АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Организационно-правовые вопросы обеспечения законодательной деятельности в Украине.»
КИЇВСЬКИЙ УНІВЕРСИТЕТ ім. ТАРАСА ШЕВЧЕНКА
"X'
ОЛІЙНИК Алла Сергіївна
УДК 342.52.(477) (048)
ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ПИТАННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ЗАКОНОДАВЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ В УКРАЇНІ
Спеціальність: 12.00.02 - конституційне право
Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук
Київ - 1998
Робота виконана на кафедрі правового регулювання економіки Київського національного економічного університету
Науковий керівник:
Офіційні опоненти:
доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України ОПРИШКО ВІТАЛІЙ ФЕДОРОВИЧ,
директор Інституту законодавства Верховної Ради Україн
доктор юридичних наук, професор, академік Академії правових наук
копєйчиков
ВОЛОДИМИР ВОЛОДИМИРОВИЧ,
професор Національної академії внутрішніх справ Україні
кандидат юридичних наук, професор КОРШЄНКО МИКОЛА ІВАНОВИЧ,
суддя Конституційного Суду України
Провідна установа:
Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України,
відділ конституційного права проблем законотворчості і місцевого самоврядування, м. Київ.
Захист відбудеться “ " гп,ІгсхонЛ 1993 р 0 А Ц годині на засіданні спе-
ціалізованої вченої ради Д 26.001.04. по захисту дисертацій на здобуття науковогс ступеня доктора юридичних наук при Київському університеті ім. Тараса Шевченка (252017, м. Київ, вул. Володимирська, 64).
З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського університету ім. Тараса Шевченка за адресою: 252017, м.Київ, вул. Володимирська, 64
Автореферат розісланий " ^ 1998 р.
Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, кандидат юридичних наук
Актуальність теми дослідження. Прийняття нової Конституції /країни зумовлює реформування більшості інститутів держави, що вимагає створення розвиненої правової системи, яка- б забезпечувала ефективне правове регулювання суспільних відносин. Провідна роль у шрішенні даного завдання належить Верховній Раді України -гдиному органу законодавчої влади в Україні, яка за допомогою іакону здійснює основне, первинне регулювання суспільних відносин. Іануванпя у суспільному і державному житті законів, які відповідають деалам добра, справедливості, гуманізму є також необхідною умовою становлення України як суверенної, незалежної, демократичної, юціальної держави. Усвідомивши, що саме за Допомогою закону ложливо забезпечити поступальний соціально-економічний розвиток іержави і суспільства, Україна на даному етапі активно займається :воєю законодавчою діяльністю. За час, що минув з моменту проголо-нення незалежності України, Верховною Радою України прийнято лльш як 900 законодавчих актів. Разом з тим, законодавець не завжди іабезпечує повноту, визначеність і конкретність правового регулю-тння, внутрішню узгодженість системи українського законодавства. Спостерігається здійснення законодавчої діяльності без попереднього і ісебічного аналізу потреб у законодавчому регулюванні, врахування іерспектив розвитку відповідних суспільних відносин. Залишається іедосконалою процедура підписання і оприлюднення законів Прези-іентом України, застосування ним права вето щодо законів та повер-іення їх для повторного розгляду Верховною Радою України, що пев-юю мірою гальмує законотворчий процес. '
Здійснення законодавчої діяльності ускладнюється відсутністю юрмативного визначення системи законів України, предметного і містовного розмежування між конституційними і звичайними зако-іамн, законами і підзаконннми актами. Якість і життєздатність закону алежнть не тільки від його змісту, але і від процесуальних форм за (опомогою яких він створюється. Необхідно підкреслити, що Кон-титуція України ще недостатньо закріплює конституційні гарантії, ЮЖЛІІВОСТІ і процедури повноцінного здійснення Верховною Радою /країни законодавчої діяльності.
Становлення парламенту як професійного органу, який здійснює законодавчу функцію може відбутися за умови дослідження правових і організаційних питань, пов’язаних із підготовкою і прийняттям законів, вироблення відповідних пропозицій по удосконаленню законодавчої діяльності.
' Актуальність проблеми і нерозроблвність вищезазначених питань зумовили вибір теми цього дисертаційного дослідження. Рівень актуалізації даної проблеми підвищується у зв’язку із здійсненням в Україні державно-правової реформи.
Ступінь наукової розробленості проблеми. Питання законодавчої діяльності як основної форми правотворчості, поняття та юридична природа закону досліджувалися в науковій літературі науковцями Д.А.Ковачовим, В.В.Копєйчиковим, Л.Т.Кривенко, В.О.Міцкевичем,
A.С.Піголкіним, Ю.О.Тихомировим, Р.О.Халфіною, О.Ф.Шебановим, М.В.Цвіком та іншими. Більшість робіт даної теми відноситься до 6070-х років і стосується дослідження законодавчої діяльності в умовах федеративної держави колишнього Союзу РСР, відповідно до концепції єдиновладдя рад. За період становлення незалежності України з цієї проблеми немає спеціальних грунтовних досліджень, за винятком наукових статей, виступів на науково-практичних конференціях науковців-юристів А.П.Зайця, М.І.Козюбри, В.В.Копєй-чикова, Л.Т.Кривенко, П.Ф.Мартиненка, А.Р.Мащока, Є.В.Назаренко,
B.Ф.Опришка, В.Ф.Погорілка, П.М.Рабіновича, Є.А.Тихонової, ВЛ.Тація, О.Ф.Фрицького, П.А.Чеберяка, В.М.Шаповала, Ю.С.Шем-шученка, О.І.Ющика та інших.
В українській юридичній науці стосовно поняття та основних стадій законотворчого процесу існують спірні думки, а питання планування законодавчої діяльності майже не знайшли свого відображення.
Дане дисертаційне дослідження в порівнянні з попередніми є першим монографічним дослідженням, яке в комплексі розглядає питання законодавчої діяльності та її результату - закону в світлі положень Конституції України 1996 року.
Об’єктом дисертаційного дослідження є законодавча діяльність Верховної Ради України на сучасному етапі та її результат - закон.
Предметом дослідження є суспільні відносини, які виникають у процесі підготовки законопроекту, прийняття закону та його введення в дію.
з
Мета і завдання дослідження. Основною метою дисертаційного дослідження є розкриття особливостей здійснення законодавчої діяльності в умовах нинішнього етапу розвитку державності України; комплексний аналіз законодавства, що забезпечує здійснення законодавчої діяльності, практики його застосування; опрацювання пропозицій і рекомендацій по удосконаленню організації та здійснення законотворчого процесу.
Для досягнення зазначеної мети автор поставила такі завдання:
1) дослідити ряд теоретичних питань законодавчої діяльності, які недостатньо висвітлені в національній науковій літературі;
2) визначити шляхи формування оптимальної структури Верховної Ради України, яка б найбільш відповідала потребам раціоналізації системи законодавчої діяльності;
3) проаналізувати співвідношення понять «законодавча діяльність», «законотворчий процес», «законодавчий процес», «законотворчість»;
4) проаналізувати стан правового регулювання законодавчої діяльності;
5) довести необхідність розширення меж законодавчого процесу;
6) встановити класифікацію законів, співвідношення їх між собою та підзаконними нормативно-правовими актами;
. 7) сформулювати конкретні пропозиції щодо вдосконалення
законодавчої діяльності.
Методологічною основою дисертаційного дослідження є система загальнонаукових та спеціальних методів, які є засобами наукового пошуку б арсеналі гуманітарних, у тому числі юридичних наук. У роботі використані такі спеціальні методи: формально-логічний, системний, аналітичний, порівняльно-правовий, статистичний, історичний.
Теоретичну основу дисертаційного дослідження становлять наукові положення про поняття правотворчості і законодавчої діяльності, поняття та юридичну природу закону, які містяться в роботах вчених - юристів С.С.Алексєєва, М.П.Воронова, О.А.Гав-рилова, Ю.М.Грошового, А.П.Зайця, Д.А.Ковачова, М.І.Козюбри, В.В.Копєйчикова, Л.Т.Кривенко, О.АЛук’янової, П.Ф.Мартиненка,
A.Р.Мацюка, В.Ф.Мелащенка, Л.О.Морозової, Є.В. Назаренко,
B.Ф.Опришка, А.С.Піголкіна, В.Ф.Погорілка, С.В.Поленіної,
П.М.Рабіновича, В.Ф.Сіренка, М.В.Сильченка, Ю.О.Тихомирова, Є.А.Тихонової, В.Я.Тація, Р.О.Халфіної, О.Ф.Фрицького, М.В.Цвіка.
В.М.Шаповала, Ю.С.Шемшученка, Л.П.Юзькова, О.І.Ющика та інших науковців.
Дисертант використала у необхідній мірі також роботи вітчизняних та зарубіжних правознавців, які вивчали проблеми, ще стосуються теми дисертації.
Нормативною базою дисертаційного дослідження є Конституція України, закони України, Регламент Верховної Ради України, нормативно-правові актп Президента України, конституції та акти парламентів ряду зарубіжних країн.
Обгрунтованість результатів дослідження. Основні положення висновки і рекомендації дисертації базуються на науково теоретичному, нормативно-правовому і практичному матеріалі.
Наукова новизна дисертації полягає в тому, що це одна з першш спроб на монографічному рівні комплексно розглянути юридичну природу та сутність законодавчої діяльності, порядку її здійснення те дослідити змістовно-формальні характеристики закону як одного : важливих різновидів нормативно-правових актів.
Базуючись на узагальненнях попередніх досліджень, дисертант зосередила особливу увагу на реалізацію у повному обсязі Верховнок Радою України своєї основної конституційної функції- законодавчої забезпечення ефективності законодавчої діяльності, створення такогс механізму підготовки і прийняття законів, який забезпечує ї> відповідний правовий зміст.
Результати дослідження знайшли своє втілення в основнії? положеннях і висновках, які виносяться на захист:
- визначення і характеристика основних принципів законодавчо діяльності: конституційність законодавчої діяльності; відповідніст] законів вимогам права як мірі свободи, рівності, справедливості ; суспільстві (принцип правових законів); пріоритет загальновизнанії; принципів і норм міжнародного права перед нормами законів України демократизм законодавчої діяльності; системність, наукова обгрун тованість; соціальна доцільність; планування законодавчої діяльності гласність законопроектних робіт;
- положення про те, що законодавчу ініціативу,в межах законо творчого процесу необхідно розглядати як діяльність суб’єктів, виз
начєних Конституцією України, яка полягає у зверненні до Верховної Ради України у формі проекту закону чи законодавчої пропозиції, участі в законотворчому процесі з метою прийняття нового закону, припинення чинності або зміни чинного закону;
- пропозиції про розширення кола суб’єктів законодавчої ініціативи;
- положення про необхідність розширення меж законодавчого процесу через включення такої стадії як планування законопроектних робіт;
- визначення основних стадій законотворчого процесу: плану-
вання законопроектних робіт; підготовка законопроекту; розгляд законопроекту та прийняття закону; введення закону в дію (набрання чинності); ' '
- визначення поняття «планування законопроектних робіт» як обгрунтування необхідності прийняття законів через визначення послідовності їх - прийняття законодавчим органом і складення відповідного плану;
- визначення поняття «законотворчий процес» як офіційної організаційно-правової діяльності Верховної Ради України, суб’єктів законодавчої ініціативи, а також інших суб’єктів, яка складається із взаємообумовлених і взаємопов’язаних стадій виявлення і обгрунтування законодавчих проблем, підготовки, прийняття та введення закону в дію;
- визначення поняття конституційних законів як законів про внесення змін і доповнень до Конституції, а також законів, відносно яких у Конституції є спеціальне застереження про необхідність їх прийняття, які поряд з Конституцією виступають критерієм консти-туційності інших актів;
, - положення про виділення Основ законодавства, кодексів в
окрему групу - органічні закони;
- положення про те, що міжнародні договори, згода на
обов’язковість яких надана Верховною Радою України, займають наступне місце після Конституції України; '
- пропозиції по вдосконаленню організаційних форм діяльності Верховної Ради України, її комітетів, інших структур, пов’язаних із забезпеченням законотворчого процесу;
- пропозиції по вдосконаленню правового регулювання законодавчої діяльності.
Теоретичне і практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що дисертація спрямована на поглиблення знань про організаційно-правові форми законодавчої діяльності Верховної Ради України, систематизації законів України та визначення їх місця в системі нормативно-правових актів, підвищення ефективності законодавчої діяльності. В кінцевому підсумку вони повинні сприяти подальшому розвитку науки конституційного права.
Викладені в дисертаційному дослідженні висновки і пропозиції можуть бути використані для істотного вдосконалення законотворчого процесу, побудови раціональної системи законодавчої діяльності, яка б забезпечувала її планомірність, послідовність та системність, нормативного забезпечення здійснення парламентом законодавчої функції, здійснення парламентської реформи як складової державно-правової реформи в Україні.
Матеріали дисертації можуть бути використані у викладанні навчальних курсів теорії держави і права, конституційного та парламентського права України, спецкурсу, присвяченого законотворчості.
Дисертант усвідомлює, що частина сформульованих положень має дискусійний характер, але вони можуть служити базою для подальших наукових досліджень.
Апробація* публікації та впровадження результатів доіслідження, Основні положення роботи викладені у чотирьох публікаціях (одна : них - у співавторстві), а також у доповіді на науково-практичній конференції «Державно-правова реформа в Україні» (Київ, 1997р.). Науко ві висновки дослідження були використані при розробці Інститутом законодавства Верховної Ради України проекту Загальної концепці державно-правової реформи в Україні. Положення дисертації пре планування законопроектних робіт знайшли відображення в проект «Державної програми розвитку законодавства України до 2002 року> та в проекті Закону України «Про закони та законодавчу діяльність і Україні», в розробці яких брала участь дисертант. Окремі науков положення про підписання та офіційне оприлюднення закону Прези дентом України були викладені у підготовлених пропозиціях і заува женнях до даного проекту закону.
Структура дисертації визначена метою та завданням дослідженій і складається із вступу, трьох розділів, що охоплюють дев’яті підрозділів, висновку, переліку посилань та списку використанії;
[щерел ( всього 186 найменування). Повний обсяг дисертації складає 169 сторінок.
Зміст дисертації
У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, визна-іаються мета, завдання та методи дисертаційного дослідження, наукова новизна і практична значимість результатів, викладаються основ-п положення, що виносяться на захист.
Перший розділ дисертації «Загальна характеристика законодавчої ііяльності» присвячений визначенню поняття законодавчої діяльності,
{ослідженню її юридичної природи; характеристиці структури і фганізації законодавчого органу України, яка дозволяє скласти )б’єктивне уявлення про здійснення законодавчої функції. В ньому ж іроводиться аналіз правового регулювання законодавчої діяльності.
Визнання Україною принципу розподілу влади, його конститу-ийне закріплення вплинуло на теоретичні уявлення про місце і роль аконодавчої влади в нашій країні та форму її здійснення. У радянсь-;ий період розвитку юридичної науки законодавча діяльність розгля-[алася як основна форма правотворчості, форма державної діяльності. іа даному етапі таке розуміння законодавчої діяльності є недостатнім не віддзеркалює особливості її здійснення парламентом - носієм аконодавчої влади.
Розглядаючи здійснення законодавчої діяльності в аспекті іринципу розподілу влади, автор робить висновок, що законодавча-;іяльність є змістом законодавчої влади, характеризує її як самостійне вище на відміну від інших гілок влади, виражає її призначення в успільстві і державі.
Суб’єктами законодавчої діяльності є законодавчий орган і арод, який шляхом референдуму, в установленому порядку, приймає акони. Суб’єктом законодавчої діяльності як форми здійснення аконодавчої влади в Україні є законодавчий орган - Верховна Рада 'країни. Автор звертає увагу на необхідність розрізняти у законо'-авчій діяльності власне суб’єкта законодавчої діяльності - народ і іерховну Раду України, а також суб’єктів, які беруть участь у законо- _ авчій діяльності - суб’єкти законотворчого процесу. До останніх від-осяться суб’єкти законодавчого процесу та інші органи і особи, які еруть участь у виявленні потреби правового регулювання, дйс-
лідженні та оцінені факторів, що чинять вплив на законодавче регулювання, процесі підготовки проекту закону, його прийняття та введення в дію.
На основі загальної характеристики законодавчої діяльності, дисертант робить висновок, що законодавча діяльність є пріоритетною і визначальною для здійснення інших видів діяльності в державі.
В умовах формування правової держави, підвищення вимог до закону зростає значення основних принципів законодавчої діяльності, які з прийняттям Конституції України наповнюються новим змістом. У дисертаційному дослідженні розкривається їх поняття та зміст. Основні принципи законодавчої діяльності - це такі ідеї, вихідні засади, які характеризують сутність і визначають загальні напрямки законодавчої діяльності. Вони повинні становити таку систему, яка б сприяла реальному втіленню соціальних закономірностей у правових приписах і врахуванню волі .народу або його більшості в законі. Відправним пунктом при визначенні системи основних принципів с положення Конституції України про верховенство права (ст.8); визнання носієм суверенітету : єдиним джерелом влади в Україні народу (ст.5); визнання людини, і життя і здоров’я, честі і гідності, недоторканності і безпеки найвищок соціальною цінністю (ст.З); визнання чинних міжнародних договорів згода на обов’язковість,яких надана Верховною Радою України, части нрю національного законодавства (ст.9). Враховуючи конституційн положення, існуючу практику законодавчої діяльності дисертант ро бить спробу довести, що основними принципами законодавчої діяль ності є: конституційність законодавчої діяльності; відповідність зако нів вимогам права як загальній мірі свободи, рівності та справедош вості у суспільстві (принцип правових законів); пріоритет загальновиз наних принципів і норм міжнародного права перед нормами законі] України; демократизм законодавчої діяльності; системність, наукові обгрунтованість; соціальна доцільність; планування законодавчо діяльності; гласність законопроектних робіт.
. Оскільки здійснення законодавчої діяльності певною мірок пов’язано із конституційно-правовим статусом законодавчого орган> у роботі визначаються напрями подальшого вдосконалення організаці і діяльності Верховної Ради України: реформування системи комітетів створення колегіального парламентського органу управління, реорга нізація апарату через посилення науково-експертної, аналітично' інформаційної, методичної функції.
Практика засвідчує, що вдосконалення механізму розробки проектів законів народними депутатами України потребує створення зфіційної юридичної служби з питань підготовки та узгодження у процесі підготовки законопроектів. Дисертант вважає, що така служба повинна бути структурним підрозділом Інституту законодавства Верховної Ради України. - ,
У дисертації підкреслюється, що саме представницька природа парламенту забезпечує виконання законодавчої функції. У зв’язку з дим слід доповнити дане у Конституції України визначення поняття Верховної Ради України (ст.75) уточненням, що вона є не лише єдиним зрганом законодавчої влади в Україні, а й представницьким органом пароду України. Це буде сприяти забезпеченню відповідних місця та ролі парламенту в державному механізмі.
Аналіз законодавства, що регулює здійснення законодавчої діяльності, дозволяє зробити висновок про те, що діюче законодавство фрагментарно забезпечує її регулювання. Правового регулювання потребують як змістовні, так і процесуальні аспекти, діяльності' іаконодавчого органу і всіх інших учасників законотворчого процесу. Необхідно нормативно визначити всі стадії законотворчого процесу, процедуру підготовки, оформлення, внесення законопроектів, прийняття закону і набрання ним чинності.
Стосовно законодавчого врегулювання проведення експертизи 5аконопроектів звертається увага, що Закон України «Про наукову та науково-технічну експертизу» не забезпечує повною мірою законодавчого регулювання призначення і проведення експертизи законопроектів, а отже, не дає відповіді на всі запитання, які виникають у ш’язку з цим. Необхідно в проекті Закону України «Про закони і 5аконодавчу діяльність в Україні» врегулювати комплекс питань :тосовно організації та здійснення законотворчого процесу. З метою здосконалення законодавчої діяльності, приведення діючого законодавства у відповідність з Конституцією України необхідно прийняти Закони України «Про регламент Верховної Ради України», «Про комітети, тимчасові спеціальні та слідчі комісії Верховної Ради України».
У другому розділі дисертації «Законотворчий процес - основа іакоиодавчої діяльності» розкривається загальна характеристика іаконотворчого процесу, досліджується співвідношення між поняттями «законодавча діяльність» та «законотворчий процес», розкривається
зміст основних стадій законотворчого процесу, розглядається сутність права законодавчої ініціативи.
У дисертації аналізується співвідношення понять «законотворчість», «законодавча діяльність», «законодавчий процес», «законотворчий процес». Автор робить висновок, що поняття «законотворчість» не співпадає з поняттям «законодавча діяльність». Законодавча діяльність як форма здійснення законодавчої влади - це діяльність законодавчого органу, яка безпосередньо пов’язана із роботою над створенням і прийняттям закону в межах парламенту. Законотворчість є діяльністю не тільки законодавчого органу, а й інших суб’єктів, які беруть участь у створенні закону. Законодавчий процес є важливою передумовою здійснення законодавчої діяльності Верховною Радою України. В умовах побудови громадянського суспільства і правової держави посилюється вплив на законодавчу діяльність інститутів народовладдя. Законотворчий процес покликаний забезпечити ефективне здійснення законодавчої діяльності Верховною Радою України і суб’єктами права законодавчої ініціативи, без яких немає законодавчого процесу. .
На думку автора, теоретична невизначеність співвідношення законодавчої діяльності і законотворчого процесу обумовлена різним розумінням його поняття та меж. Прихильники законотворчого процесу у вузькому розумінні обмежують його рамками офіційного проходження законопроекту в парламенті. При такому підході законотворчий процес співпадає із законодавчою діяльністю. Більш глибоким у науковому плані є розуміння законотворчого процесу в широкому розумінні. Пізнання факторів, що визначають потребу в прийнятті закону є однією із складових процесу створення закону. Таке розуміння дає підстави стверджувати, що законотворчий процес виходить за межі здійснення законодавчої діяльності. Законодавча діяльність здійснюється через законотворчий процес, який спрямований на досягнення мети законодавчої діяльності, є її основою, а законодавча діяльність є частиною законотворчого процесу.
Досліджуючи проблеми законотворчого процесу автор робить висновок, що його загальними рисами є: ретельне регламентування, яке забезпечує дотримання встановлених правил, послідовне здійснення дій по створенню закону; формальність самого процесу і дотримання форми закону; обов’язкове проходження законопроектів
через всі стадії; прийняття закону пов’язується із реалізацією права законодавчої ініціативи; наявність особливого правового акту, який регламентує проЦес - Закону України про регламент Верховної Ради України; конституційне регулювання основних моментів процесу; результат -закон, який має вищу юридичну силу.
У дисертації детально характеризується право законодавчої ініціативи. На основі аналізу правового статусу суб’єктів права законодавчої ініціативи, їх участі у законотворчому процесі дисертант робить висновок, Що законодавчу ініціативу не можна пов’язувати тільки з поданням на розгляд Верховної Ради України проекту закону або законодавчої ініціативи. Суб’єкти законодавчої ініціативи здійснюють свої дії на більшості стадій законотворчого процесу. Автор пропонує власне визначення поняття законодавчої ініціативи - це діяльність відповідних суб’єктів, визначених Конституцієіо України, пса полягає у зверненні до Верховної Ради України у формі проекту шкону чи законодавчої пропозиції, участі в законотворчому процесі з истою прийняття нового закону, припинення чинності або зміни шнного закону.
Обгрунтовується положення, що дії суб’єктів законодавчої ніціативи та Верховної Ради України в процесі розробки та реалізації шану законопроектних робіт становлять окремо відносно завершений :тап законотворчого процесу. Введення в практику діяльності іарламенту планування законопроектних робіт передбачає, що плани :кладаються Верховною Радою на основі пропозицій суб’єктів аконодавчої ініціативи про необхідність прийняття законопроектів, ікі вони планують розробити та внести на розгляд законодавчого іргану. Разом з тим, суб’єкти права законодавчої ініціативи можуть >еалізувати своє право незалежно від затвердженого Верховною Радою /країни плану законопроектних робіт. Дії, які здійснюють суб’єкти аконодавчої ініціативи, не становлять окремий відносно завершений тап законотворчого процесу, закінчення якого дає можливість іерейтН до наступного. Законодавча ініціатива є складовим етапом тадії законотворчого процесу - планування законопроектних робіт.
Спираючись на результати проведеного аналізу, дисертант вертає увагу, що при визначенні кола суб’єктів законодавчої ініціа-, иви необхідно враховувати світовий досвід і особливості організації і ційснення державної влади в Україні. Пропонується за необхідне
надати право законодавчої ініціативи Верховному Суду України яі найвищому судовому органу у системі судів загальної юрисдикції комітетам Верховної. Ради України, які згідно Конституції Україш (ч.2,ст.89) здійснюють законопроекту роботу. Необхідно посилнп вимоги до внесення законодавчої ініціативи через оцінку її необхід пості і актуальності як самими суб’єктами права законодавчої ініціа тиви, так і Верховною ч Радою України при плануванні законодавчо діяльності.
Автор вважає, що в законодавстві необхідно закріпити дв форми права законодавчої ініціативи: внесення проекту закону ті внесення законодавчої пропозиції. Право вносити поправки до доку мента суб’єкта законодавчої ініціативи є самостійним процесуальнш правом народних депутатів та інших суб’єктів законодавчої ініціативи яке забезпечує врахування інтересів народу України та прийнятті ефективного закону.
Викладене дозволило зробити висновок про те, що законодавчі ініціатива є основою законотворчого процесу. Він відбувається ні підставі реалізації права законодавчої ініціативи суб’єктами, визначе ними Конституцією. Послідовність законотворчого процесу від йоп початку і до кінця залежить від схвалення законодавчої ініціативі Верховною Радою України.
Аналізуючи докладно стадії законотворчого процесу, дисертан вважає, що необхідно розширити межі законодавчого процесу чере включення До нього такої стадії як планування. Це означає, що вж сьогодні слід подолати погляди на законодавчий процес як коротко часний процес «руху» готового проекту закону. У роботі розкри вається характеристика даної стадії, відмінність від інших стадії співвідношення прогнозування і планування. '
Автор, досліджуючи проблеми планування законопроектни робіт, вважає, що необхідно розрізняти планування законопроектни робіт як стадію і планування законодавчої діяльності як її основнії принцип. Планування законодавчої діяльності пов’язується не тільки і визначенням сукупності законодавчих актів, яких потребує чи бул потребувати суспільство, та які необхідно прийняти. Це визначенн послідовності і змісту дій, які необхідно здійснити на всіх стадія законотворчого процесу. Планування законодавчої діяльності - ц організація всього процесу, яка забезпечується різними формам планування. '
У роботі аналізуються різні точки зору стосовно суб’єкта розробки законопроекту. Поступово з становленням професійного парламенту необхідно обмежити застосування відомчого, принципу підготовки законопроектів, оскільки часто для задоволення відомчих інтересів нехтуються об’єктивні потреби та фактори розвитку законодавства. У Верховній Раді України доцільно запровадити практику розробки більшості проектів законів спеціально створеними робочими групами з народних депутатів, науковців, практичних працівників, а також на конкурсних засадах. '
У дисертації відзначається, що в українському парламенті необхідно розвивати процес слухань з приводу законопроектів і законодавчих пропозицій, а також розробити відповідну процедуру. Це б сприяло перенесенню центру ваги з пленарних засідань на роботу в комітетах, підвищенню їх ролі та авторитету, ефективності їхньої зоботи, залученню до обговорення законопроекту всіх зацікавлених зсіб, обранню найбільш доцільних варіантів поправок, запропонованих особами, що не мають права законодавчої ініціативи. Іідкресліосться, що процедура розгляду законопроектів є усклад-іеною через велику кількість голосувань грізних питань. Необхідно 5ільше самостійності надати комітетам Верховної Ради України у шрішенні питання внесення поправок на пленарне засідання законо-іавчого органу та їх остаточного відхилення.
З метою забезпечення відповідності закону потребам людини, :успільства, держави, вдосконалення законодавчої процедури, автор іропонує нові організаційні форми законотворчого процесу: проведен-ія експертизи'поправки та попередньої апробації закону.
Розглядаючи завершальну стадію законотворчого процесу -іабрання чинності законом, дисертант приходить до висновку, що в пінній Конституції є прогалини стосовно механізму накладення вето Трезидентом на закони України, що потребує внесення до неї змін і [оповнень. Сучасна практика засвідчує необхідність законодавчого ирішення порядку офіційного оприлюднення законів Президентом ''країни та їх опублікування. Подальше удосконалення змісту даної тадії законотворчого процесу повинно бути здійснено у напрямках: ниження кворуму для подолання президентського вето; у випадку епідписання Президентом України закону протягом встановленого троку, вважати підпис Голови Верховної Ради України юридично
значимою дією для офіційного опублікування закону не пізніше нас тупного дня після закінчення строку підписання і оприлюднена закону Президентом України.
Узагальнюючи властивості законотворчого процесу, дисертан вважає, що він складається із стадій: планування законопроекти: робіт; підготовка законопроекту; розгляд законопроекту та прийнятт. закону; введення закону в дію (набрання чинності).
Третій розділ «Закон України - акт вищої юридичної сили: присвячено дослідженню основних ознак закону, різновиду законів т їх характеристиці, визначенню місця закону в системі нормативне правових актів.
Політико-правові перетворення, які відбулися в Україні, запе речили теорію вторинності закону і спрямували законодавчу діяльніст на подолання негативної практики регулювання законом незначног кола суспільних відносин і надання пріоритету підзаконним норма тивно-правовим актам.
Розглядаючи основні ознаки закону, автор вважає, що визна чення Конституцією України вичерпного кола суспільних відносні регламентованих законами є позитивним моментом, оскільки реальн забезпечується регулювання законом найважливіших суспільних віх носин. 'Разом з тим, сила і вагоме місце законодавчої влади в держаї повинні полягати в тому, що вона може прийняти закон з будь-яког питання відповідно до її повноважень як єдиного органу законодавче влади в Україні, тобто будь-які суспільні відносини можуть бут об’єктом законодавчого впливу. Дисертант погоджується з точкої зору тих вчених, які вважають, що необхідно закріпити за Верховної Радою України право приймати закони з будь-якого питання житт країни, обмеживши тим самим простір для первинної правотворчост інших органів влади. Одночасно звертається увага, що для законе давця критерієм визначення об’єктів законодавчого регулювання положення про регулювання законом найважливіших стабільнії суспільних відносин, які мають правову природу.
За змістовною характеристикою і порядком прийняття авто поділяє закони на Конституцію, конституційні, органічні, звичаш закони.
Аналіз юридичної літератури і сучасної законотворчої практик дає підстави констатувати, що наявність у правовій систе\
:онституційних законів обумовлюють дві групи ознак: змістовні і зормальио-юрндичні.
Із аналізу Конституції України випливає, що формально )сновний закон визнає існування конституційних законів, але цей вид аконів необхідно офіційно визнати в Конституції, що внесе визначність, чіткість, стабільність в правову систему, орієнтуватиме законо-;авця в процесі законотворчості, забезпечить системні зв’язки законів '"країни.
Враховуючи надбання теорії, до цих законів необхідно відносити акони, які вносять зміни до Конституції України; закони, відносно ких є спеціальне застереження в тексті Конституції України. Консти-уційні закони - це закони про внесення змін і доповнень до конституції, а також закони, відносно яких в Конституції є спеціальне астереження про необхідність їх прийняття, які поряд з Конституцією иступають критерієм конституційності інших актів.
У дисертації аналізується правова природа кодексів і Основ зконодавства. За результатами аналізу робиться висновок, що кодеки і Основи необхідно відокремити від звичайних законів в окрему рупу - органічні закони.
Підкреслюється, що реалізація Верховною Радою України за-онодавчої функції несумісна із правом Конституційного Суду України ярішувати долю прийнятого закону, що суперечить принципу озподілу влади, а також положенню, що право приймати, змінювати і скасовувати закони має законодавчий орган. Дисертант-вважає, що онституційний Суд України повинен мати тільки право призупиняти ю неконституційних законів з наступною передачею їх на новий ззгляд законодавчого органу.
З прийняттям Конституції, ми вперше можемо говорити, що в істемі нормативно-правових актів України на перше місце постав-:но закон, що в свою чергу покладає відповідальність на законодавця ж формуванні системи права України, оновленні діючого законо-ївства. Прийняття нової Конституції України стало вирішальним мо-літом для визначення місця Конституції в ієрархічній структурі зрмативно-правових актів. На основі теоретичних досліджень та ана-зу законодавчих актів зроблено висновок, що в* ієрархії нормативно-завових актів на другому місці після Конституції знаходяться жнародні договори.
У дисертації обгрунтовуються положення, що Конституція країни займає визначальне місце в ієрархії, є основним правовим
критерієм прийняття і застосування всіх нормативно-правових актів: Конституція і закони є основою усіх правових актів України, які не можуть їм суперечити; закони можуть бути змінені або скасовані виключно законами України; права і свободи фізичних і юридичних осіб не можуть бути скасовані чи обмежені іншими актами.
У висновках дисертації підведені загальні підсумки дослідження сформульовані загальні висновки і пропозиції щодо вдосконалення законодавчої діяльності.
Список опублікованих праць за темою дисертації
1. Олійник А. Планування законодавчої діяльності наблизиті Україну до правової держави //Віче. - 1995. - №8. - С.30-35.
2. Олійник А., Писаренко О. Сім разів відміряти. Деякі міркуван ня про наукову експертизу законопроектів //Віче. - 1997. - №1. - С.53-57
3. Олійник А.С. Планування законопроектних робіт - стадіз законотворчого процесу //Державно-правова реформа в Україн /Матеріали науково-практичної конференції. - К., 1997. - С.96-98.
4. Олійник А.С. Законотворчий процес - його основні риси т< особливості // Право України. - 1998. - №4 .- С.81-83.
. АНОТАЦІЯ
Олійник А.С. Організаційно-правові питання забезпеченні законодавчої діяльності в Україні. - Рукопис.
Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридични: наук за спеціальністю 12.00.00 - конституційне право. - Київський уні верситетім. Тараса Шевченка, Київ, 1998 р.
Дисертацію присвячено організаційно-правовим питанням забез печення законодавчої діяльності в Україні та вдосконаленню законо творчого процесу, характеристиці закону і його місцю в системі норма -тивно-правових актів. Аналізуються основні стадії законотворчою процесу в аспекті забезпечення наукової основи законотворення створення юридичних механізмів взаємодії суб’єктів законотворчою процесу. На основі діючого законодавства України, законодавств зарубіжних країн формулюються пропозиції щодо вдосконаленії законодавчої діяльності та її правового забезпечення.
Ключові слова: законодавча діяльність, законодавча ініціативі законотворчий процес, Верховна Рада України, закон.
АННОТАЦИЯ
Олейник А.С. Организационно-правовые вопросы обеспечения законодательной деятельности в Украине. - Рукопись.
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право. -Киевский университет им. Тараса Шевченка, Киев, 1998г.
Диссертация посвящена организационно-правовым вопросам обеспечения законодательной деятельности в Украине и совершенство-заншо законотворческого процесса, характеристике закона и его места з системе нормативно-правовых актов. Анализируются основные :тадии законотворческого процесса в аспекте обеспечения научной эсновы законотворчества, создания юридических механизмов взаимо-;ействия субьектов законотворческого процесса. На основании дейст-!ующего законодательства Украины, законодательства зарубежных :тран формулируются предложения по усовершенствованию законо-[ательной деятельности и ее правового обеспечения.
Ключевые слова: законодательная деятельность, законодатель-гая инициатива, законотворческий процесс, Верховная Рада Украины, акон.
SUMMARY
Olijnik A.S. The organizational-legal problems of maintenance of 2gislative activity in Ukraine. The manuscript.
The Dissertation for obtaining a scientific degree of the candidate of ciences (law) in speciality 12.00.02 - constitutional law. - Kyiv University 'aras Shevchenko, Kyiv, 1998.
The dissertation is devoted to organizational -legal problems of laintenance of legislative activity in Ukraine and improvement of :gislative process, perfomance of the law and its place in in a sistem of the ormative acts. The maine stages of the legislative process in aspect of laintenance of scientific fundamentals of lawmaking, creation of legal lechanisms of interaction of the subjects in the legislative process are nalized. On the base of current legislation of Ukraine and some foreign auntries the proposals on improvement of legislative activity and it legal laintenance are formulated.
Key words: lawmaking activity, legislative initiative, legislative rocess, Supreme Counsil of Ukraine, law. 4
