц C.B. «Деятельность органов Центральной коллегии по делам пленных и беженцев по возвращению военнопленных русской армии в 1918-1920 гг.».-Куйбышев, 1982.

2 См.: Фелъштинский Ю.Г. К истории нашей закрытости. - М., 1991. работах сосредоточил внимание на создании Центропленбежа, организационно-хозяйственной деятельности пленбежей в Смоленской области. Особое внимание автор уделил идеологической работе с пленными и беженцами, и проблемам миграции в годы гражданской войны1. Аналогичные вопросы рассматривал И.Е. Зубаров при проведении исследования деятельности Симбирской губернской коллегии по делам военнопленных и беженцев . Н.В. Лахарева рассматривала создание Центропленбежа, как органа, призванного ликвидировать беженство, как социальное явление. На примере Курской губернии освещено оформление системы государственных органов по эвакуации населения, их реорганизация с последующей ликвидацией3. В научных статьях O.A. Леусян4, Т.Ю. Труханович5 раскрываются особенности формирования и деятельности «пленбежей» в Екатеринодаре и Череповце.

Проблемы реорганизации подразделений НКВД РСФСР освещаются в диссертации A.B. Лобанова6. В числе других при переходе к НЭПу преобра

1 См.: Щеров И.П. Организация и деятельность коллегий по делам пленных и беженцев в Смоленском крае 1914-1921 гг. Дисс. канд., истор., наук. -М., 1998.; Его э/се. Миграционная политика в России 1914-1922 гг. Монография. - Смоленск. 2000.

См.: Зубаров И.Е. Деятельность коллегии по делам военнопленных и беженцев Симбирской губернии в 1914-1922 гг.: Дисс. канд., истор., наук. - Пенза, 2006.

3 См.: Лахарева Н.В. Судьба беженцев Первой мировой войны в Советской России 1918-1925 гг. На примере Курской губернии. Дисс. канд., истор., наук. -Курск, 1999.

4 См.: Леусян O.A. Беженцы первой мировой и гражданской войн в Екатеринодаре (1918-1920). -http://www.yuga.ru/kazaki/history/index.shtml - 24.04.2007 г.

5 См.: Труханович Т.Ю. Организация работы с беженцами в Череповце в 19181921 годах. // Череповец-2. - Вологда, 1999. С.99-111 j

6 См.: Лобанов A.B. Переход к НЭП и реорганизация НКВД РСФСР: Дисс. канд., юрид., наук. -М., 1998. зованию подверглось и Центральное управление по эвакуации населения НКВД РСФСР. В работе проанализирована нормативно-правовая база процесса реорганизации НКВД РСФСР.

Таким образом, несмотря на значительное количество работ, посвященных различным аспектам организации и деятельности центральных и местных органов по эвакуации населения, вопросы становления и .развития Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, определения его роли и места в государственном механизме Советского государства в первые годы советской власти не получили достаточно полного и всесторон-/ него исследования и освещения.

1 См.: Золотарев В.А. Проблемы пленных, интернированных и пропавших без вести в историческом измерении (историко-правовой анализ) // Вестник Академии права и управления. 2006. №6. с. 61-68.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1918 по 1923 гг., т. е. с момента создания Центральной коллегии о пленных и беженцах и до момента ликвидации Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР. В этот период времени была определена структура, выработаны обязанности Центропленбежа, как временного учреждения в составе Народного комиссариата по военным делам РСФСР. В мае 1919 г. произошла смена ведомственной принадлежности - Центропленбеж из состава Народного комиссариата по военным делам был передан в ведение НКВД РСФСР. Находясь в составе НКВД РСФСР, Центропленбеж (Центроэвак) подвергался неоднократной реорганизации. Преобразования были связаны, прежде всего, с требованиями общегосударственного характера, с реорганизацией самого НКВД РСФСР, и новыми задачами, которые периодически ставились перед Центроэваком правительственными органами.

Для достижения цели определены следующие задачи:

- проанализировать процесс организации аппаратов по делам пленных и беженцев, проследить эволюцию изменение их структуры;

- выявить порядок и источники финансирования Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР;

Источниковая база исследования. Основу диссертационного исследования составили документы фондов: Государственного архива Российской

Федерации (ГА РФ) - Ф.ЗЗЗЗ (Центральная коллегия о пленных и беженцах (Центропленбеж), 1918 - 1920, Центральное Управление по эвакуации населения (Центроэвак), 1920 - 1922), Ф.393 (НКВД РСФСР); Российского государственного военного архива (РГВА) - Ф.1 (Управление делами Народного комиссариата по военным делам РСФСР), Ф.44 (Военно-Законодательный Совет (бывш. Военно-Хозяйственный Совет)), Ф.79 (Комиссариат по демобилизации старой армии). Были проанализированы архивные документы и материалы Центрального архива Федеральной службы безопасности РФ (ЦА ФСБ РФ), опубликованные в сборниках - «Русская военная эмиграция 20-х -40-х годов. Документы и материалы. В 3-х томах» (М., 1998, 2001, 2002); «Красноармейцы в польском плену в 1919-1922 гг. Сборник документов и материалов». (М.:; СПб. 2004).

В работе проанализировано законодательство, подзаконные (в том числе ведомственные) нормативно-правовые акты периода 1917-1923, гг., содержащееся в Собраниях узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского Правительства РСФСР (СУ РСФСР), многотомном издании «Декреты Советской власти», Бюллетенях НКВД РСФСР и др. источниках.

В диссертации предложена периодизация процесса создания и развития Центропленбежа (Центроэвака), а также показано, в каких социальноэкономических и политических условиях происходило становление Центро-пленбежа (Центроэвака) и его местных органов, дается характеристика основных направлений его деятельности как органа отраслевого управления, участвовавшего в реализации миграционной политики советского государства.

Положения, выносимые на защиту:

2. На первом этапе деятельности - с момента создания и до передачи в ведение Народного комиссариата внутренних дел РСФСР - не было разработано единого нормативного акта, являвшегося правовой основой Центропленбежа и его местных органов. Основные принципы организации и деятельности были закреплены в декрете СНК РСФСР от 23 апреля 1918 г. об учреждении Центропленбежа и приказах Центропленбежа №№ 1 и 2. Правовое регулирование отдельных сторон его деятельности осуществлялось рядом декретов СНК, множеством межведомственных актов и ведомственных приказов и инструкций Центропленбежа.

1921 г.); 3) организация процесса возвращения в Россию беженцев, покинувших страну с белоэмигрантами, трудовой миграции из-за рубежа и внутренней миграции населения.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость работы заключается в том, что сформулированные в диссертационном исследовании выводы будут являться вкладом в углубление научных знаний о правовых основах организации и деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР, его структурных изменениях в'период 1918-1923 гг.

Практическая значимость исследования заключается в том, что материалы диссертации, основные выводы и положения могут быть использованы: в процессе профессиональной подготовки кадров в учебных заведениях системы МВД, при изучении и преподавании дисциплин «История органов внутренних дел», «История государства и права России», «История государственного управления», «История России»; в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем, связанных с определением федеральной миграционной политики в РФ и роли в ее реализации органов внутренних дел; при разработке и совершенствовании нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность Федеральной миграционной службы России; в практической деятельности государственных органов (миграционной службы в том числе), общественных формирований в сфере реализации права на свободу передвижения и выбора места жительства, при определении правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев.

Основные положения отражены в опубликованных работах,"рассматривались диссертантом на Всероссийских, межвузовских научно-практических конференциях. Материалы исследования используются в преподавании дисциплин «История государства и права России», «История органов внутренних дел» в Омской академии МВД России, Барнаульском юридическом институте МВД России.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Засыпкин, Михаил Александрович, Москва

Заключение

На первоначальном этапе становления Советского государства большевистское правительство столкнулось с проблемой миграции многомиллионной массы населения. Необходимо было в короткий срок решить комплекс вопросов, связанных с реэвакуацией беженцев и репатриацией пленных на места их довоенного проживания. В процессе создания нового государственного механизма решение этих вопросов ключевое место отводилось специализированным государственным органам.

На их формирование и функционирование оказали влияние такие факторы как: нахождение, как на территории России, так и за границей, многомиллионной массы людей - беженцев, пленных и нуждающихся в реэвакуации (на 1 января 1918 г. на территории России находилось около 10 млн. беженцев, военнопленных и выселенцев, в лагерях Германии и Австро-Венгрии находилось в заключении от 3,4 до 5 млн. русских пленных); наличие государственных и общественных организаций и учреждений, предоставлявших мигрантам различные виды помощи, но при отсутствии единой системы управления, учета и контроля со стороны государства; необходимость разрешения миграционных проблем на межгосударственном уровне. Дополнительным импульсом к организации специальных органов стало подписание 3 марта 1918 г. в Брест-Литовске мирного договора России с Германией, Австро-Венгрией, Болгарией и Турцией.

В ходе изучения процесса организации и деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР были сформулированы следующие обобщения и выводы:

1. Созданием Центральной коллегии по делам о пленных и беженцах было положено начало формированию миграционных органов Советской России. Однако ее компетенция и место в системе органов государственного управления не были четко определены. Поэтому в течение всего исследуемого периода шел активный поиск оптимальных организационно-правовых форм деятельности. Образованный в 1918 г. в составе военного ведомства, не имевший четко определенных структуры и полномочий, Центропленбеж (Центроэвак) со временем превратился в хорошо организованный действенный аппарат.

Необходимо отметить, что сложившаяся система и структура органов Центроэвака и их последующие реорганизации были вызваны потребностям практики изучаемого периода. В итоге была сформирована централизованная сеть государственных миграционных аппаратов, со строгой иерархической подчиненностью как внутри РСФСР, так на территории союзных республик (УССР и БССР). Также следует подчеркнуть характерную особенность: управление всеми органами эвакуации населения, созданными при правительствах советских республик, было централизовано и подчинено Центральному управлению по эвакуации населения НКВД РСФСР в отличие от других звеньев системы органов внутренних дел. Они обладали административной и финансовой автономией и считались правительственными органами РСФСР на территориях союзных республик.

2. Центропленбеж (Центроэвак) являлся универсальным эвакуационным органом. Это вытекает из анализа целей и задач, которые ставились перед ним на всем протяжении его работы. В зависимости от изменения внешнеполитической обстановки и развития внутригосударственных процессов он привлекался для выполнения новых заданий, связанных с перемещением гражданского населения, в том числе трудовых мигрантов из-за границы, переселенцев, сезонных рабочих и членов их семей.

3. Анализ процесса передачи Центропленбежа из военного ведомства в ведение НКВД РСФСР позволяет выделить следующие причины этого. В 1919 г. приостанавливалась основная работа по реэвакуации беженцев и обмену пленными. Перед Центропленбежем (Центроэваком) были поставлены новые задачи, связанные с обеспечением внутренних миграционных процессов. Деятельность местных его органов была тесно связана с функционированием местных Советов и исполкомов. Не последнюю роль сыграло и то, что НКВД руководил органами коммунального хозяйства, что позволяло более эффективно решать вопросы, связанные размещением, перемещением и обслуживанием пленных и беженцев. Также необходимо было прекратить участившиеся случаи опасных сепаратистских проявлений, выражавшихся в игнорировании руководящих указаний Центропленбежа.

В качестве дополнительной причины можно сказать об исторической преемственности. До революции в России вопросами миграции населения, в частности трудовой, занималось Министерство внутренних дел. В годы Первой мировой войны под контролем МВД находились учреждения, оказывавшие помощь беженцам.

4. За весь период функционирования государственно-правовой статус Центропленбежа, а затем Центроэвака видоизменялся. В составе Народного комиссариата по военным делам Центропленбеж обладал значительно большей самостоятельностью и большим объемом прав, чем в составе НКВД РСФСР. После передачи Центропленбежа в ведение НКВД РСФСР руководство последнего начало проводить политику по сокращению аппарата и прав Центропленбежа в целях понижения его статуса (отдела, а не управления).

5. Говоря о правовой основе организации и деятельности Центропленбежа (Центроэвака) следует отметить, что до 1922 г. отсутствовало единое положение о нем. Различные стороны его строительства и функционирования в период с 1918 по 1922 гг. были закреплены в многочисленных и разрозненных нормативно-правовых актах, изданных как ВЦИК, СНК РСФСР, НКВД РСФСР, так и самим Центропленбежем (Центроэваком).

Сложная международная и внутриполитическая обстановка, вызванная Первой мировой и Гражданской войнами, требовала принятия оперативных и компетентных решений по широкому кругу административных и хозяйственных вопросов в целях обеспечения нормального хода работы по реэвакуации беженцев и репатриации пленных. Это и предопределило то обстоятельство, что Центропленбежу правительством были предоставлены широкие полномочия. В нем под общим руководством были объединены функции нескольких ведомств (НКВД, НКИД, НКПС, НКПрод, НКЗдрав, НКСообес), частично переданные ими Центропленбежу в целях быстрой и планомерной переброски больших масс мигрантов.

Опыт правового регулирования и практической деятельности Центро-эвака был использован при разработке Положения о НКВД РСФСР 1922 г. Однако все меры по строительству и реорганизации Центроэвака и его органов на местах были закреплены в данном Положении со значительным запозданием, отставанием от потребностей практики.

6. Несмотря на постоянно проводившуюся реорганизацию эвакуационных органов, за время своего функционирования Центроэвак выполнил большой объем работы. Его деятельность носила социальный характер. Всего по данным Центроэвака за пятилетний период деятельности им было перевезено из РСФСР 6,5 млн. беженцев, военных и гражданских пленных, а принято свыше 5 млн. мигрантов. Беженцам, пленным, оптантам, переселенцам и другим мигрантам оказывались многочисленные виды помощи в процессе их реэвакуации. Это помогало формировать у беженцев и пленных позитивное отношение к Советской власти.

Подводя итог исследованию, следует сказать, что в решении вопросов по реэвакуации беженцев и репатриации пленных Центральному управлению по эвакуации населения НКВД РСФСР удалось добиться больших успехов, был накоплен значительный опыт, который целесообразно изучить современным миграционным службам, так как перед ними стоит ряд аналогичных задач.

Изучение организационно-правовых основ деятельности Центрального управления по эвакуации населения НКВД РСФСР добавляет новую страницу к истории Российского государства и его правоохранительных органов.

Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин: «История отечественного государства и права», «История органов внутренних дел», «История отечества».

В практической деятельности Федеральной миграционной службы России могут быть использованы исторический опыт деятельности Центроплен-бежа (Центроэвака), формы и методы его работы с беженцами, переселенцами, изученные способы организации взаимодействия с правительственными, международными и общественными организациями, способы установления тесного сотрудничества на межправительственном уровне в области решения проблем беженцев.

Автор: Засыпкин, Михаил Александрович
Город: Москва
Год: 2008
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцевтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Засыпкин, Михаил Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Засыпкин, Михаил Александрович, Москва

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Засыпкин, Михаил Александрович, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Организационно-правовые основы деятельности НКВД РСФСР по решению проблемы беженцев"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Засыпкин, Михаил Александрович, Москва