АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы оплаты труда и метариального стимулирования служебной деятельности работников милиции РСФСР»
Г АКАДЕМИЯ ( УПРАВЛЕНИЯ Ч-МВД РОССИИ
> ч з/- На правах рукописи КОРШУНОВА Надежда Константиновна ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОПЛАТЫ ТРУДА И МАТЕРИАЛЬНОГО СТИМУЛИРОВАНИЯ СЛУЖЕБНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РАБОТНИКОВ МИЛИЦИИ РСФСР (1917-1930 гг.) Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 Москва • 2005 ученый совет ученый совет Вх. № 133 ИСХ. № 43/7/212 ОТ 05 МАЯ 2005Г ОТ 05 МАЯ 2005Г.
Диссертация выполнена на кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России
Научный руководитель -
Заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик РАЕН, доктор юридических наук, профессор Мулукаев Роланд Сергеевич
Официальные оппоненты
доктор юридических наук, доцент Рожнов Сергей Николаевич кандидат юридических наук Ермаков Евгений Геннадьевич
Ведущая организация - Орловский юридический институт МВД России
Защита диссертации состоится «_9_»_июня_ 2005 г., в 14 ч. 30 мин., на заседании диссертационного совета Д 203.002.06 в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, 8, в ауд. 404.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан «_5_»_мая_2005 г.
Ученый секретарь диссертационного совета доктор юридических наук,
доцент И.В. Гончаров
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Динамичное движение российского общества и связанное с этим реформирование основных государственных институтов и нормативно-правовой базы их деятельности, повлекли коренные изменения в формировании и осуществлении социальной политики.
Проводимые демократические преобразования не отделимы от реализации такой важнейшей задачи, как обеспечение прав и свобод граждан, правопорядка и законности, в том числе и в сфере прохождения государственной службы. Последнее предполагает совершенствование не только организационно-правового и кадрового обеспечения, но и ресурсной поддержки проводимых преобразований. В том числе и в части оплаты труда и материального стимулирования эффективной борьбы с преступностью.
Изменения экономических основ российского общества подорвали существовавшее в Советском государстве равновесие в социальном положении отдельных профессиональных групп. А рост криминальной активности, правового нигилизма и снижение эффективности борьбы с преступностью еще более усугубили падение социального статуса работника и престижности службы в милиции. Существенную отрицательную роль в этом сыграла и неудовлетворительная финансовая оценка труда сотрудников органов внутренних дел.
В истории нашей страны социальные льготы и пособия традиционно выполняли и выполняют двоякую функцию. Во-первых, они служат сугубо утилитарной цели: улучшить материальное положение граждан посредством дополнительного дохода, достаточно дешевого и не носящего инфляционного характера. Являясь своего рода «прибавкой» к зарплате, к денежному довольствию, пенсиям, льготы выступают с одной стороны, в качестве компенсаторного механизма социальных рисков, а с другой стороны, составляет необъемлемый элемент особого статуса отдельных категорий граждан. Например, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, деятельность которых непосредственно связана с обеспечение общественной безопасности.
Во-вторых, установленные законом льготы и компенсации для значительной части их получателей являются формой общественного и государственного признания их заслуг перед государством и обществом.
Нейтрализация негативных последствий проводимых реформ требует проработки теоретических подходов к решению задач социально справедливой оценки труда работников милиции, что предполагает обращение не только к опыту деятельности правоохранительных органов зарубежных стран, что практикуется в настоящее время, но и научное осмысление практики прошлых лет российской милиции.
Ретроспективный анализ проблемы позволит не только избежать ошибок, но и на основе использования совокупного исторического опыта осмыслить подходы к адекватной оценке труда сотрудников органов внутренних дел, материального стимулирования их профессиональной деятельности.
Предложенная тема актуальна в научном и практическом аспектах потому, что принятие ряда нормативных актов по вопросам прохождения государственной, в том числе правоохранительной службы, обусловило потребность в совершенствовании не только нормативной базы, но и отдельных механизмов регулирования службы, важными элементами которого является обеспечение соответствующего уровня денежного содержания сотрудников милиции, а также объективного проведения монетизации льгот, которыми они длительное время пользовались.
Примечательно высказывание генерального секретаря Федерации полиции Великобритании Джефа Мослея по вопросам содержания и стимулирования полиции: «Или общество хочет иметь полицейскую службу, которую оно
1
заслуживает, и готово за это платить, или оно этого не делает» . Степень разработанности проблемы.
Исследование различных аспектов прохождения государственной службы осуществляли специалисты в области государственного, административного, трудового и других отраслей права, такие как Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, В.В. Володин, Б.М. Лазарев, А.В. Малько, В.М. Манохин, В.И. Новоселов, И.Н. Пахомов, М.И. Пискотин, Ю.Н. Старилов, Б.С. Эбзеев, ВА Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.
Применительно к органам внутренних дел исследования проводили, например, В.К. Бабаев, А.Б. Борисов, В.М. Безденежных, С.В. Ванюшин, Л.М. Ведерников, И.И. Веремеенко, Ф.А. Григорьев, М.И. Еропкин, Г.Г. Зуйков, В.И. Казанцев, Л.М. Колодкин, Ф.Е. Колонтаевский, Б.П. Кондратов, A.M. Кононов,
A.П. Коренев, Кудрявцев, В.М. Кукушин, В.Г. Кугушев, В.М. Курицын, Х.Х. Лойт, В.Ф. Некрасов, Л.Л. Попов, С.Н. Рожнов, А.Н. Роша и др.
Названными авторами в основном изучались теоретико-правовые проблемы государственной службы, и лишь отдельные из них, затрагивали ее ис-торико-правовые аспекты.
Значительное количество работ посвящено истории органов внутренних дел. В их числе публикации, в которых вопросы оплаты труда, социального положения и обеспечения социальных нужд работников милиции в той или иной мере нашли отражение, однако в контексте исследования других историко-правовых проблем деятельности органов внутренних дел.
Некоторые аспекты исследуемой проблемы получили освещение в научных трудах и диссертационных исследованиях А.Я. Малыгина, Р.С. Мулукаева,
B.М. Петрожицкого, И.А. Уварова, В.М. Шамарова и др., а также в работах
C.В. Биленко, B.C. Гольдмана, А.П. Косицына, С.М. Крылова, А.И. Миронова, П.Ф. Николаева, А.Т. Скилягина2.
1 Jenkins Carol. Concerns raised over 'gap between funding and pay' // Police review. 1999. February. P. 7.
2 Николаев П.Ф. Советская милиция Сибири (1917-1922 гг.). - Омск, 1967; Гольдман B.C. Из истории организации школ и курсов милиции РСФСР в 1917 - 1925 годах // Труды Высшей школы МООП СССР. - М., 1968. Вып. 20; Биленко C.B. Советская милиция России (1917-1920 гг.). - М., 1975; Мулукаев
Объект исследования - правовые отношения, складывавшиеся в сфере регулирования оплаты труда работников милиции и уголовного розыска.
Предмет исследования - нормативно-правовые акты и организационные основы, определяющие механизмы формирования и функционирования исследуемого института. Основные направления, порядок, условия и процедуры формирования заработной платы и стимулирования эффективной служебной деятельности в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка, а также некоторые аспекты правового положения работников милиции и уголовного розыска.
Целью исследования является изучение процессов становления и развития правового регулирования, основных направлений, порядка, условий и процедуры формирования заработной платы и стимулирования эффективной служебной деятельности в сфере борьбы с преступностью и охраны общественного порядка исследуемых институтов, что и определило постановку задач исследования:
- исследование правовых механизмов оплаты труда госслужащих в условиях становления и развития советской государственности, и на этой основе определение основных подходов к формированию системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности работников милиции;
- рассмотрение содержания, особенностей, тенденций формирования и развития системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности в различных социально-политических и экономических условиях функционирования Советского государства;
- анализ правовых норм, определявших статус работника милиции и непосредственно влиявших на оплату его труда;
- исследование отдельных аспектов социального обеспечения государственных служащих и их взаимосвязей с оплатой труда и стимулирования служебной деятельности;
P.C. Организационно-правовые основы становления советской милиции (19171920 гг.). -М, 1975; История советской милиции в 2-х т. - М., 1977; Малыгин А.Я., Мулукаев P.C. Развитие системы подбора, расстановки и обучения кадров в органах внутренних дел. - М., 1978; Малыгин А.Я. Государственно-правовой статус милиции РСФСР в период проведения новой экономической политики (20-е годы) // Дисс.... докт. юрид. наук. - М.: Академия МВД России, 1992; Уваров И.А. Развитие организационно-правовых основ финансового и материального обеспечения Российской Федерации (1917-1931 гг.) // Дисс.... канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД России, 1992; Петрожицкий В.М. Организационно-правовые основы социальной и правовой защиты сотрудников милиции РСФСР (1917-1941 гг.) // Дисс.... канд. юрид. наук. - М.: Академия МВД России, 1997; Шамаров В.М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие правовых и организационных основ) // Дисс.... докт. юрид. наук. - М.: Академия управления МВД России, 1999.
- изучение исторического опыта по формированию системы оплаты и материального стимулирования служебной деятельности работников милиции и возможности его учета в современных условиях.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания, в рамках которого применялись как общие, так и частнонаучные методы: историко-логический, сравнительно-правовой, формально-логический, метод системного анализа, статистический и другие методы исследования.
Исследование проблемы велось с позиции принципа историзма, выражающегося в освещении событий в их неразрывной последовательности и взаимообусловленности, в строгом соответствии с реальной исторической обстановкой.
Хронологические рамки исследования. Исходя из целей и задач диссертационного исследования, проанализирован временной период, охватывающий годы Советской власти, интервенции и гражданской войны, новой экономической политики, зарождения элементов командно-административной системы управления, то есть годы формирования, становления и реорганизации органов государственной власти и управления,
Именно в этот период складываются специфические черты и получают правовое выражение формы оплаты труда работников милиции, материального стимулирования борьбы с преступлениями и другими правонарушениями. В основном сформировался и был испытан на практике механизм оценки труда работников милиции.
Научная новизна исследования.
На основе анализа ряда вновь выявленных документальных источников в диссертации проведено исследование содержания, особенностей и тенденций формирования и развития системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности работников милиции РСФСР в социально-политических и экономических условиях 1917 -1930 гг.
Проведен юридический анализ нормативно-правовой базы оплаты труда и материального стимулирования работников милиции РСФСР в рассматриваемый период.
Уточнены условия, тенденции, правовые формы становления и развития системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности в 1917 -1930 гг.
Выявлены характерные черты и расширено представление о функционировании милиции в рассматриваемый период, дана научная оценка исследуемых проблем с точки зрения современных знаний и сформулированы некоторые выводы.
Положения, выносимые на защиту:
1. В декабре 1917 г. - начале 1918 г. было положено начало формированию нормативно-правовых основ оплаты труда служащих советских государственных учреждений путем принятия нормативных актов, касающихся труда тех или иных категорий работников в масштабе целых отраслей народного хозяй-
ства, определения органа государства, на который возлагается координация работы в этой сфере.
2. Оплата труда работников милиции и наделение их социальными льготами и преимуществами не носили системного характера, не только в силу нехватки материальных ресурсов, но и из-за недооценки роли и места милиции в деле строительства новой советской государственности. Решение этих вопросов осуществлялось по нормам оплаты труда госслужащих, при этом уровень денежного содержания фактически не отличался от оплаты вспомогательного персонала.
3. Процесс формирования системы материального стимулирования борьбы с преступлениями и другими правонарушениями прошел два этапа. Первый - (1919 - первая половина 1922 гг.) - формирование первых элементов материального стимулирования на основе актов местных органов власти. Второй -(вторая половина 1922 г. - 1931 г.) - принятие высшими государственными органами РСФСР специальных нормативно-правовых актов по вопросам материального стимулирования борьбы с отдельными видами преступлений и других правонарушений.
4. Основой механизма материального стимулирования работы сотрудников милиции являлись введение твердых процентных ставок и определение круга субъектов, их вьшлачивающих, определение процедуры и порядка оценки имущества; формирование фондов, специально предназначенных для аккумулирования денежных средств, и установление правовых оснований для выдачи вознаграждения; определение процентных ставок, подлежащих выдаче в виде вознаграждения.
5. Распространение социальных льгот на работников милиции и уголовного розыска следует рассматривать как составную часть единой государственной политики, а предоставляемые льготы, по сути дела, как важный элемент материального стимулирования службы в милиции и весомым дополнением к заработной плате.
6. Характерной особенностью правового регулирования обеспечения социальных потребностей сотрудников милиции в рассматриваемый период являлась разнообразная практика - от предоставления единичных льгот до предоставления их совокупности на основании законодательства о льготах и преимуществах для военнослужащих Красной Армии и Рабоче-Крестьянского Красного Флота СССР и их семей. Работники милиции и уголовного розыска стали одной из групп, социальные нужды которой получили существенную регламентацию.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в углублении и расширении знаний о развитии и функционировании одного из важнейших правоохранительных институтов - государственной службы в милиции.
Автором исследованы правовые механизмы оплаты труда госслужащих в условиях становления и развития советской государственности, и на этой основе определены основные подходы к формированию системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности работников милиции. Рассмотрены
особенности, тенденции формирования и развития системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности в различных социально-политических и экономических условиях функционирования Советского государства.
Анализ историко-правовых источников позволяет более детально оценить правовую систему Советского государства и учесть накопленный опыт в практике правового регулирования материальной оценки труда работников милиции в современный период. С позиций исторического опыта рассмотрены процессы совершенствования организационно-правовых основ системы оплаты труда и стимулирования служебной деятельности.
Основные положения диссертации могут быть использованы при изучении таких учебных дисциплин, как административное право, история органов внутренних дел, организации работы с личным составом органов внутренних дел в образовательных учреждениях, учебных центрах, курсах повышения квалификации не только работников кадровых и воспитательных аппаратов, но руководящего состава органов и подразделений системы МВД России.
Обоснованность и достоверность результатов исследования определяется комплексным характером исследования, значительным объемом использованного архивного материала, периодических изданий исследуемого периода, на котором основываются научные положения, предложения и выводы. В работе были использованы различные методы научного исследования: сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из различных источников. В процессе работы над диссертацией были исследованы нормативные акты Советского государства за 1917-1936 гг., ряд ведомственных источников Рабоче-Крестьянской милиции и НКВД РСФСР, а также статистические данные по вопросам борьбы с преступностью в отдельных регионах.
Апробация внедрения результатов исследования. Результаты исследования докладывались на кафедре государственно--правовых дисциплин Академии управления МВД России, на межрегиональной научно-практической конференции «Государство, право, общество: история и современное состояние» (Тамбов, 27 февраля 2004 г.), на межвузовском научном семинаре «Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в условиях конституционного развития Российской Федерации» (Москва, 26 апреля 2004 г.).
Материалы исследования используются в учебном процессе на кафедре государственно-правовых дисциплин и гражданско-правовых дисциплин, кафедре гуманитарных дисциплин и кафедре специальных дисциплин в преподавании курсов «История органов внутренних дел России», «Правоохранительные органы» и «Трудовое право России» Тамбовского филиала Московского университета МВД России, а также в учебном процессе на кафедре государственно-правовых дисциплин и кафедре общих гуманитарных дисциплин в преподавании курсов «История правоохранительных органов России» и «История органов внутренних дел России» Орловского юридического института МВД России, а также при проведении занятий в рамках государственно-правовой подготовке личного состава органов внутренних дел Тамбовской области.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы, приложения.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность избранной темы, показывается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его теоретико-методологическая основа, излагаются научная новизна диссертации и научные положения, выносимые на защиту, теоретическое и практическое значение и апробация результатов исследования.
Первая глава - «Формирование правовых основ оплаты труда работников советской милиции (октябрь 1917 — 1920 гг.)» - посвящена исследованию основных тенденций социальной политики Советского государства в сфере оплаты труда и формированию первых элементов системы оплаты труда работников милиции.
Приведенный в диссертации краткий анализ решения социально-бытовых проблем и стимулирования долголетней и безупречной службы в полиции позволяет говорить о том, что система государственной власти содержала целый комплекс мер, направленных на обеспечение нужд работников такой важной составляющей государственной структуры, как полиция.
Победа Октябрьской революции и создание Советского государства привели к изменению принципов формирования органов государственной власти, социального состава кадров, форм и размеров вознаграждения служащих этих органов.
По мнению автора, исследование вопросов оплаты труда государственных служащих в отдельно взятом ведомстве представляется целесообразным осуществлять в общем контексте социальной политики Советского государства в этой сфере.
Анализ нормативно-правовой базы позволяет выделить несколько основных тенденций и подходов в области оплаты труда служащих государственных учреждений и организаций.
Во-первых, с первых дней существования Советского государства проявляется стремление сбалансировать доходы и урезать неоправданно высокий уровень заработной платы и пенсий у отдельных слоев населения.
Во-вторых, было прекращено перечисление средств от организаций и предприятий на содержание управленческих аппаратов царского и Временного правительств: министерств, ведомств, различных комитетов и комиссий.
В-третьих, в кратчайшие сроки и незамедлительно решались наиболее острые проблемы в сфере оплаты труда, в том числе, в отношении почтово-телеграфных служащих, работников всех отраслей «железнодорожного труда».
Наиболее детально была регламентирована оплата труда военнослужащих.
О последовательной политике Советского государства в деле поддержания соответствующего уровня денежного довольствия военнослужащих свидетельствует и декрет СНК РСФСР «О повышении жалованья солдатам Рабо-
че-крестьянской Красной Армии», в соответствии с которым были увеличены оклады для солдат Красной Армии. Основанием для этого решения послужило то, что «контрреволюция... открыла ожесточенный поход на Советскую власть, в ряды Красной Армии вступают многосемейные рабочие и крестьяне, движимые сознанием революционного долга, а также, принимая во внимание крайне напряженную работу, которую несут красноармейцы на внутреннем и внешнем фронте».
Новым этапом в практике формирования нормативно-правовых основ оплаты труда служащих советских государственных учреждений стал период с декабря 1917 г. по начало 1918 г., в котором прослеживается тенденция перехода от принятия решений, содержащих единичные меры, к регулированию труда отдельных категорий работающих или работников целых отраслей народного хозяйства. Тогда же уточняется механизм организации издания актов по вопросам оплаты труда служащих государственных организаций и в системе высших государственных органов определяется главк, на который возлагается координация всей работы в этой сфере.
Народный комиссариат труда РСФСР в январе 1918 г. ввел в действие Положение «О нормах заработной платы рабочим металлической промышленности Петрограда и его окрестностей». Названный документ устанавливал тарифную почасовую оплату. При этом специалисты всех профессий и специальностей распределялись на 5 групп в зависимости не только от квалификации, но и исходя из необходимого прожиточного уровня, сложности и точности работ, условий труда и опасности производства.
В апреле - августе 1918 г. Советское правительство последовательно издает ряд нормативных актов по вопросам оплаты труда работников советских учреждений. В их числе постановление «О порядке выплаты жалования служащим правительственных учреждений» (апрель 1918 г.). Анализ норм которого показывает, что оно было направлено:
во-первых, на объединение всех видов денежного довольствия в один и отмену существующего ранее деления содержания на жалование, столовые и квартирные деньги;
во-вторых, на отмену вычетов (на пенсии), сборов, добавочного содержания и квартирных доплат; выплат прибавочного жалования, пособия на воспитание детей и усиленное путевое довольствие в связи со службой в отдаленных местностях.
Важной вехой явился декрет СНК РСФСР от 27 июня 1918 г. «Об оплате труда служащих и рабочих советских учреждений» закрепивший два подхода в оплате труда работникам, занятым в советских учреждениях: а) для рабочих - по тарифам соответствующих профессиональных союзов; б) для советских работников - в соответствии с категорийным делением. Глава П декрета содержала деление всех должностей по четырем группам и разбивкой внутри каждой из них на три отдельные категории. В каждой группе вводилась фиксированная сумма должностного оклада с разницей в 50 рублей между категориями от 800 рублей для специалистов 1 категории 1 группы до 550 рублей для работников 1 категории 4 группы. С введением названных ставок отменя-
лись прочие, как прямо было указано СНК РСФСР, скрытые виды содержания.
Следует отметить, что названный нормативный акт строго ограничил круг ведомств, имеющих право утверждения своих тарифов без согласия НКТ, а ставки, установленные ранее и не прошедшие процедуру утверждения в НКТ, признавались не имеющими законной силы.
В августе 1918 г. ВЦИК принял и ввел в действие декрет «О заработной плате рабочих и служащих в советских учреждениях», в котором в качестве базовой устанавливалась минимальная заработная плата в размере 15 рублей 60 копеек за рабочий день для г. Москвы. Декрет содержал список распределения губерний и областей по размеру тарифных ставок оплаты труда (в процентах к тарифной ставки для г. Москвы, принятой за 100%). Процентная составляющая колебалась от 120 % (для Петрограда) до 50 % в губернских центрах Западной и Восточной Сибири, Степного края. В регионах Сибири, Акмолинской, Семипалатинской и Семиреченской областей минимальная оплата труда составляла только 35 % от базовой1.
В то же время ВЦИК отдельным постановлением «О нормах оплаты труда членов Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета, Совета Народных Комиссаров и членов коллегий народных комиссариатов» устанавливает для этих категорий специальные месячные нормы оплаты труда, превышающую базовую в 3,5-6 раз.
Вышеназванные нормативные акты послужили правовым основанием для уточнения оплаты труда отдельных категорий работников, в отношении которых ранее не принималось специальных решений, например, школьных работников.
В октябре 1918 г. НКТ РСФСР утвердил ряд правил практической реализации увеличения заработной платы: во-первых, рабочим и служащим членам профсоюзов прибавки по тарифным ставкам начисляло правление данного профсоюза; во-вторых, для рабочих и служащих, чей труд оплачивался по тарифам местных профсоюзов, при отсутствии всероссийского тарифа, исчисление прибавок производилось правлением их местного союза и утверждалось областным (губернским) Советом профсоюзов и отделом труда; в-третъих, служащим учреждений, непосредственно подчиненным народным комиссариатам, прибавки проводились народными комиссариатами и утверждались межведомственной комиссией. Фактическое начисление осуществлялось после оповещения местных отделов этих ведомств.
Следует отметить, что процесс реформирования государственного аппарата в сфере обеспечения общественного порядка протекал быстро, и в течение непродолжительного времени в соответствии с постановлением НКВД от 28 октября (10 ноября) 1917 г. была сформирована рабочая милиция.
Особенности организационного построения, формирования органов охраны правопорядка повлекли двойственный подход к организации оплаты за исполнение милицейских функций: во-первых, добровольное участие населения
1 СУ РСФСР. 1918. № 69. Ст. 747.
в гражданских милицейских формированиях исключало оплату временных и трудовых затрат; во-вторых, выполнение гражданами задачи охраны революционного порядка на основе повинности, выделенной местными Советами, не означало обязательности оплаты несения этой службы. В каждой конкретной губернии (области) местными советами принимались собственные решения по данному вопросу. Как правило, в этот период денежное вознаграждение выдавалось за исполнение отдельных (специальных) поручений.
Изучение историко-правовой литературы позволяет выделить следующие основные источники формирования правовых начал в области оплаты труда сотрудников милиции:
1. Нормативно-правовые акты ВЦИК и СНК РСФСР;
2. Правовые акты отдельных наркоматов или совместные правовые акты ряда наркоматов;
3. Постановления и распоряжения местных Советов и территориальных органов управления.
В октябре 1918 г. было издано Постановление народных комиссаров по внутренним делам и юстиции «Об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции (Инструкция)».
Однако данный акт не содержал конкретных норм, определяющих размер заработной платы и лишь в части организации деятельности отрядов указал, что они находились в подчинении начальника милицию. Служба в них была безвозмездной и оплата устанавливалась лишь в исключительных случаях.
П. 8 Инструкции передавал в компетенцию уездных и городских Советов «определение состава, числа и окладов содержания членов Советской Рабоче-крестьянской милиции» и лишь обязывал согласовывать и утверждать их в губисполкомах и НКВД РСФСР.
Руководствуясь декретом СНК РСФСР «Об оплате труда служащих и рабочих учреждений» ГУРКМ в сентябре 1918 г. приравнивает в должностных окладах агентов уголовного розыска и участковых милиционеров к третьей (служащие без специальных знаний), а милиционеров к четвертой категории госслужащих (т.е. низшая категория служащих) и устанавливает минимальный должностной оклад в 350 рублей.
Установление в сентябре 1918 г. ВЦИК поправочных коэффициентов к должностным окладам, а в октябре СНК РСФСР классификации служащих (и соответствующих им должностных окладов) до 12 категорий стало основанием для введения ГУРКМ новой классификации должностей и соответствующей фиксированной заработной платы служащим милиции. Циркуляром ГУРКМ от 18 ноября 1918 г. территориальным органам милиции предписывалось руководствоваться классификацией должностей и окладов работников наружной и уголовно-розыскной милиции, утвержденной ВЦИК и отменить все ранее установленные оклады, что противоречило правовым нормам, заложенным в Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 г., которая относила определение должностных окладов работников милиции к компетенции местных Советов.
Названное решение привело к существенной разнице в оплате труда работников милиции разных регионов. Если в Москве должностной оклад милиционеров соответствовал уровню оплаты труда квалифицированных рабочих1, то средний заработок милиционера в уездной милиции Московской губернии
составлял 26 рублей и был уравнен с зарплатой канцелярских служащих этого
2
же органа милиции .
Изменение социально-политической обстановки в следствии гражданской войны и иностранной интервенции потребовали сосредоточения всех материально-технических, финансовых и трудовых ресурсов на решение задач военного характера и соответствующей корректировки многих правовых норм.
Одной из составляющей стал декрет СНК РСФСР от 4 марта 1919 г. «О финансировании государственных предприятий», которым сметно-бюджетный порядок финансирования, первоначально установленный для промышленных предприятий, был распространен на все государственные организации и учреждения.
По нашему мнению, временной отрезок апрель 1919 г. - декабрь 1922 г. можно рассматривать как самостоятельный этап в развитии системы оплаты труда работников милиции и уголовного розыска, основной особенностью которого является финансирование милиции за счет средств бюджета РСФСР.
Изучение документальных источников позволяет выделить следующие основные подходы, применявшиеся к оплате труда сотрудников милиции.
1. Выдача заработной платы в соответствии с тарифной ставкой денежного довольствия военнослужащих тыловых частей РККА.
2. Натурализация заработной платы.
К концу 1920 г. номинальная заработная плата рабочих по сравнению с 1913 г. увеличилась в 400 раз, а цены (рыночные) на предметы потребления -в 20 тыс. раз. Оплата по тарифным ставкам не могла обеспечить даже минимальных потребностей.
Советское государство вводило карточную систему, дополнительные пайки, детское и общественное бесплатное питание, натурпремирование. Все население по нормам снабжения было классифицировано на несколько категорий по признакам классовой принадлежности и характеру выполняемых работ.
Статьей 6 Декрета «О советской рабоче-крестьянской милиции» от 3 апреля 1919 г., устанавливающей новый порядок финансирования, было введено продуктовое довольствие сотрудников милиции в виде тылового красноармейского пайка, который выделялся только милиционерам, командному составу и агентам уголовного розыска и только за наличный расчет по твердым ценам. В период участия в боевых действиях сотрудники милиции в снабжении всеми видами довольствия, приравнивались к военнослужащим РККА.
1 Московская краснознаменная милиция. Страницы истории. - М., 1983. С. 51 гГАРФ. Ф. 393. Оп. 6. Д. 20. Л. 28-29.
Организация заготовок продовольствия, снабжения населения предметами первой необходимости и продовольствием возлагалась на Народный комиссариат продовольствия РСФСР. Последний издает специальное распоряжение о выделении работникам милиции продовольствия, поступающего по планам снабжения населения в первую очередь и в норме красноармейского пайка1.
Непосредственная организация возлагалась на продовольственные комитеты (комиссии) исполкомов местных Советов, которые по представляемым начальником милиции, спискам выдавали продовольственный паек служащим милиции.
В декабре 1920 г. СНК РСФСР распространил действие норм декрета, предусматривающего бесплатный отпуск продовольствия, товаров широкого потребления и на служащих милиции.
Обеспечение семей милиционеров осуществлялось в порядке, предусмотренном для снабжения армии и обеспечения призванных в ее ряды. Положение «О рабоче-крестьянской милиции», принятое ВЦИК и СНК РСФСР 10 июня 1920 г., закрепляло очень важную норму, предусматривающую «специальное обеспечение семей милиционеров в порядке, установленном для снабжения армии и обеспечения призванных в ее ряды».
11 июня 1920 г. Совет Труда и Обороны издает постановление «О снабжении милиции продовольствием, фуражом и предметами первой необходимости», в соответствии с которыми милиция приравнивалась к частям РККА, несущим гарнизонную службу, а строевой состав милиции и активный состав уголовного розыска, ежемесячно включался в план армейского снабжения на получение бесплатного продуктового пайка.
Только во второй половине 1922 г. социально-экономическая обстановка позволила снизить значимость натуральной части в оплате труда. 17 ноября 1922 г. НКВД РСФСР телеграфировал распоряжение местным органам власти
0 переходе от натурального на денежное довольствие, заменив паек увеличенной зарплатой, по которому натуральная форма оплаты (продуктовый паек), выдаваемая по тыловой красноармейской норме за наличный расчет по твердым ценам (или бесплатный во время участия в боевых действиях) не представляется лицам, занимающим должности рядового состава - милиционерам.
В июле 1920 г. декретом СНК РСФСР «Общие положения о тарифе» утверждаются Правила об условиях пайка и оплаты труда рабочих и служащих всех предприятий, учреждений и организаций в РСФСР.
Вторая глава - «Развитие правового регулирования системы оплаты труда и материального стимулирования работников советской милиции в период новой экономической политики (1921 - 1930 гг.)» - посвящена исследованию процессов дальнейшего развития нормативно-правовой базы оплаты труда и обеспечения социальных нужд как важнейшего элемента стимулирования службы в милиции, практике реализации принятых решений на местах и формирования системы материального стимулирования работников милиции.
1 Власть Советов. 1919, № 12. С. 19.
Военно-политические успехи Советского государства на фронтах гражданской войны, последовавшие в том числе в результате применения методов военного коммунизма, создали иллюзорные представления о возможности использования последних в послевоенное время. Поэтому в 1920-1921 гг. был издан целый ряд декретов СНК, вводивших социальные льготы, в том числе бесплатный отпуск населению продуктов питания и фуража, медицинских средств, пользование топливом, почтой и телеграфом; решений, отменяющих оплату жилья, коммунальных услуг, денежные налоги и т.д.
Однако прагматическая оценка перспектив социально-экономического развития советского государства побудила руководство страны и правящей партии предложить принципиально другой подход к формированию экономики, получившей название - новой экономической политики (НЭП).
Основными особенностями системы оплаты труда работников милиции в этот период явилось:
1. Приведение должностных окладов в соответствии с новой тарифной сеткой, без необходимой корректировки на специфику и особенности условий службы.
С середины 20-х годов Правительство РСФСР активно совершенствует заработную плату рабочих и служащих. С 1921 г. в стране проводит тарифную реформу, начиная с 1924 г., вводит номенклатуру должностей с твердыми окладами денежного довольствия, а в последующем - государственное нормирование зарплаты, выделяет из бюджета средства на финансовую поддержку оплаты труда низового аппарата советских органов, содержащихся за счет местного бюджета (к последним были отнесены начальники районных отделов милиций в укрупненных областях и старшие милиционеры - в не укрупненных) и, ежегодно устанавливает для отдельных должностей госслужащих, состоящих на местном бюджете, в том числе и работников милиции, минимальные ставки зарплаты.
Принятое ВЦИК и СНК РСФСР в мае 1922 г. Положение о Народном Комиссариате внутренних дел РСФСР в § 14 содержало отсылочную норму о том, что «удовлетворение милиции денежным довольствием производится по тарифным ставкам».
К моменту вступления в действие новых тарифов позитивных изменений в уровне денежного содержания служащих милиции не наблюдалось.
На совещании политработников милиции Петрограда, (декабрь 1921 г.), отмечалось, что «жалование с октября месяца сотрудники не получали вообще, а в январе октябрьскую зарплату получать нет смысла, так как цены везде выросли в 6 раз»1.
К осени 1922 г. существенное отставание в ставках оплаты наблюдалось даже у работников столичной милиции в сопоставлении заработной платы рабочих промышленных предприятий, госслужащих учреждений г. Москвы. Так, например, если младший милиционер получал около 9 рублей, то зарплата ра-
1 Дела и люди ленинградской милиции. - Л., 1967. С. 176,
бочих колебалась (в зависимости от отрасли производства) от 11 руб. до 23 руб.1.
В декабре 1922 г., по данным Народного Комиссариата Финансов РСФСР, средняя заработная плата по милиции РСФСР в довоенных рублях составляла 8 рублей 33 копейки. Следует отметить, что в этот же период (19221925 гг.) заработная плата рабочих РСФСР возросла на 218%2.
Об уровне денежного содержания работников милиции красноречиво свидетельствует то, что вопрос о материальном обеспечении последних в апреле 1923 г. был вынесен на рассмотрение Оргбюро ЦК ВКП(б), которое приняло решение о приближении размеров получаемого работниками милиции денежного содержания к прожиточному минимуму.
Названное решение явилось своего рода констатацией катастрофически низкого уровня оплаты труда, не позволяющего удовлетворять даже минимальные жизненные потребности работников милиции и членов их семей.
18 июля 1927 г. Центральное административное управление НКВД РСФСР констатировало, что в губернских административных отделах средняя зарплата составляла: в Саратовском - 20, в Ульяновском - 18, Сталинградском - 25 руб., в то время как секретарь волостного исполкома получал зарплату 42, сторож - дворник - 45-50, стрелок военизированной охраны - 60 рублей.
Все это свидетельствовало о неизменности подходов к оценке труда работников милиции, принижении не только его социальной значимости, но и места органов милиции в механизме государства и их роли в формировании советской государственности, а задача повышения уровня денежного содержания оставалась актуальной и в последующие годы.
2. Зависимость уровня оплаты труда работников милиции от места дислокации органа внутренних дел и социально-экономического положения в регионе (губернии, области).
Данная особенность проявлялась в существенном различии окладов для одной и той же должностной категории даже в пределах одной губернии и объяснялась не только отсутствием необходимых средств, но и возможностью уездных исполкомов распределять их на свое усмотрение.
Ставки заработной платы работников милиции, занимавших одинаковые должности, настолько сильно разнились, что в отдельных регионах были в 2 раза, а в некоторых случаях более чем в 3 раза ниже, чем в соседних.
На уровень оплаты труда серьезное влияние оказывала социально-экономическая обстановка, наличие народных промыслов и сезонных работ. Эти естественные условия сказывались на миграции работников и объективно влекли введение заработной платы в милиции выше, чем в соседних губерниях.
1 Известия Моссовета, 1923,27 мая.
2 Владимиров Р. Заработная плата рабочих РСФСР за 15 лет // Вопросы труда. 1932. №11-12. С. И.
Так, например, активное строительство железнодорожных путей на Волховстрое повлекли повышение окладов младшим милиционерам Тихвинской уездной милиции1.
3. Существенныеразличия в оплате трударядового и начальствующего составамилиции, а также служащихмилиции и другихслужбНКВДРСФСР.
Так, средняя ставка начальника губернской милиции превышала ставку младшего милиционера губернского города более чем в 5 раз. Такое же соотношение наблюдалось в оплате труда начальника и младшего милиционера в уездной милиции2.
Исследование архивных документов, правовых актов позволяет выделить несколько подходов, применявшихся центральными и местными органами в решении проблемы повышения оплаты труда:
- дифференциация оплаты в зависимости от качества выполнения возложенных обязанностей и личной дисциплинированности сотрудников;
- категорийное деление должностей и установление соответствующих окладов по ним;
- введение дополнительного отпуска за переработку;
- введение периодической прибавки за выслугу лет;
- введение дополнительных надбавок к основному окладу;
- введение премиальной системы оплаты труда за раскрьние отдельных видов преступлений и правонарушений.
В истории органов внутренних дел период проведения новой экономической политики является особенным потому, что в тот временной отрезок сформировалась многогранная система материального стимулирования кадров милиции.
Основанием к развитию материального стимулирования послужили решения IX съезда РКП(б) о целесообразности введения премиальной оплаты труда, как важнейшего средства повышения его производительности.
Другой, не менее важной, причиной применения дополнительных, кроме установленного должностного оклада, выплат явился высокий уровень инфляции и последовавший перевод органов милиции на местный бюджет, что повлекло снижение уровня денежных доходов служащих милиции.
В исследуемом периоде выделяются два этапа в образовании системы материального стимулирования:
/ этап ~ 1919 -1922 гг. (первое полугодие) - формирование первых элементов материального стимулирования на основе актов местных органов власти и управления;
// этап - 1922 г. (второе полугодие) - 1931 г. - принятие высшими государственными органами РСФСР специальных нормативно-правовых актов по
1 Статистический обзор деятельности административных органов НКВД РСФСР. Октябрь-декабрь 1924 г. Вып. 3. - М., 1925. С. 51. всероссийский съезд начальников губернских административных отделов и
начальников губернских политотделов уголовного розыска (стенографический отчет).-М., 1925. С. 45,96.
вопросам материального стимулирования борьбы с отдельными видами преступлений.
Идея премирования работников милиции и уголовного розыска за активную борьбу с преступностью возникла в первые годы существования органов милиции, а вопрос о дополнительной (премиальной) оплате за раскрытие имущественных преступлений рассматривался еще в середине 1919 г.
Предложения Центророзыска о введении процентных ставок от стоимости разысканных и возвращенных материальных ценностей для поощрения борьбы с преступностью получили практическое воплощение в феврале 1922 г.
Вводилась 30% ставка вознаграждения от стоимости разысканного и возвращенного имущества и ценностей, которые обязаны были выплачивать как юридические (торговые и промышленные предприятия, тресты и т. д.), так и физические лица.
Вышеназванный подход по нашему мнению был основан на четкой дифференциации лиц, пострадавших от краж без взлома (например, карманных), присвоения и мошенничества. Так, вознаграждения были обязаны выплачивать лица, живущие на нетрудовые доходы, а рабочие и служащие «добывающие средства путем личной службы, когда квартирные кражи совершены в их отсутствие» освобождались от таких выплат.
Началом II этапа, по нашему мнению, следует считать принятие в июле 1922 г. СНК РСФСР специального декрета «О введении процентного отчисления с разысканного при содействии уголовного розыска похищенного имущества».
В соответствии с инструкцией НКВД РСФСР «По взиманию денежных процентных отчислений с раскрытых имущественных преступлений, для выдачи премиального вознаграждения сотрудникам уголовного розыска согласно постановлению Совнаркома от 20 июля 1922 г.» был сформирован механизм материального стимулирования, основными элементами которого стали:
- введение твердых процентных ставок и определение круга субъектов их выплачивающих;
- порядок оценки имущества, определение стоимости похищенного и возвращенного при содействии уголовного розыска имущества;
- формирование фонда, специально предназначенного для аккумулирования денежных средств, и установление правовых оснований для выдачи вознаграждения;
- процентные ставки денежных сумм, подлежащих выдаче в виде вознаграждения;
- процентные ставки денежных сумм, подлежащих выдаче за раскрытие преступлений, не связанных с похищением имущества.
Вознаграждение устанавливалось в размере 35% - сотрудникам, непосредственно разыскавшим имущество, а 30% распределялись пропорционально получаемого содержания среди всех служащих аппарата уголовного розыска.
Вышеназванные акты предусматривали 15% отчислений на отдельные денежные награды за раскрытие преступлений, по которым не производились процентные отчисления.
Следует отметить несколько особенностей названного нормативного акта.
Во-первых, декрет предусматривал, помимо стимулирования служебной деятельности, направление части денежных средств на культурно-просветительные нужды (10%) и формирование фонда пособий, выдаваемых в экстренных случаях (болезни, смерти сотрудника или близких родственников).
Во-вторых, разработанный и представленный в нем механизм материального стимулирования личного труда отдельных сотрудников оказался настолько жизнеспособным, что в дальнейшем был использован в борьбе с другими видами правонарушений, в том числе, в сфере использования рыбных и лесных ресурсов, самогоноварения. Применялся для повышения эффективности участия личного состава милиции в оказании помощи другим государственным органам в реализации их функций.
Премиальная система была использована и для защиты природных ресурсов. В августе 1923 г. СНК РСФСР вводит премирование работников лесной стражи и милиции за обнаружение лиц, занимавшихся самовольной порубкой и другими незаконными видами пользования лесами и розыск самовольно срубленного леса и лесных материалов.
В мае 1927 г. СНК РСФСР декретом «О распределении сумм, взыскиваемых за лесонарушения и о премировании лесной стражи и милиции» установил твердую 30% ставку.
В сентябре 1927 г. СНК РСФСР принял постановление в области охраны рыбных ресурсов. Круг нарушений, за выявление которых выдавалось денежное вознаграждение, устанавливался ст. 86 Уголовного Кодекса РСФСР. Источником премирования в соответствии с постановлением «О порядке премирования рыбопромыслового надзора и милиции за открытие нарушений правил рыболовства» служили отчисления в размере 30% от сумм, получаемых при реализации конфискованных судов, орудий рыболовства, рыбы и других объектов водного промысла и штрафов, взысканных с нарушителей в порядке уголовной или административной ответственности.
Опыт материального стимулирования широко использовался для повышения эффективности исполнения сотрудниками милиции и других, не связанных с охраной общественного порядка и борьбой с преступностью, функций, возложенных на органы милиции.
Многообразие дополнительных обязанностей, по нашему мнению, являлось одной из причин расширения материального стимулирования труда работников милиции. Тем более, что милиция являлась фактически единственным исполнительным органом наиболее приближенным к населению.
Неудовлетворительное выполнение ряда функций местными исполнительными органами власти побудило СНК РСФСР в феврале 1924 г. принять решение о стимулировании работы сотрудников милиции и разрешить направить 3% от сумм, взысканных милицией недоимок к «окладному страхованию на премирование».
11 сентября 1923 г. Наркоматы юстиции и финансов РСФСР утвердили «Таксы оплаты действий судебных исполнителей по исполнению решений и определений».
В некоторых случаях на работников милиции распространялось действие постановления СНК РСФСР от 13 августа 1929 г. «О премировании за обнаружение злоупотреблений, совершенных в целях получения страхового вознаграждения по страхованию животных».
Вместе с тем принимаемые по материальному (премиальному) стимулированию служебной деятельности меры не соответствовали рабочим нагрузкам и не могли компенсировать низкий уровень оплаты труда.
В ряду основных причин слабой эффективности премиальной оплаты следует назвать низкий процент премий (например, работникам уголовного розыска выплачивалось лишь 33% от отчисляемых сумм), незначительную долю краж с большим материальным ущербом в структуре имущественных преступлений, а также частые отказы потерпевших от имущественных преступлений вносить установленные денежные суммы.
Подтверждением вышеуказанному служат и данные Центрального административного управления НКВД РСФСР за 1924-1925 гг. о соотношении размера денежных сумм, получаемых в виде премий к фонду зарплаты работников милиции: 0,36% - за раскрытие преступлений имущественного характера; 8,1% - за пресечение хранения и приготовления спиртных напитков; 0,26% - за борьбу с лесонарушениями и незаконной рубкой леса; 0,004% - за выполнение поручений.
Исследование положения дел в области оплаты труда работников милиции, по нашему мнению, неотделимо от изучения некоторых аспектов формируемой государством системы обеспечения социальных нужд и потребностей населения.
В первую очередь это касалось рабочих и крестьян, на которых опиралась Советская власть, а также отдельных категорий советских служащих, при этом социальная политика формировалась, исходя из финансовых возможностей, военно-политической и экономической обстановки. В зависимости от этого происходила смена приоритетов и на первый план выдвигались различные социальные группы, отдельные категории служащих, а нередко работники тех или иных ведомств или даже отдельные группы специалистов.
Характерной особенностью в обеспечении социальных потребностей той или иной категории населения или социальной группы являлось наличие широкого спектра правовых норм - от норм по предоставлению единичных льгот до их совокупности в виде, например, Кодекса законов о льготах для военнослужащих и их семей.
По нашему мнению, в данной проблеме следует выделить два основных аспекта:
1. Предоставление социальных льгот работникам милиции и уголовного розыска следует рассматривать как составную часть социальной политики Советского государства, которая на каждом конкретном этапе его развития фор-
мировалась, исходя из социально-политических реалий. При этом работа в милиции, как правило, не являлась определяющим фактором к их получению.
2. Другим важнейшим аспектом являлось то, что предоставляемые льготы фактически выступали значимым компенсаторным компонентом материальной оценки сложных и опасных условий службы в милиции, которые не находили отражения в уровне существовавшей заработной платы.
Компенсация трудовых затрат разрешались в том числе путем предоставления служащим милиции и членам их семей, льгот и преимуществ по снижению бремени социальных и коммунальных выплат, уменьшению ставок налогообложения, предоставления услуг по землепользованию, медицинскому обслуживанию по расценкам ниже действующих или вообще безвозмездно.
По нашему мнению, в исследуемом периоде целесообразно выделить два этапа в становлении практики социального обеспечения работников милиции:
^тап - ноябрь 1917г. - 1920г. (второе полугодие), когда принимались лишь отдельные меры, направленные на улучшение социального положения работников милиции, но которые положили начало формированию широкой системы социальной поддержки работников милиции и уголовного розыска;
II этап - 1920 г. (второе полугодие) - 1931 г. - издание высшими органами нормативно-правовых актов, в том числе и специальных, по вопросам социальной поддержки работников милиции и уголовного розыска.
В основу решения социальных нужд, предоставления служащим милиции тех или иных льгот и преимуществ, были положены различные критерии, основными из которых являлись:
- низкий уровень заработной платы и предоставление льгот в связи с этим, наряду с прочими категориями населения;
- служба в государственном учреждении и должностное положение того или иного работника.
- уровень заработной платы и наличие (отсутствие) других источников доходов кроме денежного содержания.
- служба в милиции.
Следует подчеркнуть, что вышеназванные основания использовались законодателем в различных вариантах: от применения только одного до нескольких критериев, в том числе в одном нормативном акте.
Что касается собственно льгот, то они охватывали широкий круг социальных потребностей работников милиции и уголовного розыска и распространялись на оплату налогов (в том числе, единого натурального налога), обеспечения санаторно-курортным лечением, размер выплат по социальному страхованию и обучению в учреждениях народного образования, тарифы за заготовку дров и оплаты найма жилья и ряда других вопросов.
В этот же период ВЦИК распространил на работников милиции, погибших или пострадавших в боях и при исполнении служебного долга, льготы, представляемые жертвам контрреволюции.
Значительные льготы были предоставлены в области налогообложения. Так, можно выделить ряд подходов к определению размера выплат по единому
натуральному налогу, которым облагались работники милиции и уголовного розыска.
Во-первых, было принято решение о том, что служащие милиции учитываются в числе членов крестьянского двора при определении размера единого натурального налога.
Во-вторых, при исчислении ставок налоговых выплат учитывалось и ка-тегорийное деление служащих милиции.
Значительное развитие правовая база в данной области получила в конце 20-х годов, когда в условиях обострения внутриполитических противоречий в стране происходит укрепление органов ОПТУ. В этот период общая политическая линия государства обусловила принятие Правительством СССР ряда решений, существенно улучшающих материальное положение не только военнослужащих РККА, служащих исправительно-трудовых учреждений, военизированной и пожарной охраны, но и работников милиции и уголовного розыска.
В октябре-ноябре 1927 г. ВЦИК и СНК РСФСР принимают отдельные постановления «Об улучшении положения работников рабоче-крестьянской милиции и уголовного розыска» и «О мерах улучшения быта и службы работников рабоче-крестьянской милиции» и вводят в обращение правовые нормы, касающиеся положения одной категории государственных служащих - работников милиции и уголовного розыска.
Наиболее значительным явилось Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 11 ноября 1927 г. «О мерах улучшения быта и службы работников Рабоче-Крестьянской милиции». Принятое в канун десятой годовщины образования советской милиции оно содержало, помимо введения милиционерам младшего и среднего начсостава милиции периодической прибавки за выслугу лет, комплекс мер, направленных на повышение благосостояния личного состава, в том числе:
- государственное страхование строевого состава милиции и активного состава уголовного розыска на случай смерти или инвалидности в связи с исполнением служебного долга;
- выделение местными Советами средств на строительство общежитий;
- снижение квартплаты с 1927/1928 г.;
- распространение на работников наружной и уголовной розыскной милиции льгот в области образования в соответствии с Кодексом законов о льготах и преимуществах для военнослужащих РККА.
Проведенное исследование основных аспектов социальной политики государства, формируемой в этот период системы обеспечения социальных нужд и потребностей работников милиции позволяет говорить о наличии двойственного подхода, когда наряду с существенным улучшением материального положения последовательно формируется правовая база и ужесточаются не только служебная дисциплина, но и условия службы в органах милиции.
Следует подчеркнуть, что вышеназванный подход по нашему мнению явился составной частью политической линии на укрепление силовых структур. Аналогичные решения принимались в отношении служащих ряда других ве-
домств - работников исправительно-трудовых учреждений, военизированной и пожарной охраны, морского флота, гражданской авиации и т.д.
Происходит дальнейшая военизация условий прохождения службы в органах милиции и законодатель рассматривал работников милиции как специфическую категорию служащих, правовой статус отдельных категорий которых (оперативно-строевого и административно-хозяйственного состава) в значительной степени был изменен и приближен к статусу военнослужащего.
Изменяется отношение и к обеспечению социальных нужд личного состава милиции и уголовного розыска, уточняется ряд общих норм в этой сфере и распространяется на весь личный состав, за исключением рядового, законодательные акты по государственному (пенсионному) обеспечению военнослужащих РККА. Для данной категории работников милиции устанавливаются, распространенные ранее на военнослужащих, скидки с квартирной платы в домах местных Советов, из вновь вводимого исполкомами Советов жилья не менее 5% жилой площади выделялось для заселения семьями работников милиции.
На личный состав милиции и членов их семей был распространен ряд социальных льгот в области землепользования, сельского хозяйства, налогов и жилищ, пенсионного обеспечения, которыми до этого пользовались военнослужащие. Кроме того, была организована сеть закрытых столовых и распределителей для работников милиции и уголовного розыска. Для постоянного и переменного состава школ и строевых частей милиции и уголовного розыска устанавливался красноармейский паек, выдаваемый за наличный расчет.
Вместе с тем следует отметить тот факт, что большинство норм Положения о РК милиции (1931 г.) не имело прямого действия и как следствие в дальнейшем обрастала набором дополнительных разъяснений, инструкций, указаний, которые принимались не только центральными органами в лице Главного управления милиции и уголовного розыска при СНК РСФСР, но также и областными и краевыми управлениями.
В заключении подведены итоги исследования, сформулированы выводы и практические предложения.
Основные положения диссертации отражены в 3 статьях, общим объемом 1,5 п.л.
Научные статьи автора по теме диссертации:
1. Коршунова Н.К., Петрожицкий В.М. Проблемы материального стимулирования служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел: история и перспективы // Труды Академии управления МВД России. «МВД России 200 лет. История, развитие, перспективы». - М.: Академия управления МВД России, 2003. - 0,6 п.л. (в соавторстве, авторство не разделено).
2. Коршунова Н.К. Обеспечение социальных нужд как важнейший элемент стимулирования службы в милиции РСФСР (1917-1930 гг.) //Государство, право, общество: история и современное состояние: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. 27 февраля 2004 г. В 2 ч. Ч. I. - Тамбов: Изд-во «Тамбовская типография», 2004 г. - 0.4 п.л.
3. Коршунова Н.К. К вопросу об особенностях оплаты труда работников полиции и милиции на рубеже ХГХ-ХХ вв. // Материалы межвузовского науч-
ного семинара «Актуальные проблемы совершенствования деятельности органов внутренних дел в условиях конституционного развития Российской Федерации (26 апреля 2004г.)». - М.: Труды Академии управления МВД России, 2004.-0,5 п.л.
КОРШУНОВА Надежда Константиновна
Корректор М.А. Княжеченко
Подписано в печать 29.04.2005 г. Усл. печ. л. 1,4
Тираж 100 экз._
Уч.-изд. л. 1,3 _Зак. №288
Центр оперативной полиграфии ФГОУ ВПО МСХА им. К.А. Тимирязева 127550, Москва, ул. Тимирязевская, 44
(PÍ№
19 МДй 2005 \p! /
