АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы экологической службы города»
МОСКОВСКИМ ОРДЕНА ЛЕНИНА, ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОМ РЕВОЛЮЦИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.ВЛОМОНОСОВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
На правах рукописи МИНЯЕВ Илья Евгеньевич
УДК 504.06-34(-21>
ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ СЛУЖБЫ ГОРОДА
Специальность 12.00.06 - Сельскохозяйственное право;
земельное, водное,горное^есное право; экологическое право.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА, ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.ВЛОМОНОСОВА
ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ
На правах рукописи МИНЯЕВ Илья Евгеньевич
УДК 504.06-34(-21)
ОРГАНИЗАЦИОННО - ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ • СЛУЖБЫ ГОРОДА
Специальность 12.00.06 - Сельскохозяйственное право;
земельное, водное,горное,лесное право; экологическое право.
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Работа выполнена в Московском ордена Ленина, ордена Октябрьской Революции и ордена Трудового Красного Знамени государственном университете им. М.ВЛомоносова
Научный руководитель: доктор юридических наук,
профессор, Заслуженный - деятель науки РСФСР В.В.Петров
Официальные оппоненты: доктор юридических наук
ММ.Бринчук
профессор РД.БогОлепов
Ведущая организация: Всесоюзный ордена "Знак Почета" научно-исследовательский институт советского государственного строительства и законодательства.
Защита состоится " "_ 1991 г. в " " часов
ни. .заседании специализированного Совета К.053.05.32 в Московском государственном университете им. М.ВЛомоносова по адресу: 119899, Москва, Ленинские.горы, МГУ, 1 корпус гуманитарных факультетов, юридический факультет.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке юридического факультета Московского государственного университета им. М-ВЛомоносова.
Автореферат разослан . " "_1991 г.
Ученый секретарь специализированного Совета кандидат юридических наук
С.А .Иванова
Актуалъность темы исследования. В Декларации прав и свобод человека, принятой Съездом народных депутатов СССР 5 сентября 1991 года, впервые в практике советского законодательства было закреплено право советских лвдей на "благоприятную окружающую среду". В этой связи особенное значение приобретает исследование проблем, связанных с обеспечением этого права.
К наиболее неблагоприятным по экологическим критериям местностям проживания человека относятся города. Процесс урбанизации в наше время характеризуется не только абсолютным и относительным увеличением доли городского населения с резкой его концентрацией в крупных и крупнейших городах, но также и. активным. развитием промышленности в городах. Все это влечет за собой дальнейшее ухудшение экологической обстановки и, как следствие, нарастание социальной напряженности.
Не случайно поэтому, Съезд народных депутатов РСФСР, рассматривая вопрос о социально-экономическом положении в РСФСР, ' особо выделил проблему состояния окружающей среды в городах, отметив, что "в 43 городах РСФСР с населением более 20 миллионов человек уровень загрязнения атмосферы во много раз выше допустимого", а большинство мер, принятых Правительством РСФСР в зонах экологических бедствий оказались недостаточными и неэффективными.
Одной из причин низкой эффективности мер в области охраны окружающей среды в городах является неудовлетворительная организация деятельности в сфере экологического управления..
Затянувшаяся на долгие годы перестройка аппарата государственного управления и контроля в области охраны окружающей среды не принесла практических результатов в улучшении экологической обстановки. А медлительность и непоследовательность общесо-. юзного и республиканского руководства крайне запутала вопросы организационного и правового обеспечения проводимых реформ, практически блокировала работу государственных органов экологического управления и контроля всех уровней, что крайне негативно сказалось на практике выполнения и соблюдения экологического законодательства природопользователями, привело к существенным нарушениям прав граждан на благоприятную окружаицув среду. I Вышеназванные причины предопределили выбор темы настоящего »диссертационного исследования, являпцегося частным случаем раз-
вития исследований в области совершенствования государственного управления охраной окружающей среда и вплотную примыкающего к проблематике совершенствования организационно-правового механизма регионального управления в условиях самоуправления и самофинансирования городов.
Степень разработанности проблемы. В юридической литературе вопросы организационно-правового обеспечения экологического управления в городах разработаны недостаточно, хотя организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды в городах неодно-кратностановились объектом внимания юристов-исследователей.
Как самостоятельная проблема, правовая охрана окружающей среда городов была „впервые выделена В.В .Петровым в учебном пособии "Правовая охрана природа в СССР". Позднее этому вопросу была посвящена монография коллектива авторов "Охрана окружащей среды в городах: (организационно-правовые вопросы)" (Ю.С.Шем-шученко, В.А.Чуйков, Б.Г.Розовский, Н.И.Малышко, Н.Р.Малышева).
Применительно к конкретному городу - Москве вопросы правовой охраны окружавдей среды были рассмотрены в диссертационном исследовании Н.Ю.ТихомирновоЙ (1984 г.). В нем была подробно описана деятельность городских органов государственного уп- I равления по охране окружающей среды и были сделаны предложения по ее совершенствованию.
Организационно-правовые вопросы охраны окружающей среды городов стали предоетом рассмотрения в диссертационном исследовании Г .В.Выпхановой (1990 г.), посвященном вопросам комплексного исследования проблем окружающей среды городов в их взаимосвязи с городскими агломерациями. В частности, рассматривались вопросы, совершенствования деятельности местных Советов народных депутатов, механизма территориального планирования, экономического воздействия и_ стимулирования в области охраны окружающей I среды городских агломераций. I
Начиная с 1988 года, вопросы организационно-правового обеЯ печения экологической службы города исследуются коллективом ка-1 федры экологического права юридического факультета М1У (В.В.ПетЯ ров, А.К.Голиченков, О.М.Козырь и др.) в рамках плана научно- I • исследовательских работ. В ходе указанных работ проанализировал и обощен (с участием автора) опыт организации природоохранителЯ ной деятельности в ряде городов (Казань, Москва, Сумы и др.), I
разработаны основные положения организационно-правового обеспечения экослужбы крупного города.
Кроме того, различные аспекты темя охраны окружающей среды городов нашли свое отражение в диссертационных, монографических работах и статьях многих ученых-юристов (Р.Д.Боголепов, Э.С.Навасардова, И.Ф.Панкратов, Ф.И.Ужпялькис и др.), также сыгравших важную роль в становлении теоретической позиции автора.
В то же время, несмотря на формально большое число работ» затрагивающих в той или иной степени вопросы управления охраной окружающей среды в городах, в советской юридической литературе до сих пор нет опубликованных комплексных работ монографического характера, которые бы охватывали вопросы организации и правового;.' положения органов государственного экологического управления в городах.
Целью исследования является разработка общетеоретических вопросов и основных положений организационно-правового обеспечения экологической службы города как единого органа государственного управления охраной окружающей среды в городе и выработка рекомендаций и предложений по практическому совершенствова-ниь- системы государственного управления охраной окружающей среды в городе с учетом обострения экологической обстановки в крупных городах до степени кризиса и новых социальных и политико-экономических реалий современного общества.
Для достижения цели исследования автор ставил перед собой следующие задачи:
1. Исследовать общие вопросы обеспечения экологической безопасности города, определить на этой основе понятие и сущность экослужсы как управляющей подсистемы в системе обеспечения экологической безопасности окружающей среды города (далее -Тэбес-печение ЭБОСГ").
2. Проанализировать действующее законодательство с целью выявления пробелов в регулировании организационно-правовых вопросов экологического управления в городах.
3. Изучить практику организации экологического управления в некоторых крупнейших городах и на этой основе, используя метод системно-функционального анализа, определить соответствие или несоответствие между реальным и оптимальным распределением функциональной нагрузки органов государственного экологического управления в городах.
•
4. На основе системно-деятельностного подхода к проблеме обеспечения ЭБОСГ определить оптимальную организационно-функциональную структуру экологического управления в городах. Создать теоретическую организационно-функциональную модель эко-службы и исследовать возможности ее функционирования и взаимодействия с действующей системой органов, осуществляющих управление качеством окрунагацей среда города.
.5. Разработать основные положения правового статуса эко-слуабы города.
Предмет исследования органически связан с его целью. Предметом настоящего исследования является система общесоюзного и республиканского законодательства; ведомственные и локальные нормативные акты, устанавливающие статус организационных структур экологического управления и контроля в городе; правовая и иная специальная литература; имеицийся опыт организации природоохранительной деятельности и функционирования комитетов по экологии и иных природоохранительных служб в различных городах.
Методологической основой исследования служили общефилософские диалектические концепции о взаимодействии общества и природы, о преобразовании окрузкавдей среды в ноосферу. Широко использовались абстрактно-логический, системный, сравнительный и иные частнонаучные методы анализа и исследования.
Теоретические источники. Исследуемая проблема находится на пересечении нескольких направлений правовой науки: теории управления, административного и государственного права, экологического права и стыкуется с научными исследованиями в области социальной и экономической географии, градостроительства и др.
Теоретическими источниками диссертационного исследования явились труда в области общей теории государства и права и теории управления (С.С.Алексеев, В.Г.Афанасьев, Б.П.Курашвили), административного и государственного права (Ю.М.Козлов, А.Е.Лунев, Г.А.Туманов, В.С.Фролов, В.Б.Аверьянов, Г.В.Атаманчук, И.Л.Бачило, Б.МЛазарев, М.И.Пискотин), экологического права (М.М.Бринчук, Р.Д.Боголепов, А.К.Голиченков, Н.Г.Жаворонкова,
A.И.Жмотов, М.Н.Клепиков, О.С.Колбасов, В.В.Костицкий, Е.Н.Ко-лотинская, В.В.Петров, Ю.С.Шемшученко), а также труды в области теории систем (В.И.Данилов-Данильян, А.А.Рывкин, В.А.Леванский,
B.Д.Рудашеввкий), труды по социологии, экологии, социальной и экономической географии, градостроительству (Т.В.Бочкарева,
В.Л.Глазычев, В.И.Гладкий, И.Ф.Реймерс, О.НЛницкий) и другие.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым специальным монографическим исследованием организационно-функциональной системы государственного экологического управления в городе. В работе поставлены и проанализированы вопросы, которые не были предметом специального изучения в юридической науке, предложены новые способы решения прежних проблем; рассмотрены новые идеи и определения, выносимые на защиту:
1. Вопросы охраны окружающей среды в вопросы управления качеством окружающей природной среды в городах в настоящее время необходимо рассматривать с точки зрения обеспечения экологической безопасности окружающей среде города. Дано понятие "экологически безопасной" окружающей среды города, которой можно назвать такую городскую среду качественное состояние которой обеспечивает благоприятные условия для существования и развития не только городского населения, но и всех иных экосистем в городе.
2. Обоснован вывод о необходимости признания ЗБОСГ в качестве цели государственного экологического управления и переориентации деятельности органов государственного экологического управления на уровне города на обеспечение ЗБОСГ.
3. Автором выделено три аспекта в проблеме совершенствования правового регулирования вопросов обеспечения экологической безопасности окружающей среды города: I) необходимость правового закрепления особого статуса городских территорий, как особых экосистем, требующих соответственно и специального правового режима использования и охраны; 2) законодательное закрепление приоритетов и целей в обеспечении безопасного проживания городского населения как такового, а также соблюдение достаточных для безопасности прилегающих к городам экосистем показателей качества основных параметров окружающей среда; 3) формирование правового понятия "система экологической безопасности городской окружающей среда" и определение основных задач и функций службы экологической безопасности; разработка на их основе организационных струк-*. тур службы.
4. В настоящее время в городах на первый план выходит интегрированный показатель качества окружающей среды и всякое дробление управления в этой области может привести лишь к неоправданным задержкам в решении экологических проблем, расширени-
■
ем бюрократических процедур, связанных с рассмотрением и офор- . млением дел по природопользованию и т.п.
5. С учетом специфики урбанизированных экосистем в городах целесообразно создавать единые органы по обеспечению экологической безопасности окружающей среды города (городской агломерации) - экологическую службу города (далее - "экослужба"), так как в городах удельный вес лесов, водоемов, полезных ископаемых, обитателей животного мира очевидно незначителен. Предлагается создавать такие органы не в рамках строго городского подчинения, а шире - с охватом соответствующего региона.
6. Экослужба, имея двойственный характер, представляет собой совокупность (статическая характеристика) и одновременно систему (динамическая характеристика) государственных органов, обеспечивающих управление в области обеспечения ЭБОСГ и наделенных соответствующими полномочиями по осуществлению специальных функций.
Эта система способна оперативно получать и обрабатывать информацию об экологической ситуации, прогнозировать ее развитие, регулировать и координировать деятельность всех других элементов системы по обеспечению ЭБОСГ, осуществлять контроль за выполнением планов природоохранительной деятельности, соблвдением экологических норм и правил на соответствующей территории.
7. На основе проведенного системно-функционального анализа деятельности по обеспечению ЭБОСГ выявлен двусторонний характер экологического управления и предложена новая классификация функций в. области обеспечения ЗБОСГ на основе выделения укрупкеннных* функциональных блоков: планово-организационный, нормирования, | информационно-аналитический, контроля.
8. На основе анализа действующей организационной структуры экологического управления выделены три основные модели экологического управления и сконструирована теоретическая модель эко-олужбы города. ■
Практическая значимость диссертационного исследования, по
мнению автора, заклклается в том, что идеи, выводы и предложения содержащиеся в работе, могут послужить основой для дальнейиего развития научных исследований в области экологического управления, послужить исходным материалом для разработки частных вопросов обеспечения экологической безопасности в городах; полученнш
результаты могут быть использованы в практической деятельности
-
советских и природоохранительных органов при решении вопросов совершенствования организационных структур и функциональных схем охраны окружающей среды в городах; результаты анализа практики применения природоохранительного законодательства и организации управления охраной окружающей среды в городах, теоретические выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в преподавании курса эколого-правовых дисциплин в вузах, а также в' процессе переподготовки практических работников природоохранительных и советских органов.
Апробация результатов исследования. Отдельные выводы и
предложения, содержащиеся в диссертации, использовались автором при подготовке рекомендаций по совершенствованию системы экологического управления в городе Казани, а также в городах Троицке » Щелково Московской области.
Диссертация обсуждена на кафедре экологического права и сельскохозяйственного права юридического факультета. МГУ им. ¡.!.В. Ломоносова. Основные положения диссертации изложены в опубликованных автором работах общим объемом 1,8 п.л.
Материалы диссертации использовались автором в учебно,V. процессе при проведении практических занятий по экологическому праву на юридическом факультете М1У.
Структура диссертации определена задачами-и логикой проведенного исследования. Работа состоит из введения, трех глав, разделенных на девять параграфов, списка иллюстраций и списка .литературы.
Содержание работы.
Во введении обосновывается актуальность избранной теш,
формулируются цели и методы исследования, научная новизна в практическая значимость работы.
В главе первой "Понятие экологической службы города" рассматривается понятие экологической службы города и формулируются ее основные задачи. Для этого предварительно рассматриваются теоретические вопросы о целях экологического управления в городе в
1 современный период и действующие принципиальные модели экологического управления.
Современная постановка проблемы охраны окружающей среды в городах в значительной степени связана с экологической опасностью. Возрастающее вмешательство в природную среду не подкрепля-
ется необходимым контролем и организацией мер по охране природа, и- рациональному использованию ее ресурсов.
А состояние окружающей среды во многих крупнейших городах таково, что она становится самостоятельным источником опасности как для людей, проживающих на соответствующих территориях, так и для самой себя, что в итоге ограничивает возможности дальнейшего экономического развития. ' Всвязи с этим, встает вопрос об обеспечении экологической безопасности.
С точки зрения автора, экологическая безопасность имеет двойственный характер. Это достаточно очевидно, исходя из двуединого положения человека в экологической системе: как существа природного и одновременно - социального. Блике всего к такому пониманию проблемы находится Ю.С.Шемщученко, выступая с концепцией "благоприятной окружающей среды", которая с его точки зрения характеризуется не только признаками здоровой (в санитарно-гигиеническом понятии этого слова), но и ресурсоемкой, экологически устойчивой и эстетически богатой окружающей среда.
С навей точки зрения, вопрос об экологической безопасности следует рассматривать как вопрос о соотношении качества отдельно взятых подсистем экосистемы города, составляющих окружавшую среда города в целом.
Исходя из такой установки, "экологически безопасной" можно назвать такую городскую среду, качественное состояние которой обеспечивает благоприятные условия для существования и развития не только городского населения, но и всех городских экосистем.
Однако практическое решение вопроса об обеспечении экологической безопасности становится достижимым лишь тогда, когда оно станет задачей государственного управления. А поскольку тодько^изюенения в целевой направленности государственного экологического управления, связанные в свою очередь с ценностной переориентацией экологической политики, могут повлечь за собой позитивные изменения в системе правового регулирования и организационного обеспечения природоохранительной деятельности, то постоянно встает вопрос о целях и содержании управления в этой области.
• С точки зрения автора, в настоящее время целью функционирования системы государственного управления охраной окружающей среды в городах должно стать обеспечение £Б0СГ путем обеспечени экологически безопасного качества окружающей среды города.
Рассматривая существующую систему охраны окружающей среда, автор развивает точку зрения на параллельное существование трех принципиальных моделей в организации экологического управления (В.В.Петров) и применительно к городам делает вывод, что в настоящее время на первый план в городах выходит интегрированный показатель качества окружающей среда и всякое дробление управления в этой области может привести лишь к неоправданным задержкам в решении экологических проблем, расширением бюрократических процедур, связанных с рассмотрением и оформлением дел по природопользованию и т.д.
Единство системы экологического управления в городе, ориентированной на достижение целей ЙБОСГ, возможно обеспечить путем создания единой экологической службы города (экослужбы}-,- под которой подразумевается специализированная подсистема государственных органов, обеспечивающих управление системой обеспечения экологической безопасности окружаицей среда города.
Экослужба, имея двойственный характер, представляет собой совокупность (статическая характеристика) и обновременно - систему (динамическая характеристика) государственных органов, обеспечивающих управление в области обеспечения ЭБОСГ и наделенная для этого соответствующими полномочиями для осуществления специальных функций.
Являясь органом государственного экологического управления1, на территории города, экослужба управляет от-; имени государства в объеме предоставленной ей компетенции и на основе закрепленных за 'ней ресурсов деятельностью по обеспечению ЭБОСГ, обеспечивает достижение целей государственной экологической политики'и несет за это ответственность.
Опираясь на общетеоретическое положение о двух основных функциях права (статическую и динамическую) (С.С.Алексеев), можно распространить вывод о двух уровнях правового регулирования в сфере управления (И.Л.Бачило) на область экологического управления.
Первый, -статический" уровень реализуется в форме установления статуса субъектов экологического управления и оргструктур, правового режима природных ресурсов, процедур процесса управления. Второй, "динамический" уровень правового регулирования охватывает более сложные объекты - экологические правоотношения; здесь реализуется вторая функция права, обозначаемая как динами-
ческое регулирование.
В рамках настоящего исследования мы рассматриваем проблему обеспечения ЭБОСГ с точки зрения правового регулирования "первого" уровня, т.е., с позиции регламентации правового статуса органов государственного экологического управления на уровне городов, не затрагивая вопросов правового регулирования правоотношений в этой сфере.
Правовой статус экослужбы характеризуется тремя основными моментами:
1. наличие специальных задач и соответствующих функций в области экологического управления в городе;
2. наличие полномочий, соответствующих установленной ком-пётенции;
3. строго определенное положение в системе органов государственного и экологического управления на территории города и ее подчиненность.
Через рассмотрение указанных выие подвопросов автор рассматривает в дальнейшем вопросы правового обеспечения экослужбы.
Задачи и функции экослужбы в общем виде определяются экологической функцией'государства, а структура ограничивается кругом субъектов, осуществляющих функции государственного управления в области обеспечения экологической безопасности города.
Более определенно задачи экослужбы видны из элементов системы управления качеством окружающей среды города.
Они включают в себя вопросы изучения, анализа и. прогнозирования изменений состояния окружающей среды под влиянием хозяйственного развития, деятельности органов управления, контроля за исполнением принимаемых решений-в области обеспечения ЭБОСГ, эко-| логической экспертизы, нормирования и стандартизации, научных исследований, подготовки кадров, экологического образования и воспитания .
В главе второй "Система функций экологической службы города" анализируется система функций экологического управления на уровне города, подробно рассматриваются задачи экослужбы с точки зрения организации деятельности по их выполнению, поскольку содержание понятия'экослужбы'наилучшим образом может быть раскрыто через систему функций, которые эта служба выполняет.
Исходя из общего разделения функций государственного управления на "функции-^задачи" и "функции-операции?' (Г.А.Тушнов)
и функции "объектные" и "технологические" (Б.П.Курашвили) сделан вывод, что функция обеспечения экологической безопасности окружающей среды относится к числу объектных функций государственного управления. При этом круг рассматриваемых вопросов был ограничен автором основными "операционными" функциями экологического управления. На основе их укрупненной группировки автором выделены укрупненные функциональные блоки экологического управления без рассмотрения функций, связанных о циклами принятия соответствующих управленческих решений.
Опираясь на сделанный вывод о двойственном характере объекта экологического управления, включающего в себя как природные* . так и социальные объекты, автор подразделяет функции, которые должна осуществлять экослужба, на две части по объектам управления и по формам деятельности, обеспечивающим экологическую безопасность.
Рассматривая социальный объект экологического управления, сосбое внимание автор уделяет вопросу о многоплановости роли граждан в процессе обеспечения экологической безопасности, как природопользователей и одновременно, как участников процесса охраны окружающей среды .-С точки зрения автора, регулирование процесса индивидуального природопользования должно осуществляться о позиций ограничения государственного принуждения, при максимально широком использовании методов непосредственно-социального управления: через развитие массовых общественных движений и общественных организаций природоохранительного направления; усиления воспитательной и пропагандистско-просветительной работы с населением и т.п. метода социального воздействия.
Автор придерживается общепризнанного вывода о том, что наличие специфики у предмета государственного управления в области охраны окружающей среда - общественных отношений в области взаимодействия человека и окружающей среды влечет за собой наличие существенных особенностей экологического управления по сравнению с другими отраслями государственного управления.
Применительно к рассматриваемым вопросам сделано заключение о том, что указанные особенности оказывают влияние на наличие специальных принципов, задач и методов, присущих экологическому управлению в городах, а именно: принципы системности и информативности.
Принцип системности означает, что управлящие и управляв-, ше объекты должны рассматриваться как единая система, являясь в то же время самостоятельными динамическими управляемыми подсистемами, охватываемыми понятием "окружающая среда города".
Принцип информативности процесса обеспечения ЭБОСГ означает достаточную обеспеченность необходимой и своевременно поступающей, обрабатываемой и распределяемой по элементам организационной структуры системы обеспечения ЭБОСГ информации о текущем и прогнозируемом в данных социальных (т.е. объективных и субъективных показателях общественного производства и развития) и естественных (климатических, географических и т.д.) показателях состояния среда обитания городского населения.
В соответствии с предложенным автором делением направлений деятельности экослужбы, методы, используемые для обеспечения ЭБОСГ, можно сгруппировать по признаку объекта упрпаления на : а) методы, ориентированные на природные объекты и б) метода, ориентированные на социальные объекты. Таким же образом в настоящей работе сгруппированы и функции экологической службы.
Первая группа условно названа "функции технического управления", поскольку для их выполнения используются в основном инструментальные и технические метода и средства. В системе управления качеством окружающей среда города они носят скорее вспомогательный (технический) характер, а результаты этой деятельности служат, в основном, для информационного обеспечения принимаемых управленческих репений в традиционном их понимании.
Вторая группа функций определена нами как "функции социального управления". Они-являются общими для всей системы государственного управления и имеют лишь некоторые специфические I особенности, связанные опять-таки с двусторонним характером объ-1 екта управления. I
Итак, с точки зрения автора, в экологическом управлении I выделяются функции "технические" и функции "социальные". I
К "техническим" функциям относятся: оценка состояния окру-1 жающей среда города (мониторинговые и контрольные наблвдения I состояния и загрязненности); учет (природных ресурсов, их исполя зования и воздействий на окружающую среду) путем ведения кадаст-1 ров, в том числе городского кадастра; экологическая экспертиза I и оценка воздействия! прогнозирование изменений окружающей сре-И да); стандартизация; нормирование (всех видов и форм природопоЛ
зования).
К социальным функциям экологического управления относятся: планирование; правовое регулирование; оперативное руководство(организация деятельности природоохранительных органов и всей системы обеспечения ЭБОСГ и ее координация); административный контроль и надзор за соблвдением и выполнением требований природоохранительного законодательства, норм и правил; осуществление кадровой, исследовательской, воспитательной работы; обеспечение эффективности экологического управления путем: а) внутрисистемного контроля за функционированием органов системы обеспечения ЭБОСГ, б) применением мер правового характера (ответственность) и в) применением мер экономического характера (стимулирование и ответственность). -..
Выделенные выше "технические" и "социальные" функции объединены автором в укрупненные блоки.
Зо-первых, выделится блок функций, связанных с инфоркаци-оннным обеспечением функционирования экослукбы и системы ЭБОСГ в целом.
Во-вторых, необходимо выделить блок функций, обеспечивающих плановый характер обеспечения ЗБОСГ и организацию дела охраны окруна идей среды на соответствующей территории.
В-третьих, в самостоятельную подгруппу выделяется блок контрольных функций.
Осуществление указанных функций было бы целесообразно возложить на соответствующие организационно-функциональные структуры экослужбы.
В главе третьей "Организация экологической службы города"
анализируется организационная структура экологического управления в городе и конструируется новая, оптимальная на взгляд автора» модель экологического управления в городе - экологическая служба города. Рассматриваются организационная и функциональная структуры экослукбы, а также ее возможное взаимодействие с иными органами экологического управления и контроля.
Анализ организационных структур действующих органов управления в области охраны окружающей среда в городе позволяет сделать вывод о том, что б настоящее время выполнение функций экологического управления осуществляется без учета требований комплексности, системности и информативности. А сама деятельность ■ рассмотренных органов отвечает устаревшему подходу к охране ок-
ружакщей среда, при котором последняя рассматривается лишь как . совокупность природных ресурсов, пригодных для использования в процессе экономического развития.
С точки зрения автора, функции государственного управления в области обеспечения экологической безопасности городов, выполняемые в настоящее время рядом органов, целесообразно сосредоточить в ведении специализированных подразделений и организаций экологической службы города согласно предложенному функциональному делению.
Опираясь на сделанный теоретический вывод и анализ практики природоохранительной деятельности в городах сделано заключение, что в настоящее время целесообразно, сосредоточив функции государственного экологического управления в единой экослужбе, оставить выполнение имеющихся природоохранительных функций в тех органах управления городским хозяйством, где они сейчас сосредоточены (горводоканал, горзеленхоз и т.д.).
Б пользу сделанных выводов говорит ряд факторов: во-первых, низкая техническая оснащенность и невысокая эффективность существующих в настоящее время городских комитетов по экологии системы бывшей Госкомэкологии РСФСР;
во-вторых, многократное дублирование и пересечение полномочий в области экологического контроля, осуществляемого отраслевыми природноресурсовыми ведомствами РСФСР;
в-третьих, двойственное, а порой и сугубо местническое отношение городских Советов народных депутатов к вопросам окружающей среды, вызываемое с одной стороны обостренной политизацией " И потенциальной "взрывной" социальной напряженностью всего, что связано с экологией, а с другой - соблазнами резкого материального "обогащения" за счет имеющихся природных ресурсов или пространственно-территориальных факторов окружающей среда.
Последний из указанных факторов сосбенно ярко проявил себя с принятием Россией законодательных актов о собственности и о местном самоуправлении.
Предлагаемая система организации экослукбы является организационно-функциональной моделью и имеет целью отразить основные тенденции, учитывая которые можно осуществлять практические мероприятия по совершенствованию экологического управления в горе дах. .
Исходя из деления функций экологического управления на ук-
рупненные блоки, можно предложить сосредоточить их выполнение в специализированных подразделениях экослужбы - Центрах (Управления, Информационно-аналитическом, Нормирования, Контрольно-инспекционном), образовав соответствующие структуры на базе существующих в настоящее время органов экологического управления и контроля. При этом необходимо добавить, что предлагаемая перестановка на уровне городов не потребует больших усилий, поскольку специфика городского хозяйственных и экологических систем уже наложила существенный отпечаток на действующую систему органов . экологического управления и контроля в городах, отличающуюся от общей схемы управления, и лишь требует упорядочения организационных структур в Функциональных связей.
Поскольку экослужба образуется во многом ( если не в основном) из организаций, не входящих в городскую схему управления.и не подчиненных местному Совету, то решение об образовании этой службы должно приниматься органом государственной власти соответствующей компетенции, а органы экослужбы не должны в силу указанных причин подчиняться непосредственно горсовету.
Кроме того, хотелось бы вернуться к нашему предложению о целесообразности создания собственно экослужбы города з рамйах его административных границ только в условиях крупнейшие городов (свыше одного млн. населения). А в других случаях рассматривать вопросы о создании региональной экологической службы с центром б соответствующем крупном городе,(промышленном центре) и с охватом ее деятельностью также а прилегающие территории с таким расчетом, что при ее создании относительно безболезненно можно было бы объединить организационные структуры органов государственного экологического управления региона, не имеющие подразделений на уровне соответствующего города.
В наиболее же мелких городах (районного подчинения) и иных населенных пунктах городского типа, обладающих более-менее развитым городским хозяйством и промышленностью или имеющие отдельные экологически грязные или опасные производства и .объекты, целесообразно организовывать работу представителей Минэкологад РС&СР - государственных инспекторов по охране природа соответствующего населенного пункта с полномочиями в области .оперативного контроля, а все иные функции по обеспечению экологической безопасности соссредоточить в районном (межрайонном, региональном) комитете до экологии системы Минэколргии РСФСР - органе управле-
ния соответствующей региональной экологической службы.
Что касается подчиненности экослужбы, то вопрос должен,на наш взгляд, решаться следующим образом. На верхнем уровне управления действует республиканский надведомственный орган - Министерство экологии и природопользования РСФСР. В областях, крупных городах и регионах (объединяющих несколько районов или средний город и прилегающие территории) решением Минэкологаи РСФСР образуются органы государственного экологического управления -соответствующие управления (комитеты) по экологии и природопользованию, на базе которых,по решению соответствующих органов управления и по согласованию с Минэкологией РСФСР,происходит объединение различных служб, организаций и органов, осуществляющих функции государственного экологического управления на соответствующей территории в единую экологическую службу города.
Соотношение экослужбы и органа местного самоуправления (горсовета') в рассматриваемой облести должно быть основано на функциональной координации с учетом верховенства городского Совета в решении вопросов развития города и верховенства полномочий экослужбы в области обеспечения экологической безопасности города. То есть, экослужба обязана выполнять решения и указания городского Совета и иных органов городского управления, выступающих от его имени, в рамках установленной компетенции в области экологической безопасности. Но в то же время, экослужба не связана подчинением горсовету в случаях, если принимаемые им решения противоречат интересам ЭБОСГ, и имеет право не только не подчиняться им, но и принять все необходимые меры к предотвращению его выполнения другими организациями и лицами в. качестве полномочных представителей высшей государственной власти республики.
Являясь органом государственного экологического управления] на территории города, экослужба, как мы уже говорили выше, является сложной динамической ситемой, состоящей из ряда относительно самостоятельных подразделений - Центров.
Касаясь вопроса внутренней организации экослужбы необходимо отметить, что она не должна иметь особых отличий от орга- I низации любого иного органа государственного управления с точки I зрения подчиненности ее подразделений - Центров экослужбы. I
Все указанные выше Центра (Нормирования, Информационно- I аналитический и Контрольно-инспекционный) подчиняются Центру уп-1
равления экослукбы, который целесообразно образовывать на базе городских комитетов по экологии, являющихся по сути ядром системы охраны окружающей среды в городах. Некоторые особенности будут у Информационно-аналитического центра.в силу особых требований к независимости источника информации об экологической обстановке от ведомственных интересов.
Если полнота информации о состоянии окружающей среды зависит в основном от наличия и качества технических средств, то достоверность и своевременность информации зависят также я от ряда социальных факторов.
В этом свете видится необходимым установить особый статус Информационно-аналитического центра экослужбы. Для того, чтобы избежать даже возможности хотя бы косвенного влияния местных органов управления на деятельность подразделений, обеспечивающих информационное обеспечение процесса обеспечения ЭБОСГ, этот центр можно было бы включить в состав экослужбы, установив между ним и органом управления экослужбы - Горкомэкологией лишь связи координации. А подчинение по всем производственным вопросам установить.аналогичному центру вышестоящей структуры экологического управления (области, республики).
Таким образом, во-первых, станет возможный полностью использовать преимущества в наличии сети укрупненных систем наб-лвдения Госкомгидромета, а во-вторых, это позволит исключить возможные искажения или задержку информации об экологической обстановке з результатах природоохранительной деятельности на соответствующей территории, что может быта в интересах региональной экослужбы, полностью отвечающей за экологическую безопасность вверенной территории. -
Точно такое же подчинение целесообразно установить и для подразделения государственной экологической экспертизы экослужбы города, которую можно ввести в состав Информационно-аналитического центра на правах отдела о установлением прямого подчинения по всем производственным вопросам вышестоящему зкспетрному органу.
Как уже отмечалось, в состав блока "планово-организационных" функций экослужбы входит ряд "технических" функций экологического управления, обеспечивающих осуществление процессов планирования и регулирования в области экологической безопасности и обозначенные нами как "функции нормирования". А соответственно осуществление функции нормативно-технического обеспечения поль-
зования природными ресурсами и охраны окружающей среды на территории города должно быть возложено на Центр нормирования экослужбы
Осуществление государственного экологического контроля на территории города должно быть возложено на Контрольно-инспекционный центр экослужбы.
Применительно к структуре этого центра необходимо отметить, что в средних и малых городах имеет смысл не дробить штаты госинспекторов по различным объектам контроля, а образовывать единые инспекционные отделы.
В тех городах, где это возможно, целесообразно создавать группы оперативного контроля на базе специализированных подразделений милиции, что позволит решать вопросы с оснащением этих подразделений спецсредствами и оборудованием МВД, которые порой необходимы для пресечения противоправных действий.
Для обеспечения экономических гарантий выполнения мёр экологической безопасности и создания необходимой финансовой и материально-технической базы деятельности по обеспечению ЗБОСГ, на наш взгляд, было бы целесообразно образовать в рамках экослужбы единый финансовый и экономический центр (например, в форме концерна). Этот центр мог бы включать в себя специализированные финансовые организации, иные организации и предприятия, основные интересы которых лежат в сфере производства продукции, товаров и услуг, так или иначе связанных с охраной окружающей среды. По опыту стран с развитой рыночной экономикой, подобное эколого-на-правленное предпринимательство является весьма прибыльной офе-рой бизнеса. А местная администрация города могла бы предоставить особые налоговые льготы для участников концерна с целью максимального привлечения средств на нужды охраны природы и обеспечения экологической безопасности.
В заключение хотелось бы подчеркнуть, что хотя рассмотренные в настоящей работе вопросы организации и правового статуса экослужбы города носят, в значительной степени теоретический характер, они имеют глубокое практическое значение и нацелены на подготовку реформ системы экологического управления на уровне городов, которая будет проводится в ближайшее будущее как только окончательно сформируются структуры власти на уровне РСФСР.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
1. Правовой аспект рекреационного природопользования городского населения // Научные проблемы туризма и отдыха / Бюллетень научно-технической информации ВНИЛТЭ. - М, 1989.N5.-С. 85-93.
2. Правовые вопросы экологии Москвь! // Экология и охрана природы Москвы и Московского региона. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1990.-С. 177-192.
3. Некоторые вопросы взаимодействия экологической службы города с природопользователями // Тенденции и перспективы развития советского законодательства :Сб. науч. трудов. - Казань: Изд-во Казанского университета, 1991. - С. 67 - 70.
4. Экологическая экспертиза в системе обеспечения экологической безопасности городов // Проблеми шдвищения рол! державно!, науково! 1 громадско! еколоп'но! експертизи. (Тези до-повщней I висгушв участнимв республжансько1 науково-практич-но! конференцм 28-29 травня 1991 року). / Вщповщ. редактор В.В.Костицький. - Льв1в, 1991. - С. 39-40.
5. Вопросы организации экологической службы города // Вестник Моск. ун-та.- Серия И, Право.-1991,- N 6.- С.59-65.
