Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века

Майорова, Валентина Владимировна

Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX векатекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века»

На правах рукописи

Исх. 43/1/ 962 от 08.04. 04 г.

МАЙОРОВА Валентина Владимировна

ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОВД И НАСЕЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XX ВЕКА (историко-правовое исследование)

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства, история правовых учений

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Москва 2004

Работа выполнена на кафедре истории государства и права Московского университета МВД России

Научный руководитель: доктор юридических наук,

профессор Михайлова Наталья Владимировна

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

доцент Печников Андрей Павлович

кандидат юридических наук, доцент Горшенева Ирина Аркадьевна

Ведущая организация:

Омская академия МВД России

Защита состоится « 13 » мая 2004 года в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 203.019.01 по присуждении ученой степени доктора наук при Московском университете МВД России по адресу: 117437, г.Москва, ул.Академика Волгина, 12

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского университета МВД России

Автореферат разослан« »

2004г.

Общая характеристика работы

Актуальность темы. Во второй половине XX в. перед человечеством возникают глобальные проблемы, в ряду которых, особое место занимают терроризм, транснациональная преступность, миграционные процессы, общее обострение криминогенной обстановки и другие. Только совместными усилиями мирового сообщества можно достичь позитивных результатов в их разрешении. Важную роль в этом процессе играет и Россия, которая интегрирует в мировое сообщество. Одной из составляющих борьбы с нарастающими негативными явлениями, безусловно, является совершенствование деятельности всех государственных органов, в том числе и правоохранительных. Именно они призваны обеспечить безопасность граждан, защитить их права, свободы и собственность, охранять интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Современное общество характеризуют высокие социальные ожидания, предъявляемые к правоохранительным органам всеми общественными институтами. Таким образом, перед органами правопорядка встает задача изменения приоритетов своей деятельности.

Необходимо отметить, что во второй половине прошлого века в странах развитой демократии и, прежде всего в странах Европейского Союза, возникает новая концепция деятельности органов полиции. Существенная особенность этих новаций заключается в изменении критериев оценки полицейской деятельности, основной задачей которой становится обеспечение безопасности граждан и степень их удовлетворенности работой полиции. Подобные изменения обусловили задачу выявления различных видов и путей взаимодействия с населением.

Как следствие этого, эффективность деятельности органов внутренних дел все больше зависит от степени их взаимодействия с различными субъектами общества. Готовность и умение ОВД работать в рамках данного процесса становятся важным критерием при определении степени и характера эффективности и результативности деятельности полиции

Изменение концептуальных основ деятельности ОВД требует всестороннего изучения опыта стран развитой демократии и норм, регулирующих деятельность правоохранительных органов. Анализ нормативно-правовых актов и практической деятельности полиции в зарубежных странах показывает, что в демократическом государстве репрессивные и карательные функции уступают место задачам обеспечения правопорядка и общественной безопасности, профилактики и контроля над преступностью, предоставление широкого спектра социальных услуг гражданам. В связи с этим очевидна необходимость организации работы правоохранительных органов на основе тесного взаимодействия с населением.

В России организация деятельности органов внутренних дел на принципах взаимодействия и населения имеет актуальнейшее значение. Необходимо отметить, что имеется положительный отечественный опыт подобного взаимодействия (деятельность добровольных народных дружин, общественного патрулирования и др.).

Основой гражданского общества, становление которого происходит в настоящее время, является общественное согласие, т.е. взаимодействие всех институтов государства и населения. Деятельность современного государства отличает гуманистическая направленность. Основной Закон РФ подчеркивает обязанность государства гарантировать права и свободы человека и гражданина (гл.2 ст. 17 ч.1 Конституции РФ), поэтому, руководствуясь этим принципом все институты государства, в том числе и правоохранительные органы, в основу своей деятельности обязаны ставить защиту интересов граждан. Организация тесного взаимодействия с населением для органов внутренних дел является одним из действенных рычагов решения этой задачи. Все вышеизложенное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.

половины XX века. Некоторые вопросы данной темы рассматриваются в административно-правовом, оперативно-розыскном и криминологическом аспектах. Кроме того, отдельные ее проблемы исследуются в теоретико-правовом контексте.

Традиционным является понимание взаимодействия ОВД и населения как непосредственная помощь, оказываемая гражданами правоохранительным органам в проведении профилактических мероприятий, расследовании, раскрытии правонарушений и преступлений, а также как прямое или косвенное участие населения в подержании общественного порядка.

Данная трактовка взаимодействия органов внутренних дел и населения получила научное обоснование и развитие в работах советских ученых, занимающихся изучением проблем административного права и административной деятельности органов внутренних дел. Сторонниками данной трактовки явились Евтихеев А.Ф., Елистратов А.И., Кобалевский В Л.

По мнению этих авторов, организация взаимодействия трактуется как взаимодействие органов внутренних дел с населением, и теснейшим образом связана с задачами государственного управления и административной деятельности органов внутренних дел. Участие населения расценивалось как неотъемлемая часть процесса, характеризующегося возложением на общественные организации отдельных функций, осуществлявшихся ранее государственными органами. Подобное понимание процесса взаимодействия получили дальнейшие развитие в работах Н. В. Бровко, Д. Д. Ильина, Б. П. Кондрашова, А. П. Коренева, Л. Л. Попова, А. С. Прудникова, Ф. С. Разаренова, А. В. Серегина, Ю. П. Соловья, Г. А. Туманова, В. В. Черникова, Ц. А. Ямпольской и др.

Среди сотрудников правоохранительных органов и специалистов, исследующих проблемы правоохранительной тематики, в последние годы получил развитие иной подход и понимание процесса взаимодействия, который условно можно определить как социалъно-деятелъностный. При данном подходе взаимодействие органов внутренних дел и населения приобретает широкое содер-

жание и значение, при котором деятельность полиции / милиции трактуется, как развитие и практическое осуществление разнообразных форм социального партнерства органов внутренних дел и населения, а также как вид социальных услуг. В отечественной науке сторонниками данного подхода являются П. Н. Астапенко, В. В. Бойченко, И. А. Горшенева, С. А. Дербичева, А. Б. Сергеев, И. Ч. Шушкевич и др.

Тем не менее, в настоящее время отсутствует комплексное рассмотрение организационно-правовых основ взаимодействия как универсального и системного явления; анализ исторических тенденций и закономерностей, его развитие, не исследованы исторические формы и типы организации процесса взаимодействия.

Исходя из вышесказанного, полагаем, что назрела необходимость в комплексном историко-правовом исследовании процесса взаимодействия ОВД и населения, его отдельных оставляющих, и, прежде всего, организационно-правовых основ.

Цель работы - выявление исторических закономерностей развития организационно-правовых основ взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века.

Исходя из намеченной цели, в диссертации ставятся следующие задачи:

1. Выявление универсальных принципов деятельности органов внутренних дел во второй половине XX века.

2. Исследование сущностных характеристик и отличительных признаков понятия «взаимодействие» применительно ко второй половине XX века.

3. Проведение сравнительного анализа развития взаимодействия ОВД и населения в советский и постсоветский периоды.

4. Изучение исторических форм организации взаимодействия: субординации, сотрудничества и партнерства, а также выявление их характерных особенностей. Обоснование роли и значения партнерства как главной и определяющей формы организации процесса взаимодействия в правовом государстве.

5. Выявление наиболее типичных и результативных проектов, реализованных полицией Великобритании в процессе взаимодействия.

6. Определение роли и значения информационного обеспечения в деятельности органов внутренних дел и других субъектов процесса взаимодействия.

7. Разработка предложений по оптимизации деятельности органов внутренних дел в сфере организации процесса взаимодействия.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов внутренних дел и населения во второй половине XX века, их содержание и специфика.

Предмет исследования - организационно-правовые основы осуществления взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века, закономерности и тенденции их развития.

Хронологические рамки исследования. Хронологические рамки исследования ограничены второй половиной XX века. Именно в этот период происходят глобальные изменения принципов и практики деятельности органов правопорядка в большинстве стран Европы, включая Российскую Федерацию. Эти изменения привели к эволюции процесса взаимодействия милиции\полиции и населения. Зарождаются и развиваются перспективные формы взаимодействия. Данный хронологический отрезок представляет собой определенный этап в совершенствовании процесса взаимодействия, позволяющий сделать выводы и обобщения, прогнозировать тенденции дальнейшего развития.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования, являются определенные аспекты всеобщей (философской) методологии: диалектический, логический, сравнительный и др. методы; общенаучные методы - структурный, системный, функциональный; частнонаучные - формально-юридический, сравнительно-правовой и др.

В основу исследования положен принцип историзма, согласно которому изучение фактов и событий, осуществляется в тесной связи с определенной ис-

торической обстановкой. Применение данного принципа позволяет выделить этапы эволюции организационно-правовых основ взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века на основе анализа совокупности меняющихся факторов общественно-политического развития государства в изучаемый период.

Теоретическая часть исследования основывается на фундаментальных трудах ученых: юристов, социологов, философов.

Источниковую базу исследования составляет обширный круг материалов, определенная часть которых впервые вводится в научный оборот. В первую группу источников входят опубликованные нормативно-правовые акты, регулирующее организацию и осуществление процесса взаимодействия в исследуемый период, а также правовые документы зарубежных стран, определяющие принципы и практику правоохранительных органов в правовом государстве. К названным источникам относятся: тексты законов и подзаконных актов (Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный Закон "О милиции" 1991 г., Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. "Об основных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью", Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 11 марта 1977 г. "Положение о товарищеских суда", Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 июня 1980г. "Положение об общественных пунктах охраны порядка", Постановление Совета Министров РСФСР от 19 июля 1974 г." Положение о добровольных народных дружинах РСФСР по охране общественного порядка" и др.), международных актов (Декларация о полиции от 8 мая 1979 г., Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка от 17 декабря 1979 г. и др.). В совокупности эти документы являются правовой основой деятельности ОВД и выступают источниками научного исследования.

Вторая группа источников представлена архивными документами. В процессе изучения темы использовались материалы государственных и ведом-

ственных архивов: Государственного архива Российской Федерации , архив Главного информационного центра МВД России, архивы текущей документации подразделений уголовного розыска, УВД г.Череповца. В фондах этих архивов выявлены документы, отражающие деятельность государственных органов по совершенствованию процесса взаимодействия ОВД и населения.

Третья группа источников охватывает материалы периодической печати: газеты «Правда», научно-публицистического журнала «Закон и право», ведомственного журнала «Советская милиция» и др. Этот блок источников позволяет восполнить сведения, отсутствующие в других материалах.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века рассматриваются в историко-правовом аспекте. Кроме того, новизна проведенного исследования заключается в отличном от традиционного толковании процесса взаимодействия. В работе впервые сделан вывод о значимости для правоохранительных органов поддержки со стороны граждан проводимых ими оперативных мероприятий, не напрямую, а посредством их участия в деятельности общественных институтов и коммерческих структур, являющихся субъектами процесса взаимодействия. Элементы новизны несет в себе выявление и рассмотрение основных организационно-правовых форм, характерных для процесса взаимодействия в демократических странах: субординация, сотрудничество и партнерство. Автор рассматривает партнерство, как основную форму организации и осуществления процесса взаимодействия. В ходе исследования было проведено комплексное изучение практики российской милиции и полиции стран Европейского Союза, в частности полицейских подразделений Лейстершира, Нотингема, Столичной полиции Лондона, Стрэйклайда (Шотландия), Северный Рейн-Вестфалия (Германия), Вены, а также деятельности общественных негосударственных формирований Германии, Австрии, Англии. Особое внимание было уделено исследованию полицейской деятельности в Британии, первой из зарубежных государств наиболее

полно осуществляющей взаимодействие во всем многообразии его типов и видов, и в определенной степени воспринявшей опыт советского государства второй половины XX века, накопленный в этой сфере.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Вторая половина XX века представляет собой особый период в развитии органов внутренних дел, характеризующийся качественными изменениями форм и принципов их функционирования. Деятельность милиции, являющейся государственно-правовым институтом, начинает приобретать более выраженный социальный характер. Это проявляется в целенаправленном взаимодействии с различными субъектами общественных отношений, прежде всего, с населением.

2. Процесс взаимодействия - это исторически изменяющаяся, целенаправленная, постоянно развивающаяся деятельность полиции / милиции и населения, базирующаяся на принципах равноправия и доверия, имеющая государственно-правовую основу и ориентированная на создание безопасных условий жизнедеятельности личности и общества, способствующих всестороннему развитию конституционных прав и свобод человека и гражданина.

3. Организация и осуществление процесса взаимодействия теснейшим образом связанны с исторической обстановкой второй половины XX века, определяющей сущностные изменения в государственном устройстве. На этом основании можно выделить два организационно-правовых типа осуществления процесса взаимодействия. Один из них, представляет собой взаимодействие органов правопорядка с населением, и присущ государственным режимам с элементами тоталитаризма, а другой, представляет собой взаимодействие органов правопорядка и населения, и свойственен государствам развитой демократии. В рамках этих типов взаимодействия реализуются следующие его формы: 1) субординация; 2) сотрудничество; 3) партнерство.

4. Вторая половина XX века характеризуется отсутствием четкой нормативно-правовой базы, которая определяла бы основные параметры деятельно-

сти по взаимодействию советских \ российских органов внутренних дел и населения. Законодательству этого периода свойственно обращение лишь к отдельным аспектам взаимодействия, что приводит к разобщенности и отсутствию координации нормативно-творческой практики. В настоящее время ведется целенаправленная работа по систематизации нормотворческой деятельности в этой сфере, что подготовило основу для создания Федерального закона, в котором впервые делается попытка всестороннего регулирования процесса взаимодействия..

5. Зарубежный опыт показывает, что наиболее эффективно процесс взаимодействия органов правопорядка и населения осуществляется специальными координирующими структурами, в компетенцию которых входит реализация и контролирование процесса взаимодействия. Автор полагает, что целесообразно структурирование взаимодействия по уровневому принципу, в основу которого может быть положена следующая схема: стратегии (целевые программы борьбы с преступностью), инициативы (федеральные программы по отдельным направлениям; региональные. программы борьбы с преступностью), компании, проекты и схемы.

6. Совершенствование процесса взаимодействия неразрывно связано с коммуникативностью, организатором которой выступает сама милиция/полиция, используя средства массовой информации. Отношения между полицией/милицией и средствами массовой информации сложные и неоднозначные, поэтому необходимо четко регламентировать объем и содержание открытой и закрытой информации, что в целом можно было бы определить как «полицейский маркетинг».

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется задачами, стоящими в настоящее время перед органами внутренних дел России. В исследовании сделан ряд выводов и предложений, которые могли бы способствовать повышению эффективности и совершенствованию правовых и организационных основ деятельности российской милиции.

Материалы данного исследования могут быть использованы как в учебном процессе, так и в практической деятельности органов правопорядка.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения и выводы исследования отражены автором в четырех научных статьях. Результаты исследования докладывались на научно-практических конференциях: «Концептуальные основы организации взаимодействия органов внутренних дел и населения в странах Европы». Материалы круглого стола, 2001 г., Смоленск; «Проблемы и концептуальные основы организации взаимодействия ОВД и населения в странах Европы». Международный курс-семинар 2002г., Москва-Смоленск; «Прикладные аспекты организации процесса взаимодействия ОВД и населения в странах ЕС в условиях формирования общеевропейской безопасности. Межвузовская научно-практическая конференция, 2003г., Смоленск.

Структура. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения и списка использованных источников (нормативных, архивных, литературных и др.).

Содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, показывается степень ее разработанности, определяются объект, предмет, цели и задачи работы, описываются теоретические и методологические основы диссертации, раскрывается научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, указывается практическая и теоретическая значимость исследования.

Первая глава - «Исторические предпосылки и теоретические основы деятельности по взаимодействию ОВД и населения во второй половине XX века», включает в себя три параграфа.

В первом параграфе рассмотрена эволюция универсальных принципов ОВД, как важнейшей предпосылки совершенствования организационно правовых основ взаимодействия органов правопорядка и населения. Автор анализирует особенности развития органов внутренних дел на различных этапах отечественной истории и совершенствование принципов их деятельности. Особое

внимание обращено на развитие универсальных принципов во второй половине XX века. Этот исторический период представляет собой значительный этап в развитии милиции/полиции во всех европейских странах, в том числе и в отечественном государстве, характеризующийся реформированием деятельности органов правопорядка. Деятельность полиции\милиции постепенно приобретает социальный характер. Возникают механизмы гласного и негласного общественного контроля за всеми сторонами жизнедеятельности правоохранительных органов формируются организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения.

В работе проанализирован процесс совершенствования важнейших универсальных принципов деятельности полиции/милиции: межгосударственная унификация и правовая регламентация всех сторон деятельности органов правопорядка; открытость, гласность и информирование населения в отношении всех сторон жизнедеятельности и работы органов внутренних дел; гуманизация всех сторон жизнедеятельности полиции / милиции (принципы уважительного и бережного отношения к гражданам); внутригосударственная и социальная дестра-тификация деятельности полиции / милиции (служба или работа в органах внутренних дел стали доступны для выходцев из всех слоев общества, религиозных и этнических групп); демилитаризация и деиерархизация, т.е..деятель-ность полиции/милиции стала основываться на прочном профессиональном фундаменте знаний, опыта и выслуги рядового и среднего звена полиции. Вследствие этого карьерный рост в органах внутренних дел обуславливается уровнем профессионализма, опирающимся не только на знания и практический опыт, но и на ответственность и качественное исполнение возложенных обязанностей.

На основе развивающихся универсальных принципов происходит совершенствование организации деятельности российской милиции. В последние десятилетия XX века она все более подвергается изменениям, включая и необходимость строить свою работу на основе взаимодействия. Происходит транс-

формация этого процесса от взаимодействия ОВД с населением, к взаимодействию органов правопорядка и населения.

Во втором параграфе раскрывается процесс формирования понятия «взаимодействие», его сущностные характеристики и отличительные признаки. Автор анализирует монографии, статьи, диссертационные исследования X. А. Андриапшна, А. А. Аксенова, Б. А. Викторова, Ю. Н. Емельянова, М. И. Еропкина, Ф. Е. Колонтаевского, И. Ш. Килясханова, Б. А. Киселева, В. Ф. Кириченко, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Г. Л. Кригера, Л. Я. Околовича, Л. М. Ро-зина, А. Н. Щедрина, В. С. Чернявского и др., в которых впервые разрабатывается данное понятие. В этих исследованиях «взаимодействие» понимается как согласованная по цели, месту и времени совместная деятельность субъектов при выполнении возложенных на них задач в сфере охраны общественного порядка, предупреждения и пресечения правонарушений на определенной территории; или же как основанное на нормативных актах и согласованное по времени, направлениям и задачам совместное использование сил и средств органа внутренних дел и других субъектов в интересах достижения общей цели обеспечения правопорядка.

При определении понятия «взаимодействие» автор настоящей работы обращается к исследованию опыта взаимодействия органов внутренних дел на различных этапах советской и постсоветской отечественной истории:

С февраля 1917 года и по март 1959 года происходит возникновение и поиск наиболее приемлемых в практическом, идеологическом и организационном отношениях форм и принципов взаимодействия милиции, государственных органов и населения. Существенная особенность данного этапа—это развитие и поддержка со стороны государства исключительно коллективных форм участия населения в поддержании общественного порядка. В завершение данного периода в марте 1959 года издается Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об участии трудящихся в поддержании порядка в стране».

С марта 1959 года и до конца 80-х гг. XX века - период активного участия населения и местных органов власти в поддержании общественного порядка, оказании помощи и содействии с их стороны органам внутренних дел. В данный временной отрезок формируется и развивается деятельность добровольных народных дружин.

С начала 90-х гг. XX века и по настоящее время происходит совершенствование форм взаимодействия органов внутренних дел и населения, на основе демократических принципов, соответствующих сущности правового государства. Этот период характеризуется прекращением массовой деятельности народных дружин и поисками новых форм, прежде всего, не коллективных, а также качественно иных принципов осуществления взаимодействия органов внутренних дел и населения.

Опираясь на теоретический и практический опыт, оценивая его критически и вбирая позитивные моменты, автор настоящего исследования дает определение понятия взаимодействия, которое, по его мнению, отвечает требованию современного развития юридической науки и потребности юридической практики. Таким образом, взаимодействие населения и органов внутренних дел представляет собой целенаправленную, постоянную и систематическую деятельность полиции / милиции и населения (общества), на основе равноправия и доверия, имеющую государственно-правовое обеспечение, и направленную на создание безопасных условий жизнедеятельности личности и общества, являющихся основой для полного и всестороннего развития конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Третий параграф посвящен анализу исторических типов и форм организации процесса взаимодействия ОВД и населения.В параграфе показана трансформация процесса взаимодействия на протяжении второй половины XX века в связи с существенными изменениями в деятельности правоохранительных органов. Советская милиция этого периода явилась классическим образцом ОВД, действующего в тоталитарном государстве. Вследствие этого, данному периоду

в СССР, а также в других странах с недемократическими режимами, характерна узкая направленность деятельности по взаимодействию. Участники взаимодействия сосредотачивают свои усилия на решении только определенного круга проблем, ставших жестокой реальностью и носящих в большей своей части узкотематический характер: убийства, хищения, хулиганство, кражи и т.д. Государство играет главную роль в этом процессе, используя как средства простого административного принуждения граждан к взаимодействию с ОВД, так и поощрения, льготы (дополнительные отпуска, талоны на бесплатный проезд и т.п.). При этом очевидно неравенство участников взаимодействия, при котором население устранено от выработки каких-либо решений. Инициатива в осуществлении процесса взаимодействия исключительно исходит сверху, деятельность участников взаимодействия осуществляется под полным контролем партийных или государственных органов.

Однако для второй половины XX века характерны и позитивные моменты в процессе взаимодействия, так например, создание и деятельность товарищеских судов, комиссий по делам несовершеннолетних, отрядов юных друзей милиции, комиссий по борьбе с тунеядством, нарушителями общественного спокойствия. Именно в это время происходит формирование и такой важной организации как ДНД- добровольные народные дружины. Этот исторический опыт стал основой совершенствования процесса взаимодействия в последние десятилетия XX века на этапе становления демократического правового государства в России.

Таким образом, во второй половине XX века выделяются два организационно-правовых типа осуществления процесса взаимодействия. Один из них, представляет собой взаимодействие органов правопорядка с населением, и присущ государственным режимам с элементами тоталитаризма, а другой, представляет собой взаимодействие органов правопорядка и населения, и свойственен государствам развитой демократии. В рамках этих типов взаимодействия реализуются соответствующие его формы. К ним относятся, во-первых, взаи-

модействие посредством субординации. При этой форме в процессе ведущая роль принадлежит государству и ОВД, причем население, общественные, коммерческие структуры и институты выполняют крайне пассивную роль. Существенная особенность данной формы организации взаимодействия заключается в функциональном характере деятельности, то есть она локализуется по отдельным самостоятельным направлениям, каждому из которых присущи собственные цели и задачи.

Дальнейшее развитие взаимодействия получило в форме сотрудничества. Подобная форма отличается, прежде всего, объединением сил и ресурсов различных органов государственной власти, органов внутренних дел и населения по решению наиболее острых проблем и вопросов, имеющих актуальное правоохранительное звучание. Сотрудничество характеризуется отсутствием доминирующего субъекта. Все субъекты равны между собой. Однако состав участников не носит постоянного характера. Участники взаимодействия постоянно меняются, а также изменяются их функции и направления деятельности. Именно вследствие данного фактора становится возможным существование и осуществление взаимодействия на определенном временном отрезке при простом составе участников. При данной организации взаимодействия легче назвать, чем не занимаются принимающие участие во взаимодействии, чем перечислить все то, что составляет содержание их работы. Предметом, их деятельности является фактически все, что вызывает беспокойство и интерес общества, при этом сама деятельность осуществляется по наиболее острым и проблемным направлениям, решение которых требуют координации усилий и средств огромного количества населения и общественных структур.

На рубеже XX-XXI веков возникает новая, перспективная форма взаимодействия органов правопорядка и населения. Под партнерством понимается совместная деятельность местных органов власти, правоохранительных органов, населения и других общественных и коммерческих структур, направленная на решение чрезвычайно широкого круга социальных, экономических и политиче-

ских проблем. Существенное отличие партнерства от сотрудничества и, особенно, от субординации состоит в том, что при нем вся деятельность направлена на факторы и обстоятельства, которые продуцируют преступность. Отсюда, взаимодействие при партнерстве носит системный характер, проявляющийся в том, что различные государственные, муниципальные, правоохранительные, коммерческие и общественные структуры, институты социально ориентированны и связанны единой целью. Она может аккумулироваться в самых разнообразных формах, но наиболее распространенной являются стремления и усилия, направленные на создание безопасного общества, в котором личность и общество имеют наиболее приемлемые и широкие возможности для саморазвития. Взаимодействие в форме партнерства осуществляется на основах равноправия и паритета, но самое главное на юридической основе: на основе общегосударственных или региональных программ, в которых прямо указано участие тех или иных субъектов с подробным распределением функций и полномочий между ними. Самостоятельный выход из партнерства невозможен, что при сотрудничестве допустимо. Участники взаимодействия - партнеры имеют равные права, обязанности между ними четко распределены.

Партнерство вобрало в себя все лучшее, что имеет место при субординации и сотрудничестве. Его следует рассматривать как результат развития двух предшествующих форм, поэтому его непременным условием является наличие опыта деятельности участников взаимодействия в условиях субординации и сотрудничества.

Вторая глава - «Развитие нормативно-правовой базы и совершенствование деятельности субъектов взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе анализируется развитие механизма правового регулирования взаимодействия ОВД и населения. Проведенное исследование показало, что во второй половине XX века, не было в достаточной мере четкой нормативно-правовой базы, которая определяла бы деятельность по взаимодей-

ствию советских\российских органов внутренних дел и населения. Правовое регулирование данного процесса осуществлялось, в первую очередь, посредством законодательных и нормативных актов, определяющих цели, задачи и направления деятельности ОВД, их место в системе органов государственной власти. Примером такого регулирования может служить российский закон «О милиции», который является основой для организации взаимодействия, но при этом в нем отсутствуют конкретные указания на то, как должно осуществляться взаимодействием и какие оно может (должно) принимать формы.

В качестве другого примера нормативно-правового регулирования деятельности ОВД по взаимодействию с населением, в работе анализируется Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности». Взаимодействие с населением, в контексте данного закона, носит краткосрочный и спорадический характер. Процесс взаимодействия, как и следует из назначения закона, не выходит за рамки специальных оперативно-розыскных мероприятий. Имеющий место в исследованной сфере, нормативно-правовой вакуум заполняют ряд законов, подзаконных актов и ведомственных нормативных актов, опосредованно составляющих организационно-правовую основу взаимодействия ОВД и населения.

В последние десятилетия XX века происходит существенный прорыв в совершенствовании нормативно-правовой базы регламентации процесса взаимодействия. В настоящее время Государственной Думой во втором чтении принят проект Федерального закона «Об участии населения в поддержании правопорядка». При всей необходимости и значимости подобного законодательного акта, автор отмечает ряд недостатков данного законопроекта и вносит предложения по его совершенствованию.

В этом контексте интерес представляет опыт Великобритании в области законотворчества. Парламентом Соединенного Королевства в августе 1998 года был принят закон «Crime and Disorder Act», определяющий принципы деятельности всех служб и подразделений полиции и формы взаимодействия ее со-

трудников и населения. Из этого закона следует, что осуществление взаимодействия состоит из комплекса организационных мероприятий, составляющих единый механизм партнерства, в котором прослеживаются два основных уровня: государственный и региональный. На государственном уровне формируется нормативно-правовое обеспечение и общая стратегия развития процесса взаимодействия (стратегии-целевые программы борьбы с преступностью, инициативы- федеральные программы по отдельным направлениям). На региональном уровне, на основе принятых государством решений, формируется политика по взаимодействию в рамках отдельных регионов ( компании, проекты, схемы).

Во втором параграфе анализируется совершенствование деятельности субъектов взаимодействия. Исследование существующей во второй половине XX века практики деятельности субъектов взаимодействия позволяет сделать вывод о существовании двух основных подходов к осуществлению совместных действий органов правопорядка, местных органов власти, общественности и населения в ходе взаимодействия. Для одного подхода характерна разработка и осуществление взаимодействия на уровне территориальных полицейских структур. Такая практика, во второй половине XX века, распространена во Франции. По характеру деятельности органы территориальной полиции, в данной сфере выполняют ту же роль, которая свойственна взаимодействию общественных структур и населения. Заимствуя опыт Франции, Государственная Дума России приняла Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года, действие которого отсрочено до 1 января 2006 года. В нем предусмотрена многоуровневая система местного самоуправления, состоящая из сельского или городского поселения, муниципального района, городского округа. Статьями 15 (часть 1, пункт 8) и 16 (часть 1, пункт 9) предусмотрены охрана общественного порядка, соответственно, в муниципальном районе и городском округе посредством организации местными органами власти муниципальной милиции. Однако, данная норма отсрочена и вступает в силу в сроки, установленные феде-

ральным законом, определяющим порядок организации и деятельности муниципальной милиции. Проект данного Федерального закона должен быть подготовлен Правительством Российской Федерации и внесен в Государственную Думу до 1 января 2005 года.

Другой подход к процессу взаимодействия основан на наличии общегосударственных программ, организующих работу полиции\милиции по вертикали. Такой подход характерен для Англии и Канады. Следует отметить, что органы правопорядка России практикуют элементы данного подхода, что находит свое отражение в реализации таких программ как «Вихрь-Антитеррор», «Федеральной целевой программе по усилению борьбы с преступностью» и др.

Для взаимодействия на общегосударственном уровне характерны четыре основные стадии его практической реализации:

1. Организационно-информационная.

2. Всестороннее изучение, анализ полученных сведений и определение стратегических приоритетов.

3. Практическая реализация и оперативное обеспечение процесса.взаи-модействия.

4. Подведение итогов проведенных мероприятий и оценка их эффективности.

Анализ деятельности субъектов взаимодействия на различных стадиях позволяет определить взаимодействие, как четко структурированный процесс. Организация и осуществление взаимодействия происходит под жестким контролем государства и активном участии других субъектов общественных отношений.

Третий параграф посвящен исследованию роли информационного обеспечения деятельности; ОВД в совершенствовании процесса взаимодействия. Очевидно, что одной из аксиом полицейской деятельности является мнение о том, что только хорошо информированная полиция способна эффективно выполнять поставленные перед ней задачи.

Милиция\полиция не должна недооценивать необходимость взаимодействия со средствами массовой информации, через которые она имеет возможность передать населению определенные сведения. Анализируя информационное обеспечение, организационные и нормативно-правовые основы деятельности информационных подразделений и служб ОВД РФ, можно прийти к выводу, что совершенствование процесса взаимодействия неразрывно связано с коммуникативностью. В последние десятилетия XX века происходит формирование информационной политики ОВД, в этот период повсеместно создаются пресс-службы органов правопорядка, образуются подразделения по связям с общественностью. В работе исследуются ведомственные нормативные документы, определяющие основы информационной практики деятельности ОВД. Анализируются региональные приказы по УВД, конкретизирующие формы и направления деятельности пресс-служб. Основным содержанием работы этих подразделений является обязательность своевременного и объективного информирования граждан о деятельности в области охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, борьбы с преступностью и контроля над ней. Основным каналом информационного обеспечения деятельности ОВД являются средства массовой информации. Отношения между милицией и СМИ сложные и неоднозначные. Необходимо четко регламентировать объем и содержание открытой и закрытой информации. Деятельность по информационному обеспечению можно обозначить понятием «полицейский маркетинг», «Полицейский маркетинг» может способствовать качественному обновлению имиджа правоохранительных органов и каждого его сотрудника.

Информационная деятельность должна носить наступательный характер, по отношению к средствам массовой информации. Для этого необходимо, чтобы контакт со СМИ был постоянным и ежедневным. Именно это может помочь наладить действенный диалог между правоохранительными органами и населением. Одним из способов информационного обеспечения является использование Интернет.

Таким образом важнейшим условием эффективности взаимодействия является информационное обеспечение деятельности субъектов этого процесса.

В заключении диссертации формулируются основные теоретические положения и выводы, предложения по совершенствованию организационно -правовых основ взаимодействия органов внутренних дел и населения.

Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены в публикациях автора.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

- Майорова В.В. Концептуальные основы организации взаимодействия органов внутренних дел и населения в странах Европы// материалы круглого стола Смоленск Смоленский регион 1РА 2001 г. С.21-23

- Майорова В.В. Проблемы и концептуальные основы организации взаимодействия ОВД и населения в странах Европы (на примере полиции Германии)// международный курс-семинар Москва-Смоленск 2002 г. Смоленский филиал МУ МВД России 2002г. С. 31-34

- Майорова В.В. Прикладные аспекты организации процесса взаимодействия органов внутренних дел и населения в странах ЕС в условиях формирования общеевропейской безопасности // межвузовская научно-практическая конференция Смоленск 14 июня 2003 года , Смоленский регион ЕРА 2001 г., С.33-36

- Майорова В.В. Партнерство и кооперация -основные формы организации процесса взаимодействия органов внутренних дел и населения// материалы научно-практического семинара Смоленск январь 2003 г. СФ МосУ МВД РФ-Смоленский регион 1РА 2001 г., С.136-141

Подписано к печати__

Объем / пл. Заказ Л2. Тираж ОП РИО МосУ МВД России

" 1 3 26

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Майорова, Валентина Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПО ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ ОВД И НАСЕЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ XX BE- 18 КА.

1.1. Эволюция универсальных принципов деятельности органов внутренних дел - важнейшая предпосылка совершенствования ор- 18 ганизационно-правовых основ взаимодействия ОВД и населения

1.2. Формирование понятия «взаимодействие», его сущностные характеристики и отличительные признаки.

1.3. Исторические типы и формы организации процесса взаимодействия ОВД и населения.

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЙ БАЗЫ И СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СУБЪЕКТОВ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОВД И НАСЕЛЕНИЯ ВО ВТОРОЙ ПО- 108 ЛОВИНЕХХВЕКА

2.1. Развитие механизма правового регулирования взаимодействия ОВД и населения.

2.2. Совершенствование деятельности субъектов взаимодействия

2.3. Роль информационного обеспечения деятельности ОВД в совершенствовании процесса взаимодействия.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века"

Актуальность темы. Во второй половине XX в. перед человечеством возникают глобальные проблемы, вфяду которых, особое место занимают терроризм, транснациональная преступность, миграционные процессы, общее обострение криминогенной обстановки и другие. Только совместными усилиями мирового сообщества можно достичь позитивных результатов в их разрешении. Важную роль в этом процессе играет и Россия, которая интегрирует в мировое сообщество. Одной из составляющих борьбы с нарастающими негативными явлениями, безусловно, является совершенствование деятельности всех государственных органов, в том числе и правоохранительных. Именно они призваны обеспечить безопасность граждан, защитить их права, свободы и собственность, охранять интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств. Современное общество характеризуют высокие социальные ожидания, предъявляемые к правоохранительным органам всеми общественными институтами. Таким образом, перед органами правопорядка встает задача изменения приоритетов своей деятельности.

Необходимо отметить, что во второй половине прошлого века в странах развитой демократии и, прежде всего в странах Европейского Союза, возникает новая концепция деятельности органов полиции. Существенная особенность J этих новаций заключается в изменении критериев оценки полицейской деятельности, основной задачей которой становится обеспечение безопасности граждан и степень их удовлетворенности работой полиции. Подобные изменения обусловили задачу выявления различных видов и путей взаимодействия с населением.

Степень разработанности. Несмотря на актуальность, организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения недостаточно исследованы, в частности, в историко-правовом аспекте, в хронологических рамках второй половины XX века. Некоторые вопросы данной темы рассматриваются в административно-правовом, оперативно-розыскном и криминологическом аспектах. Кроме того, отдельные ее проблемы исследуются в теоретико-правовом контексте.

Данная трактовка взаимодействия органов внутренних дел и населения получила широкое научное обоснование и развитие уже в первых работах советских ученых, занимающихся изучением проблем административного права и административной деятельности органов внутренних дел. Сторонниками данной трактовки явились Евстихеев А.Ф., Елистратов А.И., Кобалевский B.JI.1.

Как следствие, трактовка и организация процесса взаимодействия органов внутренних дел и населения теснейшим образом связывались с вопросами государственного управления и административной деятельности органов внутренних дел. Участие населения (общественности) понималось как неотъемлемая часть процесса, связанного с передачей общественным организациям отдельных функций, ранее осуществлявшихся почти исключительно государственными органами, в усилении общественных начал в работе органов управления, в том числе органов охраны общественного порядка. Взаимодействие органов внутренних дел и населения - это "«параллельная деятельность» по охра: не общественного порядка, протекающая в одном направлении и связанная с

1 См.: Евтихиев А. Ф. Основы советского административного права. - Харьков, 1925; Елистратов А. И. Административное право РСФСР. - JI, 1925; Кобалевский В. JT. Очерки советского административного права. - Киев, 1924. реализацией общих задач. Однако, сотрудники органов милиции и общественность «не дублируют друг друга, их компетенция в охране общественного порядка строго разграничена, их главные усилия должны быть направлены на борьбу с правонарушениями, различными по своему характеру, тяжести, общественной опасности, различными путями они соответственно и реагируют на правонарушения взаимодействие предполагает согласование целей и объединение усилий органов внутренних дел и общественных формирований для совместного решения задач в сфере общественного порядка и обеспечении общественной безопасности. Взаимодействие . осуществляется на основе общих принципов государственного управления».1 Подобная трактовка и понимание процесса взаимодействия получили дальнейшие развитие и в постсоветское время в работах М.Г. Байхманова, Н. В. Бровко, Б. П. Кондрашова, А. П. Коренева, Jl. JI. Попова, A. С. Прудникова, Ф. С. Разаренова, А. В. Серегина, F. А. Туманова, В: В: Черникова, Ц. А. Ям-польской и др.

По мнению этих авторов, процесс взаимодействия выступает как деятельность полиции / милиции, локализованная в определенной сфере социальной жизнедеятельности общества и государства. Поддержка населения и привлечение его к правоохранительному процессу - это один из многих дополнительных ресурсов, который используют ОВД в случае необходимости, тем самым процесс взаимодействия не носит систематического и постоянного характера. Оно является результатом определенных управленческих решений, направленных на оптимизацию и совершенствование деятельности органов внутренних дел. Данный подход к пониманию взаимодействия органов внут

1 Козлов Ю.М. Ленинский принцип участия трудящихся в советском государственном управлении .-М., 1962;Байхманов М.Г. Опыт осуществления некоторых государственных функций общественными организациями трудящихся. Дисс.канд.юр.наук.-М., 1962; Ям-польская Ц.А. Общественные организации и развитие советской социалистической государ-ственности.-М.,1965;Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка.- М., 1972;Еронкин М.И.,Попов Л.Л. Административно-правовая охрана общественного норядка.-М.,1973;Серегин А.В. Советский общественный порядок и административно-правовые средства его укрепления.-М.,1975 ренних дел и населения можно условно определить как деятелъностно -управлен ческий.

Среди сотрудников правоохранительных органов и специалистов, исследующих проблемы правоохранительной тематики, большее развитии в последние годы получил иной подход и понимание процесса взаимодействия, который условно можно определить как социально-деятелъностный. При данном подходе взаимодействие органов внутренних дел и населения приобретает чрезвычайно широкое содержание и значение, деятельность полиции / милиции трактуется, во-первых, как развитие и практическое осуществление разнообразных форм социального партнерства органов внутренних дел и населения; во-вторых, как одна из социальных услуг, оплаченная населением.

В основу этой концепции положена следующая формула — власть полиции дается по закону, от населения и для населения. Полицейская деятельность строится на демократизме, в соответствии с нуждами общества и на основе партнерских отношений с ним. При этом граждане должны взять на себя часть ответственности за криминогенную ситуацию в стране»1.

Суть и содержание подобной деятельности весьма точно и емко выражена в так называемой доктрине KAPRA, положенной в основу функционирования полиции Канады, а затем и большинства полицейских сил Европы:

1) граждане являются клиентами для полиции;

2) полиция и население являются партнерами, в качестве партнеров они в равной степени несут ответственность за состоянием правопорядка;

3) профилактика правонарушений, восстановление справедливости в отношении потерпевшего, недопущение дальнейшего вовлечения гражданина в преступную деятельность (вернуть человека обществу) - должны быть положены в основу работы полиции;

4) эффективность деятельности полиции оценивается населением;

1 Шукевич И. Ч. Взаимодействие с населением - важнейшая задача полиции западных стран // Милиция / полиция третьего тысячелетия.Вып. 1. - С. 25.

5) добиться в ходе полицейской деятельности минимального насильственного разрешения ситуации при минимальном причинении физического вреда'.

В отечественной науке сторонниками данного подхода являются П. Н. Астапенко, В. В. Бойченко, И. А. Горшенева, С. А. Дербичева, А. Б. Сергеев, И. Ч. Шушкевич, и др.

Суть подобных изменений они определяют как «социализация полиции и милиции»2, как следствие, взаимодействии - это один из самых эффективных и результативных механизмов защиты граждан от противоправных действий и посягательств со стороны государственных и негосударственных структур, в основе которого активная жизненная позиция каждого гражданина, его личная заинтересованность в создании высокоэффективных инструментов и институтов, обеспечивающих безопасность его жизнедеятельности3.

Изменение природы, стратегии и направления деятельности ОВД, организующих свою деятельность на началах тесного взаимодействия с населением, отмечается И. А. Горшеневой. Как следствие; по ее мнению, «полиция это не только правоохранительный, но и социальный орган. И поэтому представляется важным выработать систему оценок эффективности полицейской деятельности и профессионализма сотрудников, являющегося его основой. В развитых правовых государствах эффективность работы полиции оценивается населением, а не властью или вышестоящей организацией»4

1 См.: Взаимодействие милиции / полиции и населения: отечественный и зарубежный опыт / Под общ. ред. С. А. Дербичевой, И. Ч. Шушкевича. - Смоленск, 2001. - С. 14.

2 См.: Дербичева С. А., Астапенко П.Н. Социализация полиции и партнерство с населением как стратегия борьбы с преступностью: европейские ноу-хау // Закон и право. - 2002. - № 1.-С. 50-55.

3 См.: Дербичева С. А., Астапенко П. Н. Взаимодействие милиции / полиции и населения: отечественный и зарубежный опыт. - Смоленск, 2001. - Ч. 1. - С. 6 - 7.

4 Горшенева И. А. Некоторые направления развития полицейской деятельности на современном этапе (из опыта западной полицеистики) // Милиция / полиция третьего тысячелетия . Вып. 2.-С. 137.

И. Ч. Шушкевичем выделяется четыре сущностных характеристики партнерского понимания процесса взаимодействия: 1) полиция должна выступать инициатором в установлении взаимодействия с общественностью; 2) полицейские департаменты должны знать какие слои общества и в каких направлениях готовы работать с полицией и готовы ли к этому сами; 3) население платит налоги, которые идут, в том числе, и на оплату деятельности полиции; поэтому многие граждане считают, что они уже заплатили и вправе требовать от полиции бесплатных услуг; 4) полицейскому все чаще и чаще приходится игнорировать личные чувства, пристрастия и эмоции.

Отдельные аспекты процесса взаимодействия затрагиваются работах, посвященных деятельности полиции стран Европы и Северной Америки1.

Однако в настоящее время отсутствуют исследования, посвященные комплексному рассмотрению организационно-правовых принципов организации и осуществления процесса взаимодействия как универсального и системного явления; анализу исторических тенденции и закономерностей,, присущих ему, а также остаются не исследованными исторические формы и типы организации процесса взаимодействия в странах Европы.

Настоятельная необходимость обращения к историко-правовому аспекту изучения процесса взаимодействия объясняется также тем обстоятельством, что

Шушкевич И. Ч. Из зарубежного опыта подготовки сотрудников правоохранительных органов. - Челябинск, 1997; Шушкевич И. Ч., Ефремова М. Ю. Кто Вы, потомки Роберта Пила? // Закон и право. - 2001. - № 6. - С. 39 - 44; Герасимов А. П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. - М., 1992; Взаимодействие милиции / полиции и населения: отечественный и зарубежный опыт / Под общ. ред. С. А. Дербичевой, И. Ч. Шушкевича. — Смоленск, 2001; Сергеев А. Б. Правоохранительная деятельность в Германии: Учебное пособие. - Челябинск, 2001; Богородицкий И. Б. Криминальная полиция ФРГ: состояние и тенденции развития. Диссканд. юрид. наук. - М., 1988; Губанов А. А. Полиция Запада. - М.,

1993; Осипов Ю. И. Зарубежный опыт муниципализации // Муниципальная милиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. - М., 1992; Сергевнин В. А. Кадровое обеспечение полиции США: Монография / Под общ. ред. В. П. Сальникова. - С.-Пб., 2000; Сергевнин В. А. Рекрутирование, отбор и обучение полицейских в США. - М., 1994; Бойченко В. В., Емельянова Е. Д. Взаимодействие полиции и населения: зарубежный опыт. - Волгоград, 2000; Черячукин Ю. В., Емельянова Е. Д., Бойченко В. В. Имидж полиции в европейских странах. - Волгоград, 2000. российская милиция функционирует в совершенно иных исторических, политических, организационно-правовых и т.д. условиях, чем советская милиция. По этой причине, существующие теоретические и практические наработки по различным аспектам процесса взаимодействия нуждаются в комплексном переосмыслении и дальнейшем развитии, с учетом теории и практики демократического, правового государства.

Еще один из существующих пробелов по данной проблеме, состоит в том, что организационно-правовые аспекты процесса взаимодействия в нашей стране и европейских странах не рассматривались в сравнении. Имеет место искусственное обособление деятельности ОВД в нашей стране и в других странах.

Кроме того, вышеназванные аспекты процесса взаимодействия — партнерство, содействие и т.д., безусловно, имеют место и характеризуют данный процесс, но только как одни из многих его структурных составляющих. Более того, само содержание данных элементов, как и в целом их наличие, всецело зависят от политического развития той или иной страны. В то же время взаимодействие -это явление присущее всем странам, с любым политическим режимом. Между тем, недавнее прошлое нашей страны, характеризуется формами и способами взаимодействия, которые могут быть с успехом использованы в странах с демократическим режимом. Например, добровольные народные дружины, столь массовые в СССР и только сейчас получившие большое развитие в США, Великобритании и других странах Европы.

Исходя из намеченной цели, в диссертации ставятся следующие задачи:

1. Выявление универсальных принципов деятельности органов внутренних дел во второй половине XX века.

В основу исследования положен принцип историзма, согласно которому изучение фактов и событий, осуществляется в тесной связи с определенной исторической обстановкой. Применение данного принципа позволяет выделить этапы эволюции организационно-правовых основ взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века на основе анализа совокупности меняющихся факторов общественно-политического развития государства в изучаемый пе— риод.

Вторая группа источников представлена архивными документами. В процессе изучения темы использовались материалы государственных и ведомственных архивов: Государственного архива Российской Федерации , архив Главного информационного центра МВД России, архивы текущей документации подразделений уголовного розыска, УВД г.Череповца. В фондах этих архивов выявлены документы, отражающие деятельность государственных органов , по совершенствованию процесса взаимодействия ОВД и населения.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века рассматриваются в историко-правовом аспекте. Кроме того, новизна проведенного исследования заключается в отличном от традиционного толковании процесса взаимодействия. В работе впервые сделан вывод о значимости для правоохранительных органов поддержки со стороны граждан проводимых ими оперативных мероприятий, не напрямую, а посредством их участия в деятел ьности общественных институтов и коммерческих структур, являющихся субъектами процесса взаимодействия. Элементы новизны несет в себе выявление и рассмотрение основных организационно-правовых форм, характерных для процесса взаимодействия в демократических странах: субординация, сотрудничество и партнерство. Автор рассматривает партнерство, как основную форму организации и осуществления процесса взаимодействия. В ходе исследования было проведено комплексное изучение практики российской милиции и полиции стран Европейского Союза, в частности полицейских подразделений Лейстершира, Нотингема, Столичной полиции Лондона, Стрэйклайда (Шотландия), Северный Рейн-Вестфалия (Германия), Вены, а также деятельности общественных негосударственных формирований Германии, Австрии, Англии. Особое внимание было уделено исследованию полицейской деятельности в Британии, первой из зарубежных государств наиболее полно осуществляющей взаимодействие во всем многообразии его типов и видов, и в определенной степени воспринявшей опыт советского государства второй половины XX века, накопленный в этой сфере.

Основные положения, выносимые на защиту:

4. Вторая половина XX века характеризуется отсутствием четкой нормативно-правовой базы, которая определяла бы основные параметры деятельности по взаимодействию советских \ российских органов внутренних дел и населения. Законодательству этого периода свойственно обращение лишь к отдельным аспектам взаимодействия, что приводит к разобщенности и отсутствию координации нормативно-творческой практики. В настоящее время ведется целенаправленная работа по систематизации нормотворческой деятельности в этой сфере, что подготовило основу для создания Федерального закона, в котором впервые делается попытка всестороннего регулирования процесса взаимодействия.

5. Зарубежный опыт показывает, что наиболее эффективно процесс взаимодействия органов правопорядка и населения осуществляется специальными координирующими структурами, в компетенцию которых входит реализация и контролирование процесса взаимодействия. Автор полагает, что целесообразно структурирование взаимодействия по уровневому принципу, в основу которого может быть положена следующая схема: стратегии (целевые программы борьбы с преступностью), инициативы (федеральные программы по отдельным направлениям; региональные программы борьбы с преступностью), компании, проекты и схемы.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется задачами, стоящими в настоящее время перед органами внутренних дел России. В исследовании сделан ряд выводов и предложений, которые могли бы способствовать повышению эффективности и совершенствоI ванию правовых и организационных основ деятельности российской милиции. Материалы данного исследования могут быть использованы как в учебном процессе, так и в практической деятельности органов правопорядка.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Майорова, Валентина Владимировна, Москва

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Организация процесса взаимодействия и формы его осуществления теснейшим образом связаны и зависят от характера политического режима, существующего в государстве. Поэтому следует различать процесс взаимодействия, осуществляемый в странах с демократическими режимами и в государствах, характеризующихся подавлением личности, ее прав и свобод, то есть в тоталитарных и авторитарных. Поскольку несомненны тенденции все большего упрочения и утверждения принципов прав человека, а также других составляющих правого государства и гражданского общества, то процесс взаимодействия, свойственный демократическим странам следует признать доминирующим, его роль и значение все более возрастает, становится все более значимой, трансформируясь в единственный из возможных типов организации деятельности ОВД.

Организация и осуществление процесса взаимодействия в странах Европейского Союза, кардинальным образом изменила понимание и место, занимаемое участниками этого процесса в решении всех правоохранительных проблем. Существующие тенденции позволяют говорить, что из чего-то дополнительного и второстепенного взаимодействие превращается в основную форму деятельности органов внутренних дел.

Таким образом, деятельность ОВД иначе, чем на принципах публичности и гласности проводимых мероприятий, широкого привлечения различных слоев общества воспринимается как нарушение основополагающих конституционных принципов. Данный тезис характеризует сущность современного понимания процесса взаимодействия ОВД и населения, которое следует трактовать как единственную форму деятельности милиции / полиции в демократическом государстве.

Как следствие, изменяется не только сущность и содержание, как милицейской / полицейской деятельности, так и принципов осуществления процесса взаимодействия, но и вся стратегия борьбы с преступностью. Акцент все больше делается на организации и осуществлении профилактических мероприятий. Возникает понятие «социально-тревожные преступления», то есть преступления, которые вызывают повышенное внимание и страх у населения. К ним относятся насилие в семье, квартирные кражи и кражи из автотранспортных средств, угон автотранспортных средств, преступность несовершеннолетних, наркомания, общественные беспорядки. Стратегия и практика борьбы с преступностью базируется на понимании необходимости профилактики и снижения данных преступлений. Это должно привести к росту авторитета ОВД в обществе, добровольной поддержки их деятельности, тем сам возникнут дополнительные ресурсы, которые можно будет направить на профилактику и снижение тяжких и особо тяжких преступлений.

Осуществление процесса взаимодействия объективно способствует возрастанию социального значение ОВД. Милиция / полиция все больше превращается в институт, основная обязанность которого не только обеспечение общественного порядка и борьба с преступностью, но объединение и координация других государственных, общественных и коммерческих институтов в данной сфере. Это приводит к тому, что органы внутренних дел утрачивают такие свои черты как закрытость, милитаризированность, чрезвычайно сложную внутреннюю иерархию, наоборот, их деятельность все больше основывается на принципах, в соответствии с которыми функционируют гражданские структуры и институты. Трансформационные изменения имеют большое позитивное значение, так как неизмеримо возрастает уровень доверия и поддержки со стороны общества. В обществе формируется устойчивая антикриминальная позиция, сопровождающаяся активной деятельностью и привлечением больших финансовых и административных ресурсов в правоохранительную деятельность.

Эффективным процесс взаимодействия будет только при соблюдении двух основополагающих условии:

1. Существование эффективного механизма правового регулирования, носящего системный и многоуровневый характер. Организационно-административная и распорядительная деятельность субъектов взаимодействия осуществляется на основании документов, имеющих нормативно-правовой характер, вследствие чего являющихся прямым руководством к действию для органов государственной власти. Как правило, борьба с преступностью реально становится делом государственной значимости, на нейтрализацию которой направляются усилия и ресурсы всего государства. Цели и задача ОВД - определять приоритеты и координировать совместную деятельность. Кроме того, данным механизмом должна быть предусмотрена деятельность специальных органов, на которые возлагается ответственность за реализацию, законодательно сформулированных мероприятий.

Анализ деятельности английских партнерств свидетельствует, что целесообразно формировать два обязательных органа (команды): в системе органов внутренних дел и в структуре органов; местного самоуправления, на основании которых возможно создание единого координирующего органа партнерства.

2. Законодательное закрепление ответственности региональных властей за состоянием и уровнем развития преступности в их регионе, а также возложение на них обязанности по широкому развитию программ деприва-ции экономически и социально отсталых районов, механизмов вовлечения в правоохранительную деятельностью ресурсов и поддержки коммерческих и финансовых структур.

Таким образом, эффективное осуществление процесса взаимодействия предполагает одинаковую активность и многостороннюю деятельность двух субъектов: ОВД и местных органов власти, на основании широкого нормативно-правового обеспечения.

Анализ организации процесса взаимодействия позволяет сделать вывод о специфической роли и месте, занимаемом населением в процессе взаимодействия. Роль населения в этом процессе — опосредована характером и содержанием его участия в деятельности других субъектов процесса взаимодействия: финансовых, коммерческих и общественных организаций.

Опосредованное участие населения в процессе взаимодействия имеет такое же значение, как и деятельность тех субъектов, которые непосредственно осуществляют заявленные мероприятия. Связано это с тем, что для успешной реализации процесса взаимодействия крайне важны специальная атмосфера и фон, сопутствующие проводимым мероприятиям. В этой связи интересной и перспективной выглядит практика привлечения к процессу взаимодействия известных в стране людей, к мнению которых прислушиваются и уважают.

Эффективным прямое участие населения в поддержании правопорядка может проявлять себя только в небольших территориальных образованиях, как например, небольшие сельские административные образования или же пригороды, отличающиеся компактностью проживающих в нем жителей и их незначительной мобильностью. В подобных условиях целесообразно развивать такие формы партнерской деятельности как «соседское наблюдения», или же участие в полицейском / милицейском патрулировании, различные модификации добровольных народных дружин.

Процесс взаимодействия позволяет одновременно разнообразить и в то же время унифицировать правоохранительную деятельность, это позволяет качественно усовершенствовать систему профилактики и борьбу с преступностью.

К сожалению, следует констатировать, что в нашей стране отсутствуют успешные проекты, как и в целом, сама практика взаимодействия. Причина, по нашему мнению во-многом имеет субъективный характер и является результатом того, что этот процесс пущен на самотек.

Кардинальная ошибка состоит в устоявшемся понимании того, что взаимодействие населения и ОВД — это нечто крайне простое, которое можно создать или начать в течение короткого времени. Организация процесса взаимодействия занимает несколько лет, а действенные результаты появляются только спустя десятилетия. Кроме того, начало организации и осуществлению процессу взаимодействия должно быть положено на общегосударственном уровне. Им должны заниматься и координировать государственные органы, а сам процесс взаимодействия правоохранительных органов и общества должен стать краткосрочной, среднесрочной и долгосрочной политикой правительства и других подотчетных ему органов и структур. Первым шагом на этом пути должны стать:

1. Разработка и принятие общефедеральной программы (стратегии), направленной на профилактику и снижение преступности. Обязательные требования, которым она должна соответствовать — иметь форму и силу федерального закона, а также быть рассчитанной на срок не менее пяти лет, вследствие характера и тенденций развития преступности в нашей стране1.

2. Предусмотреть в структуре каждого из территориальных отделов внутренних дел структуры (команды), на которые будет возложена прямая ответственность за организацию данного процесса.

Диссертационное исследование позволяет иначе взглянуть и оценить деятельность ОВД в сфере организации взаимодействия в нашей стране. Процесса взаимодействия ОВД и населения в Российской Федерации больше всего отвечает признакам формы взаимодействия определяемой нами как субординация и, в меньшей степени, сотрудничество.

Методы и средства, свойственные субординации, уже не отвечают в полном объеме сути и содержанию правового государства, но самой главное, рост преступности в стране и неутешительные прогнозы ее развития требуют качественной перестройки деятельности ОВД в сфере организации политики взаимодействия с населением и другими гражданскими структурами и институтами. Кроме того, ОВД России не могут оставаться в стороне от процессов перестройки правоохранительных органов стран Европы, Канады и

1 Тенденции развития преступности в России в начале XXI века / Под общ. ред. Л. М. Смирного. - М., 2002; Преступность в федеральных округах России / Под ред. Ю. М. Лн-тоняна. - М., 2002; Преступность. Преступное насилие в России (состояние и основные тенденции) / Под ред. Ю. М. Антоняна. - М., 2000.

США, а также тех принципов, которые положены в основу их деятельности. Интеграция Российской Федерации в европейские и мировые структуры, которая приобретает все большие масштабы, объективно требует унификации деятельности ОВД в соответствии с общемировыми стандартами правоохранительной деятельности, среди которых - принципы и практика процесса взаимодействия ОВД и населения.

По нашему мнению, в ближайшие годы, с этой целью, следует осуществить мероприятия организационно-административного, нормативно-правого и научно-исследовательского характера и содержания связанные с деятельностью ОВД.

1. Необходима внутренняя перестройка деятельности ОВД, связанная с пересмотром штатного расписания. Следует разработать программу поэтапного увеличения должностей не аттестованных сотрудников за счет сокращения должностей аттестованных сотрудников. Увеличение доли гражданского персонала не только приведет к освобождению финансовых ресурсов, которые следует направить на техническое оснащение ОВД, но также, как свидетельствует практика европейских ОВД, их деятельность станет гибче и более понятной для общества.

Данный процесс на первом этапе (3-5 лет) может затронуть полностью и частично такие подразделения и слу::<бы как: образовательные учреждения системы МВД России1, финансово-экономические и тыловые подразделения, кадровую службу. На втором этапе (5 - 7 лет) - оперативно-розыскные подразделения, в которые целесообразно привлечь в качестве вольнонаемного состава сотрудников милиции, вышедших в отставку.

2. В процессе обучения и подготовки сотрудников ОВД необходимо предусмотреть специальные спецкурсы с практическими занятиями, направ

1 К примеру, частично (начальник кафедры - аттестованная должность) кафедры гуманитарных дисциплин, гражданско-правовых дисциплин, государственно-правовых, физической культуры, уголовного права, административного права и, естественно, обслуживающие структуры: учебные отделы, финансово-экономические, кадровые и тыловые службы. ленные на формирование навыков и знаний организации процесса взаимодействия ОВД и населения1. Кроме того, целесообразно, наряду с курсовыми офицерами в образовательных учреждениях системы МВД, предусмотреть должность его заместителя - не аттестованного сотрудника, то есть гражданского офицера.

3. Широкое содействие в становлении и развитии различного рода общественных служб помощи жертвам преступлений, а также иных общественных структур, основной предмет деятельности которых — содействие правоохранительным органам в решении остроактуальных проблем правоохранительного содержания, имеющих социальную направленность и характер. Для этого необходимо назначить специальных координаторов ответственных за осуществление данной деятельности.

4. Внесение поправок в нормативно-правовые акты:

1) В Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 12 августа 1995 года. Следует предусмотреть механизма практической реализации нормы, содержащейся в п. 8, части 2. статьи 6: «охрана общественного порядка».

Кроме того, расширить законодательное закрепление ответственность органов местного самоуправления за состоянием и уровнем развития преступности в их регионах, предусмотренное Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЭ, вступающим в силу 1 января 2006 года, за счет детального перечня противоправной деятельности, ответственность за которую возлагается на муниципалитеты, включив в этот перечень, прежде всего: домашнее насилие; преступность среди несовершеннолетних; наркомания несовершеннолетних; хулиганство, а также обязать формировать региональные программы профилактики и снижения преступности.

1 Тем более что уже существует методика и практика обучения. См.: Взаимодействие милиции / полиции и населения: отечественный и зарубежный опыт. Часть IV. Учебно-методический комплекс - Смоленск, 2001. - 80 с

2) В Федеральный закон «О милиции» от 18 апреля 1991 года, в котором предусмотреть норму, согласно которой при каждом территориальном отделе органов внутренних дел формируется Общественный совет из представителей региональных органов власти и ответственных сотрудников ОВД, на которые возлагается обязанность разработки моделей и схем практической реализации нормы, содержащейся в статье 3 данного закона: «Милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами».

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века»

1. Федеральный закон Российской Федерации «О безопасности» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. - № 15.- Ст. 769 (в ред. Закона РФ от 25.12.92 № 4235-1, Указа Президента РФ от 24.12.93 № 2288).

2. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 года// Собрание законодательства Российской Федерации. —1995.-№33.-Ст. 3349

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 года // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 35. - Ст. 3506;1996.-№ 17.-Ст. 1917.

4. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2003. № 40. -Ст. 3822.

5. Концепции национальной безопасности Российской Федерации 7/ Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. - № 2. - Ст. 170.

6. Проект Федерального закона «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка».

7. Областной закон Смоленской области от 17 октября 1997 года № 37-а «Об участии населения в охране общественного порядка на территории Смоленской области» // Вестник Смоленской областной Думы. 1997. -№ 12.-Ст. 23.2.Кодексы

8. Уголовный кодекс РСФСР.-М., 1966.

9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях .-М., 2003.2.3Уголовный кодекс Российской Федерации.-М., 1997.3. Указы

10. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 февраля 1962 г. «Об усилении ответственности за посягательство на жизнь, здоровье и достоинство работников милиции и народных дружинников // Ведомости Верховного Совета СССР. 1962. - № 8. - Ст. 83.

11. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 13 декабря 1967 г.

12. Положение об общественных воспитателях несовершеннолетних» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1967. - № 51. - Ст. 1239.

13. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1972 г. «Положение о комиссиях по борьбе с пьянством» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1972. - № 34. - Ст. 845.

14. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1973 г. «Обосновных обязанностях и правах советской милиции по охране общественного порядка и борьбе с преступностью» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1973 г. - № 24.

15. Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных обязанностях и правах добровольных народных дружин по охране общественного порядка» от 20 мая 1974 // Ведомости Верховного Совета СССР.- 1974.-№ 22.-Ст. 326; 1981.-№ Ю.-Ст. 232.

16. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от И марта 1977 г.

17. Положение о товарищеских судах» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1977. - № 12. - Ст. 254; 1982. - № 49. - Ст. 1822.

18. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от И марта 1977 г. «Положение об общественных советах по работе товарищеских судов» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1977. - № 12. - Ст. 254.

19. Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 25 июня 1980 г. «Положение об общественных пунктах охраны порядка» // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. - № 27. - Ст. 772.

20. Постановления и распоряжения

21. Постановление СНК РСФСР от 25 мая 1930 «Об обществах содействия органам милиции и уголовного розыска» // Собрание узаконений РСФСР. 1930. - № 25. - Ст. 324.

22. Постановление СНК РСФСР от 29 апреля 1932 г. «О реорганизации обществ содействия милиции и уголовного розыска» // Собрание узаконений РСФСР. 1932. - № 38. - Ст. 173.

23. Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР «Об участии трудящихся в поддержании порядка в стране» от 2 марта 1959 г. // Собрание постановлений СССР. 1959. - № 4. - Ст. 25.

24. Постановление ЦК КПСС и Советом Министров СССР от 20 мая1974 г. «О дальнейшем совершенствовании деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка» // Собрание Постановлений СССР. 1974. - № 12. - С. 258 - 263.

25. Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 20 мая 1974 г. «Примерное положение о добровольных народных дружинах по охране общественного порядка» // Собрание Постановлений СССР. 1974. - № 12. - С. 258 - 263.

26. Ведомственные нормативно-правовые акты

27. Положение о службе в органах внутренних дел РФ от 23 декабря1993 года // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. — 1993. № 2. -Ст. 70.

28. Приказ МВД Российской Федерации от 29 декабря 1998 года № 852

29. О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 17 сентября 1998 года № 1115 «О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления».

30. Приказ МВД России № 977 от 6 декабря 1999 года «Об информационно-пропагандисткой работе».

Автор: Майорова, Валентина Владимировна
Город: Москва
Год: 2004
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Майорова, Валентина Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Майорова, Валентина Владимировна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Майорова, Валентина Владимировна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Майорова, Валентина Владимировна, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Организационно-правовые основы взаимодействия ОВД и населения во второй половине XX века»