АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Особенности организации бюджетного процесса в современных условиях экономического развития Российской Федерации (правовой аспект)»
РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ
ЕВРОПЕЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ЭКОНОМИКИ УПРАВЛЕНИЯ И ПРАВА
на правах рукописи
РГБ од
СМИРНОВ Андрей Михайлович 2 П ОН 2000
ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ БЮДЖЕТНОГО
ПРОЦЕССА В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (правовой аспект)
/
Специальность 12.00.00 (специализация 12.00.02-конституционное право; государственное управление; административное право; муниципальное право)
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва 2000
Работа выполнена на кафедре мирового хозяйственного права Европейской академии экономики, управления и права.
Научный руководитель:
кандидат юридических наук, ДУБРОВИН Ю.Д.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор ЧУФАРОВСКИЙ Ю.В.
кандидат юридических наук, доцент ТРОШКИН Н.Э.
Ведущая организация: Институт бизнеса и права, г.Москва
Защита состоится «Щ {И^^^ 2000 г. в >
г. в / часов на заседании диссертационного совета'Д098.02.ЕАЭУП.086 в Европейской академии экономики, управления и права по адресу: г. Москва, ул. Люсиновская, 51, ауд. 238.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Европейской академии экономики, управления и права по адресу: 119501, г. Москва, Нежинская, 7.
Автореферат разослан " _2000 года.
/__
Ученый секретарь
диссертационного совета__я /"_
Переход от административно-командных методов управления к рыночным методам хозяйствования обусловил коренное реформирование всей финансовой системы России и ее основного звена - бюджетной системы. В настоящее время новая бюджетная система России находится в стадии становления: отрабатывается законодательный механизм перераспределения компетенции между федеральной и территориальными уровнями власти, органами местного самоуправления.
При этом необходимо признать существование серьезного отставания теоретических разработок в области государственных финансов применительно к условиям современной России, что связанно и с чисто практическими трудностями, возникающими в ходе осуществления бюджетного процесса в принципиально новых для России условиях.
До вступления в силу Бюджетного кодекса РФ1 бюджетный процесс России регулировали более двадцати нормативных актов, многие положения которых неадекватно отражали характер реальных противоречивых процессов в экономике России и в отдельных ее регионах. Данное обстоятельство послужило причиной возникновения серьезных трудностей в организации процесса формирования и исполнения бюджетов различных уровней.
Эти противоречия наиболее остро проявились в 1998 году, когда Правительство РФ уже после утверждения бюджета было вынуждено принять ряд дополнительных мер, направленных на исправление сложившегося положения, несмотря на формальное соблюдение всех необходимых процедур при исполнении бюджета. Так, в мае-июле 1998 года были приняты такие важные документы, как: Бюджетный кодекс Российской Федерации, часть первая Налогового кодекса Российской Федерации, Постановление Совета Федерации «О реформировании межбюджетных отношений... в Российской Федерации» от 20.05.98 г. № 197-СФ;,Постановление Правительства РФ «Об утверждении Плана первоочередных мер Правительства РФ по укреплению доходной базы федерального бюджета, повышению
1 См.: Ст. 1 Федеральный закон от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ
эффективности использования бюджетных средств» от 22.05.98 г. № 496 и др.
Одной из причин неразрешимости многих вопросов бюджетного процесса в Российской Федерации явилось отсутствие комплексной системы нормативных актов, регулирующей бюджетные правоотношения. Действующая на протяжении девяти лет нормативно-правовая база, регламентирующая организацию бюджетного процесса в РФ (например, Бюджетный Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах- бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»2 и Закон РФ от 15.04.93 № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт Петербурга, органов местного самоуправления» в значительной мере устарели и не соответствовали действующей Конституции РФ. Порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета ежегодно регулировался специальными законами.
Кроме того, практика выявила целый ряд крупных концептуальных недостатков в организации бюджетного процесса к которым можно отнести следующие.
Во-первых, указанные законы были приняты в качестве основ, т.е. их основная служебная роль заключалась в закреплении наиболее существенных положений бюджетных отношений и бюджетного процесса в Российской Федерации3.
Во-вторых, правовое регулирование в указанных законах оказалось неравномерным в виду того, что в них прак-
2 В ред. Закона РСФСР от 18.12.91 » 2056-1; Законов РФ от 07.02.92 № 2301-1; от 24.06.92 № 3119-1; Федеральных Законов от 05.11.94 В 36-ФЗ; от 31.07.95 № 118-ФЗ. В настоящее время в соответствие ст. 2 Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ указанные нормативные акты признаны утратившими силу с 1 января 2000 года.
3 Подобные законы обычно дополнялись и получали свое развитие в специальных законах либо подзаконных актах. Однако такой процесс правового развития, как свидетельствует проведенное исследование, не состоялся и поэтому сегодня одни нормы законов не могут применяться в силу изменившихся обстоятельств, а другие нуждаются в их подробном толковании.
2
тически полностью отсутствуют нормы, регламентирующие процесс исполнения федерального бюджета, контроля за исполнением бюджета, отношения бюджета с негосударственными предприятиями. При этом отметим, что концепция казначейского исполнения бюджетов до сих пор не имеет достаточного правового закрепления.
И в-третьих, ежегодно меняющийся порядок организации взаимоотношений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ при составлении и утверждении федерального бюджета и формировании бюджетов территорий приводил к серьезным проблемам в работе бюджетной системы Российской федерации в целом.4
Кроме того, в процессе организации и осуществления бюджетных правоотношений сегодня в Российской Федерации, чрезвычайно остро стоит проблема ответственности участников бюджетного процесса за неполное и несвоевременное финансирование, не целевое использование бюджетных средств, не возврат бюджетных ссуд, другие бюджетные правонарушения. Анализ собранного в процессе исследования эмпирического материала свидетельствует о том, что нормы, регулирующие применение ответственности, либо отсутствуют вовсе, либо содержаться в подзаконных актах, а полномочия органов, участвующих в бюджетном процессе, и процедуры по применению мер ответственности не имеют четкой регламентации .
При этом, необходимо отметить, что в настоящее время система высшего образования России, институты повышения квалификации специалистов, работающих в подразделениях бюджета и казначейства испытывают серьёзные методические трудности в проведении обучения и повышения квалификации таких сложных курсов, как «Бюджетный учет», «Финансовый менеджмент в организациях бюджетной сферы», «Казначейская система исполнения бюджета», «Формирование и исполнение
4 Данный тезис, так же указывает на необходимость закрепления основных принципов рассматриваемых взаимоотношений в постоянно действующем акте.
бюджетов региональных и муниципальных образований», «Бюджетное право».
Особенно это касается последнего, ибо в нормах бюджетного права закрепляются общие принципы и формы финансовой деятельности государства, методы аккумуляции средств в государственные денежные фонды, виды платежей, используемых для формирования этих фондов, порядок их взимания, а также получения и использования государственных денежных средств.
В результате проведенного исследования представляется возможным составить перечень основных задач, которые решает сегодня бюджетное право:
определение круга бюджетных правоотношений5; структурирования бюджетного законодательства РФ; введение современных понятий, использующихся в бюджетной практике и их законодательное установление;
вертикальное распределение компетенций между уровнями государственной власти в области регулирования бюджетных правоотношений;
определение структуры бюджетной системы РФ; определение стратегии государственного регулирования финансовых ресурсов;
определение бюджетной классификации;
разграничение между налоговым и бюджетным законодательством, между доходами различных уровней бюджетной системы;
разграничение расходов по уровням бюджетной системы; установление единого порядка формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;
унификация технологии распределения расходов на экономические статьи, показывающие вид финансовой операции; определение механизма сбалансирования бюджетов;
5 В контексте наших рассуждений под таковыми следует понимать отношения, возникающие между субъектами бюджетного права в процессе становления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, осущест-
определение классификации источников финансирования дефицита бюджета;
законодательное установление и упорядочение процесса выпуска и погашения долговых обязательств РФ и муниципальных образований;
введение в практику единой системы учета долговых обязательств всех уровней;
определение государственных внутренних заимствований и обращение государственных и муниципальных гарантий;
регулирование порядка выдачи кредитов иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям;
совершенствование бюджетного процесса в РФ; исполнение бюджетов;
организация и порядок осуществления государственного и муниципального финансового контроля;
установление ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
Вышеизложенное определяет важность и актуальность темы настоящего исследования. Однако, несмотря на очевидную значимость проблемы, до настоящего времени в юридической науке все еще недостаточно фундаментальных работ, рассматривающих ее как в общетеоретическом, так и научно прикладном аспектах, комплексно разрабатывающих меры по совершенствованию бюджетного законодательства и организации бюджетного процесса в современных условиях развития экономической и правовой системы России.
Данное обстоятельство не только свидетельствует о новизне исследуемой проблемы, но и послужило главной причиной выбора автором темы настоящей работы.
вления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.
Объект исследования отражает процессы развития бюджетных правоотношений и особенности их современного состояния.
Предмет исследования представляет комплекс следующих взаимосвязанных проблем:
особенности нормативно правовой базы организации бюджетного процесса;
особенности организации деятельности участников бюджетных правоотношений;
компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных правоотношений;
своеобразие состава бюджетной классификации; особенности структуры территориальных и местных бюджетов и их сбалансированности;
особенности межбюджетных отношений.
Цель исследования - с учетом выявленных тенденций и особенностей практики бюджетных правоотношений разработать программу научно-теоретических и практических рекомендаций по решению в современных условиях наиболее актуальных проблем организации бюджетного процесса в Российской Федерации.
Для достижения поставленной цели автор решает следующие задачи:
изучение особенностей нормативно-правовой базы бюджетного регулирования; выявление роли бюджета в реформировании финансовой системы России;
анализ специфики организации деятельности субъектов бюджетных правоотношений в части составления, утверждения и исполнения бюджетов различных уровней;
разбор принципов координации и взаимодействия органов, обладающих бюджетными полномочиями, методов и специфики их использования;
рассмотрение основных направлений, характера мер предупреждения и профилактики правонарушений в области
исполнения бюджетов и осуществления государственного и муниципального финансового контроля;
формулирование на базе анализа материалов практической деятельности бюджетных организаций системы мер по совершенствованию профессиональной подготовки специалистов, занятых в сфере организации бюджетного процесса.
В ходе работы над диссертацией автор применял следующие научные методики, методы и приемы:
прогнозирования конечных результатов исследования; планирование его стадий;
опубликование и обсуждение итогов промежуточных научно-исследовательских работ;
системных анализ нормативных документов; целевой поиск, статистическая обработка, структурный анализ данных о деятельности органов, обладающих бюджетными полномочиями;
качественных и количественный анализ форм различной отчетности бюджетных организаций;
содержательный анализ работ российских и иностранных авторов по исследуемой проблеме;
тематический поиск данных при работе с иностранными источниками;
экспертный опрос специалистов, работающих в госбюджетных и финансовых структурах;
При подготовке работы автор использовал: Нормативно-правовые акты Российской Федерации; труды ученых и специалистов в области финансового права, бюджетного и налогового законодательства РФ;
публикации в отечественных специализированных журналах и иных профессиональных изданиях, включая различные базы данных в сети Internet;
сборники докладов и выступлений ученых юристов, экономистов, экспертов на международных конференциях и симпозиумах;
официальные данные и отдельные публикации Министерства финансов РФ, Органов казначейства МФ РФ, Банка России и др.
Теоретическая значимость исследования состоит в следующем:
выявляет основные причины, особенности и направления бюджетной реформы;
углубляет представления об основных направлениях и характере деятельности участников бюджетных правоотношений;
уточняет функции и структуры органов, обладающих бюджетными полномочиями;
определяет принципы, области и методы взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов субъектов РФ и органов местного самоуправления в распределении бюджетных полномочий, прав и обязанностей;
определяет классификацию финансирования дефицита бюджета;
определяет формы долговых обязательств, устанавливаемые на различных уровнях управления;
дает сравнительный анализ некоторых понятий бюджетной терминологии;
определяет современную модель системы органов, обладающих бюджетными полномочиями;
рассматривает главных участников бюджетного процесса и определяет их компетенцию в современных условиях экономического развития России;
определяет систему государственного и муниципального финансового контроля, особенности и современные тенденции ее развития.
Практическая значимость работы заключается в следующем:
определен и конкретизирован круг современных бюджетных правоотношений (глава 1 , § 1 );
определена структура бюджетного законодательства (глава 1, § 2 );
проведен сравнительный анализ основных понятий бюджетной терминологии (глава 1, § 2 );
определены формы долговых обязательств, устанавливаемые на различных уровнях управления (глава 1, § 3 );
определено понятие: «Ссуда в новых границах» (глава 2 , § 1);
определены условия государственных и муниципальных гарантий, а также порядок их предоставления (глава 2,§ 1)
установлено вертикальное распределение компетенций между уровнями власти (глава 2, § 1);
определена современная структура бюджетной системы РФ (глава 2, § 3);
сформулировано и обосновано понятие баланса финансовых ресурсов (БФР) (глава 2, § 2);
сформулировано и обосновано понятие «Перспективный финансовый план» (глава 2, § 2);
проведено отграничение в понятиях «Бюджет субъекта РФ» и «Консолидированный бюджет субъекта РФ» (глава 2, § 3) ;
определена современная бюджетная классификация РФ (глава 2, § 3);
установлены актуальные принципы бюджетной системы РФ (глава 2, § 2);
построена модель формирования доходной части бюджетов (глава 2, § 2);
определена и обоснована связь налогового и бюджетного законодательства (глава 2, § 1);
раскрыт перечень налоговых и неналоговых доходов федерального бюджета, определены полномочия федеральных органов власти по формированию доходов (глава 2, § 1);
определена специфика «Компенсационной нормы», показано ее значение (глава 2 , § 1);
определено установление и применение государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС) (глава 2, § 2);
определена современная бюджетная классификация расходов (глава 2, § 2);
предложена современная модель оплаты расходов бюджетных организаций (глава 2, § 2) ;
разработана шкала правовых ограничений по объему долга и расходам на его обслуживание (глава 2, § 3);
определены основные принципы межбюджетных правоотношений (глава 2, § 3);
Новизна исследования состоит в следующем: впервые проведено комплексное исследование системы бюджетного права, функционирования ее отдельных звеньев на современном этапе проведения экономических реформ в России;
изучены основные направления, формы, методы, средства, используемые органами, наделенными бюджетными полномочиями для более эффективной организации и осуществления бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
рассмотрены некоторые системы мер по совершенствованию взаимодействия различных субъектов бюджетных правоотношений; оценены перспективы совершенствования их деятельности в современных условиях;
Структура работы. Основная цель, задачи, содержание предмета исследования определила структуру диссертации, состоящую из введения, трех глав, тринадцати параграфов, итогового заключения, приложений, литературы. Каждая глава содержит также выводы и оценки перспектив деятельности субъектов бюджетных правоотношений по совершенствованию бюджетного процесса.
В работе последовательно рассмотрены различные вопросы, связанные как с теорией построения бюджетной системы (экономический аспект), так и с самим процессом правового регулирования современных бюджетных отношений (правовой аспект).
В I главе представлен анализ современного положения в бюджетном праве России и состояние возникающих на его основе бюджетных правоотношений.
Анализируя современное состояние бюджетного законодательства Российской Федерации автор пришел к выводу, что наиболее значимым в организации нормативного регулирования бюджетного процесса в РФ является вопрос определения круга бюджетных правоотношений. С позиций автора таковыми являются отношения, возникающие между субъектами бюджетного права в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов, утверждения и исполнения бюджетов, контроля за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга.
Исходя из подробного изучения и анализа первой части Бюджетного кодекса Российской Федерации (Общие положения) , а также эмпирических данных, полученных в ходе исследования источников нормативного регулирования бюджетного процесса автором была разработана современная структура бюджетного законодательства РФ. Кратко, данную структуру можно представить как систему, имеющую два под-системных блока:
I. Акты, принятые на соответствующий год.
II. Акты, регулирующие бюджетные правоотношения.
При этом в качестве основных подсистемных элементов первого блока можно назвать: 1.1. Федеральный закон о федеральном бюджете; 1.2. Законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ; 1.3. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления о местных бюджетах.
Второй подсистемный блок, соответственно содержит: 2.1. Федеральные законы; 2.2. Законы субъектов РФ; 2.3. Нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Первый и второй подсистемные блоки, соответственно замы-
каются на основном блоке системы бюджетного законодательства РФ - Бюджетном кодексе Российской Федерации0.
Изучив процедуру регулирования бюджетных правоотношений органами государственной власти и органами местного самоуправления, автор считает необходимым внедрить в практику систему вертикального распределения компетенций между различными уровнями государственной власти7.
В этом случае органы государственной власти РФ будут определять вопросы федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, а также регламентировать основы бюджетного процесса для других уровней государственной власти и местного самоуправления.
В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению субъектов РФ относятся вопросы, связанные с бюджетами субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, а также порядок организации межбюджетных отношений в конкретном субъекте РФ, хотя эти вопросы находятся в сфере совместного ведения с федеральными органами государственной власти.
Соответственно, компетенция органов местного самоуправления должна осуществляться в пределах, установленных федеральным законодательством субъектов РФ, а также в соответствии с нормативно-правовыми актами органов власти местного самоуправления.
Глава II посвящена некоторым особенностям правового бюджетного устройства и бюджетного процесса в Российской Федерации. В данном разделе автор последовательно рассматривает целый ряд положений, имеющих концептуальное и практическое значение для эффективной организации бюджетного процесса: современную структуру бюджетной системы РФ; бюджетную классификацию; принципы построения и функционирования бюджетной системы РФ.
Важным моментом в исследовании явилась попытка разработать механизм государственного регулирования, в осно-
6 См.: Схема Ю 1 прил. № 6 диссертации. 12
ву которого автор закладывает специально разработанные параметры баланса финансовых ресурсов (БФР)е на очередной год и перспективу, в состав которого включаются доходы и расходы внебюджетных фондов.
Бюджетная классификация определяется как группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ, а также источников финансирования дефицитов этих бюджетов, используемая для составления и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ'. Автор приводит свой вариант бюджетной классификации, в состав которой в качестве самостоятельной компоненты вводится классификация видов государственных внутренних долгов субъектов РФ и муниципальных образований.
В предложенном варианте классификация видов государственных внутренних долгов дополнена уровнем муниципальных образований, а классификация видов государственного внешнего долга РФ дополнена классификацией государственных внешних активов. По имению автора внедрение данной классификации могло бы привести к законодательному установлению единства бюджетной классификации РФ для бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.
При этом важно отметить, что поскольку бюджетная классификация РФ утверждается федеральным законом, то иные законы, регулирующие отношения, не связанные непосредственно с определением состава и структуры бюджетной классификации, не должны содержать положений, ее изменяющих. Тем более, что все изменения в Федеральный закон «О бюджетной классификации» должны вносится одновременно с принятием законодательных актов о налогах и сборах и о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Важное значение для развития теории и совершенствования практики бюджетного процесса имеет обоснование принципов построения и функционирования бюджетной систе-
7 Подробно об этом см.: стр. 31 диссертации.
8 Под балансом финансовых ресурсов понимается баланс всех доходов и расходов РФ, муниципальных образований и хозяйствующих субъектов на определенной территории.
9 См.: ст. 18 БК РФ. Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 145-ФЗ.
13
мы. Краткость настоящего автореферата не позволяет предоставить детальный анализ каждого из принципов (подробно они рассмотрены в исследовании). Отметим лишь принцип самостоятельности бюджетов, как, по мнению автора, наиболее важный. Здесь автор соглашается с мнением ряда видных российских экономистов, которые указывают на то, что принцип самостоятельности может быть полностью реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных.источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность условий поступления денежных средств в бюджет. Однако, содержание принятого Бюджетного кодекса РФ и нормы действующих законодательных актов, регулирующих бюджетный процесс, свидетельствуют о том, что эти условия не выполнены.
Современное состояние межбюджетных отношений, как показали исследования, требуют серьезного реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровней социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает. В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ. В этой связи, автор предлагает повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации. Однако, реализация данного предложения напрямую зависит от возрастании роли и ответственности региональных бюджетов по финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально-техническим обучением; проведением землеустроительных и природоохранных работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных
14
ему функций. При этом безусловным должен быть принцип возмещения субъектам Российской Федерации расходов и выпадающих доходов, вызываемых принятием решений на федеральном уровне. Рассмотрев проблему межбюджетных отношений автор приходит к следующему выводу: межбюджетные отношения федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, территориальных и местных бюджетов допускают проявление субъективизма, неравенство федеральных, территориальных и местных интересов, приоритет вышестоящих бюджетов над нижестоящими, что в новых условиях экономического развития России едва ли допустимы.
Завершая данный раздел, автор уделяет особое внимание вопросам доходов, расходов и сбалансированности бюджетов. При этом в разделе «Доходы бюджета» проводится грань между налоговым и бюджетным законодательством, между доходами различных уровней бюджетной системы; регламентируется порядок обособленного учета доходов целевых бюджетных фондов; определяется возможность централизации доходов. Исследуя проблемы доходной части бюджетов, автор разрабатывает универсальную модель образования доходов1', в которой фиксируется их состав.
Согласно указанной модели состав доходов бюджетов состоит:
1.1. Налоговые доходы;
1.2. Неналоговые доходы;
1.3. Остаток средств на конец предыдущего периода;
1.4. Доходы целевых бюджетных фондов (обособленно);
1.5. Безвозмездные перечисления.
Автор в своем исследовании последовательно реализует идею «Большого бюджета», воплощая принцип полноты. В этой связи в работе акцентируется внимание на таком виде неналоговых доходов, как доходы от платных услуг. Исследование подтвердило научные предположения автора о том, что в составе бюджетов должны учитываться доходы, которые традиционно именовали внебюджетными. Предложение о включении
10 См. : схему II» 2 прил. № 4.
такой нормы в бюджетное законодательство является новаторским, и имеет четко определенную практическую направленность . По убеждению автора, указанная норма должна обеспечить реальное отражение в составе доходов бюджета всех имеющихся источников.
Однако, весьма вероятно возникновение трудностей с ее практической реализацией, т.к. вряд ли, например, бюджетные учреждения будут заинтересованы в «выявлении» всех источников доходов в условиях хронического недофинансирования. Автор считает, что только при изменении самой системы бюджетного финансирования - переходе на бюджетные нормы, в основе которых лежат минимальные государственные социальные стандарты, - возможно обеспечить адекватное отражение всех источников в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и, соответственно, в составе доходов бюджета.
Анализ современного положения о расходах бюджета -является наиболее значимой частью не только данного раздела, но и всей работы в целом. В ней установлены концептуальные моменты, на которых базируется главная идея автора о комплексном, системном подходе к формированию расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Такая система, по мнению ее создателя, содержит следующие компоненты:
• единая методология;
• нормативы минимальной бюджетной обеспеченности11;
• нормативы финансовых затрат.
Данное положение, реализуемое в современных условиях социально-экономических преобразований в стране, имеет принципиальное политическое значение. Оно направлено на обеспечение в будущем механизма реализации социальных гарантий населения, закрепленных в Конституции РФ. К сожалению в настоящее время данное предложение вряд ли может быть реализовано, поскольку в России не сформирована со-
ответствующая правовая база для установления и применения государственных минимальных социальных стандартов (ГМСС), на основе которой могут быть разработаны финансовые нормативы12 .
Исследование показало, что в настоящее время при определении проектов бюджетов используются расчетные финансовые нормативы, определяемые исходя из достигнутого уровня за ряд лет и возможностей бюджета. Отдельные элементы нормирования сохранились или вновь установлены для конкретных бюджетополучателей. При определении объема финансирования по смете учреждения на год учитываются как натуральные нормы потребления1^, так и денежные (расчетные) . Как правило, на основе этих норм определяются расходы по защищенным бюджетным статьям.
Исследование подтвердило рабочую гипотезу о том, что в настоящее время не утверждены ни ГМСС, ни нормативы финансирования на единицу контингента (учащегося, воспитанника, больного и т.д.), следовательно, требования ст. 65 БК РФ невыполнимы.
В контексте данных рассуждений, автор в своей работе приходит к важному выводу о том, что в указанной ст. БК РФ не нашли отражения вопросы формирования расходов на государственную поддержку экономики.
Завершая II раздел исследования автор разрабатывает кнцепцию основных направлений бюджетной реформы. В частности, основываясь на анализе причин бюджетного кризиса в России, выразившихся в значительном снижении доли доходов бюджета из-за сокращения валового внутреннего продукта и сохранения неэффективной структуры расходов бюджета, их частого не целевого использования, промедления с давно назревшими правовыми реформами сфер бюджетного регулиро-
11 Нормативы минимальной бюджетной обеспеченности (НМБО) представляют собой минимально допустимую стоимость государственных и муниципальных услуг в денежном выражении в расчете на душу населения.
12 Подробно вопрос о применении ГМСС изложен в диссертационном исследовании автора на стр.
13 Примерами натуральных норм могут быть перечень одежды и обуви, выдаваемой детям-сиротам, нормы потребления продуктов питания в день в расчете на одного воспитанника и т.д.
вания, автор приходит к выводу о необходимости осуществления комплекса мер в следующих основных направлениях:
• увеличить доходную базу бюджета;
• реструктуризировать расходную часть бюджета;
• упорядочить бюджетные процедуры составления и исполнения бюджета.
В III главе раскрыт механизм организации бюджетного процесса, особенности организации и основные тенденции его развития. Подробно изучены и рассмотрены вопросы об участниках бюджетного процесса, составлении, рассмотрении и утверждении бюджетов, а также проблемы организации и осуществления государственного и муниципального контроля за их исполнением.
Рассматривая вопросы составления проектов бюджетов автор раскрывает суть и понятие перспективного финансового плана, показывает его роль и значение. В частности, автор полагает, что данный финансовый документ, ранее не имевший место в действующих законодательных актах, является своеобразным бизнес-планом государства в целом и каждой территории в отдельности из которого можно определить, например, источники погашения внешних и внутренних заимствований и т.д. Причем, проведенный анализ практики целого ряда регионов, в частности Санкт-Петербурга, свидетельствует о необходимости и значимости перспективного финансового планирования в бюджетном процессе.
Комментируя ст. 180 БК РФ, в которой речь идет о соотношении закона о бюджете и других законов и решений, автор пришел к выводу о том, что сложившаяся практика противоречит норме, регламентируемой этой статьей БК РФ. Действительно, норма гласит, что в случае не включения отдельных видов пенсий и пособий населению в проект бюджета, либо включения их в неполном объеме или не для всех категорий граждан, орган, составляющий проект данного бюджета, обязан одновременно предоставить проекты изменений и дополнений правовых актов (введение моратория), яв-
ляющихся основанием для получения соответствующих трансфертов населением. Однако, как показывают результаты исследования, на практике это положение не соблюдается.
Рассматривая проблему перехода на казначейскую систему оплаты бюджетных расходов с открытием лицевых счетов для каждого бюджетополучателя (см.: ст. 215 БК РФ), автор приходит к выводу об экономической и правовой целесообразности такого шага, считая ее прогрессивной и способной дать положительные результаты в части маневрирования государственными финансовыми ресурсами, получения оперативной информации о кассовых расходах и перечислении средств по назначению, контроля за финансовыми операциями учреждений .
В этой связи, автор полагает, что переход от банковской к казначейской системе исполнения федерального бюджета вполне оправдан и связан прежде всего с двумя факторами:
во-первых, банковские учреждения, преследуя коммерческие цели, не были заинтересованы в контроле за своевременным зачислением доходов на счета соответствующего бюджета и практически устранились от контроля за использованием средств;
во-вторых, самостоятельность нижестоящих бюджетов повлекла за собой изменение функций территориальных и местных финансовых органов, которые были освобождены от обязательного контроля за исполнением федерального бюджета.
Однако, при известном оптимизме и поддержке автором идеи перехода от банковской к казначейской системе исполнения федерального бюджета, все же следует признать нерациональным механическое внедрение казначейских схем финансирования в сферу территориальных и местных бюджетов. Здесь, по всей видимости, необходима кропотливая подготовительная работа, в противном случае вполне возможно нарушение нормального хода событий.
Кроме того, законодателю следует обратить внимание на возможное возникновение серьезных противоречий. Напри-
19
мер, при закрытии банковских счетов значительно будут ущемлены интересы потребителей бюджетных средств, так как выработанные Бюджетным кодексом Российской Федерации принципы, правила и стандарты исполнения бюджета слабо увязаны с порядком его формирования. При действующей системе бюджетного планирования, когда ассигнования утверждаются в объемах, не обеспечивающих явные потребности учреждений, руководители едва ли смогут обеспечить элементарное функционирование учреждений, так как с переводом в казначейство будут лишены возможности оперативно принимать решения об оплате неотложных расходов в пределах общего финансирования. Кроме того, нельзя не заметить, что в случае закрытия банковских счетов бюджетные учреждения теряют признаки юридического лица, а в этим случае Бюджетный кодекс РФ неизбежно вступает в противоречия с Гражданским кодексом РФ.
Раздел III исследования завершается рассмотрением вопросов организации и правовой регламентации государственного и муниципального финансового контроля, а также ответственности за нарушение бюджетного законодательства РФ. Здесь автор разрабатывает и предлагает к внедрению собственную модель системы государственного контроля -финансовый контроль в которой представлен отдельным под-системным блоком, включающим в себя 7 следующих элементов: бюджетный контроль; налоговый контроль; денежно-кредитный контроль; валютный контроль; страховой контроль; инвестиционный контроль; таможенный контроль.
Поскольку Бюджетный кодекс не раскрывает подробный механизм осуществления финансового контроля за исполнением бюджетов соответствующих уровней и бюджетов государственных внебюджетных фондов, автор предлагает восполнить образовавшийся правовой вакуум разработкой и принятием отдельного федерального закона о государственном контроле в РФ в рамках которого можно будет принять закон о финансовом контроле, тем более, что в п. 2 ст. 266 прямо говорится, что формы и порядок осуществления финансового контроля устанавливаются БК РФ и иными актами бюджетного за-20
конодательства и нормативно-правовыми актами РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления.
На основании проведенного исследования автор пришел к выводу, что за последние пять лет пореформенного периода значение ведомственного контроля существенно снизилось . Многие министерства и ведомства ликвидировали свои контрольно-ревизионные управления что позволило многим из них бесконтрольно тратить бюджетные средства. В сложившейся ситуации было бы целесообразно на основании п.1 ст. 2 69 БК РФ реанимировать и привести в действие систему ведомственного финансового контроля.
Таким образом, рассмотрев результаты проведенного исследования об особенностях организации бюджетного процесса в современных условиях экономического развития Российской Федерации можно сделать вывод, что государственные и местные бюджеты являются центральным звеном всей финансовой системы Российской Федерации. Посредством бюджетов образуются денежные фонды соответствующего государственного или административно-территориального образования, которые обеспечивают выполнение задач общего для них значения, создают финансовую основу для осуществления функций органов государственной власти и местного самоуправления .
Однако, понятие бюджета, помимо аспекта экономического, имеет и юридический аспект. В этом случае бюджет рассматривается как правовой акт. Отграничивая проблему совершенствования бюджетной системы государства рамками бюджетного права, в юридическом смысле понятие бюджетного процесса может быть представлено как совокупность правовых отношений, возникающих в ходе перспективного финансового планирования, образования, распределения и использования центрального денежного фонда государственного или муниципального образования, осуществляемых соответствующим представительным органом государственной власти. Разработанный в ходе бюджетного процесса перспективный финансовый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных отношений.
Таким образом, с учетом выявленных тенденций и особенностей практики бюджетных правоотношений автор разработал программу научно-теоретических и практических рекомендаций по решению в современных условиях наиболее актуальных проблем организации бюджетного процесса в Российской Федерации основные положения которой он и выносит на защиту.
1. Внедрить в практику бюджетных правоотношений структурную модель современной системы бюджетного законодательства .
2. Внедрить в практику бюджетного регулирования систему вертикального распределения компетенций между различными уровнями государственной власти.
3. Внедрить в практику бюджетных отношений современный механизм государственного регулирования, в основу которого заложить специально разработанные параметры баланса финансовых ресурсов на очередной год и на перспективу.
4. Дополнить существующую бюджетную классификацию новой компанентой - классификацией видов государственных внутренних долгов субъектов РФ и муниципальных образований .
5. Внедрить в практику бюджетного процесса универсальную модель образования доходов, которая бы позволила жестко зафиксировать их состав.
6. Разработать и внедрить в практику комплексную систему формирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, включающей такие компаненты как: единая методология; нормативы минимальной бюджетной обеспеченности; нормативы финансовых затрат.
7. Внедрить современную модель системы государственного контроля, в которой главная роль отводится финансовому контролю, включающиму в себя: бюджетный контроль; налоговый контроль; денежно-кредитный контроль; валютный контроль; страховой контроль; инвестиционный контроль; таможенный контроль.
Анализ причин бюджетного кризиса показывает, что до тех пор, пока в России не будет полномасштабной системы 22
цивилизованных бюджетных процедур, существует опасность воспроизводства бюджетного кризиса. В этих условиях автор предлагает следующие меры:
1. Осуществлять составление проекта бюджета на очередной финансовый год исходя из предельных лимитов финансирования, доводимых до бюджетополучателей, что упростит работу по подготовке бюджета, сделает его показатели реалистичными и упорядочит запросы министерств и ведомств.
2. Увязать составление бюджета со среднесрочным бюджетным планированием, что важно для определения финансовой политики государства на перспективу и выработки программы действий правительства по ее реализации.
3. В каждый последующий финансовый год необходимо вносить коррективы в составляемый и ежегодно уточняемый пятилетний финансовый план. Это позволит более четко определить приоритеты бюджетной и налоговой политики, прогнозировать стратегию на финансовых ранках и размеры внешних заимствований.
4. Разработать современную процедуру секвестра расходов с одновременным созданием системы достаточных резервов, необходимых для оперативного реагирования на изменяющуюся ситуацию.
5. Обеспечить полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения бюджетов всех уровней.
6. Внедрить в практику распределение бюджетных средств на конкурсной основе.
7. Совершенствовать систему государственного финансового контроля с определением координирующих в этой сфере органов государственной власти.
8. Восстановить ведомственный финансовый контроль.
9. Ужесточить санкции за незаконное и нецелевое использование государственных средств.
И так, работа завершена. Собран и изучен обширный эмпирический материал. Сделаны выводы и предложения по совершенствованию бюджетного процесса в России.
Мы надеемся, что данная работа покажется специалистам и преподавателям, работающим в области бюджетного права, интересной и полезной. Нам представляется, что некоторые мысли, высказанные в работе, заслуживают внимания и дальнейшего научно-теоретического развития и осмысления.
Основное содержание диссертации опубликовано в следующих работах:
1. Бюджетный процесс России: перспективы и тенденции его развития//Депонировано на издание.
2. К вопросу о совершенствования бюджетной системы Российской Федерации//Депонировано на издание.
3. Пути перехода на казначейскую форму исполнения бюджета
(в соавторстве)//Финансы.- 1999.- № 5, с.8.
4. Особенности организации бюджетного процесса в современных условиях экономического развития Российской Федерации - готовится к изданию.
