АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Органы центральной власти современной Швейцарии»
На правах рукописи
Петрова Марина Александровна
Органы центральной власти современной Швейцарии: тенденции развития
12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
13 НОЯ 2014
Москва-2014
005554782
Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский государственный юридический университет имени O.E. Кутафина (МГЮА)» на кафедре конституционного и муниципального права
Научный руководитель доктор юридических наук, профессор,
профессор кафедры конституционного и муниципального права Страшун Борис Александрович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент,
заведующая сектором сравнительного права ФГБУН Институт государства и права РАН Васильева Татьяна Андреевна
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного права ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия» Дудко Ирина Александровна
Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Московский
государственный университет имени М.В. Ломоносова»
Защита состоится «17» декабря 2014 года в 15.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.02, на базе Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА), г. Москва, 125993, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МГЮА).
Полный текст диссертации, автореферат диссертации, а также отзыв научного руководителя размещены на сайте Московского государственного юридического университета имени O.E. Кутафина (МПОА): http://msal.ni/general/academv/councils/collab
Автореферат разослан <с?/» октября 2014 года.
Учёный секретарь диссертационного совета
Шугрина Е.С.
1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Швейцария - маленькая, высокоразвитая, процветающая страна в сердце Европы. Выгодное географическое положение Швейцарии и проверенный временем нейтралитет обеспечили ей политическую стабильность, которая сделала ее одной из богатейших стран в мире. У этой маленькой страны есть чему поучиться. Швейцарская политическая система представляет особый интерес. Такие ее характерные черты, как швейцарский федерализм, развитый механизм прямой демократии широко исследованы в научной литературе. Не лишена особенностей, а где-то и уникальности швейцарская система органов центральной власти. Представляется, что в отношении выработки основных принципов организации центральной власти, взаимоотношений центра и регионов для современной России полезно учитывать значительный опыт решения этой проблемы в Швейцарской Конфедерации, хотя, конечно, обширные размеры и своеобразие состава Российской Федерации порождают для государственного строительства специфические сложные проблемы, Швейцарии неизвестные.
Объединение кантонов в прочную Конфедерацию, а затем и в Федерацию (в официальных французском и итальянском названиях страны сохранен термин "Конфедерация") привели к необходимости передать часть полномочий кантональных властей центральным учреждениям. Как мы увидим в дальнейшем, процесс этот протекал постепенно и с достаточной степенью осторожности. И сегодняшняя модель организации центральной власти явилась результатом устойчивого и сбалансированного развития швейцарской политической системы, отвечающим ключевому принципу швейцарской государственности - "сила в многообразии".
Анализ сложившейся на территории Швейцарии уникальной системы органов центральной власти предполагает изучение не только порядка формирования, структуры, функций и компетенции Союзного собрания,
Союзного совета и Союзного суда Швейцарии, а также соответствующей нормативно-правовой базы, но и реалий деятельности указанных органов, проблем, связанных с решением возложенных на них задач, попыток их реформирования. Это позволит оценить эффективность созданной государственной модели.
Важное значение при изучении соответствующей литературы имеет оценка различных позиций среди самих швейцарских исследователей в отношении сложившейся в Швейцарской Конфедерации системы органов центральной власти.
Исследование тенденций в развитии высших государственных органов Швейцарской Конфедерации представляет особый интерес, поскольку позволяет не только выявить характерные для них проблемы, но, что особенно важно, дает возможность проследить вектор развития государственно-правовых институтов этой передовой во многих отношениях страны.
Исследование указанного вопроса также предоставит необходимый материал для развития понятийно-категориального аппарата науки конституционного права.
С практической стороны данное исследование может позволить на основе накопленного швейцарцами опыта глубже анализировать процессы реформирования высших государственных органов, происходящие в самой России, и прогнозировать результаты таких преобразований.
Поэтому как позитивный опыт организации органов центральной власти в современной Швейцарии, так и существующие в ее политической системе проблемы не могут не обратить на себя внимание отечественных политических, государственных деятелей и исследователей.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, чтобы на основе швейцарского законодательства, официальных документов, а также исследований ученых-юристов (преимущественно швейцарских) произвести комплексный анализ правового положения и порядка функционирования
органов центральной власти Швейцарской Конфедерации, а также тенденций их развития.
Для достижения вышеуказанной цели ставятся следующие задачи: проследить историю становления и развития системы органов власти швейцарского государства, а также изменений в законодательстве, регламентирующем их деятельность;
проанализировать структуру, функции и компетенцию Союзного собрания, Союзного совета и Союзного суда Швейцарии, проследить их внешние и внутренние связи;
проследить основные тенденции в развитии швейцарского законодательства, регламентирующего правовое положение органов центральной власти и влияющего на их деятельность;
выявить особенности, присущие системе органов центральной власти Швейцарии в целом и Союзному собранию, Союзному совету и Союзному суду в отдельности;
обозначить основные проблемы в организации и функционировании органов центральной власти Швейцарии.
Объектом исследования являются правовой статус, структура, организация, функции и компетенция Союзного собрания, Союзного совета и Союзного суда Швейцарии, порядок их взаимодействия, а также основные черты и особенности швейцарского законодательства, регламентирующего их деятельность.
Следует отметить, что рассматриваемая система органов центральной власти обладает целым рядом особенностей. К наиболее значительным из них относятся: милиционный характер парламента Швейцарии, а также осуществление им своих функций в условиях развитой и устоявшейся системы механизмов прямой демократии; совершенно уникальное положение высшего органа исполнительной власти (речь идет о Союзном совете), являющегося одновременно коллективным главой государства; специфика компетенции Союзного суда и ограниченность его функций в
сфере конституционного контроля. Кроме того, на исследуемую модель организации и функционирования органов центральной власти оказывают существенное влияние особенности швейцарского федерализма, которые выражаются, прежде всего, в высокой степени разобщенности интересов, которые необходимо учитывать при формировании означенных органов, разграничении предметов их ведения и компетенций, а также в процессе осуществления ими своих полномочий.
Предметом исследования является комплекс нормативно-правовых актов, регламентирующих формирование, организацию и функционирование органов центральной власти Швейцарии, а также законодательно не закрепленные, но фактически сложившиеся правила и закономерности, характеризующие швейцарскую политическую систему, и статистические данные, так или иначе освещающие деятельность Союзного собрания, Союзного совета и Союзного суда, позиции швейцарской науки конституционного права по этим вопросам.
Методология исследования. При написании работы теоретическую и методологическую базу исследования составили диалектический метод познания, историко-правовые и сравнительно-правовые методы, принципы объективности и системности, что позволило комплексно подойти к освещению различных сторон изучаемой проблемы, установить закономерности и тенденции исследуемых процессов и, тем самым, определить правовое положение и особенности органов центральной власти Швейцарии.
Источники исследования, степень разработанности темы, историография.
Теоретическую основу диссертации составили работы по конституционному праву, авторами которых являются следующие российские специалисты: С.А. Авакьян, A.C. Автономов, И.А. Алебастрова, К.В Арановский., М.В Баглай., Н.А.Богданова, А.Б. Венгеров, И.П. Ильинский, А.И. Ковлер, Б.С. Крылов, O.E. Кутафин, В.И. Лафитский, Ю.И.
Лейбо., А.Н. Медушевский, В.В. Маклаков, JI.C. Мамут., М.Н. Марченко, A.A. Мишин, А.Х. Саидов, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Э.Тоффлер, В.Е. Чиркин, Р. Шапиро, JI.M. Энтин.
При написании диссертации также использовались труды дореволюционного периода, авторами которых являются И.Бентам, И.К. Блюнчли, Б. Ван-Мюйден, O.A. Волькенштейн, В.М. Гессен, А.Д. Градовский, В. фон Гумбольдт, Г.Еллинек, К.Д. Коннингэм, Н.М. Коркунов, Т. Курти, Ф. Лассаль, С.Г. Лозинский, А. Лохвицкий, П.И. Новгородцев, С.А. Соколов, Токвиль А., Ф.Ф.Трозинео., Б.Н.Чичерин, Ф.О. Эдеме.
В диссертации используются работы таких современных швейцарских правоведов, как Альтерматт У., Ауберт И.-Ф., Боллигер К., Бэхтигер А., Бьяджини Г., Вердер X., Висли Р., Германн Р., Грюнер Е., Гэхтер Т., Йегер А., Катценштайн П., Кёлц А., Кинер Р., Клей А., Крайзи X., Лийпхарт А., Линдер В., Люти X., Мёкли С., Найдхарт Л., Риклин А., Ружмон Д., Тшаннен П., Фишер А., Фляйнер Т., Фарни Д., Хотц Б., Хубер-Хольц А., Шварц Д., Шмид Г., Шубарт М., Цендер Е.
Нормативно-правовая база диссертации. Нормативно-правовую базу диссертации составляют законодательные акты Швейцарской Конфедерации - Союзная Конституция 1999 г. (ей предшествовали Конституции 1848г. и 1874 г.), Закон о Союзном собрании от 13 декабря 2002 г. (в ред. от 1 января 2012 г.), нормативные акты, регулирующие выборы в Союзное собрание (например, Закон о политических правах от 17 декабря 1976 г., Постановление о распределении мест на выборах в Национальный совет от 3 июля 2002 г. и др.), Регламент Национального совета от 3 октября 2003 г. и Регламент Совета кантонов от 20 июля 2003 г., Постановление Союзного собрания об администрации парламента от 3 октября 2003 г., Закон об организации правительства и администрации от 21 марта 1997 г., Закон о Союзном суде от 17 июня 2005 г., Закон об организации уголовной юстиции Союза от 19 марта 2010 г., Уголовно-Процессуальный Кодекс Швейцарии от 5 октября 2007 г., Закон о Союзном административном суде от 17 июня 2005
г., Закон о Союзном патентном суде от 20 марта 2009 г., Постановление Союзного собрания о правовом положении судей Союзного суда от 30 сентября 2011 г., Регламент Союзного суда о надзоре за Союзным уголовным судом, Союзным административным судом и Союзным патентным судом от 11 сентября 2006 г. и др.
В Советском Союзе единственной публикацией, посвященной государственному строю Швейцарской Конфедерации, была изданная в 1959 г. работа И.П. Ильинского "Государственный строй Швейцарии"1. В 2009 г. было издано учебно-методическое пособие Н. Королевой-Борсоди "Основы конституционного права Швейцарии"2. Среди диссертационных исследований можно отметить работы Д.И. Васильева "Государственный строй Швейцарского Союза" (Дис. на соискание степени канд. юрид. наук. М., 1974), И. Расковой "Особенности конституционного развития Швейцарии" (Дис. на соискание степени канд. юрид. наук. Ленинград. 1982), С.А. Даниеляна "Эволюция государственного строя Швейцарии в период с 1848 по 1939 гг. (Дис. на соискание степени канд. юрид. наук. М., 1989); С.А. Соломонова "Швейцарская конституция: историко-правовой аспект" (Дис. на соискание степени канд. юрид. наук. Санкт-Петербург, 2007), С.Л. Авраменко "Швейцарский федерализм" (Дис. на соискание степени канд. юрид. наук, Москва, 2002), Ю.С Пилипенко. "Судебная система Швейцарии" (Дис. на соискание степени канд. юрид. наук, Москва, 2001).
Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна диссертации определяется тем, что впервые в отечественной правовой науке проведено комплексное конституционно-правовое исследование органов центральной власти Швейцарии, включающее анализ Союзной конституции 1999 г., что дало возможность проследить развитие швейцарского законодательства, регулирующего их деятельность, выявить наметившиеся тенденции и существующие проблемы в швейцарской политической системе
1 Ильинский И.П. Государственный строй Швейцарии. М.: Госюриздат, 1959.
Королева-Борсоди Н. Основы конституционного права Швейцарии. К.: Юстиниан, 2009.
и, самое главное, проанализировать уникальный швейцарский опыт, который может быть использован в отечественном государственном строительстве.
В работе впервые сделана попытка отобразить цельную картину функционирования Союзного собрания, Союзного совета и Союзного суда Швейцарской Конфедерации, дать представление о всей многогранности и гибкости швейцарской политической системы, не лишенной, тем не менее, недостатков и внутренних противоречий.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Трансформации Союза кантонов в единое швейцарское государство неизбежно сопутствовал процесс централизации власти в руках общегосударственных учреждений, который, тем не менее, протекал довольно медленно и характеризовался высокой степенью осторожности со стороны всех участников политического процесса в стране. Результатом такой централизации явилось постепенное расширение полномочий Союзного собрания и Союзного совета на федеральном уровне и образование Союзного суда.
2. Для избрания членов Союзного совета парламентские фракции вынуждены искать компромисс посредством многосторонних переговоров. Это также означает, что умеренные кандидаты являются более приемлемыми для парламента, нежели более радикальные представители своих партий, что приводит к меньшему идеологическому разделению Союзного совета, чем можно было бы ожидать. А учитывая низкую текучесть среди членов Совета в сочетании с принципом коллегиальности принятия решений, можно утверждать, что имеет место взаимный процесс сближения между советниками, также уменьшающий степень гетерогенности Союзного совета.
3. Единая презентация проводимой политики и отсутствие гласности характеризуют порядок работы Союзного совета. При этом надлежащее функционирование коллегиальной системы зависит от того, является ли внутренний стиль ведения переговоров и принятия решений в Союзном
совете справедливым и честным по отношению к каждому из его членов. В противном случае трудно избежать ситуации, когда союзный советник с особой позицией попадает в "ловушку коллегиальности" ("Kollegialitatsfalle"): отдельные члены или меньшинство правительства, как правило, не выносят свое мнение относительно принятого решения на общественное обсуждение, это грозит им личными конфликтами и потерей поддержки части электората.
4. Индивидуальная и коллективная независимость членов Союзного совета от парламента, довольно слабые механизмы контроля деятельности Союзного совета и небывалая государственная стабильность в условиях многопартийности являются особенностями, демонстрирующими прочность и силу позиций Союзного совета в политической системе Швейцарии. Тем не менее, коллегиальность принятия решений уменьшает эффективность осуществления правительством возложенных на него функций, поскольку политическая ответственность каждого советника размыта в Союзном совете как в едином органе. А концентрация всей полноты отраслевой власти в руках каждого советника ограничивает политическую силу Союзного совета, поскольку это приводит к перегрузке в работе всех его членов, не позволяя им посвящать, достаточно времени осуществлению правительственных функций. Эта перегрузка препятствует Совету эффективно использовать возложенную на него политическую власть, приводя к укреплению формально подчиненной ему Союзной администрации.
5. Хотя в отношении судей Союзного суда не существует никаких мер дисциплинарной ответственности, они остаются зависимыми от Союзного собрания как органа, осуществляющего избрание судей. Поскольку в Швейцарии судьи избираются на ограниченный, относительно короткий срок, по сравнению с высшими судами других стран они острее ощущают временный характер своей функции и необходимость добиваться переизбрания. При этом судьи могут оказаться заложниками политически
значимых процессов, ощущая угрозу непереизбрания в случае вынесения непопулярных решений, приводящих к снижению их рейтинга.
6. Ограниченность конституционной юрисдикции Союзного суда во многом объясняется развитостью механизмов прямой демократии. Решения принимаются населением и Союзным собранием, которое этим же населением избирается. Судьи же не обладают такой степенью легитимации, как парламентарии, чтобы вносить какие либо изменения в законы. Спорные вопросы требуют проведения парламентской дискуссии, а в Швейцарии обсуждение в Национальном совете и Совете кантонов, хотя и ведется довольно интенсивно, в свою очередь может привести и к референдуму, поэтому мнение нескольких судей не может быть настолько авторитетным и определяющим, чтобы они могли выносить окончательные решения по резонансным делам.
Теоретическая значимость исследования. Теоретическая значимость исследования определяется главным образом обобщением швейцарского конституционно-правового опыта, который, с одной стороны, представляет значительный интерес для ученых-компаративистов и может быть использован как в исследовании общих вопросов конституционного права, так и в дальнейших исследованиях, посвященных конституционному праву Швейцарской Конфедерации, а с другой стороны, в полной мере соотносится с современными проблемами Российской Федерации.
Практическое значение работы. Результаты исследования могут быть использованы в дальнейшем в процессе изучения и преподавания конституционного права, а также для подготовки соответствующих разделов в учебниках и учебных пособиях по конституционному праву зарубежных стран и при подготовке рекомендаций к новеллизации российского конституционного права.
Основные положения диссертационного исследования могут стать частью комплексного анализа конституционного права Швейцарской Конфедерации.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Московского Государственного Юридического Университета им. О.Е.Кутафина (МГЮА). Ее положения положены в основу публикаций автора.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка источников и использованной литературы.
2. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении обосновывается актуальность темы, цели и задачи исследования, дается характеристика объекта и предмета исследования, приводится анализ источников исследования, раскрывается научная новизна выносимых на защиту положений, отмечена теоретическая и практическая значимость диссертационной работы, полученных выводов и сделанных предложений.
Первая глава «Конституционно-правовое развитие Швейцарии»
состоит из четырех параграфов.
Первый параграф «Путь к становлению союза кантонов» посвящен анализу исторического развития Швейцарии вплоть до конца XVIII века, при этом особое внимание уделяется образованию союза кантонов в 1291 г. Отмечается, что договор 1291 года заложил фундамент швейцарской государственности и одновременно создал основу для существования собственных правовых систем и судебных органов в кантонах. В параграфе рассматривается процесс присоединения кантонов к Союзу посредством подписания новых договоров. Отмечается, что этим было положено начало постепенному образованию конфедерации на договорных началах, Союз превратился в прочную межгосударственную систему, состоявшую из самостоятельных кантонов. За период с 1481 по 1513 гг. статус подвластных, или управляемых, территорий был повышен, и некоторые из них превратились в кантоны, увеличив Конфедерацию формально до 13 субъектов.
Второй параграф «Трансформация в федерацию» освещает историю швейцарской государственности в первой половине XIX века. Результатом этого исторического этапа стала трансформация швейцарского государства из конфедерации в федерацию. Отмечается, что создание первого централизованного правительства Швейцарии было связано с потерей ею самостоятельности: в 1798 г. страна была завоевана войсками Наполеона. 5
марта 1798 года конфедерация 13 кантонов прекратила свое существование, взамен была провозглашена Гельветическая Республика.
В параграфе также рассматривается Союзный договор 1815 г. и его значение. Швейцария по новому договору представляла собой союз 22 суверенных кантонов, при этом подчеркивается, что в договоре не указывалось, что они составляют единое государство. За некоторыми оговорками (равенство в правах всех швейцарских граждан, свобода поселения, свобода передвижения, создание генерального штаба и др.) Швейцарию вновь можно было назвать союзом независимых государств, каковым она была до 1798 г.
Особое внимание автор уделяет возникновению в 1845 г. Союза семи консервативных кантонов Зондербунд ("Особый союз") и начавшейся вслед за этим гражданской войне. Результатом победы над сепаратистами стало принятие в 1848 г. первой федеральной Конституции.
В Третьем параграфе автором анализируются положения Конституций 1848 и 1874 гг., при этом особое внимание уделяется образованию органов центральной власти.
Подчеркивается, что Конституция 1848 г. юридически закрепила фактически уже сложившееся к моменту ее принятия федеративное устройство страны. Была создана такая модель государства, при которой преимущества сотрудничества в рамках федеративного государства превысили потерю кантонами суверенитета. Во-первых, в качестве компенсации за потерю суверенитета Конституция предоставила кантонам возможность участвовать в процессе принятия решений на национальном уровне. Это было достигнуто путем создания Совета кантонов. Во-вторых, были проведены границы централизации. Союзу делегировались ограниченные полномочия. Вместе с тем Конституция оставила у кантонов большинство прав и максимально возможную автономию.
Конституция 1874 г. базировалась на тех же принципах, что и Конституция 1848 г. Диссертант отмечает, что система органов власти
Швейцарии по Конституции 1874 г. существенно не отличалась от той, что была учреждена первой Конституцией. Вместе с тем, она являлась дальнейшим шагом на пути централизации швейцарского государства. Последующие поправки, внесенные в нее, еще более усилили значение парламента и правительства.
Четвертый параграф «Конституция 1999 г.» посвящен анализу предпосылок и истории принятия Конституции 1999 г., ее особенностям и положению органов центральной власти. Делается вывод о том, что трансформации Союза кантонов в единое швейцарское государство неизбежно сопутствовал процесс централизации власти в руках общегосударственных учреждений, который, тем не менее, протекал довольно медленно и характеризовался высокой степенью осторожности со стороны всех участников политического процесса в стране. Результатом такой централизации явилось постепенное расширение полномочий Союзного собрания и Союзного совета на федеральном уровне и образование Союзного суда.
Вторая глава «Союзное собрание» состоит из шести параграфов.
В первом параграфе «Место Союзного собрания в системе политической власти» анализируется положение парламента, как высшего представительного органа Швейцарии. Указываются следующие причины утраты швейцарским парламентом верховенства власти: введение факультативного референдума в 1874 г., предпарламентская процедура, усиление роли исполнительной власти, верховенство Союзного совета во внешней политике, влияние глобализации. В параграфе также рассматривается статус Союзного собрания как двухпалатного парламента. Отмечается, что обе палаты парламента - Национальный совет и Совет кантонов - наделены равной компетенцией, и каждое решение парламента должно быть принято палатами в идентичной редакции. При достижении различных результатов в ходе обсуждения законопроектов приводится в
действие механизм урегулирования разногласий, при несостоятельности которого дополнительно создается согласительная комиссия.
Также в данном параграфе Союзное собрание рассматривается как милиционный парламент. Члены Национального совета и Совета кантонов занимаются своей профессиональной деятельностью по совместительству с мандатом и не получают за свою работу в парламенте заработную плату. Указывается на отсутствие равных возможностей. Так одни парламентарии располагают профессиональным персоналом, службами, информацией и инфраструктурой, другим парламентариям, не имеющим этого, выплачивается компенсация за персонал и материальные расходы. Автор, однако, отмечает постепенный рост доли профессионалов среди парламентариев.
Во втором параграфе «Полномочия Союзного собрания» рассматривается компетенция парламента, анализируются тенденции ее развития. Компетенция Союзного собрания Законом о Союзном собрании 2002 г. (ст. 163 - 173) четко разграничена на сферы. Отмечается, что с 70-х гг. XX в. установилась тенденция, согласно которой парламент все большую часть своего времени отводит именно законопроектам. Это в свою очередь расставляет его приоритеты в законодательстве в соответствии с критерием политической важности. В рамках участия во внешней политике Союзное собрание ратифицирует международные договоры, за исключением тех, которые подпадают под исключительную юрисдикцию Союзного совета; принимает участие в работе международных парламентских ассамблей, развивает отношения с парламентами других стран. Осуществляя свою финансовую компетенцию, Союзное собрание согласно ст. 167 Союзной конституции (СК) принимает бюджет, предлагаемый Союзным советом, проверяет государственную отчетность. Путем принятия законов парламент распоряжается государственной собственностью, финансами государства. Он решает вопросы национализации и приватизации, он вправе устанавливать материальные обременения (решения о государственных займах, о займах у
иностранного государства и международной организации), устанавливать налоги. Анализируя контрольные функции Союзного собрания, автор отмечает, что, осуществляя надзор, парламент не отменяет и не изменяет решений поднадзорного органа, который в случае соответствующего решения парламента сам обязан это сделать. В судебной области Союзное собрание обладает правом объявления амнистии. Помимо всего перечисленного Союзное собрание избирает 7 членов Союзного совета, Канцлера и Вице-канцлера, судей союзных судов (Союзного суда, Союзного уголовного суда и Союзного административного суда), а также членов Военного апелляционного суда.
В целом, автор подчеркивает, что при оценке политической значимости Союзного собрания, большинство исследователей приходят к выводу, что орган законодательной власти Швейцарии очень слабый. Согласно традиционной точке зрения, избирательная и законодательная функции парламента в значительной степени ограничены, а контрольная функция имеет сравнительно узкую сферу применения. Однако, учитывая наметившийся в 1990-х гт. поворот от ослабления к укреплению Союзным собранием своих политических позиций, справедливо будет отметить, что степень парламентского влияния зависит от конкретной области.
В третьем параграфе «Структура Союзного собрания и организация его палат» рассматривается внутренняя организация парламента. Союзное собрание состоит из: Национального совета, Совета кантонов, Объединенного Союзного собрания, Президиумов палат, Бюро, Координационной конференции, Административной делегации, комиссий, их подкомиссий и делегаций, фракций. Каждая палата избирает Президента, а также первого и второго вице-президентов. Все вместе они образуют Президиум (РггЫсИшп). Бюро, выступая в качестве руководящего органа каждого Совета, состоит из членов Президиума и из других депутатов, назначенных в его состав согласно Регламентам палат. Бюро Национального совета и Совета кантонов образуют Координационную Конференцию.
Все парламентские процедуры изначально разрабатываются в комиссиях. Во многом состав комиссий зависит от силы парламентских групп. При этом, насколько возможно, должно учитываться представительство регионов и языковых групп, что на практике достигается довольно редко. Автор подчеркивает, что с 3 октября 2008 года действует новый порядок распределения мест в комиссиях между фракциями. Если до этого места распределялись исходя из количества мест в одной комиссии (25), то по новым правилам распределение мест между фракциями основано на общем количестве мест во всех комиссиях (250). Отмечается, что большая часть работы в швейцарском парламенте проделывается именно в комиссиях.
Отдельное внимание в параграфе уделяется объединению депутатов Национального совета в группы (фракции). В соответствии с ч. 1 ст. 61 Закона о Союзном собрании парламентские фракции состоят из членов Собрания, принадлежащих к одной партии. Депутаты, не принадлежащие ни к одной партии или принадлежащие к разным партиям, но разделяющие схожие политические взгляды, могут образовать свою собственную фракцию. Из этого автор делает вывод, что фракции скорее разграничиваются по политической приверженности депутатов, нежели партийной принадлежности. В Совете кантонов фракции действуют неформально, и его депутаты участвуют в работе своих фракций в Национальном совете. Диссертант отмечает, что в швейцарском парламенте не применяются санкции за нарушение фракционной дисциплины. Тем не менее, все члены заинтересованы в укреплении своей фракции и осознают, что фракция будет иметь больше влияния в случае своей сплоченности. Такая "добровольная" сплоченность проявляется в основном в двух случаях: при одобрении и поддержании инициатив из числа собственной партии и в голосовании по поправкам к проектам Союзного совета.
В состав Парламента входит Административное управление, ответственное за осуществление руководства парламентской администрацией. Оно состоит из трех членов Бюро каждой палаты
парламента, назначаемых Координационной Конференцией. Работа Союзного собрания обеспечивается парламентскими службами, возглавляемыми Генеральным секретариатом. Генеральный секретариат в Союзном собрании один на обе палаты и подотчетен председателям обеих палат.
В четвертом параграфе «Порядок работы Союзного собрания» описывается порядок проведения первого заседания, сессий парламента (очередных и чрезвычайных), требования, предъявляемые к кворуму. Отдельное внимание автор уделяет порядку голосования, различающемуся в Совете кантонов и Национальном совете. Также упоминается возможность проведения в обеих палатах поименного голосования.
В пятом параграфе «Законодательный процесс» последовательно рассматриваются стадии законодательного процесса, который, по мнению автора, характеризуется высокой степенью медлительности.
Законодательная инициатива подразделяется на: народную инициативу, кантональную инициативу, правительственное предложение (Уепуакшщ51ай{>кеи), парламентскую инициативу. Отметается, что инициатива может быть внесена как в виде разработанного законопроекта, так и в форме предложения.
Достигнув парламентской стадии, законопроект рассматривается в каждой из палат. В системе симметричного бикамерализма, способность парламента принимать решения зависит, прежде всего, от способности обеих палат достигать компромисса. Автор подчеркивает, что, несмотря на расхождения в составе двух палат, способность приходить к компромиссным решениям на удивление остается традиционно высокой.
Регламенты палат предусматривают рассмотрение законопроектов в трех чтениях. В первом чтении происходит оценка законопроекта, смысла его принятия. Во втором чтении происходит детальное постатейное обсуждение и голосование. В третьем чтении обсуждаются принципиальные вопросы и поправки, после чего происходит заключительное голосование.
В шестой параграф «Значение Союзного собрания сегодня и перспективы его развития» отмечается, что еще с момента образования Швейцарии как единого федеративного государства в 1848 г., Союзное собрание было и остается носителем "центральной верховной власти", но его положение сегодня значительно ослабло. Парламент рассматривается сегодня как политический конкурент Союзного совета. Союзное собрание в своей деятельности сталкивается с необходимостью предварительного согласования интересов различных политических групп и кантонов, это также влияет на стабильность принятых им решений в случае референдума. Это длительная и устойчивая тенденция для парламента Швейцарии, в результате чего законодательные возможности Союзного собрания тесно связаны с политической активностью парламентариев.
Третья глава «Союзный совет» состоит из шести параграфов.
В первом параграфе «Директоралъная форма правления и статус Союзного совета» анализируется положение органа высшей исполнительной и распорядительной власти в Швейцарии. Подчеркивается, что Союзный совет Швейцарии как целое - не только правительственный орган, но и одновременно фактически коллективный глава государства. Автор отмечает, что такой статус высшего органа исполнительной власти и его положение относительно Союзного собрания не позволяет охарактеризовать форму правления Швейцарии как парламентскую или президентскую, это третий тип республиканской формы правления - директоральная республика. Для швейцарской директоральной системы характерно отсутствие иерархии и отсутствие ответственности.
Во втором параграфе подробно рассматривается состав и порядок формирования Союзного совета, состоящего из семи членов. Это число остается неизменным с 1848 г. Все члены Союзного совета равны. Президент же является "первым среди равных". Члены Союзного совета избираются на четырехлетний срок из числа швейцарских граждан, имеющих право быть избранными в Национальный совет. В течение всего срока полномочий они
не могут быть отстранены от должности в результате парламентского вотума недоверия или импичмента. Срок полномочий возобновим. Члены Союзного совета избираются Объединенным Союзным собранием после общего обновления Национального совета.
Особое внимание автор уделяет, так называемой, «магической формуле», согласно которой распределяются места в Совете. Этот принцип, не будучи закреплен в Конституции, выработан сложившейся практикой, в результате которой наиболее влиятельные политические партии совместно формируют правительство таким образом, что их представители становятся членами Союзного совета в устоявшейся годами пропорции.
Автор приходит к ряду важных выводов. Во-первых, меньшему идеологическому разделению Союзного совета способствует выдвижение умеренных кандидатов в состав Совета, что является более приемлемым для парламента, который избирает каждого советника индивидуально. Во-вторых, из-за низкой текучести среди членов Совета, в сочетании с принципом коллегиальности принятия решений, имеет место взаимный процесс сближения между советниками. Этот процесс способствует возникновению взаимного уважения, солидарности и лояльности среди членов правительства, а также ведет к дальнейшему ограничению негативного влияния неоднородности Совета.
Третий параграф «Функции и полномочия Союзного совета» посвящен анализу компетенции Союзного совета и предоставленных ему инструментов. Задачи Союзного совета включают в себя управление страной, участие в законодательном процессе, руководство Союзной администрацией, осуществление внешней и внутренней политики и, наконец, взаимодействие с общественностью, и ее информирование о принимаемых решениях. Перечень конституционных функций и полномочий Союзного совета построен почти симметрично со списком задач Союзного собрания. Это функция планирования и инициативная функция, задачи и инструменты в области законодательства, поддержание отношений с кантонами,
поддержание внутренней и внешней безопасности, внешнеполитическая функция, прочие функции. Каждой функции соответствует обеспечивающий ее надлежайшее осуществление набор полномочий.
Четвертый параграф «Принципы функционирования и порядок работы» объясняет характер принятия решений Союзным советом. Все решения Союзного совета принимаются коллегиально. По делам особой важности принятие решения возможно только после совместного обсуждения. В иных случаях возможен упрощенный порядок принятия решения: без его предварительного обсуждения или посредством, так называемой, письменной процедуры. Дела Союзного совета для их подготовки и исполнения распределяются между его членами согласно компетенции возглавляемых ими департаментов. Для принятия решений Союзным советом необходим кворум - не менее четырех членов. На заседаниях также присутствует Союзный канцлер с правом совещательного голоса и возможностью вносить предложения, касающиеся Союзной канцелярии.
Автор указывает на закрытый характер заседаний Совета. Объясняется это, прежде всего тем, что советники после принятия решения вне зависимости от их личного мнения должны отстаивать общую позицию Совета. Единая презентация проводимой политики и отсутствие гласности образуют определенный политический стиль работы Союзного совета. В параграфе отмечается, что коллегиальное управление в Швейцарии сегодня характеризуется рядом тенденций: во-первых, возрастает число конфликтных ситуаций при принятии решений, во-вторых, более индивидуальным становится стиль политики членов Совета, в-третьих, средства массовой информации усиливают, к примеру, посредством опросов общественного мнения и составлением списков популярности, персонализацию политики и, в-четвертых, постепенно увеличивается партийное влияние на принимаемые решения. Результатом этого, по мнению диссертанта, становится демонстрация обществу некоторыми членами правительства в нарушение
коллегиального принципа своих личных позиций по отдельным вопросам, что создает повод для публичного обсуждения.
Пятый параграф «Союзная администрация» посвящен структуре союзной администрации и ее роли в современной политической жизни Швейцарии. В параграфе проводится разграничение администрации на централизованную и децентрализованную.
Автор подчеркивает продолжающиеся с XIX в. увеличение числа сотрудников союзной администрации, рост самостоятельности и усиление ее политического влияния. Как отмечается, этому способствовали следующие факторы:
Во-первых, администрация имеет больший профессиональный опыт и более специализированные знания во многих областях, чем другие игроки на политической арене.
Во-вторых, администрация являет собой функциональную, организованную структуру, способную планировать свою деятельность и координировать усилия.
В-третьих, администрация в своей деятельности не без внимания относится к собственным интересам, сочетая их при этом с определенными политическими проблемами и задачами. Традиционные интересы сотрудников (условия труда, зарплата) характерны для администрации в целом, с другой стороны, например, при распределении административных ресурсов, подразделения администрации находятся во внутренней конкуренции.
В шестом параграфе «Попытки реформирования и оценка перспектив» автор обращает внимание на перегруженность Союзного совета работой, явившуюся результатом сдвига полномочий в административную сферу и отсутствия четкого политического видения ситуации. Также отмечается, что необходимость в ряде структурных ограничений, например, очень короткий срок председательства (1 год) в Союзном совете и в обеих палатах парламента, может быть поставлена под сомнение с точки зрения
эффективности и пользы. С целью повышения эффективности работы Союзного совета и укрепления его политического влияния в последние годы был предложен целый ряд мер, включая расширение полномочий президента, расширение состава самого Союзного совета, и даже создание второго слоя министров между Советом и департаментами. Однако ни одно из этих предложений пока не было принято.
Глава четвертая «Союзный суд» состоит из шести параграфов.
В первом параграфе «Особенности судебной системы Швейцарии и статус Союзного суда» анализируется судебная система Швейцарии, в организации которой находит свое отражение федеративное устройство Швейцарской Конфедерации. Союз и кантоны имеют свои собственные суды, юрисдикция которых основана на правовых и организационных требованиях Конституции, предоставляющей кантонам широкие полномочия в организации судов. Союзный суд является высшей судебной инстанцией Конфедерации по гражданским, уголовным, административным и конституционным делам, Суд является самоуправляемым, независимым и в своей деятельности подчиняется только закону. Организация, полномочия и деятельность Суда регламентируются Конституцией 1999 года и Законом о Союзном суде 2005 года.
Во втором параграфе «Состав и формирование Союзного суда» рассматриваются вопросы, касающиеся численного состава суда, срока полномочий судей, порядка избрания судей. Автор подчеркивает, что непрерывно расширяющаяся компетенция и нарастающая нагрузка привели к тому, что число союзных судей постоянно увеличивалось. Сегодня Суд может иметь в своем составе от 35 до 45 судей. Кроме того, в состав Союзного суда входят судьи, осуществляющие свою деятельность по совместительству, максимальное количество которых не должно превышать 2/3 от числа постоянных судей.
В параграфе отмечается особенность избрания судей на ограниченно короткий срок - 6 лет. У этой особенности есть и обратная сторона -
необходимость переизбрания. При этом существует угроза непереизбрания после вынесения непопулярных решений, которые иногда приводят к снижению их рейтинга.
Третий параграф «Внутренняя организация Союзного суда» раскрывает структуру Союзного суда. Для обеспечения независимости судебной власти, Союзный суд обладает административной компетенцией в области собственного управления, в частности, формирования отделений и выбора Президента, замещения должностей Генерального секретаря, секретарей суда и остального персонала, организации суда, надзора за союзными судами первой инстанции, принятия отчетности и годового бюджета для представления Союзному собранию.
Союзный суд состоит из Пленума (ОеБап^епсЬ!), Конференции Президентов, Административной комиссии и Генерального секретариата. Для осуществления административного контроля за деятельностью Союзного уголовного, Союзного административного и Союзного патентного судов была создана Административная комиссия.
По отраслевому признаку из судей Союзного суда образуются отделения (АЫеПшщеп). Отделения формируются на два года и состоят из 56 ординарных судей. Союзный суд состоит из следующих отделений: двух отделений по публичному праву, двух отделений по гражданскому праву, отделения по уголовному праву и двух отделений по социальному праву.
Четвертый параграф «Полномочия Союзного суда» посвящен определению его юрисдикции. Союзный суд является верховным органом правосудия Союза и выносит решения по жалобам, направленным против кантональных нормативных актов и кантональных судебных решений, принятых в последней инстанции, а также по жалобам против решений Союзной администрации. Он также исполняет функции конституционного суда, поскольку рассматривает индивидуальные конституционные жалобы на кантональные акты, акты Союзного совета, однако, не проверяет конституционность союзных законов. Автор подчеркивает, что основной
проблемой в работе Союзного суда сами судьи называют отсутствие критериев отбора жалоб.
В пятом параграфе «Конституционное правосудие в Швейцарии» анализируются особенности конституционного правосудия, невозможность проверки на конституционность союзных законов. Поскольку конституционная жалоба допустима только в отношении кантональных актов и актов Союзного совета, то в случае нарушения союзным законодательством конституционного права отсутствует юридическая защита, и в этом случае стороны вправе обратиться с жалобой в Европейский суд по правам человека.
Отмечается, что вопрос о введении «полноценной» конституционной юрисдикции является в швейцарской литературе дискуссионным. Многократные попытки расширения юрисдикции Союзного суда не увенчались успехом. Автор подчеркивает, что процесс принятия политических решений в Швейцарии не обходит стороной народ. Решения принимаются народом и Союзным собранием, которое этим же народом и избирается. Судьи же не обладают той степенью легитимации, как парламентарии, чтобы вносить какие либо изменения в законы. Спорные вопросы требуют проведения парламентской дискуссии, а в Швейцарии обсуждение в Национальном совете и Совете кантонов, хотя и ведется довольно интенсивно, в свою очередь может привести к референдуму, поэтому мнение нескольких судей не может быть настолько авторитетным и определяющим, чтобы изменять или отменять союзные законы.
В шестом параграфе «Результаты проведенных реформ и перспективы развития» анализируются итоги судебной реформы и оставшиеся не решенными проблемы в деятельности Союзного суда. Вносились проекты расширения конституционной юрисдикции судов, которые, однако, не были успешными.
Автор указывает на зависимость судей Союзного суда от Союзного собрания, как органа, осуществляющего избрание судей. Учитывая короткий
срок полномочий, вопрос переизбрания является для самих судей довольно острой проблемой. Зачастую они становятся заложниками политически значимых процессов. Представляется, что решить проблему могли бы увеличение срока полномочий судей и введение запрета на их переизбрание. Однако такие реформы в ближайшей перспективе даже не рассматриваются.
В параграфе отмечаются положительные сдвиги в работе, как Союзного суда, так и всей судебной системы Швейцарии, наметившиеся в результате комплекса предпринятых в 2000-х годах мер, также отмечаются проблемы, которые в значительной степени уменьшают эффективность уже осуществленных реформ. Подчеркивается схожесть процессов реформирования Союзного суда, Союзного собрания, и Союзного совета Швейцарии в части низких темпов и высокой степени ответственности, принимающих решения лиц, что сочетает в себе как положительные, так и отрицательные моменты.
В Заключении подводятся итоги проведенного исследования и делаются краткие выводы. Автор заключает, что швейцарцы во многих вопросах не являлись первопроходцами, но, тем не менее, они смогли удачно адаптировать различные конституционно-правовые решения к собственным политическим и социальным реалиям, преобразив их с учетом национальных и исторических рсобенностей. В результате в Швейцарии сложилась особая модель организации политической власти, которую отличает традиционное швейцарское стремление к компромиссу.
Анализируя правовое положение Союзного собрания, автор заключает, что в действительности оно сильно ограничено в осуществлении возложенных на него функций, при этом отмечается, что важно учитывать, что степень парламентского влияния зависит от конкретной области регулирования.
Рассматривая правовое положение и статус Союзного совета, диссертант указывает, что работа правительства характеризуется единой презентацией проводимой политики и отсутствием гласности при принятии
решений. Автор приходит к выводу, что такие преимущества коллегиальности высшего органа федеральной исполнительной власти -обмен знаниями, опытом, стабильность власти и непрерывность ее осуществления - напрямую зависят от механизма формирования Союзного совета и личности самих советников.
Также в ходе исследования делается вывод о зависимости правительства и парламента от Союзной администрации, которая под влиянием различных факторов стала самостоятельной политической силой, способной влиять на процессы принятия управленческих решений исходя из собственных интересов и собственной точки зрения.
Анализируя правовое положение и статус Союзного суда, автор не ставит под сомнение авторитет, компетентность и независимость Союзного суда и судебной власти в Швейцарии. Указывается, однако, на относительно короткий срок полномочий судей в сочетании с возможностью их переизбрания. Автор отмечает, что вопрос переизбрания является довольно острой проблемой для самих судей, которые могут оказаться заложниками политически значимых процессов.
Основные положения диссертации нашли отражение в следующих публикациях автора:
Статьи в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАК Минобразования России для публикации результатов диссертационного исследования:
1. Петрова М. Конституция Швейцарской Конфедерации 1848 г. и ее влияние на развитие швейцарского конституционализма // История государства и права. - 2013. - № 17. С. 56-60.
2. Петрова М. Особенности формирования Союзного совета Швейцарии // Актуальные проблемы российского права. - 2013. - № 12. С. 1588-1591.
3. Петрова М. Особенности функционирования Союзного собрания Швейцарской Конфедерации// Государственная власть и местное самоуправление. - 2014. - № 3. С. 57-61.
Подписано в печать 15.10.2014 Заказ № 3528 Тираж 150 экз. Типография «ОПБ-Принт» ИНН 7715893757 107078, г. Москва, Мясницкий пр-д д. (495) 777 33 14 www.opb-print.ru
