СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Слепак, Владимир Анатольевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Проблемы исторического становления городского самоуправления.
§ 1. Мировая история развития самоуправления городов.
§ 2. Развитие самоуправления городов в России.
Глава 2. Теория городского самоуправления.
§ 1. Понятие городского самоуправления.
§ 2. Особенности правового статуса самоуправления г. Москвы - города федерального значения, субъекта Российской Федерации.
Глава 3. Характеристика особенностей и нормативно-правового регулирование самоуправления г. Москвы.
§ 1. Особенности организации самоуправления в г. Москве: формы прямой демократии и система органов местного самоуправления.
§ 2. Собственность и финансы местного самоуправления.
§ 3. Территория самоуправления в г. Москве.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения"
Переходный этап развития нашей страны, реформирование экономики и государственности России, отказ от официальной единой идеологии потребовали переосмысления многих социальных, в том числе и государственно-правовых ценностей. Появились новые конститу и ионные институты. Это в свою очередь, это вызвало необходимость новых подходов и ориентиров в понимании традиционных институтов, в трактовке их сущности; в теоретическом обосновании новых институтов, в определении тенденций и форм движения.
В условиях осуществления радикальной политической реформы важным элементом процесса развития народовластия в России стало внедрение самоуправленческих начал. Местное самоуправление является логическим выражением процесса демократизации. Появление 'л развитие местного самоуправления в России в начале 90-х годе и после длительного периода местного государственного управления было прервано событиями осени 1993 г.: ликвидацией представительных органов системы местного самоуправления, усилением роли отдельной личности — главы местного самоуправления, снижением доверия и интереса населения к институту местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации 1993 года (ст. 3, п. 2) впервые относит местное самоуправление к числу основ конституционного строя России и определяет его в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование независимой от государства системы власти народа, созданной для решения вопросов местного значения.
Закономерно, что проблемы становления местного самоуправления в России все более привлекают внимание научной общественности. По данной тематике проходят конференции, семинары; она получает освещение в статьях и монографиях. Естественным выглядит и стремление изучить опыт функционирования этой отрасли в других странах. Причем, если в прошлом такой опыт в известном смысле носил отвлеченный характер, рассматривался с идеологической подоплекой, то в настоящее время имеет непосредственно актуальное звучание.
История общего и городского самоуправления в России, как и в зарубежных странах, уходит своими корнями в глубину веков. Его особенности зависели от социально-экономической и классовой структуры общества, конкретных исторических условий. Однако сохранялась и определенная преемственность традиций и форм самоуправления, которую необходимо проследить, использовать, дабы не повторять ошибок прошлого.
Можно сказать, что местное самоуправление начинается там, где заканчивается функционирование органов государственной власти. Исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти следует трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как установление своеобразного разделения публичной власти "по вертикали". Местное самоуправление - это не просто форма самоорганизации населения для решения вопросов местного значения. Это и форма осуществления публичной власти. Конституция Российской Федерации установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако это не означает, что местное самоуправление автономно от государства и противостоит ему. Этот принцип означает не свободу от государства, а свободу внутри его. Прежде всего, местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства при государственной поддержке и государственных гарантиях. Необходимо учитывать, что территория муниципального образования есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле единой государственной политики на основе сочетания местных и государственных интересов. Эти позиции автор прослеживает на примере Москвы.
Осмысление особенностей исторического развития и становления городского самоуправления в мире и в России, в Москве в частности, характеристика его современного конституционно-правового статуса с предлагаемым диссертантом собственным видением проблем, связанных с организацией и правовым регулированием основ местного самоуправления и взаимоотношений органов местного самоуправления и органов государственной власти Российской Федерацией, может помочь в своевременном преодолении существующих противоречий, в становлении подлинного городского самоуправления в Москве.
Данная проблема, на взгляд диссертанта может быть решена путем проведения комплекса правовых мероприятий по установлению принципов правового российского государства в России в его подлинном значении, через признание гарантирования прав человека и гражданина на осуществление местного самоуправления, с учетом преемственности государственно-правовых традиций российской государственности и эффективности государственного управления.
Состояние научной разработанности темы.
Проблемы становления и развития местного самоуправления за рубежом и в России разрабатывались представителями различных научных направлений. По сей день актуальны труды мыслителей прошлого, разработавших идеи различных теорий местного самоуправления. Самого пристального внимания заслуживают труды выдающихся российских ученых: Дживелегова А.К., В.О. Ключевского, М. Покровского, Петрушевскича Д.М. А. Градовского, Молчановского Н.В., А.И. Герцена, М.А. Бакунина, Н.Г. Чернышевского, ПЛ. Лаврова, Н. К. Михайловского, П.В. Струве.
Богатейшим источником государственного строительства дореволюционного периода являются произведения видных государственных деятелей России: С.Ю. Витте, А.И. Гучкова, П.Н. Милюкова, В.В. Шульгина, М.В. Родзянко, П.А. Столыпина и др.
Период реформирований российской государственности реанимировал интерес специалистов к трудам Н.М. Коркунова, Г.Ф. Шершеневича, Л.И Петражицкого, Сергеева Д., А.Н. Ильина, Н.И. Палиенко, A.C. Ященко, в которых содержится анализ развития российской государственности и предпринимавшихся в период преобразований.
Непосредственное отношение к исследуемой проблемам в диссертации ■ проблемам имеют работы современных ученых: Бабичева П.Е., Боткина Л.М. Велихова Л.А., Грацианского H.H.,
Ю.А. Дмитриева, И.П. Ильинского, Стам С.М., Л.М. Карапетяна, O.E. Кутафина, В.А. Михайлова, В.И. Фадеева, Иваненко А., Котельникова JI.A., Стоклицкая-Терешкович В.В. и других. В работах названных авторов рассматриваются вопросы становления местного самоуправления, процесс изменения его сущности, наполнения полномочиями.
Диссертантом использованы работы таких зарубежных государствоведов и политиков как Перси Ашлей, Д. Елизар, Вернер Макс Вебер, Дюверже, С. Эдварде, Уильям Райкер, Хуэр, Г. Хессе, Льюис Штейн, Вильяме, Мейер. Гнейст, Вотье, Иосифа Редлиха и Др.
В разное время вопросы истории и становления местного самоуправления в России рассматривались в работах Б.Б. Веселовского, А.Г. Михайловского, М. М. Ковалевского, М. Петрова, П. Стучки, А.К. Дживелегова, С.М. Бородовича, Ф. И. Леонтовича, И. Н. Березина, С. М. Броневского, С. Гмелина, Н. Ф. Дубровина, К. И. Прушановского, и многих других.
Становлению городского самоуправления в Москве, к сожалению, в советской и российской литературе уделено недостаточно внимания. Этот вопрос рассматривался в работах
Объектом диссертационного исследования являются городского самоуправления в Москве, процесс его становления, историческая ретроспектива и анализ сущностного наполнения в сравнительной характеристике, нормативно-правовое регулирование общественных отношений в этой сфере.
Предметом диссертационного исследования выступает юридическая природа Москвы как территории местного самоуправления, субъекта российской Федерации, столицы и мегаполиса, форма отражения общественных отношений в сфере организации и правового регулирования устройства городского самоуправления Москвы и правовой статус местного самоуправления.
Цель и задачи исследования диссертант видит в том, чтобы отразить теоретическое богатство и практику деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом, дать анализ и характеристику правового статуса городского самоуправления Москвы. Проведенный в работе правовой анализ теоретических и практических предпосылок формирования концепции местного самоуправления, становится своего рода основанием для выработки механизма их реализации в ходе конституционно-правового строительства, образования, развития, совершенствования в субъектах Российской Федерации - прежде всего в городах федерального значения, правовых отношений в области осуществления права граждан России на местное самоуправление и практики деятельности его органов, а также разработки практических предложений и рекомендаций по оптимизации государственной политики России в этой области, совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, практике его применения с учетом современных тенденций развития России.
В основу рассмотрения местного самоуправления в России положены современные представления и идеи построения открытого процветающего гражданского общества на принципах локальной демократии, децентрализации и деконцентрации государственной власти.
Теоретико-методологическая и историческая база исследования. В своей работе диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости развития российского общества на принципах демократии и свободы. Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материала не только по теме правового статуса местного самоуправления, но и научной литературы по общей теории государства и права, истории, отечественному и зарубежному государствоведению, иных отраслей права, философии, политологии, социологии, теории государства и права. Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов отечественных и зарубежных ученых как дореволюционных, так и современных.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно-научные методы: системно- структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Комплексность предмета исследования обусловила использование монографий по теории управления, теории систем, общей теории государства и права.
Источниками диссертационного исследования являются фундаментальные труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы Конституция Российской Федерации, Указы Президента России,
Постановления Правительства Российской Федерации, Устав г. Москвы, Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, Устав и текущее законодательство Москвы и других субъектов Российской Федерации по вопросам организации и деятельности местного самоуправления, а также ряд нормативных, правовых актов министерств и ведомств, материалы парламентских слушаний палат Федерального Собрания Российской Федерации и научно-практических конференций.
Научная новизна диссертации выразилась в проведении исследования в аспектах, недостаточно изученных современной отечественной наукой. Диссертант предпринимает попытку представить наиболее актуальные проблемы становления и развития российского местного самоуправления сквозь призму отечественной практики и мировых тенденций, развитие городского самоуправления Москвы с учетом специфики ее правового статуса и законодательного регламентирования; смоделировать применительно к на данном этапе и в перспективе Москве конституционные основы местного самоуправления, обеспечивающие демократическую и эффективную систему их построения в Российской Федерации. Научная новизна работы усматривается также в сформулированных основаниях для выработки механизма реализации истинного местного самоуправления в Москве и его конституционно-правового статуса.
В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства Москвы в сфере местного самоуправления.
Положения, выносимые на защиту.
Анализ исторического становления местного самоуправления за рубежом и воспринятых современным законодателем позиций по регламентированию местного самоуправления в России и в особенностей городского самоуправления в городах федерального значения позволяет сделать вывод о преемственности идеи органического сочетания двух начал при формировании местного самоуправления в России общественного и государственного. Автор признает сформированное в Москве в переходный период местное самоуправление дуалистической модели, при которой городские органы власти признаются одновременно и органами местного самоуправления.
2. Рассматривается и обосновывается новое явление в Российской правовой действительности, имеющее непосредственное значение в становлении истинного городского самоуправления в Москве - мегаполис. Мегаполис в России - скорее явление будущего если не считать его незрелой и противоречивой формы сегодняшнего московского прототипа, не имеющего ни строго правового статуса, ни четких административных границ. Между тем, процесс формирования близлежащих городов и деревень в агломерации занимает весьма длительный срок и, как показывает неудавшийся опыт России, без соответствующей экономической и правовой базы остается нереализованным прожектом. Такие агломерации могли бы способствовать совершенствованию расселеыия на пути к его более зрелой формы к - "мегаполису", самодостаточному и целостному территориальному комплексу современной жизнедеятельности людей на уровне их сегодняшних потребностей.
3. Исходя из анализа реальных полномочий органов местного самоуправления Москвы в сфере управления собственностью и финансами (практического их отсутствия) автор делает вывод об отсутствии сущностного наполнения, декларированности местного самоуправления в Москве.
4. Сложившаяся в Москве система финансирования не соответствует в полной мере новому финансовому законодательству, принятому на федеральном уровне. Формально эти противоречия устраняются, исходя из дуалистической модели московского самоуправления, однако, по существу, с позиции обеспечения верховенства норм Конституции Российской Федерации, необходим пересмотр и изменение нормативно-правового регулирования организации власти в Москве и в финансовой сфере.
5. Районные Управы не являются органами самоуправления ни по названию, ни по перечни) признаков, ни по полномочиям. Их можно рассматривать как органы, переходные от органов государственного управления муниципальными округами к органам самоуправления. Устав Москвы нуждается в существенной доработке в части прямого введения в него положений о местном самоуправлении в районах и устранения противоречий с Конституцией России.
6.Проанализировав законодательство Москвы, оценивая ситуацию в целом, автор, отмечая недостаточность регулирования народовластия при самостоятельном осуществлении властных полномочий в сфере местного самоуправления, предлагает законодателям путем внесения дополнений в Действующее законодательство и принятием дополнительных актов сбалансировать указанные пробелы.
7. Во избежание смешивания понятий автор мотивирует тезис о том, что такую форму объединения в кондоминиумах как товарищества собственников жилья нельзя относить к органам территориального обществен н ого самоуправления. Однако подчеркивает, что в общем плане элементы самоуправления свойственны всем общественным организациям, связанным с решением местных нужд и забот населения и товарищества собственников жилья не составляют исключения. Но, исходя из анализа законодательства, товарищества собственников жилья в кондоминиумах не могут по своей природе приравниваться и тем более заменить собой территориальное общественное самоуправление.
8. Проводится анализ полномочий властных структур города, результат которого показывает, что установленный ст.6 Устава города двойной статус представительных и исполнительных органов власти не позволяет разделить их компетенцию и оценить сложившееся положение как легитимно обеспечивающее самостоятельное фу н кци о н и рован ие органов местного самоуправления.
9. Проанализировав положения Конституции РФ и федерального законодательства, Постановления Конституционного Суда РФ по исследуемому вопросу, законодательство стран Содружества независимых государств, автор приходит к мнению, что само по себе включение вышестоящих представительных органов власти в сферу местного самоуправления допустимо, но при четком определении их полномочия в этой сфере, и соответствии их функции природе муниципальной власти. Таким образом, речь идет о характере объектов, на которые распространяются предметы их ведения, о координационном, а не управляющем воздействии, т.е. согласовании решений местных сообществ, без вмешательства в их деятельность. Администрация местного самоуправления не должна входить в систему исполнительных органов государственной власти и подчиняться тому представительному органу, который ее создал.
На основе проведенного исследования и изложенных выводов внесены предложения по совершенствованию федерального законодательства и законодательства Москвы, определяющего статус местного самоуправления, и повышению эффективности его применения.
Практическая значимость результатов исследования заключается в обосновании и выделении наиболее важных в методологическом и теоретическом плане вопросов сущности и содержания местного самоуправления в России, в частности - в Москве.
Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой и правоггоименительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.
Материалы диссертации имеют прикладное значение для отраслей юридических наук. Они могут быть применены в научно-педагогической работе по курсу муниципального, конституционного права, тории и истории государства и права, в практической деятельности федеральных и республиканских органов государственной власти и органов местного самоуправления
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре Конституционного и международного права Московского юридического института МВД РФ.
Отдельные проблемы, исследованные в диссертации рассматривались по докладам автора на научно-практических конференциях, круглых столах.
Ряд выводов диссертант использовал при подготовке ряда законодательных актов Московской Городской Думы, в нормотворческой деятельности Мэрии, Правительства, префектур г. Москвы. Например, автором разработано Положение о комиссии по защите прав граждан при реализации градостроительных решений района "Дорогомилово".
Основные идеи, теоретические и практические положения, изложенные в диссертант и на шли отражение в публикациях, подготовленных автором.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Слепак, Владимир Анатольевич, Москва
Заключение
Созданная в Москве организация власти путем включения органов самоуправления в общую систему государственного управления, безусловно, оказалась достаточно эффективной в условиях переходного периода становления новой российской государственности. Она позволила в конкретных условиях того времени, как это справедливо отмечалось на упомянутой научно-практической конференции по проблемам местного самоуправления в Москве, проведенной 21 мая 1996 года, соединить процесс введения самоуправления с децентрализацией городского управления, сделать этот процесс взаимосвязанным и взаимозависимым. Такой подход дал возможность в кризисных условиях создать основы самоуправления на уровне районов с перспективой его дальнейшего развития и совершенствования.
Но проблему нельзя считать до конца решенной. Далеко не полностью обеспечено гарантированное Конституцией Российской Федерации право граждан на участие в непосредственном управлении государственными делами Отключение граждан от участия во власти снижает их инициативу и творческий потенциал в решении дел, наиболее близко затрагивающих их интересы. Принятая в Москве система двойного статуса представительных и исполнительных органов, одновременно и как органов государственной власти и органов местного самоуправления, не обеспечивает в содержании их деятельности четкого распределения задач и ответственности по разным уровням власти, приводит к дублированию, перекладыванию ответственности, переносу управления в центр, монополии на власть, собственность, истину в принятии решений, перегрузки более высокого уровня управления частными вопросами.
В конечном счете, как видно из изложенного в предыдущих разделах работы, сложившаяся ситуация является отступлением от норм Конституции Российской Федерации и действующего федерального законодательства в сфере местного самоуправления. Как известно, национальное законодательство Российской Федерации "О местном самоуправлении" полностью соответствует международным правовым актам и, в частности, Европейской Хартии местного самоуправления 1985 года1, которую Россия подписала в Страсбуре 28 февраля 1996 года ратифицировала Федеральным законом 11 апреля 1998 года2. Сопоставляя законодательные акты города Москвы в сфере местного самоуправления с требованиями Хартии3 можно выделить главные проблемы, которые не нашли легитимного решения, а именно организация и полномочия власти местных сообществ; собственность и финансы; правовая защита их самостоятельного функционирования.
1) Указание на районную Управу как на основное звено местного самоуправления в Москве не выдерживает критики. Даже в соответствии с Законом города, районная Управа не орган самоуправления, а орган, осуществляющий функции местного самоуправления и не по всем вопросам местной жизни, а только по
1 См.: Народный депутат, 1993, N 11, с.57-59; СЗ РФ 1998, № 36, ст. 4466.
2 См.: СЗ, 1998, N 15, ст.1696.
3 В соответствии с п.4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной тем, которые не отнесены к компетенции городского самоуправления (ст.1 Закона "О районной Управе в городе Москва"). Таким образом, полномочия местных сообществ растворены на всех уровнях властных структур (город - округ -район) и реально реализовать местному сообществу право "регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею", как это требует Хартия (п.1 ст.З)1, практически невозможно, а по существу эти функции остались у органов государственной власти.
2) В соответствии с Хартией органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономики получать достаточно средств, которыми они могут свободно распоряжаться, в том числе за счет местных налогов и сборов, ставки которых они устанавливают (ст. 9). Как отмечалось ранее, районные Управы практически не имеют реальной собственности - они не вправе устанавливать ставки налогов и сборов. Их финансы целиком зависят от средств, выделяемых из городского бюджета, а распоряжение этими средствами осуществляется в соответствии с указаниями городских властей (целевое финансирование).
В основу правовых гарантий местного самоуправления Хартия включает право на судебную защиту и осуществления административного контроля в порядке и в случаях,
частью национальной правовой системы и имеют преимущественное право применения.
1 Заметим кстати, что перевод упомянутой цитаты взят по официальному русскому тексту. Во французском оригинале речь идет скорее о негосударственной деятельности (affairs publicues), а в английском - отделах, важных с государственной точки зрения (affeirs publics). предусмотренных конституцией или законом и лишь для обеспечения законности и соблюдения конституционных принципов (ст.8). Законодательные акты Москвы в основном последовательно проводят линию судебной защиты на всех уровнях властных структур, включая и районное звено. Вместе с тем, административное вмешательство в деятельность основного звена местного самоуправления - районных Управ все еще значительно. Само избрание главы районной Управы может иметь место только по кандидатуре, предложенной мэром города, который в случае несогласия с его предложением может назначить предложенного кандидата временно исполняющим должность главы Управы.
Избранный Собранием глава Управы может быть освобожден от должности мэром, который вправе также отменить любой правовой акт, принятый исполнительным органом местного самоуправления - администрацией районной Управы.
Объективности ради отметим, что похожая ситуация характерна -не только для Москвы, подобное прослеживается и в других регионах Российской Федерации. Ю.А. Абрамова -начальник отдела Управления Президента Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, подводя итоги международной конференции по вопросам реализации в России принципов Европейской Хартии местного самоуправления (г. Тамбов, апрель 1998 г.), отметила, что сейчас нет такого субъекта Федерации, где законодательство в сфере местного самоуправления полностью соответствовало бы федеральному. Очень часто местное самоуправление упраздняется там, где оно прежде осуществлялось, а его полномочия относят к компетенции органов государственной власти1.
Именно в связи с такой ситуацией на необходимость укрепления законности в государственном строительстве указал в 1997 году Президент России Б.Н Ельцин в ежегодном Послании "О положении в стране и, основных направлениях политики в Российской Федерации": "Единое правовое пространство не означает полного единообразия на всей территории страны. Это нереально и вредно, и неконституционно. Однако, не может быть единого государства без универсальных, общих для всех принципов жизни. вопрос о практике принятых органами власти субъектов Федерации актов, противоречащих Конституции России и федеральному законодательству, должен стать предметом рассмотрения Совета Федерации"2.
Необходимо подчеркнуть, что руководители Московской городской власти достаточно критично оценивают ситуацию. A.B. Петров - заместитель премьера Правительства Москвы, подводя итоги проведенной работе по организации местного самоуправления в Москве, отметил, что схема организации власти в городе в юридическом смысле не чиста, но она открывает возможность для осуществления реального, а не показного самоуправления. Мы рассматриваем созданную в городе схему ни
1 См.: Абрамова Ю.А. Вакуум права порождает произвол, Российская Федерация, N 5/1998, с.32-33.
2 См.: Российская газета, 1997,7 марта. как нечто вечное, а как этап, который надо пройти, чтобы реализовать на практике идеи самоуправления1.
Таким образом, неизбежно встает вопрос о путях дальнейшего развития местного самоуправления в Москве. И здесь спектр предложений достаточно широк: от самых радикальных до вполне умеренных. Так, А. Мальцев - заместитель председателя Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, в ходе работы над проектом Федерального закона "Об обеспечении единства правовой системы Российской Федерации", предлагает, в случаях нежелания субъекта Федерации привести региональное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации, предусматривать введение федерального чрезвычайного правления на данной территории2.
Более приемлемыми представляются предложения А.И. Попова, который считает, что следует поэтапно передавать максимально возможные полномочия районному звену, который со временем станет тем уровнем, на котором могут полностью осуществляться функции местного самоуправления, в пределах не угрожающих единству власти города и единству городского хозяйства3.
По нашему мнению, такой путь представляется предпочтительным, тем более, что имеется опыт подобного реформирования, недавно проведенного в другом городе
1 См.: Петров A.B. Проблемы самоуправления в Москве. Сб. "Правительство - город - люди", 1996, N 14 (63), с.51-52.
2 См.: Мальцев А. Единство уже не в многообразии. Муниципальная власть, 1997, Nl,c.l7.
3 См.: Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. М., НОУ, 1998, с.98. федерального значения - Санкт-Петербурге. В соответствии с Законом "О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге", принятым 23 июня 1997 года1, установлено, что местное самоуправление осуществляется гражданами на всей территории в границах городов, поселков, муниципальных округов Санкт-Петербурга. Никакие территории не могут быть исключены из сферы местного самоуправления или ограничены для осуществления местного самоуправления иначе как федеральным законом (ст. 10).
Законом "О территориальном устройстве Санкт-Петербурга" от 25 декабря 1996 года2 установлен перечень и границы муниципальных образований. Их состав: 82 муниципальных образований на территории города, 8 - в городах, включенных в городскую территорию (Кронштадт, Колпино, Петергоф и др.) и 20 - в поселках, входящих в городскую черту. Таким образом, 110 территорий Санкт-Петербурга получили статус муниципальных образований. Изменения, внесенные в Устав в январе 1998 года3, закрепили новую организацию местного самоуправления (ст. 13) и его полномочия, вытекающие из дополнений к рамочному федеральному закону о местном самоуправлении (ст.64), подчеркнули роль органов местного самоуправления как одной из важных форм народовластия (ст.4), и их самостоятельность вне системы органов государственной власти (п. 1 ст.65).
1 См.: Законы о местном самоуправлении в Санкт-Петербурге, 1997, Знание, с.73-93.
2 См.: С изменениями и дополнениями от 23 июня 1997 г. Санкт-Петербургские ведомости, 1997, N 116 от 25 июня 1997 г.
3 См.: Вестник Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, Приложение N 3 от 11 марта 1998 г.
Такой путь возможен и применительно к Москве. Создание на базе 128 районов города местного самоуправления, не входящего в общую систему органов государственной власти, с передачей функции государственного управления на уровень административных округов, устранит неконституционность положения, связанного с двойным статусом органов власти города, обеспечит самостоятельное функционирование местных сообществ, повысит их авторитет и ответственность, обеспечит реальное участие населения в управлении государственными делами на местном уровне.
Организационные проблемы перестройки, связанные с территорией и численностью населения муниципальных образований, которые могут оказаться более крупными, по сравнении с тем же Санкт-Петербургом, можно решить за счет некоторого увеличения количества районов, без коренного изменения существующего административно-территориального деления. Дробление территории Москвы на более мелкие муниципальные образования или создание их внутри существующих районов, на наш взгляд, менее предпочтительно. Такой подход, с одной стороны, не обеспечит необходимую материальную базу деятельности местных сообществ, с другой, потребует существенной перекройки сложившегося территориального устройства города, может привести к утрате управления единым городским хозяйственным комплексом, усложнит адаптацию населению к новым центрам управления.
Очевидно, что процесс реформирования местного самоуправления, по какому бы пути он не пошел, дело далеко не простое, учитывая, что речь идет о многомиллионном городе мегаполисе, с его дополнительными особенностями и как субъекта Российской Федерации, и как столицы России. Все это не дает повод к поспешным действиям. Требуются вдумчивые, взвешенные решения, учитывающие в том числе и опыт недавней реформы в Санкт-Петербурге.
Но цель того заслуживает, так как в конечном итоге реформа обеспечит конституционность деятельности органов местного самоуправления как важнейшей составной части народовластия.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения»
1. Нормативные акты1. Конституция РФ. М. 1994.
2. Федеративный договор: Документы, Комментарий.// Редкол.: Абдулатипов Р.Г, и др. 1992.
3. Декларация о государственном суверенитете Российской \ Советской Федеративной Социалистической Республики от 12 июня 1990г. // "Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР" 1990 г., N2, ст. 22.
4. Закон Российской Федерации "О закрытом административно-территориальном образовании" от 14 июля 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 33. Ст. 1915.
5. Закон РФ "О статусе столицы Российской Федерации"// Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ, 1993, N19, ст.683.
6. Федеральный закон от 18 июля 1995 г. N 107-ФЗ "О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О статусе столицы Российской Федерации" // СЗ РФ, 1995, N 30, ст.2863.
7. Федеральный закон РФ "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"// СЗ РФ, 1995, N 33, ст.3340.
8. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. // СЗ РФ,1995, N 35, ст.3506, СЗ РФ, 1997, N 12, сг.1378.
9. Федеральный закон РФ "О защите прав потребителей" // СЗ РФ,1996, N 3, ст. 140.
10. Федеральный закон РФ "О товариществах собственников жилья", от 15 июня 1996 года // СЗ РФ, 1996, N 25, ст.2963.
11. Федеральный закон РФ "О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества" // СЗ РФ, 1997, N30, ст.3595.
12. Федеральный закон РФ "О финансовых основах местного самоуправления" от 25 сентября 1997 года // СЗ, 1997, N 39, ст.4946.
13. Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая) // СЗ РФ, 1998, N 31, ст.3824.
14. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, от 22 июня 1998 года // Российская газета, 1998,23 июня.
15. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 января 1998 года N 3-П // СЗ РФ, 1998, N 4, ст.532.
16. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. № 65 "О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации"//Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 4. Ст.486.
17. Решение Конституционного Суда Российской Федерации от 3 апреля 1998 года // СЗ РФ, 1998, N 15, ст.1794.
18. Указ Президента РСФСР от 28 августа 1991 г. N 96 "О полномочиях органов исполнительной власти города Москвы" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от 28 августа 1991 г., N 35, ст. 1170.
19. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. N 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 11 октября 1993 г., N 41, ст. 3924.
20. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. N 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 1 ноября 1993 г., N44, ст. 4188.
21. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1993 г., N52, ст. 5071.
22. Закон Республики Беларусь "О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь"// Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь, 1991, N 11, ст. 122.
23. Закон Республики Кыргызстан "О местном самоуправлении и местной государственной администрации в Республике Кыргызстан"// Ведомости Верховного Совета Республики Кыргызстан, 1995, N 8, ст.263.
24. Положение городской Думы Твери "О территориальном общественном самоуправлении в г. Твери" // Их адрес и дом, и улица. Муниципальная власть, 1998, N 1.
25. Закон г. Москвы "О законодательных актах города Москва", принятом 14 декабря 1994 года // Ведомости Московской Думы, 1995, N 1.
26. Закон г, Москвы "О ставках земельного налога в 1994 году на территории Москвы" // Ведомости Московской Думы, 1994, N 6.
27. Закон г. Москвы от 23 июня 1995 года "О выборах депутатов Московской городской Думы" // Ведомости Московской Думы, 1995, спец. выпуск.
28. Закон г. Москвы " от 27 сентября 1995 года "О выборах мэра и вице-мэра Москвы // Ведомости Московской Думы, 1995, N 1.
29. Зб.Закон г. Москвы "О бюджетном процессе в Москве", от 6 сентября 1995 года // Ведомости Московской Думы, 1995, N 6.
30. Закон г. Москвы "О мэре и вице-мэре Москвы" от 10 июня 1996 года // Ведомости Московской Думы, 1996, N 6.38.3акон г. Москвы "О территориальном общественном самоуправлении в городе Москва", от 10 июля 1996 года // Ведомости Московской Думы, 1996, N 7.
31. Закон г. Москвы от 11 сентября 1996 г. "О районной Управе в городе Москве" // Ведомости Московской Думы, 1997, N 1.
32. Закон г. Москвы "О бюджете города Москвы на 1997 год", от 25 декабря 1996 года // Ведомости Московской Думы, 1997, N 2.
33. Закон г. Москвы от 16 апреля 1997 г "О правах товариществ собственников жилья по управлению и использованию объектов нежилого фонда в кондоминиумах"// Ведомости Московской городской Думы, 1997, N 5.
34. Закон г. Москвы от 7 мая 1997 г. N 9 "О выборах советников районного Собрания в городе Москве" // "Ведомости Московской Думы", N 6,1997 г.
35. Закон г. Москвы от 4 июня 1997 г. N 18 "О собраниях и конференциях граждан по месту их проживания в городе Москве"// Ведомости Московской городской Думы, 1997, N 6.
36. Закон г. Москвы от 18 июня 1997 г. N 25 "Об обращениях граждан" //"Ведомостях Московской Думы", N 7, 1997 г.
37. Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 22 "О местном референдуме в городе Москве"//"Ведомости Московской Думы", N 7, 1997 г.
38. Закон г. Москвы от 16 июля 1997 г. N 34 "Об основах платного землепользования в городе Москве" // "Ведомости Московской Думы", N7,1997 г.
39. Закон г. Москвы от 25 июня 1997 г. N 21 "О консультативном опросе граждан в районе города Москвы'7/"Ведомости Московской Думы", N 7,1997 г.
40. Распоряжение N 983-П от 28 мая 1993 г. "О проведении эксперимента по созданию кондоминиумов-товариществ с залоговой системой кредитования" // "Вестник мэрии Москвы" N 13,1993.
41. Регламент Московской городской Думы, от 11 января 1994 года // Ведомости Московской Думы, 1994, N 4.
42. Распоряжение мэра Москвы от 26 апреля 1994 г. N 195-РМ "Об установлении границ городских территорий, прилегающих к железнодорожным вокзалам" // "Вестник мэрии Москвы" N 11,1994 г.
43. Распоряжение Вице-мэра Москвы N 110-РВМ от 2 марта 1992 года с изм. от 11 января 1996 г. N И-РМ от 5 сентября 1994 г. N 430-РМ "О прекращении предоставления земельных участков на праве временного пользования" // "Вестник мэрии Москвы" N 20,1994 г.
44. ПСЗ-1, Т. VI. № 3900. Регламент и Устав Главному Магистрату, 16 января 1721.
45. ПСЗ-1. Т. XXIV. № 17725,17983.58.ПСЗ-1. Т. XXV. № 18663.59.ПСЗ-1. Т. XXV. № 18963.60.ПСЗ-1. Т. XXVI. № 19543.61.ПСЗ-1. Т. XXVI. № 19900.
46. Жалованная грамота городам. Ст. 36, 38, 76, 54, 31-33 // ПСЗ-1. № 16188.1. Научная литература
47. Алистратов Ю.Н. Право петиций в РФ. М., 1997.
48. Ашлеи Перси. Местное и центральное управление, пер. с англ. под ред. В. Дерюжинского. Спб., 1910.65 .Бабичев П.Е. Особенности и специфика развития самоуправления в России. Сб. "Правительство город - люди", 1996, N 14 (63).
49. Белов Г. Городской строй и городская жизнь средневековой Германии: Пер. с нем.: М.; 1912.
50. Боткин Л.М. Период городских коммун // История Италии. М., 1970. Т. 1.
51. Вебер М. Избранное. Образ Общества. М., 1994.
52. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и местном хозяйстве. М.-Л., Госиздат, 1928.
53. Воронин А. Местом жизни пренебрегать нельзя, "Муниципальная власть", 1998, N 1.
54. Голованв В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1997.
55. Готье Ю. История областного управления в России от Петра I до Екатерины II. М., 1913. Т. 1.
56. Градовский А. Государственное право важнейших европейских держав. СПб., 1886. Т. 1.
57. Грацианский H.H. Парижские ремесленные цехи в XIII-XIV столетиях. Казань, 1911.7 5. Грацианский H.H. Из социально-экономической истории западноевропейского Средневековья. М., 1960.
58. Греков Б.Д. Киевская Русь. М., 1949.
59. Дайси А. Основы государственного права Англии. М., 1905.
60. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875. Т. 1.
61. Дмитриев Ю.А. Златопольский A.A. Гражданин и власть. М.,1994.
62. Дмитриев Ю.А., Комарова В.В. Референдум в системе народовластия. М. 1995.
63. Дживелегов А.К. Городская община в Средние века. М., 1901.
64. Дживелегов А.К. Средневековые города в Западной Европе. СПб., 1902.
65. Дживелегов А.К. Вольный город в Европе. М., 1922.
66. Дживелегов А.К. Цехи в Западной Европе. СПб., 1903.
67. Еллинек. Общее учение о государстве, право современного государства, изд.2-е, Спб., 1908.
68. Иваненко А. Муниципальная власть. М., 1998, N 1.
69. Кизеветтер Л.А Посадская община в России в XVIII в, М. 1903,
70. Ковалевский М.М. Государственное право Англии. СПб., 1906,
71. Колесницкий Н.Ф. Политическая борьба в германских землях в XIII-XV вв. и возникновение ландтагов // Социальные отношения и политическая борьба в средневековой Германии (XI-XVI вв.). Вологда, 1985.
72. Комарова В.В. "Формы непосредственной демократии в России", М., 1998.
73. Комарова В.В. "Местный референдум" Сб. Научных трудов СпБ Академии МВД России. "Становление гражданского общества и органы внутренних дел". СпБ, 1997.
74. Комарова В.В. Народная правотворческая инициатива (опыты регионального законодательства) ж. Юрист. М., 1999, № 1.
75. Коркунов Н.М. // Русское государственное право. Спб., 1909. Т.2.
76. Котельникова JÏ.A. Феодализм и город в Италии в УШ-XV веках. М., 1987.
77. Лазаревский. Н. Самоуправление. // Сборн. «Мелкая земская единица», Спб., 1903-904.
78. Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи (XVIII и XIX). СПб., 1990.
79. Лешков В.Г. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.
80. Михайловский А., Реформа местного самоуправления. М., 1909.
81. Молчановский Н.В. Цеховая система в Пруссии XVIII в. и реформы цехов при Штейне и Гарденберге, Киев, 1887.
82. ЮО.Мортон А.А. История Англии. М., 1950,101.0тгокар Н.П. Опыты по истории французских городов в средние века. Пермь, 1919.
83. Ю2.Петров М. Муниципальные системы Запада. М., 1974.
84. ЮЗ.Петрушевский Д.М. Очерки из экономической истории средневековой Европы. М., 1928. Гл. 6.
85. Петрушевскич Д.М. Великая хартия вольностей и конституционная борьба в английском обществе во второй половине XIII в. М., 1915.
86. Полянский Ф.Я. Очерки социально-экономической политики цехов в городах Западной Европы XIII-XV вв. М., 1952.
87. Попов А.И. Мегаполис как объект управления. М., 1998.
88. Попов А.И. Московский мегаполис: правовые аспекты управления. М., 1998.
89. Ю8.Редлих Р. Английское местное управление. СПб., 1908.
90. Ресин В.И. На пороге нового тысячелетия. // Московская правда, 1998,24 февраля.
91. Ю.Рисс А. Основы муниципального хозяйства. Рига, 1914.
92. Ш.Романович-Славатинский A.B. Система русскогогосударственного права в его историко-догматическом развитии. Киев, СПб., 1886. Ч. 1.
93. Рутенбург В.И. Итальянские коммуны // Итальянские коммуны XIV-XV вв.: (Сб. документов). М.1965.
94. З.Сергеев Д. Местное самоуправление лишают самостоятельности // Смирнов А. Коммуна средневековой Франции. Казань, 1873.
95. Сергиевич В.И. Русские юридические древности. СПб., 1900. Т. 2: Вече и князь.
96. Стам С.М. "Движущие противоречия развития средневекового города" // Вопросы истории. 1965. № 7.
97. Пб.Стам С.М. "Социальная структура средневекового города" // Средние века. М., 1971. Вып. 34.
98. Стоклицкая-Терешкович B.B. Основные проблемы истории средневекового города X-XV веков. М., 1960.
99. Стоклицкая- Терешкович В.В. Очерки по социальной истории немецкого города в Х1У-ХУ вв. М„ 1936.
100. Стучка П. Учение о государстве и конституции РСФСР, М.,1923.
101. Сударенков В.В. "Не стоит делать из мэра коленопреклоненного воеводу", "Муниципальная власть", 1998, N 1.
102. Сытин П. В. Коммунальное хозяйство Москвы. М., 1926.
103. Тотомианц. Задачи городского самоуправления. СПб., 1902.
104. Твердохлебов В.Н., Местные финансы, 2 изд., М., 1927.
105. Тревельен Дж.М. Социальная история Англии. М., 1959.
106. Тьерри О. Городские коммуны во Франции в средние века. СПб, 1901.
107. Фримен Э. Развитие английской конституции с древнейших времен. М., 1905.
108. Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси. Л., 1988.
109. Фроянов И.Я. Киевская Русь: Очерки социально-политической истории. Л., 1980.
110. Чубайс А.Б. Одного шага вперед недостаточно. Нужен шаг второй, решающий. Муниципальная власть, 1997, N 2.
111. Штейн Л., Учение об управлении и правонарушении, пер. с нем., СПб., 1874г.
112. Шоу А. Городские управления в Западной Европе: Пер. с англ. М., 1898.
113. Материапы научно-практической конференции. "Самоуправление в Москве." М., 1996.
114. Материалы Новосибирской конференции "Реформы в России с позиции концепции устойчивого развития" // Новосибирск, 1995.
115. Материалы первой Всероссийской научно-практической конференции "Проблемы и перспективы развития российского федерализма", Москва, 19-20 января 1998 года.
116. Материалы круглого стола в редакции журнала "Российская Федерация", "Пойдем вперед или повернем вспять". 1996, N 24.
117. Комментарий к Закону "Об обращениях граждан". М., 1997.137 .Независимая газета, 1998, 8 июля.
118. Сборник "Право город -люди", N 14 (63), 1996 г.
119. Советский Энциклопедический словарь, М., 1979.140."Правительство город - люди", Сб. М., 1996, N 14 (63).1. Иностранные авторы141 .Angermeier Н. Die Reichsreform, 1410-1555. München; Beck, 1984.
120. Bornhak К. Geschichte der Preupischen Verwaltungsrechts. В., 1884-1886.
121. Brock M. The great reform act. L., 1983.
122. Carolus-Barre M.L. Origine et sens du mot "Commune" // Les Chartes et le mouvement communal. Saint Quentin, 1982.
123. Celli R. 11 principio del potere popolare nella genesi dei comuni italiani // Diritto e potere nella storia Europea. Firenze, 1982. Т. 1.146.ehester N. The English Administrative Sistem, 1780-1870. Oxford,1981.
124. Conrad H. Deutsche Rechtsgeschichte Ein Lehrouch. Karlsruhe, 1962, Bd. 1; 1965. Bd. 2.
125. Cook C., Keih B. British historical facts. L., 1985.
126. Dieckmann K., Verwaltungsrecht: Ein Hand- und Lehrbuch für Einführung in die Verfassung un innere Verwaltung des Deutschen Reichs und Preußen. В., 1923.
127. Ebel W, Lubisches Recht I I Handwoerterbuch zur Deutsche Rechts geschichte. B., 1978. Bd. 3, Lfg. 17.
128. I.Edwards S. The law officers of the crown. L., 1984.
129. Ericson L. Fran Kopmannuoligarki hill umbetsmamastyre: Nyare forsking Kring de europeiska stadenas magistater under 1500 och 1600 talen // Hist, tidscr. 1987. N4.
130. Gerteis K. Die deutsche Städte in der frühen Neuzeit. Darmstadt,1986.
131. Gneist R. Selfgovemment. B., 1871.
132. Gratton R.H. The King's government in Hnpland. B., 1979.
133. Harouel J.L., Barbey J. Et al/ Histoire des institutions de lepoque franque a la revolution. P. 1987.
134. Henig PJ. Städte und Königtum im Zeitalter der Reichsverdichtung // La ville la bourgeoisie et la genese le l'etat moderne (XII-XVIII ss.).
135. Hefter H. Die deutsche Seldstverwaltung im 19. Jahrhundert. Geschichte der Ideen und Institutionen. Stuttgart, 1950.
136. Holdsworth W. History of English law. L., 1972.
137. Holdsworth W. The process of local government reforms. L., 1975. löl.Hoeres E. Das Bistum Cambrai (1092 1191). Leipzig, 1882.
138. Hue de Grais P. Handbuch der Verfassung und Verwaltung in Preussen und dem Deutschen Reich. 24. verand. Aufl. B., 1927.
139. Klunheyer G. Einführung zu: Preupisches Atigemeines Landrecht, Ausgewählte offentlichVechtlich Vorschriften. Padebom, (1972).
140. Knsellick R. Preupen zwischen Reform und Revolution. Allgemeines Landrecht, Verwaltung und soziale Bewegung von 1751-1848. Stuttgart, 1967.
141. Kroeschel P. Deutsche Rechtsgeschichte. Eisenhardt U. Deutsche Rechtsgeschichte. München, 1984.
142. Maurer G.L. Geschichte der Stadteverfassung in Deutschland. Eriangen, 1869-1871.
143. Meijers E.M. Le droit coutumier de Camdrai. Haarlem, 1955. Vol. 2
144. Muthling H. Die Geschichte der deutschen Selbstverwaltung. Stuttgart; B.; Kohlhammer, 1966.
145. Laufs A. Reichsstädte und Reichsreform // Ztschr. Savigny-Stiftung Rechtsgeschichte. Germ. Abt. Weimar, 1987. Bd. 84.
146. Lau F. Entwicklung der Kommunal-Verfassung der Stadt Köln bis zum Jahre 1396. Bonn, 1898.
147. Luchaire A. Manyel des institutions françaises. P., 1882.
148. Luchaire J. Les démocraties italiennes. P., 1920.
149. Les Charles et le mouvement communal: Colloque regional. Saint Quenten, 1982.
150. Naitland F. The constitutional history of England., 1909.
151. Petit-Dutaillis Ch. Les communes françaises. P., 1947. Liv.l. chap.1.I.
152. Rornhak K. Die Preussische Staats und Rechtsgeschichte. B., 1903.
153. Redford A. History of local government. L., 1985.
154. Reith-Lucas B. The unreformed Local Government System. L., 1980. 179.Smellie K. History of local government. Boston, 1946. 180.Steinbach F., Becker E.; Geschichtliche Grundlagen der Kommunalund Selbstverwaltung in Deutschland. B., 1932.
155. Stein L. Die Verwaltungslehre. Stuttgart, 1869. Bd. 2, T. 1
156. Valsecchi F. Comune e corporazione nel medio evo italiano. Milano,1948.
157. VriesJ. de. European urbanization, 1500-1800. L. 1984.
158. Voipe G. L'ltalia che nasce. Firenze, 1969.
159. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. T. 2. Kap. VIU: Die Stadt. См.: русск. пер.: Вебер M. Город / Пер. с нем. H.H. Кареева. Пг., 1923.
160. Williams 0,С. The historical development of private bill proudure. L, 1948.
