АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности конституционно-правовой защиты права на труд в Российской Федерации»
На правах рукописи
Цуканова Наталья Павловна
ОСОБЕННОСТИ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ ПРАВА НА ТРУД В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02. -конституционное право; муниципальное право
Автореферат
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
ОРЕЛ 2004
Работа выполнена в Орловской региональной академии государственной службы
кандидат юридических наук, доцент
В.И. Савин доктор юридических наук, профессор В.Г.Ермаков
кандидат юридических наук, доцент Е.В. Марковичева
Научный руководитель
Официальные оппоненты:
Ведущая организация: Орловский юридический институт
МВД России
Защита состоится 18 декабря 2004 г. в 17 час. 00 мин. на заседании диссертационного совета К. 502.004.01 в Орловской региональной академии государственной службы по адресу: 302028, г. Орел, бульвар Победы, 5а, актовый зал.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловской региональной академии государственной службы
Автореферат разослан 17 ноября 2004 года
Ученый секретарь
диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент
В.И.Бырлэдяну
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. В сложных правовых и социально-экономических условиях развития современной России существенно возрастают требования, предъявляемые к обеспечению занятости населения. В ходе проведения радикальных экономических реформ формируется современный рынок труда, который находится в начальной стадии своего развития, проявлением чего является высокий уровень безработицы. Развитие и функционирование рынка труда происходит в условиях устойчивого спада производства и нарастания социальной напряженности.
Одной из наиболее острых конституционно-правовых проблем, связанных с издержками преобразований в стране, стала безработица. Складывающаяся на обозримую перспективу ситуация в сфере занятости диктует настоятельную необходимость разработки эффективных механизмов реализации конституционного права на труд и защиту от безработицы в Российской Федерации.
Особо надо подчеркнуть, что указанные отрицательные процессы повлияли на трудовые отношения, которые по своей сути являются определяющим фактором в становлении и развитии правового государства. Все изложенное выше свидетельствует о том, что происходящие в России фундаментальные конституционно-правовые преобразования, происходят без должного государственного регулирования и привели к глубоким социально-правовым потрясениям, наложившим негативный отпечаток на все стороны жизни российского общества, в том числе на права граждан в области занятости.
Государственная политика, проводимая в этой сфере, недостаточно
активна, сводится к мерам временного сдерживания безработицы, тогда как ее
активная роль предполагает приоритеты профилактических мер над мерами
постфактумного действия. В силу этого проблемы формирования
современного рынка труда и ВрваслщщдощйУО» защиту от безработицы
| БИБЛИОТЕКА I
'._ ад
требуют самого пристального внимания конституционной науки, а также нуждаются в серьезном научном исследовании, всестороннем теоретическом анализе и выработке на этой основе практических рекомендаций, направленных на реализацию эффективной государственной политики содействия занятости населения.
Социологические и статистические данные, практика функционирования властных структур свидетельствуют о распространенности ряда негативных явлений, связанных с реализацией права граждан на труд. Молодежь, инвалиды, одинокие и многодетные матери, а также лица, уволенные с военной службы, нуждаются в особой защите со стороны государства, в предоставлении дополнительных льгот и гарантий, в том числе в области занятости. Отсутствие научно обоснованной концепции развития законодательства о занятости населения отрицательно сказывается на эффективности проводимой в стране административной реформы и свидетельствует о необходимости комплексного исследования данной проблематики в юридической науке.
Либерализация экономической системы России за последние десятилетия привела к усилению противоречий между частными интересами работодателей и работников, которые трансформируются в публичный интерес. Неизбежность возникновения на данной почве конфликтов порождает потребность в разработке механизмов их регуляции и разрешения.
Реформирование российской экономики потребовало существенного изменения структуры законодательства, его приспособления к сложившимся реалиям. Наблюдаются процессы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, выделения регулятивной и правоприменительной компетенции государственных и муниципальных органов власти, фиксации в законодательстве исключительного ведения территорий, а также их совместной (конкурирующей) компетенции. Данные обстоятельства, в свою очередь, порождают потребность в поиске
оптимального соотношения между централизацией и децентрализацией законодательства о занятости населения. С одной стороны, требуется самостоятельность государственных органов субъектов Российской Федерации и органов муниципальных образований, с другой - единые стандарты в области реализации конституционных прав граждан на труд, достойное человеческое существование и защиту от безработицы.
Десятилетний опыт функционирования Конституции Российской Федерации 1993 года и вытекающего из нее текущего законодательства объективно не позволил осуществить всестороннее глубокое научное исследование обозначенной проблематики, особенно с позиций обеспечения действительного верховенства прав и свобод человека и гражданина в социально-экономической сфере. На сегодняшний день перед конституционной наукой и практикой стоят актуальные задачи, включающие разработку и внедрение результативных форм организации и деятельности института социально-экономических прав, совершенствование конституционно-правовых механизмов реализации государственной политики содействия занятости населения, поиск моделей оптимального взаимодействия институтов публичной власти и гражданского общества в данном процессе.
Актуальность темы исследования обусловлена также изменениями в федеральном законодательстве1, новой судебной практикой2, наличием опыта правового обеспечения занятости населения на уровне субъектов Российской Федерации. Все это нуждается в обобщении и адекватной интерпретации. Научное осмысление данных процессов приобретает особую важность в связи с тем, что пока практика конституционно-правовых решений складывается во
1 См.: Закон Российской Федерации от 19 апреля 1991 года "О занятости населения в Российской Федерании"// Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 17, ст. 1915; 1998, № 30, ст. 3613; 1999, № 18, ст. 2211; № 29, ст. 3696; № 47, ст. 5613,2000, № 33, ст. 3348; 2001, № 53 (часть 1), ст. 5024; 2002, № 30, ст. 3033; 2003, № 2, ст. 160; ст. 167.
2 См., например: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 декабря 1997 года "По делу о проверке конституционности положения абзаца шестого пункта 1 статьи 28 Закона Российской Федерации от 19 апреля 1991 года "О занятости населения в Российской Федерации" в редакции от 20 апреля 1996 года"// Собрание законодательства Российской Федерации, 1997, № 51, ст. 5878
многом стихийно, по методу проб и ошибок, нередко представляет собой импульсивные реакции на электоральное поведение граждан либо на их обращения в органы власти с жалобами, заявлениями и предложениями. Изучение особенностей конституционно-правовой защиты права на труд -важнейшая задача, актуальность которой заметно повышается в условиях правовой и экономической модернизации современной России.
Степень разработанности темы. Обеспечение конституционно-правовой защиты на труд - неоднозначная и многосторонняя научная проблема, предполагающая различные подходы и уровни ее исследования.
Представленная автором концепция, прежде всего, опирается на фундаментальные положения теории прав человека, разработанные такими видными отечественными учеными, как С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, М.В.Баглай, С.Н.Братусь, Н.В.Витрук, Л.Д.Воеводин, Ю.А.Дмитриев, Р.А.Каламкарян, Е.И.Козлова, С.А.Комаров, В.А.Кряжков, О.Е.Кутафин, В.В.Лазарев, Е.АЛукашева, В.ОЛучин, В.А.Туманов, И.Е.Фарбер, Н.Ю.Хаманева.
Важную значимость для разработки проблем диссертационного исследования имели труды мыслителей прошлого: Аристотеля, Г.В.Ф.Гегеля, Т.Гоббса, Н.Макиавелли, К.Маркса, Ш.Л .Монтескье, Ж.Ж.Руссо, а также русских юристов А.САлексеева, И.Е.Андреевского, В.М.Гессена, А.Д.Градовского, В.В.Ивановского, Б.А.Кистяковского, М.М.Ковалевского, Ф.Ф.Кокошкина, Н.М.Коркунова, Н.ИЛазаревского, М.И.Свешникова, Б.Н.Чичерина.
Заслуживают внимания работы авторов, касающиеся отдельных аспектов исследуемой проблематики. Так, вопросы регулирования рынка труда изучаются в публикациях Г.А.Абрамчик, В.Н.Агеева, Г.Я.Беляковой, И.Бушмарина, Н.Вишневской, С.И.Власова, Т.В.Волоховой, Г.Э.Егиазарова, И.Е.Заславского, А.Карташевой, О.М.Крапивина, Е.Кубишина, А.А.Никифоровой, Л.С.Степаненко; проблемы обеспечения занятости отдельных категорий граждан - в работах И.Безгребельной, Т.Безнадежных,
А.Бекхожаевой, Е.А.Белова, Г.Н.Комковой, О.Кондратьевой, Ю.Лясниковой, Г.И.Мазанова, Н.Г.Облецовой, Г.Г.Руденко, А.Р.Савелова, О.Селивановой, С.Суханова, И.О.Тюриной, З.А.Лнковой, Р.Г.Яновского. Нельзя не отметить вклад следующих ученых: В.Н.Агеев3, Т.В.Волохова4, Б.А.Еремин5, И.Е.Заславский6, Н.Л.Казначеева7, З.А.Котляр8, О.М.Медведев9, И.Н.Рековская10, И.Н.Соболева11.
Однако имеющиеся по данной теме научные разработки носят далеко не исчерпывающий, фрагментарный характер. Несмотря на наличие ряда публикаций, касающихся политических (Л.Ю.Ельцова12, А.Кашепов13, О.М.Медведев14, А.А.Никонова15, И.Соболева16, Н.А.Филиппова17) и правовых аспектов занятости населения (С.А.Иванов18, В.Колосов19, АА.Никифорова20, Н. Н. Шептулина21, И. И. Шкл овец22), комплексное исследование по данной проблематике отсутствует. В большинстве случаев исследовательская задача ограничивается изучением занятости населения в рамках экономического либо отраслевого юридического знания. Это повышает значимость анализа сложных конституционно-правовых проблем,
3 См Агеев В.Н. Формирование социально-экономического механизма содействия занятости населения в условиях рынка (региональный аспект) Автореф дис канд эк наук СПб, 1995
4 См Вочохова Т.В. Государственное регулирование рынка труда и оптимизация использования средств фонда занятости Диссертация на соискание степени канд эк наук М, 1995
См Еремин Б. А. Рынок труда и занятость в современной России (критический анализ) СПб, 1993
6 См ЗаславскийИ.Е.Труд, Занятость, безработица. М, 1992
7 См Казначеева Н.Л. Занятость в условиях новой хозяйственной системы Новосибирск, 1996
8 См Котляр З.А Рынок труда проблемы формирования и развития в России// Актуальные проблемы усиления социальной направленности экономики России (Вопросы теории и практики) М ,1999
9 См Медведев О.М. Занятость и социальная политика// Человек и труд, 1997, №5
10 См Рековская И. Н. Рынок труда в России некоторые особенности в разных секторах экономики и различных регионах раны М, 1995
"См Соболева ИН Политика занятости в России и мировой опыт Проблемы теории и практики управления М, 1997
См Ельцова Л. Ю. Государственная политика на российском рынке труда реалии и перспективы М, 2001
13 См Кашепов А. Об оценке эффективности политики на рынке труда//Общество и экономика, 2001, №6
14 См Медведев О.М. Занятость и социальная политика// Человек и труд, 1997, № 5
15 См НикоиоваА. А. Политика занятости стратегические задачи// Человек и труд, 2001, № 4
16 См Соболева И. Политика занятости в России и мировой опыт// Проблемы теории и практики управления, 1997, № 2
17 См Филиппова Н.А. Формирование рынка труда и механизм реализации политики занятости федеральный и региональный аспекты Саранск, 2001
18 См Иванов С А Применение конвенций Международной организации труда в России в переходный период// Государство и право, 1994, № 8
19 См Кочосов В. Правовое регулирование занятости// Советские профсоюзы, 1992, № 2
20 См Никифорова А. А. Политика занятости стратегические задачи// Человек и труд, 2002, №4
21 См ШептулинаН. Н. Правовое регулирование условий труда женщин М, 1985
22См ШкловецИ. И. Правовое регулирование занятости населения в России// Человек и труд, 2002, № 6
связанных с содержанием и правовым регулированием конституционного права граждан на труд и защиту от безработицы, разграничением полномочий и ответственности по обеспечению занятости населения, и в конечном итоге -защитой данного права.
На основании перечисленных факторов, обусловливающих актуальность темы исследования, степень ее разработанности и круг источников, были определены объект, предмет, цель и задачи диссертационной работы.
Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственной политики содействия занятости населения, направленной на реализацию положений Конституции Российской Федерации и иных нормативных правовых актов.
Предмет исследования - конституционно-правовые механизмы реализации задач и функций государства, муниципальных образований, а также институтов гражданского общества по защите права граждан на труд и защиту от безработицы.
Цель диссертации состояла в разработке концептуальных основ защиты права на труд и содействия занятости населения в условиях модернизации российского государства, что должно способствовать повышению эффективности конституционно-правового регулирования данной группы общественных отношений.
Достижению поставленной цели служит решение следующих научно-практических задач:
1) обосновать основные положения современной конституционной доктрины социально-экономических прав и свобод граждан, включая понятие, содержание и механизм реализации права граждан на труд и защиту от безработицы;
2) проанализировать законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие на федеральном и региональном уровнях полномочия
органов власти по обеспечению занятости населения, сформулировать предложения по их совершенствованию;
3) разработать пути и средства оптимизации правового регулирования процесса взаимодействия органов публичной власти по содействию занятости населения;
4) изучить понятие, формы, способы и средства реализации государственной политики содействия занятости населения, выделить на этой основе приоритеты и пути дальнейшего совершенствования деятельности государственных и муниципальных органов власти;
5) исследовать внутригосударственные и международные механизмы обеспечения права граждан на труд и защиту от безработицы, выявить их общие и отличительные черты;
6) обобщить и систематизировать правоприменительную практику в сфере реализации государственной политики содействия занятости населения, разработать предложения по совершенствованию механизма ответственности в данной сфере общественных отношений;
7) выработать практические рекомендации по координации функционирования институтов публичной власти и гражданского общества в обеспечении права на труд и занятости населения.
Методологическую основу диссертации составили общенаучные и частнонаучные инструменты познания, выработанные и апробированные юридической наукой: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системный подходы. Интеграция перечисленных методов обусловлена многоаспектностью изучаемого объекта.
При подготовке диссертационного исследования был изучен ряд диссертаций и монографий, широко использовалась научная и учебная литература по конституционному праву, а также по теории государства и права, трудовому и административному праву.
Эмпирическая и нормативно-правовая база исследования. В
качестве эмпирического материала в работе использовались статистические показатели, данные социологических опросов, анкетирования. Автором привлекались планы работ, инструкции, сообщения, иные деловые документы Федеральной государственной службы занятости населения, других государственных и муниципальных органов власти.
Нормативными источниками исследования явились Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, подзаконные нормативные правовые акты государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.
Научная новизна работы определяется современной постановкой проблемы реализации государственной политики содействия занятости населения, использованием новых идей и тенденций в сфере обеспечения социально-экономических прав граждан, выработкой теоретических положений и практических выводов, направленных на достижение поставленной цели исследования.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной значимостью и новизной:
1. В условиях рыночной экономики, свободы предпринимательства и многообразия форм собственности, достижение полной занятости граждан не представляется возможным. Вместе с тем, государственная власть имеет достаточно ресурсов для предупреждения массовой безработицы и социальной защиты отдельных категорий физических лиц. В этой связи основой государственной политики содействия занятости населения должна стать задача реализации конституционного права индивидов на защиту от безработицы, а не права на всеобщий труд, как это предполагалось в советской государственно-правовой доктрине. Автор доказывает
самостоятельный характер данного субъективного права, выделяет ряд правомочий, вытекающих из его нормативного содержания, обосновывает его социально-экономическую природу и юридическую сущность как коллективного права граждан, которому корреспондирует обязанность государства заботиться о благополучии своих граждан и проводить эффективную социальную политику.
2. Законодательные и иные нормативные правовые акты, регулирующие полномочия органов власти по обеспечению права на труд и занятости населения, по ряду признаков и параметров еще не приобрели законченной формы и нуждаются в совершенствовании. Так, развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, поддержка трудовой и предпринимательской инициативы граждан - общие функции, относящиеся к компетенции федеральных, региональных и муниципальных органов власти. В то же время, в законодательстве должны более четко выделяться предметы ведения соответствующих территорий, соразмерно обеспечиваемые необходимыми финансовыми ресурсами. Внедрение предложенной автором модели разграничения полномочий органов власти по обеспечению занятости населения могло бы способствовать повышению эффективности государственной политики в этой сфере общественных отношений.
3. В последние годы в стране складываются более благоприятные, чем прежде, предпосылки для взаимодействия органов публичной власти, их конструктивного сотрудничества, направленного на достижение общей цели содействия занятости населения и защиты граждан от безработицы. Это находит свое выражение в позитивных изменениях, которые происходят в экономической и правовой политике государства. Наиболее перспективной, по мнению диссертанта, является такая форма координации деятельности властных структур, как разработка и реализация федеральных и территориальных программ, предусматривающих мероприятия по защите права на труд и содействию занятости населения. Данная форма позволяет, с одной стороны, сохранить самостоятельность государственных органов
субъектов Федерации и органов местного самоуправления, а с другой -обеспечить единство системы публичной власти и частично преодолеть несовершенство существующей схемы разграничения предметов ведения и полномочий.
4. В диссертации предлагается авторская трактовка понятия реализации государственной политики занятости населения, классификации ее форм, способов и средств. Это дает основания рассмотреть с критических позиций нормативное содержание статьи 5 Закона Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации". В частности, задача обеспечения равных возможностей граждан в реализации их права на добровольный труд и свободный выбор занятости, находится в диалектическом противоречии с целью обеспечения социальной защиты отдельных категорий граждан. В законодательстве и судебной практике необходимо осуществлять поиск разумного баланса между этими конкурирующими конституционно-правовыми ценностями, добиваясь их гармонизации, сосуществования и справедливой реализации.
5. Предпринятый в диссертации сравнительный анализ внутригосударственных и международных механизмов обеспечения права граждан на защиту от безработицы показал, что система контроля реализации этого права должна соответствовать как структуре, так и формам его осуществления. В силу того, что индивидуальное обращение гражданина в судебную инстанцию не может в полной мере обеспечить защиту данного права, в диссертации предлагается учесть международный опыт докладов уполномоченных должностных лиц о принимаемых государством мерах по реализации социально-экономических прав граждан, в том числе по содействию занятости населения. Периодические публичные отчеты об обеспечении социально-экономических прав могут быть вменены в обязанность высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъектов Российской Федерации, глав муниципальных образований, производиться на заседаниях соответствующих
законодательных (представительных) органов власти, публиковаться в средствах массовой информации для всеобщего сведения. Для этого необходимо внесение поправок в федеральные законы "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
6. Обобщив и систематизировав правоприменительную практику в сфере реализации государственной политики содействия занятости населения, автор пришел к заключению о несовершенстве механизма социальной ответственности в данной сфере общественных отношений, особенно в части исполнения публичных обязательств государством в лице его уполномоченных органов. В целях оптимизации данной системы в диссертации обосновывается целесообразность применения мер конституционно-правовой ответственности к виновным должностным лицам (отставка, выражение недоверия); при этом, однако, подчеркивается, что подобные санкции должны применяться в особых случаях, когда исчерпаны иные средства либо их применение не является целесообразным.
7. Несмотря на особую роль государства в содействии занятости населения, защита граждан от безработицы - задача не только публичной власти, но и гражданского общества. В этом процессе недостаточно используется потенциал профессиональных союзов, иных представительных органов работников, а также самих работодателей. По названной причине актуализируется функция законодателя по координации институтов государственной, муниципальной власти и гражданского общества в обеспечении занятости населения, созданию новых стимулов и юридических ограничений, побуждающих работодателей к эффективному социальному партнерству.
Теоретическая и практическая значимость работы. Научное значение диссертационного исследования заключается в том, что работа является одной из первых попыток комплексного исследования проблем
занятости населения с конституционно-правовых позиций. Выводы, рекомендации и фактический материал способствуют более полному и глубокому пониманию закономерностей и тенденций в защите прав личности на рынке труда, расширяют возможности для дальнейших научных исследований.
Результаты предлагаемой работы могут быть использованы в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации, а также Федеральной службы по труду и занятости Российской Федерации в интересах совершенствования выполнения их задач по реализации и обеспечению социально-экономических прав человека.
Отдельные положения диссертации могут найти свое применение в учебном процессе в ходе преподавания дисциплин: "Конституционное право РФ", "Трудовое право РФ", "Законодательство РФ о социальном обеспечении".
Апробация результатов исследования. Диссертация является логическим завершением работы автора, основные результаты которой опубликованы в периодических научных изданиях. Апробация осуществлялась в формах докладов на заседаниях координационных советов, проводимых Департаментом службы занятости по Орловской области, участия в разработке нормативных правовых актов государственных органов Орловской области, а также в практической деятельности соискателя в качестве начальника правового отдела Департамента федеральной государственной службы занятости населения по Орловской области и преподавателя юридического факультета Орловского государственного университета.
По структуре диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, состоящих из девяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
Во введении обоснованы актуальность исследования, степень научной разработанности проблемы, раскрываются цель и задачи, объект и предмет исследования, обозначаются методология, научная новизна, практическая значимость, сформулированы положения, выносимые на защиту, а также указаны направления апробации и внедрения полученных результатов.
Глава первая "Теоретико-методологические проблемы обеспечения занятости населения: конституционно-правовой аспект" состоит из трех параграфов.
В первом параграфе исследуется конституционное право на труд и защиту от безработицы как основа государственной политики содействия занятости населения. Особое внимание уделено выявлению понятия государственной политики содействия занятости населения, этапам становления и развития института социально-экономических прав человека в России, сравнительному анализу законодательных актов советского и постсоветского периода, а также конституционных положений ряда зарубежных стран с современным российским законодательством.
Исследуя признаки государственной политики содействия занятости населения, изложенные в трудах отечественных ученых, диссертант отмечает многообразие методологических подходов, теоретических концепций и научных представлений о них. Результаты предпринятого анализа позволили диссертанту сформулировать понятие государственной политики содействия занятости населения как деятельности уполномоченных государственных органов, направленной на реализацию конституционного права граждан на труд и защиту от безработицы. Эта позиция, во-первых, опирается на положения статей 2 и 37 (часть 3) Конституции Российской Федерации; во-вторых, позволяет подчеркнуть верховенство права по отношению к деятельности государственных органов; в-третьих, четко формулирует цель государственной политики содействия занятости населения и ее важнейшие
приоритеты; в-четвертых, указывает на имеющиеся правоограничения, систему обеспечительных мер и ответственности.
Автор подвергает тщательному сравнению сущность таких субъективных прав граждан, как "право на труд" и "право на защиту от безработицы", полагая, что это - близкие, но не тождественные понятия. Право на труд - комплексное право физических лиц, которое включает в себя правомочия свободно распоряжаться способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, работать в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, получать справедливое вознаграждение за труд, участвовать в индивидуальных и коллективных трудовых спорах и т.п. В отличие от этого, право на защиту от безработицы, являющееся частью права на труд - коллективное право граждан, реализуемое ими непосредственно, а также через объединения физических лиц (профессиональные союзы, политические партии, избирательные объединения и блоки), которое имеет ярко выраженный политический аспект и включает в себя правомочия участвовать в управлении делами государства, влиять на проводимую в стране экономическую политику, требовать от государства принятия активных мер по содействию занятости населения. Данная теоретико-методологическая конструкция позволяет усматривать в государственной политике содействия занятости населения подчиненный единой цели процесс, регламентированный законодательством и гарантируемый посредством функционирования правоприменительной системы.
Второй параграф посвящен анализу полномочий государственных и муниципальных органов власти по обеспечению занятости населения, выявлению теоретико-методологических основ правового регулирования данных общественных отношений.
Диссертантом отмечается, что конституционная реформа 1993 года, сохранившая отдельные черты преемственности, установила ряд новых принципов федеративного устройства и местного самоуправления, которые в течение последнего десятилетия подвергались корректировке. В результате,
несмотря на провозглашенную цель обеспечения единого правового пространства и более четкого разграничения предметов ведения, полномочий и ответственности органов публичной власти, наблюдается незавершенность данного процесса. Это в полной мере касается проблемы разграничения полномочий государственных и муниципальных органов власти по содействию занятости населения, которая осложняется наличием института совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также механизма наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В третьем параграфе исследуются проблемы правового регулирования взаимодействия органов публичной власти в процессе содействия занятости населения. Диссертантом отмечается, что защита граждан от безработицы требует комплексного подхода, координации усилий уполномоченных властных органов, использования возможностей бюджетов всех уровней финансовой системы России. Такие направления политики занятости населения, как, например, поощрение создания новых и сохранение экономически целесообразных рабочих мест, профессиональное обучение безработных и находящихся под угрозой утраты работы граждан, подготовка кадров в ходе структурной перестройки предприятий - не нуждаются в четком разграничении между уровнями властеотношений и соответствующими органами власти в «горизонтальном» разделении властей: здесь требуется согласованная деятельность всех без исключения структур государства и муниципальных образований.
Вместе с тем, на современном этапе реформирования России требуется выделение некоторых приоритетов, связанных с особенностями исторического генезиса нашей страны. Изученная в диссертации законотворческая практика регионов по обеспечению защиты граждан от безработицы показала, что в большинстве случаев субфедеральные законодатели дублируют нормы федеральных законов либо необоснованно вводят дополнительные ограничения конституционных прав и свобод
граждан, недопустимость которых устанавливается частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации и неоднократно подтверждалась практикой Конституционного Суда России.
Однако наиболее важным направлением координации нормотворческой и распорядительно-исполнительной деятельности федеральных и региональных органов публичной власти, по мнению диссертанта, является использование программ мероприятий по содействию занятости населения. В работе приводятся аргументы, подтверждающие достоинства данного подхода в современной социально-экономической политике.
Глава вторая "Конституционно-правовые механизмы реализации права на труд и содействия занятости населения "состоит из трех параграфов.
В первом параграфе анализируются понятие, формы, способы и средства защиты права на труд, что предполагает организованную деятельность субъектов правоотношений, регламентированную законодательством и гарантируемую беспристрастным, независимым судом. Процесс содействия занятости населения, с одной стороны, вторичен по отношению к праву, поскольку он опирается на фундаментальные принципы и связан требованиями юридических норм (в основном, материально-правовых). С другой стороны, правовые нормы (преимущественно процессуальные) являются важнейшим механизмом реализации процесса содействия занятости населения, так как вне этого механизма данная деятельность становится разупорядоченной и недостаточным образом использует принудительную силу государства. Акцентируя внимание на этом аспекте, автор, разумеется, не ставит под сомнение наличие общесоциальных механизмов реализации права на труд, что находится вне рамок исследовательской задачи, сформулированной в диссертации.
Как показали результаты изучения теории и обобщения практики, к формам обеспечения и защиты права на труд следует относить нормотворчество, исполнительно-распорядительную, юрисдикционную деятельность, а также надзор и контроль; к способам - централизованный
(императивный) и децентрализованный (диспозитивный); к средствам -издание законов, постановлений, распоряжений, инструкций, проведение совещаний, выступлений в средствах массовой информации, встреч с гражданами, рассмотрение их жалоб, заявлений, предложений и т.п.
Подобная классификация позволяет обнаружить ряд пробелов и неточностей в Законе Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации", вызванных, однако, не только применением несовершенных методов регулирования общественных отношений, но также нечеткостью изложения мысли законодателя, двусмысленностью и неоднозначностью восприятия устанавливаемых им правил. В диссертации предлагаются конкретные меры по улучшению данного нормативного правового акта и вытекающих из него законодательных актов субъектов Российской Федерации.
Второй параграф посвящается сравнительно-правовому исследованию внутригосударственных и международных механизмов обеспечения права граждан на труд и защиту от безработицы. Подписание Россией ряда международных актов о правах человека (в том числе, включающих меры по защите социально-экономических прав), а также конституционное положение о приоритете норм международных договоров над национальным законодательством, требуют новых подходов в правоприменительной деятельности уполномоченных государственных органов Российской Федерации. Однако проведенный автором опрос судей общей юрисдикции Орловской области, а также изучение решений более широкого круга судебных инстанций показали, что судьи фактически не применяют положения международных актов и слабо знакомы с ними. Все это актуализирует задачи высших учебных заведений юридического профиля, а также органов управления юстицией, в рамках программ повышения квалификации судебных кадров, по углубленному изучению международно-правовых источников.
Результаты сравнительно-правового анализа также позволили сформулировать вывод о том, что все более широкое использование международного опыта обеспечения права граждан на труд и защиту от безработицы в отечественной практике приобретает характер необратимой тенденции, причем административные формы трудоустройства граждан последовательно замещаются комплексными правовыми средствами. Должностные лица органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях экономической и юридической самостоятельности хозяйствующих субъектов не уполномочены давать какие-либо указания руководителям предприятий, учреждений и организаций по кадровым вопросам, поскольку данные полномочия находятся в их исключительном ведении. Вместе с тем, представляются перспективными такие направления государственной политики в сфере занятости, как налоговое стимулирование, содействие переподготовке персонала, организация оплачиваемых общественных работ, выделение финансовой помощи из средств соответствующего бюджета.
Недостаточно используется потенциал публичных отчетов выборных должностных лиц перед представительными органами власти и перед гражданами, особенно на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. По мнению диссертанта, преувеличенный акцент на разделение властей, характерный для конституционно-правовой доктрины последних лет, привел к ряду негативных последствий, в числе которых наблюдаются недостаточные контрольные полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления в отношении должностных лиц, избранных гражданами на основе их прямого волеизъявления. В диссертации доказывается, что разрешение данной проблемы невозможно силами региональных законодателей, поэтому необходимо внесение соответствующих изменений в федеральные законы, регламентирующие общие принципы организации
публичной власти на региональном и муниципальном уровнях политической системы.
Вторую главу диссертации завершает третий параграф, в котором исследуются вопросы конституционно-правовой ответственности в системе защиты права на труд. Автор подвергает сравнению понятия политической и юридической ответственности, выделяя их общие и отличительные черты.
В работе отмечаются сложности в разграничении политической и конституционно-правовой ответственности, при этом диссертант излагает свое видение данной проблемы: основанием конституционно-правовой ответственности является конституционно-правовой деликт, в то время как основанием политической ответственности - утрата доверия избирателей, возникшая в результате недостаточно эффективной деятельности высших органов публичной власти.
Материалы первой главы диссертации в совокупности с приведенным суждением позволили сформулировать вывод о том, что наиболее эффективной формой ответственности в системе обеспечения права на труд является именно политическая ответственность должностных лиц (отставка, выражение недоверия), которая понимается как крайняя мера и должна использоваться при исключительных обстоятельствах. При этом важно, чтобы механизм политической ответственности виновных должностных лиц был унифицированным на уровнях Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К сожалению, в настоящее время федеральное законодательство практически исключает применение мер политической ответственности к должностным лицам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в то время как на федеральном уровне подобные механизмы юридически допустимы.
Глава третья "Координация функционирования институтов публичной власти и гражданского общества в обеспечении занятости населения" состоит из трех параграфов.
В первом параграфе изучается деятельность политических партий в реализации права граждан на труд и защиту от безработицы. Отмечая тенденцию повышения роли политических партий в формировании выборных органов государственной власти, автор подчеркивает крайнюю важность наличия в их программах соответствующих положений о занятости населения, а также последующих действий победивших на выборах партий в законодательном парламентском процессе. Предпринятый диссертантом сравнительный анализ показал, что имеет место значительная дистанция между предвыборными программами политических партий и их последующей парламентской деятельностью; законодатель прилагает недостаточно усилий для совершенствования нормативно-правовой базы защиты права на труд, в то время как избирательная кампания насыщена политическими лозунгами, ориентированными на сокращение безработицы и борьбу с бедностью.
Во втором параграфе разрешается задача по изучению конституционно-правового механизма участия профессиональных союзов и иных представительных органов работников в содействии занятости населения. В отличие от политических партий, профессиональные союзы выгодно отличаются сочетанием отраслевого и территориального признаков их организации, что позволяет учитывать особенности обеспечения права граждан на труд в отдельных отраслях экономики. С другой стороны, юридический запрет участия профессиональных союзов в избирательной кампании, установленный Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", заметно ограничивает их возможности оказывать влияние на процесс обеспечения занятости населения.
Изученная в диссертации практика реализации профсоюзами таких функций, как принятие участия в разработке государственных программ занятости населения, предложение мер по социальной защите членов профсоюзов, высвобождаемых в результате реорганизации или ликвидации
организаций, осуществление профсоюзного контроля за занятостью и соблюдением законодательства в области занятости, показала, что данные функции осуществляются недостаточно эффективным образом и, как правило, сводятся к рассмотрению предварительных уведомлений о предстоящем сокращении рабочих мест и проведению переговоров с администрациями организаций.
Одной из причин этого явления, по мнению автора, является недостаточно полная регламентация соответствующих процедур в Федеральном законе "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности". Кроме того, в диссертации подвергаются критике нормативные положения статьи 11 данного Федерального закона, которыми необоснованно сужается перечень органов государственной власти и органов местного самоуправления, обязанных учитывать мнение профсоюзов в нормотворческой и исполнительно-распорядительной деятельности, связанной с реализацией социально-трудовых прав и законных интересов граждан.
Третий параграф посвящен исследованию проблемы участия работодателей в процессе обеспечения занятости населения. Автор подчеркивает, что работодатели сами по себе не являются активными субъектами конституционных отношений, однако система социального партнерства в целом оказывает несомненное влияние на процесс реализации права на труд. Кроме того, изученный диссертантом состав депутатского корпуса законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации и представительных органов местного самоуправления показал, что в этих органах на посессионной основе работает значительное число руководителей предприятий, учреждений и организаций. Очевидно, что руководители крупных по численности персонала юридических лиц имеют мало шансов на поддержку избирателей, если они игнорируют принятые в обществе принципы социального партнерства. В данном случае система выборов в региональные и муниципальные органы
народного представительства, которые, в отличие от Государственной Думы, весьма многочисленны по составу депутатов, косвенно способствует повышению уровня занятости населения и реализации других прав и свобод граждан.
Развитие самоуправленческих начал в трудовых коллективах, конструктивный диалог работодателей и работников способны привести к положительным результатам в масштабах всего государства. Поэтому диссертант обращает внимание на актуализацию функции законодателя по координации институтов государственной, муниципальной власти и гражданского общества в обеспечении занятости населения, созданию новых стимулов и юридических ограничений, побуждающих работодателей к эффективному социальному партнерству.
В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, сформулированы выводы теоретического и практического плана, даны предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе защиты конституционного права на труд в России на современном этапе ее развития и в перспективе.
Диссертацию завершает список использованной литературы.
Содержание и практические выводы диссертационного исследования нашли отражение в следующих опубликованных работах:
1. Цуканова Н.П. Правовое регулирование государственной политики содействия занятости населения: понятие, содержание, проблемы. Депонировано в ИНИОН РАН № 58515 от 29.01.04 года - 4,6 п.л.
2. Цуканова Н.П. Взаимодействие органов публичной власти в процессе содействия занятости населения как объект правового регулирования// Научный альманах. Серия: Право. Орел: Орловский государственный университет, 2004г. - 0,5 пл.
3. Цуканова Н.П. Конституционное право на защиту от безработицы как основа государственной политики содействия занятости населения// Право: история, теория, практика. Сборник статей и материалов. Выпуск 8. Брянск: Брянский государственный университет, 2004 г. - 0,7 п.л.
4. Цуканова Н.П. Государственная политика содействия занятости населения: проблемы правового регулирования// Проблемы регионального и муниципального управления. Материалы международной научной конференции. Москва, 25.05.2004 г. - 0,4 п.л.
5. Цуканова Н.П. Полномочия государственных и муниципальных органов власти по обеспечению занятости населения// Актуальные проблемы социально-гуманитарных наук. Сборник научных трудов (межвузовский)// Москва, МГИУ, 2004 г. - 0,7 п.л.
Отпечатано в ОГУП «Залегощенская типография» Заказ №761 Тираж 100 экз.
Объем 1.7 п.л. 60x84 1/16 Подписано в печать 16.11.04
И4б7в
