АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «От СССР к СНГ: правовые проблемы государственного суверенитета»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ Центр государства и права
НАМАЗОВ Азер Закария оглу
ОТ СССР К СНГ: ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО СУВЕРЕНИТЕТА
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва —1992
Работа выполнена в Центре государства и права Российской Академии управления.
Научный руководитель — доктор юридических наук,
профессор ЧЕРНОГОЛОВКИН Н. В.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор,
заслуженный деятель науки Российской Федерации —
ЗЛАТОПОЛЬСКИЙ Д. Л.
кандидат юридических наук, заслуженный юрист
Российской Федерации — МУКСИНОВ И. Ш.
Ведущая организация — Институт законодательства и сравнительного правоведения при Верховном Совете Российской Федерации.
Зашита состоится //июня 1992 г. в /2,ас. „а заседании специализированного совета по правовым наукам Д—151.04.05 в Российской Академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ.
Автореферат разослан ая 1992 года.
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук, доцент I
ИНВ. М
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА. РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Распад Союза ССР и образование СНГ поставили перед народами и правительствами государств-членов Содружества множество проблем. В частности, обнажились противоречия в национально-государственном устройстве. Это потребовало его переоценки, поисков путей становления новых государств и их объединения. Процесс обновления оказался трудным, болезненным и непоследовательным. Наиболее рельефно эти качества проявились в вопросах государственного и национального суверенитета республик, что явилось реакцией на фактическую трансформацию советской федерации в унитарное государство со сверхцентрализованной бюрократической системой управления.
Анализ государственного устройства СССР на протяжении всей истории его существования показывает, что основное политико-правовое противоречие между Союзом и союзными республиками гнездилось в сфере размежевания предметов их ведения и полномочий, т.е. в конечном счете восходило к государственному суверенитету.
Распад СССР и образование СНГ привели, во-первых, к отпаданию ряда острых политико-правовых проблем, присущих преяде Советской федерации, во-вторых, к иным подходам и оценкам их применительно к СНГ; в-третьих, к перемещению этих проблем во внутригосударственные отношения государств - членов Содружества. Новая ситуация требует по возможности теоретического осмысления и выработки научно обоснованных рекомендаций. Тема настоящей диссертации охватывает, естественно, лишь малую толику отмеченной проблематики.
Степень научной разработки темы. Проблемам государственного суверенитета в федеративном государстве в целом уделяется значительное внимание в научной юридической литературе. Их исследование ведется, а лучше сказать велось по различным направлениям. На наш взгляд, мокно выделить следующие:
а) общая теория суверенитета; б)государственный суверенитет в Союзе ССР; в) государственный суверенитет и опыт развития зарубежных федеративных государств; г) международно-правовые аспекты государственного суверенитета. В оценке теории государственного суверенитета и федеративных форм государственного устройства в советской юридической науке преобладал классовый подход с претензией на исключительность и превосходство федерации социалистического типа. Тем не менее накопленный наукой теоретический багаж в этой области достаточно значителен и ценен. Его "никоим образом нельзя обходить при разработке теоретических ориентиров доя государственного устройства в государствах-членах СНГ.
Дели и задачи'диссертации. Цели настоящего исследования состоят в рассмотрении некоторых аспектов теории и практики государственного суверенитета применительно к основным этапам истории Союза ССР; в попытке уйти от "традиционных" стереотипов и с позиций сегодняшнего дня дать им авторскую трактовку; обозначить постановку затронутых в диссертации проблем государственного суверенитета применительно к СНГ и государствам-членам Содружества.
Сообразно этим целям автор ставит перед собой следующие основные задачи:
- критически проанализировать состояние разработки ряда вопросов государственного суверенитета в государственно-правовой литературе прошлых лет и былую црактику в сфере национально-государственного устройства СССР;
- с учетом материалов, связанных с реформированием федеративной системы прежнего Союза ССР, разработкой различных вариантов союзного договора сформулировать некоторые вывода относительно обеспечения суверенитета государств-участников СНГ, поиска новых форм их объединения;
- обосновать авторские сувдешя и выводы, относящиеся к основным теоретическим проблемам предмета диссертации.
Предмет и метод исследования. Предметом настоящего исследования является государственный суверенитет в федеративном
государстве (СССР) и в объединении государств (СНГ). При этом основное внимание сосредоточено на анализе противоречия между бывшим Союзом и бывшими союзными республиками в сфере их суверенных прав. Частично эта теш затронута применительно ко внутригосударственным отношениям Российской Федерации, хотя в таком ракурсе она выходит за намеченные рамки предмета диссертации.
Диссертантом использованы различные методы исследования избранной теш, главным образом - исторический и логический. Соответственно последовательно прослеяены образование, развитие и распад Союза ССР. Далее, - попытки предотвращения полного разъединения входивших в него республик и поиски новых форм объединения. И. наконец, как результат этого процесса - образование Содружества независимых государств. Широко использован сравнительный метод, при помощи которого сопоставлены концепции государственного суверенитета, принятые в Договоре об образовании Союза ССР и в советских конституциях. Сравнительному анализу подвергнуты проекты нового Союзного договора, а также нормативные акты, связанные с созданием СНГ.
Новизна исследования состоит в разработке широкого круга вопросов, связанных с теорией и практикой государственного суверенитета в СССР и СНГ, обосновании теоретических выводов и полояений по результатам проведенного исследования.
На защиту выносятся следующие положения, раскрывающие авторское понимание государственного суверенитета, значения проблемы суверенитета для государственного устройства федеративного государства и иных форм государственного объединения:
- оценка понятия государственного суверенитета и смежных с ним понятий, уточняющая их на основе критического анализа развития концепции государственного суверенитета, различных подходов к ней в юридической литературе и нормативно-травовых актах;
- характеристика правовой основы государственного суверенитета в федеративном государстве, как совокупности союзного договора и конституции, юридически равнозначных и не заслоняющих друг друга; выражено негативное отношение к их противопоставлению;
- признание правомерности концепции ограниченного суверенитета в слоиных (объединенных) государствах и подчинение ее оценке в зависимости от источника ограничения суверенитета - во-первых, действительного добровольного ограничения (самоограничения) государственного суверенитета, и, во-вторых, его принудительного ограничения извне. В первом случае концепция ограниченного суверенитета призвана служить целям объединения и единства, во втором - средством маскировки фактического отсутствия суверенитета;
- вывод о том, что в конкретно-исторических условиях Союза ССР концепция ограниченного суверенитета использовалась для игнорирования его договорной природы и фактической трансформации в унитарное государство. В СНГ эта концепция монет посодействовать сближению и интеграции при действительном равноправии и действительной добровольности ограничения (самоограничения) государственного суверенитета во имя обеспечения реальных национальных интересов;
- оценка развернувшейся "суверенизации" автономий, устанавливающая для нее определенные пределы, во-первых, требованиями территориальной целостности государств и государственных образований, во-вторых, требованиями соблюдения прав национальных меньшинств, прав и свобод человека.
Научную основу исследования составили преимущественно труды ученых-юристов в области теории и истории государства и права, государственного и международного права применительно к теме диссертации. Большой вклад в научную разработку как обшей теории государственного суверенитета, так и ее специальных аспектов внесли: Баймаханов М.Т., Беревдеев О.В., Воеводин Л.Д., Гайдуков Д.А., Злато-польский Д.Л., Ильинский И.П., Каск Л.И., Кириченко М.Г.,
Козлова Е.И., Коркмасова К.Д., Кудрявцев В.Н., Куличенко М.И., Курицын В.Н., Левин И.Д., Лепешкин А.И., Михалева H.A., Муксинов И.Ш., Пертцик В.А., Портнов В.П., Пустогаров В.В.,
Ронин С.Л., Старушенко Г.Б., Судницын Ю.Г., Тадевосян Э.В., Топорнин Б.Н., Тузмухамедов P.A., Фарберов Н.П., Чистяков О.И., Шафир И.А., Якубовская С.И.
В диссертационной работе использованы высказывания выдающихся мыслителей прошлого (Ш.Монтескье, Ж.-iä.Pycco), за-pyöescHux и отечественных ученых государствозедов и международников, выдающихся государственных деятелей. Наряду с литературными источникам! в основу диссертации полонен большой нормативный материал. Последний включает в себя конституционное и текущее законодательство Советского государства за весь период его существования, решения Съездов народных депутатов и Верховного Совета СССР по вопросам национально-государственного устройства, Соглашение о создании СНГ, другие документы, принятые в его рамках. Наконец, автором использованы. некоторые партийные документы и высказывания руководителей коммунистической партии как периода образования Союза ССР, так и периода его распада.
Практическое значение и апробация исследования. Отдельные из сформулированных в диссертации выводов и положений могут быть использованы в дальнейшей научной разработке проблем суверенитета в федеративном государстве и других государственных объединениях, в законодательной работе государств -членов Содружества, в преподавании конституционного права в юридических учебных заведениях. Диссертация в целом и поставленные в ней проблемы обсуждены в Центре государства и права Российской академии управления. Отдельные положения и выводы диссертации отражены в публикациях.
Структура работы. Сообразно с предметом, целями и задачами исследования диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных ..источников и литературы.
П. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Введение. Во введении обосновывается актуальность теш исследования, его предает, цели и задачи. Дается анализ состояния научной разработки избранной темы, характеризуются научные основы познания соответствующих объектов, отмечается новизна диссертации.
Первая глава - "Образование Союза ССР"-содержит истори-ко-правовой обзор генезиса Союза ССР как федеративного государства, образованного независимыми республиками.
В силу того, что у истоков образования Союза ССР была партия большевиков, в работе рассматривается ее позиция в отношении федеративной формы государственного устройства. Как известно, эта позиция претерпела существенную трансформацию: от принципиального отрицания федерации к признанию ее допустимости (для неоднонациональных государств), и, наконец, ее необходимости (для России). В диссертации раскрывается факторы, обусловившие столь разительные перемены во взглядах руководства партии на федерацию.
Диссертант солидаризируется с исследователями периода, непосредственно предшествующего образованию Союза ССР в том, что объединительный процесс советских республик сопровождался зачастую явлениями, не соответствующими провозглашенным принципам демократии, самоопределения, суверенитета. "Подталкивание" отдельных народов к единению осуществлялось через угрозы, грубое давление, а иногда и применение силы.
Одни,: из важнейших факторов объединения республик явился унитарный принцип построения партии. Располагая монополией на власть, правящая массовая коммунистическая партия оказалась, по существу, единственной силой, направляющей "объединительные процессы" После того как УШ съезд партии (1919 г.) придал республиканским партийным организациям статус, областных в составе единой РКП(б), она стала играть роль своеобразного "обруча", стягивающего республик! к центру, сдери-тающего в значительной степени их центробежные
тенденции. В условиях распада Российской империи и фактической разрозненности ее бывших окраин партийный унитаризм способствовал их . объединению на началах федерализма, а после образования Союза ССР его перевоплощению в государственный унитаризм.
В диссертации затронута проблема так называемой "договорной федерации" как своеобразного переходного этапа на пути к Союзу ССР. Вопрос о "договорной федерации" как форме объединения независимых советских республик явился в юридической литературе предметом дискуссий. По мнению диссертанта, "договорная федерация" - итог не одномоментной акции, а объединительного процесса, хотя и скоротечного. Важным шагом в направлении "договорной федерации" явилось создание общих наркоматов, базирующихся на "союзных рабоче-крестьянских" договорах советских республик с РС4СР. В результате в договорных отношениях республик все более зримо стала проступать тенденция перехода от международно-правовых к государственно-правовым связям. Правовая основа взаимоотношений советских республик до их государственного объединения носила скорее всего смешанный характер, причудливо сочетая черты мелгду-наредно-правовпх, конфедеративных и федеративных отношении, с постепенным, но четко выраяенныгл преобладанием последних.
В ходе подготовка Сошного договора противостояли друг другу два крайних варианта объединения: "автономазация" и конфедерация. Юридическим камнем преткновения здесь оказался вопрос о государственном суверенитете, его "принадлежности". В первом варианте в результате включения независимых республик на началах автоноши в состав РСФСР, по замыслу, суверенитет полностью сосредоточивался в государственном объединении в целом, при отсутствии суверенитета у его членов. Напротив, второй вариант исходам из сохранения всего суверенитета за государствами-членами объединения, cat.ro же объединение им не располагало. Поначалу чаша весов склонялась на сторону "автономизации". Однако активное сопротивление республик и решительное выступление В.И.Ленина против "плана автономиза-
ции" круто изменили ход событий. В образовавшемся по ленинскому плану Союзе, как объединении советских республик в • "одно союзное государство", изначально была заложена проблема оптимального решения вопроса о соотношении суверенитета государственного объединения и его субъектов.
Диссертантом сделан ретроспективный обзор решения данной проблемы в мировой политической и правовой науке, кото-ралу предпослан анализ самого понятия суверенитета. Как известно, в содержании понятия суверенитета различаются два компонента: верховенство государственной власти внутри страны й ее независимость вовне. Их совокупность, взятая в ее единстве , составляет содержание понятия государственного суверенитета. Некоторые авторы не удовлетворяются этим "минимумом",полагая, что по своему содержанию понятие суверенитета насчитывает большее число проявлений (признаков, слагаемых, моментов и т.п.). Одно из них - "самостоятельность" осуществления государственной власти. По мнению диссертанта, верховенство и независимость государственной власти включают "самостоятельность" ее осуществления.
Договор об образовании СССР 1922 г. исходил из концепции ограниченного суверенитета союзных республик. Предшествующая юриспруденция не обошла стороной проблему ограниченного суверенитета в союзном государстве. Однако предлагаемые на сей счет теории полусуверенитета, ограниченного суверенитета и т.п. не оказали заметного влияния на развитие политических и правовых учеши. Федерация не считалась формой государственного "обустройства" наций в одном (неоднонациональном) государстве. Она выступала лишь более оптимальной конструкцией управления государством, нежели унитария. Поэтому правомерен вывод о том, что со своей концепцией ограниченного суверенитета Договор об образовании Союза ССР отходил от традиционных законов федерализма. ■ •
Диссертант разделяет мнение о том, что договор, взятый сам по себе, являясь правовой основой конфедеративного устройства, не мояет.быть способом образования федерации.
Все известные федерации в конечном счете получали свое завершающее правовое закрепление в единых конституциях. Впрочем эти конституции сами "должны являться продуктом согласительных цроцедур. При разработке первой союзной конституции допускались ошибки, проистекающие из игнорирования мнений республик. Серьезную проблему в работе конституционной комиссия создавали взгляды руководящих политических деятелей из • числа сторонников "автономизации" на Союз, как шаг к ликвидации национальных республик, как начало образования так называемого "единого и неделимого". В диссертации указывается, что такие настроения не могли не сказаться на ходе работы по разработке Конституции и на ее итогах. Затем на протяжении десятилетий они порождали серьезные деформации в советской федерации и в конечном итоге явились главной причиной распада Союза ССР.
Договор 1922 г. и Конституция СССР 1924 г., образовавшие договорно-конституционную основу государственного суверенитета в Союзе ССР, породили еще одну серьезную проблему для советского национально-государственного строительства: проблему соотношения Договора об образовании советской федерации и ее Конституции. Ее острота и актуальность постоянно нарастали вплоть до наших дней. По мнению диссертанта, соотношение договора и конституции проявляет себя двояко» что исключает их противопоставление. С одной стороны, Договор (равно и Декларация) выступал как акт конституционный по своему характеру, как основа и слагаемое Конституции. С другой стороны, сама Конституция - договорный документ, поскольку в ней фиксируются права и обязанности Союза и. составляющих его республик. Однако в зависимости от различий во времени и политических интересов, суждения по данному вопросу в правовой литературе оказались неоднозначными, а то и полярными.
'В диссертации отмечается конституционно-правовая роль Договора 1922 года. Договоры советских республик до образования СССР заключались на двухсторонней основе, точнее все республики объединялись вокруг РСФСР, которая-неизменно выступала одной из договаривающихся сторон.
По своей "юридической логике" и, разумеется, политической направленности договоры открывали путь к осуществлению сталинской концепции "автономизации", т.е. фактическому вхождению республик в состав РСФСР на началах автономии. Договор 1922 г. приостановил развитие отношений между республиками по такому пути. Это был многосторонний договор, создающий новое государство - федеративный союз. Вместе с тем диссертант присоединяется к мнению, что с принятием первой союзной Конституции был сделан и первый шаг к полному поглощению Договора 1922 г. последующими конституциями СССР, что явилось одной из закономерностей развития нашей федерации. Даже в Конституцию СССР 1924 г. Договор вошел не в первозданном виде, а с поправками и изменениями (как о том сказано в ее преамбуле), которые в большом числе последовали после его заключения.
Далее в диссертации сформулированы некоторые теоретические положения, раскрывающие правовые основы суверенитета Союза ССР и союзных республик.
В образовавшемся Союзе ССР правовую основу государственного суверенитета федерации и ее субъектов составляли два исходных правовых источника: во-первых, Декларация и Договор об образовании Союза ССР и,во-вторых,Конституция СССР 1924 г., а также, разумеется, конституции Союзных республик. Диссертант определяет ее как договорно-конституционную. Он не находит оснований для преувеличения "расхождений" между Договором и Конституцией. Первый Основной Закон (Конституцию) Союза ССР составили Декларация об образовании Союза и Союзный договор 1922 г. Отмечается, что Конституция СССР 1924 г. признала и закрепила: во-первых, договорную природу Советской Федерации и, во-вторых, концепцию ограниченного суверенитета союзных республик. В дальнейшем как официальное, так и доктринальное отношение к ним не оставалось однозначным. Общая тенденция в этой сфере заключалась в том, что договорная природа Союза ССР игнорировалась, а концепция ограниченного суверенитета послужила его фактической трансформации в унитарное государство.
Во второй главе - "Развитие Союза ССР" - исследуется процесс превращения Союза ССР практически в унитарное государство под покровом федерализма и дальнейшее укрепление союзных начал с принятием конституций СССР 1936 г. и 1977 г.
Диссертант солидаризируется с мнением, что к началу 30-х годов в СССР были заложены реальные политические основы унитарного государства и предпринимались шаги к правовому закреплению фактического состояния федерации. В работе подчеркивается, что и в те годы, и в последующие разрыв меаду "правовым словом" и "правовым делом" становился типичным для советского законодательства. Для форсированного продвижения к унитарному государству требовались более жесткие "правовые опоры". Зарождался "перспективный" процесс наращивания компетенции органов Союза ССР за счет ущемления суверенных прав союзных республик. Реальная практика унитаризации советской федерации, сложившаяся в стране к моменту принятия Конституции 1936 г., нашла в ней свое формально-юридическое воплощение.
Изменения компетенций Союза ССР и его субъектов "шло иногда и в противоположном направлении", что свидетельствует о том, что суммирующая тенденция, направленная, в конечном итоге, к целенаправленному усилению союзных начал, имела извилистую траекторию. Эта тенденция проявляла себя вплоть до распада СССР и даже после него - в СНГ.
Б диссертации отмечается, что разные этапы развития страны, разные установки и устремления порождали и разные, порой противоречивые, трактовки проблемы государственного суверенитета. Естественно, и концепция ограниченного суверенитета союзной республики получала далеко неоднозначные оценки.
Концепция ограниченного суверенитета союзной республики вплоть до 60-х - 70-х годов оставалась незыблемой и отражала не только официальную позицию высших политических кругов страны, но и государствоведческую научную мысль. Возникшие затем разногласия по концепции ограниченного суверенитета в правовой литературе сводились к двум крайни:,! позициям: к ее
признанию и отрицанию, предметом спора оказалась степень связи между понятиями суверенитета государственной власти и ее компетенции. Одни авторы считали эту связь весьма тесной, другие - весьма отдаленной. Диссертант не разделяет последнюю позицию. Мировой опыт свидетельствует, что в федеративном государстве проводится размежевание компетенции между федеральными органами и органами субъектов. Эта "межа" может передвигаться в ту или иную сторону. Такие передвижки постоянно происходили в соотношении компетенции органов Союза ССР и органов союзных республик. Диссертант не согласен с широко распространенным в литературе мнением о том, что суверенитет может оставаться неизменным ("статичным") при сокращении компетенции государства и убывании его прав. Прежде чем дойти до "минимума компетенции", как критической точке, за которой теряется суверенитет,он претерпевает какие-то изменения.
В конкретно-историческом ситуации Советского Союза концепция ограниченного суверенитета союзной республики служила целям мистификации. Под ее покровом последовательно осуществлялся процесс низвержения суверенитета союзной республики к ничтожно малой величине, если не к нулю. Применительно же к федерации в целом - к ее трансформации в унитарное государство.
В этой связи отмечается, что укрепление союзных начал за счет ущемления суверенные прав союзных республик происходило как до принятия Конституции СССР 1977 г., так и на ее основе. Отойдя от концепции ограниченного суверенитета субъектов федерации, Конституция 1977 г. провозгласила их суверенными государствами. 3 какой мере "отход" был реальным, известно: пределы ограничения суверенитета заменялись пределами самостоятельности в осуществлении государственной власти. Внешне Конституция СССР 1977 г. меняла подход к вопросу взаимодействия союза и союзных республик. Его суть: одновременное, как бы синхронное, расширение прав республик и укрепление союзных начал. Одно как бы должно было уравновешивать другое. На деле с принятием последней Конституции СССР "межа", разделяв-
шая компетенцию Союза и компетенцию союзных республик переместилась в сторону дальнейшего укрепления союзных начал. Соответствующая ее статья закрепляла за Союзом не только право решать перечисленные в ней, но "и другие вопросы общесоюзного значения", то есть устанавливала беспредел в компетенции Союза в лице его высших органов государственной власти и управления.
Конституция СССР 1977 г. в качестве основной черты суверенитета союзной республики закрепила добровольность объединения республик в единое союзное государство с сохранением права свободного выхода из Союза. В правовой литературе утвердилось мнение, что выход союзной республики из Союза -это один из вариантов реализации права наций на самоопределение. В то se время проблема соотношения государственного суверенитета и права наций на самоопределение решалась по-разному. Ряд ученых считают первоосновой, первым звеном в цепи указанных категорий национальный суверенитет, как неотъемлемое свойство наций. Понятийная цепь в этом случае выстраивается в следующей последовательности; "национальный суверенитет" "право нации на самоопределение" - "государственный суверенитет". Право наций на самоопределение выступает формой выражения национального суверенитета, опосредующей естественно-правовое основание наций на создание национальной государственности. Однако отрешение любой нации к созданию своей суверенной государственности не может автоматически реализовываться вопреки равновеликим правам других наций, совместно прошвапцих в границах одного государства, государственного или административно-территориального образования.
Таким образом, нельзя сводить (или отоздествлять) право наций на самоопределение и право на государственный суверенитет. Такое отождествление ведет к полному стиранию различий между понятиями "нация" и "народ". Поскольку в многонациональном государстве или государственном образовании нация - часть народа, она не может "единолично" определить судьбу целого. В силу этого для не однонациональных общностей выстраивается
другая цепь категорий: "народный суверенитет" - "право народа на самоопределение" - "государственный суверенитет". По мнению диссертанта, сказанное подтверждает положение о том, что государственный суверенитет - это проблема не столько национально-государственная, сколько социально-государственная.
Право на выход из Союза ССР по букве Закона являлось конституционного уровня "юридическим" правом самоопределения народа союзной республики. Между тем отсутствие механизма его реализации делало это право несбыточным, декларативным. При обсуждении проектов и Конституции СССР 1936 г., и Конституции СССР 1977 г. под разной мотивировкой наблюдались попытки лишть союзные республики права на выход из федерации. В обоих случаях они были безрезультатными. Причем в последний раз это предложение было отвергнуто, как попытка искусственно форсировать объективный процесс сближения наций. Как видно, ликвидация федеративного государственного устройства (хотя бы формального) рассматривалась как вопрос времени. Тем самым право выхода союзной республики из состава СССР всегда считалось скорее политическим, нежели юридическим. Впервые сквозь "юридические очки" взглянули на него лишь 3 апреля 1990 г., когда Верховным Советом СССР был принят Закон "О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР", 0 том,насколько запоздал законодатель с этим, можно судить по тому факту, что уже II марта того же года Верховный Совет Литовской Республики принял решение о выходе Литвы из состава СССР.
В третьей главе - "Распад Союза ССР и создание Содружества независимых государств" - рассматриваются предпосылки распада СССР, проблемы поиска путей создания новой формы объединения суверенных республик, обретения государственного суверенитета независимыми государствами в СНГ. В диссертации отмечается, что усиление дезинтеграционных тенденций, реальная опасность распада Союза ССР, проявившиеся с практической очевидностью со второй половины 80-х годов, поставили в пол-
ный рост вопрос о судьбе союзного государства. Поиски.новых форм объединения суверенных государств оказались нелегкими. Набор вариантов мало отличался от тех, что фигурировали накануне образования Союза ССР, исключая концепцию "автономизации". Впрочем идеи унитаризации и "автономизации" время от времени выдвигались в периодической печати поначалу в связи с подготовкой нового Союзного договора, затем Федеративного договора и Конституции Российской Федерации. На этот раз идеи "автономизации" отвергались как преждевременные и в сложившихся условиях способные "еще больше обострить межнациональные отношения".
Наиболее же активные и настойчивые поиски новой формы объединения суверенных республик развернулись вокруг обновленной и реформированной федерации. Этот курс был составной частью реформы политической системы, намеченной перестройкой.' Его цель была традиционной: "оптимизация" отношений между Союзом ССР и его составными частями. По мнению диссертанта, за начальную точку отсчета.практических поисков приемлемой формы национально-государственного объединения республик следует взять реорганизацию высших органов государственной власти СССР на основе законов "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" и "О выборах народных депутатов СССР", принятых в декабре 1988 г. Работа в данном направлении продолжалась на основе принятого впоследствии (декабрь 1989 г.) еще одного "родственного" Закона. "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы". В диссертации отмеченная работа подразделяется на два этапа, чередование которых отразило последовательное усиление дезинтеграционных процессов.
Первый этап (декабрь 1988 г. - август 1991 г.) характеризуется попытками сохранения Союзного государства как формы объединения республик. Второй этап отбывается августовскими (1991 г.) событиями, перечеркнувшими означенные попытки. Поиски приемлемой формы сохранения "единого" государства выдвинули различные варианты решения проблемы. Поначалу речь
шла об обновлении (реформировании, совершенствовании) Союза ССР, что обосновывалось в платформе КПСС "Национальная политика партии в современных условиях". В основу "оптимального" соотношения прав союзных республик и Союза ССР был положен принцип "сильный Союз - сильные республики" (в варианте республик "сильные республики - сильный Союз"). Данный вариант предполагал реформирование Союза ССР на основе обновления его Конституции. Не выходя за жесткие рамки указанной партийной платформы, предпринималась попытка "оптимизации" соотношения компетенции Союза ССР и республик законодательным путем. Ее целям призваны были послужить принятые весной и летом 1990 г. • законы так называемой "федеративной серии", которые, по-видимому, предназначались для разрядки ситуации в республиках и замораживания подготовки нового Союзного договора.
Второй вариант реформирования советской федерации предполагал разработку и принятие нового Союзного договора. Положительное решение вопроса о необходимости разработки и заключения нового Союзного договора цришло не сразу. В периодической печати отношение к этому высказывалось самое разное - от категорического отрицания до всестороннего одобрения и обоснования. Лишь февральский (1990 г.) Пленум ЦК КПСС с "подачи сломленного" центрального руководства признал необходимость разработки нового Союзного договора. Тем не менее этого было еще недостаточно, чтобы приступить к практической работе. Необходим был такой политический толчок, как принятие рядом республик деклараций о государственном суверенитете, а также решение Верховного Совета Литовской республики о ее выходе из состава Союза ССР.
Проект нового Союзного договора появился в печати в ноябре 1990 года. Он цровозглашал намерения участников договора объединиться на новых началах в Союзе Суверенных Советских Республик .Лредйяя аббревиатура сохранялась, но раскрывалась иначе: слово "социалистические" заменялось на "суверенные". Это было признаком отхода от идеологизации, свойственной советской договорно-конститувдонной системе.
Договор содержал ряд позитивных нововведении: предполагалось в будущем отношения между республиками строить на основе как внутригосударственного, так и международного права. Однако, проект "грешил" традиционным для советской федерации недостатком - при определении соотношения компетенции допускалось известное противопоставление участников договора и их Союза. Несомненно,это была дань прошлогду и подспудным стремлением сохранить остатки централизованно-бюрократической системы управления.
В марте 1991 года был опубликован второй проект договора в качестве правовой основы будущего Союза Суверенных Республик. В обоих проектах Союз ССР объявлялся суверенным федеративным государством, но суверенными назывались и республики - субъекты договора. Проекты свидетельствовали об отказе от концепции ограниченного суверенитета членов федерации и исходили из обладания ими полным государственным суверенитетом.Хотя в проектах договора полномочия Союза оказались более умеренными, в них не определялось соотношение суверенитетов республик и Союза. Это вызвало серьезные проблемы и разногласия в вопросе разграничения их полномочий. Между тем, очевидно, степень реальности суверенности государства обусловлено "величиной" его полномочий.
События августа 1991 г. казалось.поставили крест над Союзным договором. Однако в ноябре того же года работа над ним возобновилась. Появился третий проект Союзного договора, который значительно отличался от предыдущих. Здесь речь шла о Союзе суверенных государств - демократическом конфедеративном государстве. Отмечая юридическую несостоятельность словосочетания "конфедеративное государство" и критикуя предпринятые попытки его "обоснования" в печати, диссертант допускает, что для нового объединения республик бывшего Союза ССР классические формы государственного устройства "в чистом" виде оказались неприемлемыми. Отсвда и попытки сочетать федеративные и конфедеративные формы объединения. Однако при любом их сочетании история не знает случая обеспечения полного
суверенитета в Союза государств, и его субъектов в одном государстве.
8 декабря 1991 г. руководители Беларуси, РСФСР и Украины подписали соглашение о создании Содружества Независимых Государств,затем 21 декабря к соглашению присоединились еще восемь независимых государств, бывших субъектов СССР, итог: прекращение существования Союза ССР как субъекта международного права.
Не давая однозначную оценку правомерности образования СНГ (равно как и ликвидации СССР), диссертант констатирует, что "своеволие президентов", упразднивших Конституцию Союза ССР и все его государственные структуры без каких-либо консультаций с народами (хотя бы парламентами), создает прецедент для нового витка сепаратизма в самих независимых государствах. Ряд из них остро испытывает его "болезненные" последствия (Азербайджан,Молдова,Украина'). Наибольшим потенциалом дробления на десятки национальных государств располагает Российская Федерация.
В диссертации отмечается главное отличие СНГ от СССР: Содружество не является ни "единым" государством, ни надгосу-дарствешшм образованием. Поэтому в отличие от СССР, где труднопреодолимой проблемой являлась оптимизация соотношения суверенитетов федерации и его субъектов, в СНГ проблема - в утверждении суверенитета независимых государств. Правильно ли здесь говорить о "полном" "абсолютном", "неограниченном" суверенитете? По мнению диссертанта, такая постановка вопроса не оправдана: не может быть полного суверенитета в смысле абсолютной свободы и независимости государства. Правильнее говорить о "реальном" и "подлинном" суверенитете. Диссертант солидаризируется с ранее высказанным в печати мнением о том, что суверенность государства проявляется, в частности, в его свободе распоряжаться собственным суверенитетом. Отвергая всякое ограничение суверенитета государства извне, против его воли, нужно признать возможным самоограничение суверенитета для каждого полноправного члена международного сообщества.
ажио одно - источник ограничения суверенитета. По источнику граничение должно быть действительно добровольным (самоогра-ачение), а но мотивам - целесообразным, полезным,выгодным, взываются два таких мотива: во-первых, самоограничение суве-енитета во имя собственных интересов, которые легче удовле-ворить совместно с другими государствами, во-вторых, во имя лага более широкой общности (объединения народов, государств т.д.).
Распад СС!СР и образование СНГ повлекли за собой различие государственно-правовые последствия, в том числе проблему повальной" суверенизации автономий. В диссертации показано, то взятый сам по себе процесс суверенизации правомерен -
его основе лежит право наций и народов на самоопределение, ризнанное международным правом. Шесте с тем, представляется, :то рубежами суверенизации, является,во-первых, территориаль-:ая целостность государства (те или иные территориальные изме-[ения доцустимы исключительно в рамках закона и на основе со-•ласия), во-вторых, соблюдение прав человека (суверенизация рлжна быть ограничена пределами, за которыми она приходит в ¡толкновение с правами национальных меньшинств, правами че-говека).
* £ х
По теме диссертации опубликованы следуюцие работы:
[. Некоторые политико-правовые проблемы обеспечения реального суверенитета союзной республики.// Коммунист Азербайджана - Азербайджан коммуниста (на азербайджанском и русском языках). - 1990, й 12. - 0,25 п.л. 3. Идея образования СССР как федерации суверенных национальных государств и реальность.// Актуальные проблемы демократизации общества. - М.: АОН Щ КПСС, 1991. - 0,8 п.л. 3. Когда политика попирает право.// Панорама Азербайджана. 1991, Я? 19 (Издание постоянного представительства Азербайджанской республики в г.Москве).
Зон .У 297 Тир. 100 экз. ПМБ РАУ
117606 Москва,пр.Вернадского,84
