АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Оценка конституционности нормативных актов»
ЧБ ОА
российская академия наук
институт государства и права
На правах рукбписи
Лифшиц Юрий Павлович
оценка конституционности нормативных актов
12.00.01 — теория и история государства и права;
история политических и правовых учений
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва — 1994
Работа выполнена в секторе общей теории и социологии права Института государства и права РАН.
Научный руководитель: д.ю.н., профессор Казимирчук В.П.
Официальные оппоненты: д.ю.н., профессор Ершов В.В.
к.ю.н. Кененов А.А.
Ведущая организация: Институт законодательства и сравнительного правоведения РФ.
Защита состоится «' т» ^__ 1994г. в час на заседании
специализированного Совета Д 002.09.01. по защите докторских (кандидатских) диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук в Институте государства и нрава РАН.
Адрес: 119841, г.Москва, ул.Знаменка, 10. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ИГП РАН.
Автореферат разослан »
в
1994 г.
Ученый секретарь специализированного Совета,
"д.ю.н.
общая характеристика. работы
Актуальность исследования. Политические процессы, происходящие в настоящее время в странах Восточной Европы и государствах ЗНГ, связанные с качественным преобразованием экономического ¡азиса — переходом к рыночной экономике, легализацией частной обственности и предпринимательской деятельности, имеют тенденцию демократизации жизни общества, принятию и развитию институтов, рисущих правовому государству, уважению и защите прав человека.
Механизм обеспечения реального верховенства права и, в первую' чередь, Конституции при решении любого вопроса, при осуществлё-; ии любых государственных функций любой ветвью власти, ее должнос-ными лицами любого уровня обычно связывают с образованием социализированных органов в структуре высших органов власти граны для выполнения функций конституционного контроля (надзора): ли наделением полномочиями по конституционному контролю (надзо-<° у) тех или иных органов в составе, как правило, либо законодательной,451 ибо судебной ветви власти, осуществляющей традиционные судебные ункции, а иногда и исполнительной власти. Имеет место и распреде-зние этих функций между отдельными ветвями власти в некоторых гранах.
Актуальность настоящего исследования обусловлена тем, что созда-яе специализированных органов конституционного контроля (надзо-1) в государствах СНГ, требует теоретического и исторического осмыс-шия всего предыдущего государственно-правового опыта возникнове-яя, становления и развития институтов конституционного контроля и }дзора, различных моделей и подходов к организации органов консти-пционного контроля (надзора), а также практики его осуществления в 1зличных странах. Особенно важным это является для суверенной храины, которая стоит на пороге создания собственного Конституци-шого Суда. Актуальность определила в значительной степени и выбор мы исследования.
Цель и задачи исследования: рассмотреть и проанализировать юблемы становления и законодательного закрепления института шституциоиного контроля в различных странах мира, теоретические >едпосылки формирования двух основных моделей его организации, »сто и роль органов конституционного контроля в механизме разделе-[я властей правового государства и в обеспечении системы «сдержек противовесов», выработать перечень основных критериев оценки «ституционности нормативных актов и порядок применения этих ютериев, обозначить основную проблематику отправления конститу-гонного судопроизводства.
Теоретические и практические вопросы, связанные с различными аспектами организации и деятельности органов конституционного контроля, являлись предметом научных исследований ряда отечественных правоведов. Следует отметить, что в отечественной истории исследования вопросов конституционного контроля и надзора можно условно выделить три «пика». Первый из них приходится на 20-е годы, когда исследования, в основном, базировались на правовом статусе и практике Верховного Суда СССР в этой области (1923 — 1933 гг.).
К этому периоду относятся, в частности, работы А.Турубинера (1923), А.И.Винокурова (1925), В.К.Дябло (1925, 1928), В.Г.Лебединского (1928).
Следующий «пик» приходится на период конца шестидесятых — начала семидесятых годов. В это время работы посвящались преимущественно проблематике конституционного контроля и надзора в зарубежных странах, причем сам институт трактовался скорее как чисто буржуазно-правовой, а не общедемократический феномен. К этому периоду относятся работы М.А.Нуделя (1968, 1969), посвященные конституционному контролю и надзору в ряде буржуазных стран, а также работы других правоведов, исследовавших эту проблематику в рамках отдельных стран, в частности, Италии — О.П.Сидоровой (1970), Австраг ! лии — И.М.Вайль (1970). Вместе с тем, в это время появляются и специальные работы, посвященные этому институту в социалистических1 странах Восточной Европы — И.П.Ильинского и Б.В.Щетинина (1969), а также в СССР — В.А.Рянжина (1967), Л.Я.Дадиани (1967), Ю.П.Еременко (1968, 1969), А.Б.Венгерова (1969, 1970), М.А.Свистуновой (1971), В.Ф.Котока (1971), К.Д. Мухамедшина (1975) и других.
Третий и самый обширный «пик» исследований приходится на период после 1985 года и до настоящего времени и подготовлен в значительной мере работами, выполненными после принятия Конституции СССР 1977 года и фактически подготовившими почву для кардинального изменения отношения и подходов к институтам конституционного контроля и надзора как у отечественных государствоведов, так и у лиц, стоящих у власти, что и было затем санкционировано в решениях 19 Всесоюзной конференции КПСС. Это работы А.А.Мишина (1978), С.В.Филиппова (1980), В.В.Маклакова (1981), Ю.П.Еременко (1982), Г.Е.Петухова (1982), И.В.Мухачева (1984), А.А.Белкина (1985), Л.А. Морозовой (1985) и других.
В числе основных специальных исследований, посвященных проблематике конституционного контроля в период третьего «пика», работы таких отечественных правоведов, как М.А.Никифоровой (1987, 1989), В.А.Туманова (1988), М.Ф. Орзиха, Н.Е. Черкеса и А.С.Васильева (1988), Е.А.Махненко (1988), Ю.А.Тихомирова (1988), С.А.Егорова(1989,1991),
Б.М.Лазарева (1989, 1992, 1993), С.В.Боботова (1989), А.Д.Керимова (1989,1990), С.С. Алексеева (1990, 1991), А.Д. Керимова и А.И.Экимова
(1990), Ю.Л.Шульженко (1990), Е.Кубанкова (1990), В.Кудрявцева и Б.Топорнина (1990, 1991), Л.Баранова, Б.Аазарева и Ю.Решетова (1990), Т.Морщаковой (1991), Т.Э.Шуберт (1991), Н.Е.Черкеса и А.С.Васильева
(1991), С.А.Емельянова (1991), И.П.Ильинского (1992), В.Д.Зорькина
(1992), Ж.И. Овсепян (1992),С.Пашина (1992), Ю.А.Юдина (1992, 1993), А.А. Белкина (1993), В.Жуйкова (1993), Г.А.Гаджиева и В.А.Кряжова
(1993), В.В.Лазарева (1993) и других.
Кроме того, в 80-е — 90-е годы в правовой периодике, выходящей на русском языке, были опубликованы переводные статьи, посвященные проблематике конституционного контроля в зарубежных странах, таких правоведов, как: С.Герберт (1981), Я.Лентовски (1986), И.Бомба (1987), С.Пионтек (1987) — Польша, А.Бланкенагель (1989) — ФРГ, Э.Цоллер (1992) — Франция, В.Галмаи (1993) — Венгрия, Н.Неновски и М.Жабинска (1993) — Болгария.
Научная новизна и теоретическая значимость настоящей работы состоит в том, что в ней разрабатывается проблематика выработки четких критериев при оценке конституционности нормативных актов и компетенционных споров, понятие конституционности нормативного акта в узком и в широком смысле слова, исследуются теоретические предпосылки возникновения и оформления двух основных моделей конституционного контроля, их проявление в различных странах, а также анализируется роль судебной формы осуществления конституционного контроля и ее основные преимущества.
Методологической основой исследования явились общефилософские принципы исследования—диалектический, исторический, логический, системный, а также сравнительно-правовой метод.
Источники исследования: теоретические — труды классиков мировой политологии, философии и права, работы отечественных и зарубежных правоведов, юридические периодические и реферативные издания; нормативные — конституции и законодательные акты, регулирующие правовой статус органов конституционного контроля и надзора в различных странах.
На защиту выносятся следующие научные выводы и положения, содержащиеся в диссертационном исследовании:
— существование институтов конституционного контроля и надзора необходимо в любом цивилизованном государстве;
— с появлением писаной конституции общей тенденцией становления институтов конституционного контроля и надзора является возникновение и создание специализированных органов правовой охраны конституции;
— конституционный контроль и надзор — два не тождественных института правовой охраны конституции, отличающихся рядом особенностей, и главное — определением судьбы акта, признанного неконституционным, а не наименованием юрисдикционного органа;
• — предлагаемые автором дефиниции критериев оценки конститу-.ционности нормативного акта;
,{Г° — предлагаемые автором дефиниции конституционного нормативного акта в узком и широком смысле слова;
— предлагаемая автором система критериев оценки конституционности нормативных актов и действий высших органов различных ветвей власти при разрешении компетенционных споров по вертикали и по горизонтали;
— алгоритм поэтапного применения предлагаемых критериев в процессе оценки конституционности нормативных актов, в том числе положений самой конституции;
— появление двух классических моделей конституционного контроля; американской (децентрализованной) и европейской (централизованной) обусловлено различными историческими предпосылками и теоретическими подходами к роли парламента в структуре власти государства;
— независимо от принятой модели организации конституционного контроля в каждой стране, органы конституционной юрисдикции решают ряд общих задач: конституционный контроль нормативных актов, разрешение компетенционных споров между властями по горизонтали (на высшем уровне) и по вертикали ( между федерацией и штатом); защита конституционных прав граждан;
— эффективное функционирование института конституционного контроля обеспечивается сосредоточением его осуществления в специализированных органах, как правило, в рамках судебной ветви власти путем отправления конституционного правосудия;
- — конституционный контроль должен охватывать и акты высших органов судебной власти с общенормативным содержанием, что следует отразить в явном виде в законодательстве, закрепляющем правовой статус органа конституционной юрисдикции;
—' одной из важных гарантий действенности конституционного контроля в области защиты прав человека является предоставление гражданам права обращения в Конституционный суд для возбуждения : дела в порядке как инцидентного, так и абстрактного контроля норма- / тивных актов;
— надлежащее отправление конституционного судопроизводства с необходимостью требует: исключения Конституционного суда из числа субъектов законодательной инициативы, лишения КС права возбуждать дела по собственной инициативе и рассматривать вопросы о конститу-
ционности нормативных актов (кроме международных договоров) в порядке предварительного контроля, установления двухинстанционно-го порядка рассмотрения споров в КС для возможности обжалования его решений, нормативного закрепления строгих санкций за неисполнение решений Конституционного суда и механизма принудительного исполнения решений последнего.
Пракгическая значимость результатов исследования состоит в том, что они могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и факультетов, при разработке нормативных актов, регулирующих процессуальные аспекты деятельности органов конституционной юрисдикции в странах СНГ; в работе Конституционного Суда непосредственно.
Результаты работы были доложены автором на заседании сектора общей теории и социологии права Института государства и права РАН.
Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, охватывающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
содержание работы
Во введении обосновывается выбор и актуальность темы, раскрываются и оцениваются степень ее разработанности, цели и задачи исследования, научная новизна и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту.
В первой главе — «Формы и методы обеспечения конституционности нормативных актов» — анализируются теоретические основы и существующие на практике виды, формы и приемы конституционного контроля и надзора.
В §1 первой главы диссертации рассматриваются различные подхо-, ды к определению понятий «конституционный контроль» и «конститу- у ционный надзор», к вопросу об их тождестве/различии.. ч \/
По вопросу соотношения понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор» имеются различные точки зрения. На позициях их отождествления стояли, в частности, И.П.Ильинский и Б.В.Щетинин, В.Т.Прохоров. М.А.Нудель считал, что конституционный надзор — это конституционный контроль, осуществляемый судебным органом за парламентом. В то же время, более обоснованной представляется позиция тех ученых-государствоведов, которые, отмечая близость этих понятий, раскрывают в своих работах особенности каждого как самостоятельного института. К ним следует отнести, в частности, В.Ф.Котока, Ю.П.Еременко, А.А.Морозову, М.Ф.Орзиха с соавторами и других. .:
Конституционный надзор предполагает установление уполномо-ченныи на то органом несоответствия между юридическим актом того
или иного уровня, либо каким-либо действием и нормами конституции и внесение по этому вопросу в соответствующий орган протеста или заключения с правом приостановления (в отдельных случаях), но без права аннулирования неконституционного акта (действия), (г) Конституционный контроль предполагает не только установления факта нарушения законности, но и отмену неконституционного акта, восстановление нарушенного права. Ю.П.Еременко включает в понятие конституционного контроля также применение в необходимых случаях к нарушителям мер государственного принуждения, предупреждение и предотвращение конституционных нарушений, воспитание конституционного правосознания и правовой культуры.
На различие институтов конституционного надзора и конституционного контроля обратил внимание еще в 1923 году А.Турубинер, применительно к тогдашнему правовому статусу Верховного Суда СССР — как конституционно-надзорного органа и правовому статусу ЦИКа и его Президиума — как конституционно-контрольным органам, причем А.Турубинер в такой организации проверки конституционности усматривал преимущество по сравнению с США, где, по его мнению, имела место «раздробленность власти», тогда как в СССР достигалась концентрация власти и усиление Союза.
Предоставлению органу конституционной юрисдикции права не отменять, а лишь приостанавливать выявленные неконституционные положения нормативных актов отвечает механизм надзора в большей мере, чем механизм контроля, хотя в том случае, когда на приведение в соответствие с Конституцией приостановленного неконституционного нормативного акта органу, его издавшему, предоставляется определенное время, а приостановление трансформируется в отмену по истечении назначенного срока, такое полномочие можно считать и надзорным, и контрольным одновременно. Вместе с тем, по данному вопросу имеется и другая точка зрения, исходящая из прерогатив законодательной власти, как верховного носителя суверенитета народа и единственного легитимного законодателя. Подробно этот вопрос рассмотрен в §1 главы 2 диссертации работы.
В §2 главы 1 анализируются существующие виды, формы и приемы конституционного контроля и надзора в зависимости от содержания контроля, времени осуществления его процедуры, механизма возбуждения дела перед органом конституционной юрисдикции, состава субъектов, которым предоставлено право обращения в орган конституционного контроля.
; Право оспаривания конституционности законов и защиты таким путем провозглашенных конституцией прав и свобод может (а, по мнению автора, и должно) предоставляться отдельным гражданам. В
частности, в соответствии с Регламентом Национальной Ассамблеи Народной Власти Республики Куба (ч.2 ст. 93) такое право предоставлено 25 кубинским гражданам, которые пользуются гражданскими и политическими правами во всей полноте, причем в порядке абстрактного контроля. Этот институт может вполне существовать и в условиях стран СНГ, хотя и не предусмотрен действующим законодательством ни РФ, ни Украины.
Система проверки конституционности законов (иных нормативных актов), включает два элемента: порядок возбуждения спора о конституционности закона (иного нормативного акта) и органы, управомочен-ные решать вопрос о его судьбе. Предоставление каждому гражданину или, по крайней мере, заинтересованному гражданину возможности оспаривания конституционности нормативного акта любого уровня, включая закон, несомненно, представляет собой демократический элемент конституционной системы. Однако, важно и то, насколько реальной является реализация этого права и на какие органы возложено вынесение решений о конституционности закона.
Центральное место в главе 1 работы занимает §3 «Понятие и виды критериев оценки конституционности нормативных актов», который посвящен важному, но мало исследованному вопросу. Кроме того, в этом же параграфе на основе анализа практики органов конституционного контроля и надзора зарубежных стран автор разрабатывает также критерии оценки конституционности действий высших органов законодательной и исполнительной власти при рассмотрении компетенцион-ных споров между ними (по вертикали), а кроме того, действий федеральных и штатных властей при оценке компетенционных споров по вертикали.
Автором разработана и представлена собственная концепция критерия оценки конституционности нормативных актов.
Под критериями оценки конституционности нормативных актов следует понимать те отличительные признаки, выполняющие роль мерила (эталона) конституционности, при сравнении с которыми порядка принятия, формы и содержания международного договора, закона или иного нормативного акта, орган уполномоченный производить такую оценку, получает возможность вынести мотивированное решение о конституционности (неконституционности) акта или его отдельных положений, а также детально обосновать свое решение таким образом, чтобы избежать неоднозначной трактовки такого решения.
Определенную сложность представляет оценка конституционности положений самой конституции, что приобретает особую важность в политически переходные периоды в жизни страны, когда противоречивость и борьба политических сил и идей по вопросам устройства
'государства, соотношения государства и гражданского общества, а также гарантий прав личности обостряются. В такие периоды могут иметь место серьезные смещения в содержании упомянутых критериев под влиянием общей ситуации в обществе, в то время как именно их стабильность может служить поручительством тому, что не будет принята «неконституционная» конституция. Иными словами, следует различать конституционные принципы, которые являются тем политико-идеологическим и морально-этическим фундаментом, на котором основываются и которому должны соответствовать положения конституции как единого писаного нормативного акта высндей юридической •'СиЛы, и которые, тем самым служат критерием оценки крнституцион-'йойй принимаемых конституций или конституционных законов как Таковых.
Конституционные принципы — это основополагающие начала устройства жизни общества в условиях существования государства. Выработка этих принципов происходит в процессе длительного исторического развития общества в результате глубокого философско-теоре-тического осмысления социально-политических процессов в обществе: возникновения, развития, распада и крушения государств, сопоставления эффективности функционирования общества при различных формах его государственного устройства, формах и методах правления, а также достижения благосостояния для граждан в широком смысле слова.
' Нормативный характер эти конституционные принципы приобретают в случае их правового оформления, как правило, в учредительном акте (декларации, меморандуме, билле, учредительном договоре), который является правовым рубежом, характеризующим смену конституционных эпох, смену конституционно-правовой парадигмы в обществе и смену господствующей политико-правовой идеологии. Весьма вероятно,
конституционные принципы затем будут включены в преамбулу писаной конституции, либо учредительный акт будет включен в качеств самостоятельной части в текст самой конституции путем инкорпорирования, чем будет подтверждаться преемственность конституции Заложенным в учредительном акте конституционным принципам.
' Такое разделение конституционных принципов и конституции как таковой имеет ряд практических аспектов. Во-первых, в значительной Степени облегчается процедура одобрения и принятия конституции народом. Весь народ путем конституционного референдума (наилучший способ) либо конституционной ассамблеи (аналог учредительного собрания) принимает, либо одобряет основные конституционные принципы и /' или учредительный акт, в котором они закрепляются. Тем самым Именно народ определяет принципиальные вопросы устройства госу-
дарства, структуры властей, перечень неотчуждаемых прав граждан и порядок их защиты, пределы полномочий государства, право народа на неповиновение правительству и его насильственную смену.
Представляется особенно важным, что конституционные принципы обретают легитимность в ходе референдума и могут быть изменены лишь путем референдума. Они являются критерием оценки конституционности самой конституции на общефедеральном уровне, конституционных законов и международных договоров. Ни один орган государства не вправе оспаривать конституционность и наивысшую юридическую силу конституционных принципов, одобренных на референдуме. Этим снимается противопоставление специального юридического знания, обладателем которого являются разработчики Конституции, и общих ценностей, одобряемых большинством граждан.
Понятие конституционности нормативного акта может быть рассмотрено в узком и в широком смысле.
В узком смысле понятие конституционности нормативного акта предполагает его соответствие лишь положениям собственно конституции — высшему закону страны. В широком смысле, конституционный нормативный акт — это акт, который по содержанию соответствует: международным правовым договорам, участником которых является страна (как многосторонним, так и региональным и двусторонним) и которые ею ратифицированы в установленном порядке; конституции и органическим законам; текущим законам (последнее справедливо для подзаконных нормативных актов), а также принят, опубликован и введен в действие в соответствии с установленной в конституции процедурой управомоченным на то субъектом нормотворчества в пределах конституционно закрепленной за ним компетенции согласно разделению властей по горизонтали — на законодательную, исполнительную и судебную и по вертикали — на общефедеральную власть й власть субъекта федерации. Кратко это может быть сформулировано следующим образом.
Конституционный нормативный акт (в широком смысле) по содержанию соответствует всем иным действующим источникам права, имеющим большую чем он юридическую силу, принят, опубликован и введен в действие надлежащим субъектом (органом) в пределах его компетенции с соблюдением установленной процедуры и формы.
Соответственно, неконституционным следует признать нормативный акт, который в целом или в части не соответствует хотя бы одному из вышеперечисленных условий.
Возможно выделить следующие группы критериев оценки конституционности нормативных актов с точки зрения: — содержания норм;
— компетенции издавшего органа;
— процедуры принятия и оформления.
По содержанию нормативный акт должен соответствовать конституции:
а) формально юридически, то есть не противоречить буквальному содержанию ни одной из норм конституции, либо иного акта, имеющего более высокую юридическую силу, чем нормы оцениваемого акта — формально-юридический или буквальный критерий;
б) по историческим целям, то есть отвечать конституционным принципам и целям правового регулирования, заложенным, как правило, в преамбуле конституции, декларациях, учредительных актах, меморандумах и международных правовых договорах — целевой критерий;
в) по характеру затрагиваемых в нормативном акте вопросов, то есть сфере и предмету нормативного регулирования, по объему, по времени и кругу лиц — критерий сферы и объема регулирования.
Кроме того, мя признания по содержанию нормативного акта конституционным, он должен соответствовать исторически сложившимся принципам права, которые присущи последнему как специфическому регулятору общественных отношений в условиях существования государства. К таким принципам относятся, например: «не дважды за одно», «нет преступления без указания на то в законе», «не имеют обратной силы положения закона, устанавливаюхцие ответственность, либо ужесточающие наказание», «специальный закон отменяет действие общего закона», «никто не судья в собственном деле», «экономия насилия» и другие, которые подчас не находят формального конституционного закрепления, но являются общепризнанными началами права в цивилизованном обществе. Это — общеправовой критерий.
Группа критериев оценки конституционности нормативного акта с точки зрения компетенции издавшего его органа включает:
а) критерий функционального (по горизонтали) разделения компетенции властей на законодательную, исполнительную и судебную; он отвечает на вопрос, относится ли к прерогативам данной ветви власти издание рассматриваемого нормативного акта, то есть критерий функциональной компетенции;
б) критерий иерархического (по вертикали) разделения компетенции властей между общефедеральным уровнем и уровнем субъектов федерации, то есть критерий иерархической компетенции.
С точки зрения процедуры принятия и оформления нормативного акта его конституционность возможно оценить по:
а) процедурно-процессуальному критерию, то есть соответствию установленному в конституции или. в.органических законах, а также в международных договорах порядку подписания, заключения, принятия,
опубликования и введения в действие рассматриваемого нормативного акта; это означает наличие надлежащего субъекта законодательной инициативы, прохождение всех предусмотренных этапов слушаний при обсуждении законопроекта, наличие кворума, простого или квалифицированного большинства при принятии, соблюдение установленного порядка наложения вето и его преодоления, соблюдение установленного единоличного либо коллегиального порядка рассмотрения и принятия, своевременное опубликование в официальном источнике;
б) критерию юридической формы, согласно которому нормативный акт должен быть облечен в такую юридическую форму (закон, указ, декрет, постановление, распоряжение, решение, договор и т.п.), которая, во-первых, отвечает его содержанию в зависимости ог предмета и сферы регулирования, а, во-вторых, отвечает тем установленным для каждого издающего органа видам надлежащего юридического оформления исходящих от него актов, включая чисто юридико-гехнические моменты (подписание, регистрация и т.п.).
Наибольшую практическую сложность представляет оценка конституционности нормативного акта по первой группе критериев — с точки зрения содержания.
В существующей практике толкования конституционных норм, по мнению мексиканского правоведа Х.Карписо, можно выделить три школы или тенденции:
— механическая юриспруденция, при которой судья лишь констатирует факты и механически применяет к ним право;
— свободное законное решение, при котором судья активно участвует в судебном процессе и в своих решениях руководствуется «чувством справедливости» и «потребностями общества»;
— реалистическая или экспериментальная юриспруденция считает, что подлинными творцами законов являются те, кто их применяет, то есть судьи, а не те, кто законы принимает.
Х.Карписо считает, что при толковании Конституции в особенности должны приниматься во внимание не только соображения чисто правового порядка, но и политические, исторические, социальные и экономические факторы.
Оценка соответствия содержания нормативного акта положениям конституции (в широком смысле) связана с толкованием конституции, то есть уяснением смысла, заложенного в ней законодателем, и систематическим толкованием норм, содержащихся в оцениваемом акте,' в связи с конституцией. Такую оценку целесообразно проводить, по мнению диссертанта, поэтапно.
На первом этапе необходимо путем текстуального сопоставления конституции и нормативного акта установить в результате буквального
грамматического толкования наличие в оцениваемом акте положений, находящихся в противоречии хотя бы с одной нормой конституции, то есть применить формально-юридический критерий. При обнаружении такого несоответствия нормативный акт в этой части, безусловно, признается неконституционным, так как противоречит «букве» конституции.
В том случае, когда из буквального грамматического толкования несоответствия закона и конституции не усматриваются, тогда следует прибегнуть к следующему этапу оценки, то есть применить целевой критерий. Для этого производится расширительное (либо ограничительное) толкование норм оцениваемого акта, а к толкованию норм конституции применяется историко-целевой прием. Иными словами, следует оценить назначение конституции в качестве источника фундаментальных конституционно-правовых принципов, прежде всего таких, как разделение властей и защита прав и свобод личности. Поэтому, при оценке конституционности нормативного акта необходимо исходить из приоритета интересов личности (как цели) по отношению к интересам государства (как средства обеспечения этой цели). Таким образом, конституционость содержания актов, затрагивающих права и свободы личности, подлежит расширительной по объему оценке по принципу «разрешено все то, что прямо не запрещено законом», а, следовательно, акты, устанавливающие иной порядок пользования правами и свободами личности, неконституционны, ибо противоречат целям ее принятия. Конституционность же актов, устанавливающих правомочия государства и его органов (особенно, так называемых, силовых структур: армия, разведка-контрразведка, полиция, жандармерия) подлежит ограничительной по объему оценке по принципу «все, что прямо не разрешено, то запрещено», а, следовательно, акты, устанавливающие компетенцию государственных органов иным образом, а равно нарушающие конституционный принцип разделения властей как по горизонтали, так и по вертикали — неконституционны.
Адекватное толкование достигается именно в результате поэтапного толкования, то есть сочетания позитивистского (формально юридического) подхода на первом этапе с естественно-правовым (целевым, ценностно-ориентированным) подходом на втором этапе. При этом не происходит ни отрыва от писаного текста "как основы толкования, то есть право не. утрачивает идентичность, ни превращения права в жесткую раз и навсегда заданную систему, то есть право обретает свойство живого, развивающегося организма. Движение по этим этапам соответствует последовательному переходу от одной школы толкования конституционных норм к другой, то есть применению на каждом этапе определенных групп критериев. Начальный этап толкования основан на
принципах позитивной юриспруденции и позитивного (статутного) права. Движение ко второму этапу связано с необходимостью привлечения для анализа содержания конституционных норм аксиологических ценностей, то есть наполнение старых норм новым конституционным содержанием, что характерно для школы «свободного законного решения». Третий этап возникает тогда, когда адекватное решение вопроса о конституционности нормативного акта требует восполнения имеющегося пробела в конституционном праве, когда решение следует вынести на основании аналогии конституционного права, то есть из всей совокупности имеющихся и легитимизированных конституционных принципов, конституционных и иных учредительных актов, а также конституционных обычаев и ценностей. На этом этапе толкование происходит в соответствии с принципами реалистической школы, а Суд своим толкованием восполняет пробел в конституционном праве — праве в широком смысле этого слова. Иными словами, результатом толкования на этапах является: 1 — установление смысла нормы, заложенного при ее принятии; 2 — установление нового смысла старой нормы в новых условиях, то есть «что бы хотел создатель нормы, если бы он мог оказаться в новых условиях»; 3 — установление новой нормы, восполняющей пробел в праве, то есть «как следовало бы урегулировать данное отношение, исходя из общих целей, которые ставил перед собой создатель всего конституционного блока».
В §1 главы 2 исследуются теоретические и исторические предпосылки формирования двух классических моделей организации конституционного контроля и надзора — децентрализованной (американской) и централизованной (европейской), показано место и роль органов конституционной юрисдикции в структуре власти правового государства в качестве «негативного законодателя», арбитра между йбтвями власти по горизонтали и по вертикали, защитника конституционных прав и свобод человека и, как итог, хранителя основных конституционных принципов, проистекающих из воли народа, а не любой из ветвей власти.
■ При американской системе конституционный контроль осуществляется судебной системой в целом и не отделен от осуществления правосудия как такового. Все споры, независимо от их природы, решаются теми же судами, согласно тем же процедурам, ко существу, в тех же условиях. Конституционные вопросы могуг быть обнаружены в любом деле и не имеют специального способа разрешения. Таким образом, фактически отсутствуют особые конституционные ' Споры помимо обычных судебных, ибо нет необходимости различать дела или споры, возбуждаемые перед тем же судом. Более того, американский суд может выносить решение только тогда, когда есть спор, то есть он имеет дело только с определенным делом и не может действовать до тех пор,
пока не будет обращения к его юрисдикции. Контроль суда, поэтому, приводит к ограничению действия принятого судом решения только в отношении рассматриваемого дела, хотя решение Верховного суда имеет руководящее значение для остальных нижестоящих судов.
В европейской системе конституционный контроль организован по другому. Для Европы характерна дифференциация различных категорий споров (административных, гражданских, коммерческих, уголовных) и рассмотрение и разрешение их различными судами. Конституционные споры также отделены от других и разрешаются обособленно. Конституционные споры разрешаются судом, который специально создан для этой цели и обладает монополией на конституционное судопроизводство. Это означает, что в отличие от судов США, обычные суды ФРГ, Австрии, Италии или Испании не могут разрешать конституционные споры. Максимум что они могут, это направить дело для разрешения в Конституционный Суд, решение которого будет обязательным для обычных судов. В Европе, кроме того, конституционность закона проверяется, как правило, отвлеченно (абстрактный контроль), а не как в США в контексте конкретного дела, спора (инцидентный контроль). Поэтому, конституционность законов в Европе рассматривается вообще, без учета специфических обстоятельств любого конкретного дела. Вот почему в Европе конституционные споры обычно возбуждаются властными структурами (правительством, президентом, членами парламента, судами), а не отдельными гражданами. Как следствие, действие решения распространяется на всех без исключения и на все подобные случаи. Когда судья европейского Конституционного суда объявляет акт законодательной власти неконституционным, его решение обладает силой отмены этого акта, силой, лишающей последний юридической силы. Такой акт более не действует, он не имеет более правового воздействия на кого-либо, а иногда решению о неконституционности придается обратная сила.
Г.Кельзен охарактеризовал Конституционный Суд европейского типа как «негативного» законодателя, в отличие от «позитивного» законодателя — парламента.
Вместе с тем, обе модели являются двумя различными способами достижения одного и того же результата. Обе должны выполнять следующие задачи:
— прежде всего обе системы защищают основные права и свободы граждан от нарушений со стороны правящих властей, особенно законодательной;
— обе системы стремятся обычно поддерживать баланс между государством в целом и образованиями, из которых оно состоит; в федеративных государствах конституционный контроль выполняет эту
функцию независимо от того, следует ли система контроля американской или европейской модели: и Верховный Суд США, и Федеральный Конституционный Суд ФРГ играют ту же роль в поддержании баланса между федеральным правительством и членами федерации;
— суды обеих систем выполняют те же задачи, как предусмотрено соответствующими конституциями, когда они защищают разделение властей — распределение полномочий между различными органами государства: либо между исполнительными и законодательными, либо между палатами парламента;
— в Европе, как и в США, конституционные суды могут разрешать электоральные споры в отношении высших государственных должностей, либо членов высших органов власти.
В §2 главы 2, который посвящен сравнительному анализу различных институциональных форм органов конституционного контроля и надзора в ряде зарубежных стран, сопоставляется их роль в структуре власти конкретной страны, порядок формирования, компетенция, основные тенденции в практике, приводятся примеры переходных моделей организации конституционного контроля.
Субъектами правовой охраны конституции, реализующими институты конституционного контроля (надзора), могут выступать:
— народ в целом непосредственно, когда на референдум ставится вопрос о конституционности нормативного акта: закона, международного договора, либо когда конституционный спор решается путем непосредственного обращения к «голосу народа»;
— верховный представительный орган (парламент) в целом, либо его отдельные структуры (самоконтроль);
— специальный судебный орган конституционного контроля, не входящий в систему общих судов (ФРГ, Италия, Испания, Россия, Польша, Болгария, Венгрия и др.);
— специальный квазисудебный орган конституционного контроля (надзора): Конституционный Совет (Франция), Наблюдательный Совет (Иран), Комитет Конституционного надзора (СССР);
— только Верховный Суд государства ( Швейцария, Колумбия, Канада, Венесуэла, Индия);
— общие суды всех уровней, входящие в судебную систему страны (США, Норвегия, Греция, Дания).
В §2 главы 2 дан общий анализ тенденций становления органов правовой охраны конституции в странах бывшего социалистического лагеря, в африканских странах. Более детально исследована организация и деятельность органов конституционного контроля на примере таких стран, как: США, Австралийский Союз, Скандинавские страны (Швеция, Норвегия, Дания), Швейцария, Греция, в которых с теми или
■иными особенностями воспринята американская модель; а также Австрия, ФРГ, Италия, Испания, в которых представлена классическая европейская модель и сформированы специальные Конституционные Суды (Трибуналы), либо квазисудебный орган — Франция.
Молодые суверенные государства, образовавшиеся на территории бывшего СССР, приступили к формированию специализированных органов конституционного контроля. Ими воспринята континентальная (европейская) модель конституционного контроля — специальным конституционным судом. Эти суды стали образовываться и в составе высших органов власти республик, вошедших в состав Российской Федерации в качестве ее субъектов (например, Чечня, Мордовия), образуя тем самым двухуровневую систему органов конституционного контроля.
Подробному анализу правового статуса Конституционного Суда Украины, закрепленному в Законе Украины «О Конституционном Суде» (1992 г.) и действующей Конституции Украины, а также его динамике в проекте новой Конституции Украины посвящается заключительный §3 главы 2. Диссертантом дается критический анализ положений рассматриваемых документов, относящихся к правовому статусу Конституционного Суда Украины, вносятся и обосновываются предложения автора по их совершенствованию.
Заключительная глава 3 диссертации включает два параграфа и посвящена роли и значению процессуальной формы в деятельности органа конституционной юрисдикции.
В § 1 главы 3 «Преимущества судебной процедуры конституционного контроля» произведено обстоятельное исследование принципиальных достоинств судебной процедуры по сравнению с административной.
Решая вопрос о наиболее целесообразной форме осуществления конституционного контроля (надзора), следует принять во внимание, что конституционно-надзорные полномочия в большей степени отвечают их осуществлению в рамках административной процедуры, а конституционно-контрольные — в рамках судебной процедуры. В этом плане, по всей видимости, предоставление права законодательной инициативы и особенно права возбуждения производства по Ъроверке конституционности нормативного акта самому органу правовой охраны конституции допустимо только в рамках конституционно-надзорного органа, так как, во-первых, это отвечает характеру исключительно надзорной деятельности, но не судебной; а во-вторых, исключается ситуация, при которой орган правовой охраны конституции сможет выступать в роли защитника не конституции, а внесенного им законопроекта или принятого по его инициативе закона, то есть оказаться в положении «судьи
в собственном деле», что вызывает серьезные сомнения в его объективности. Иными словами, если орган правовой охраны конституции будет иметь право не только окончательного решения какого-либо вопроса, но и правом возбуждения конституционно-проверочного производстйа по этому вопросу, то его решение в данном случае не трудно предвидеть, ибо; возбуждая такое производство и объединяя в одном лице обвинителя и судью, этот орган уже ориентирован и предрасположен^ к определенному решению вследствие косвенной заинтересованности в исходе дела. Для надзорного же органа его решение (как правило, в форме заключения) есть лишь повод для обязательного рассмотрения и принятия окончательного решения другим органом — конституционно-контрольным, который может и не согласиться с доводами инициатора проверки, содержащимися в его заключении.
Швейцарский правовед В.Кэлин предложил термином «конституционная юрисдикция» обозначать судебную форму (процедуру) контроля за конституционностью государственной власти. Им разработана концепция легитимной конституционной юрисдикции в правовом федеративном государстве, согласно которой индивид, обжалующий законодательный акт, и орган, издавший акт, выступают в суде как равноправные стороны, отстаивающие, соответственно, частный и публичный интерес.
Характерной чертой правосудия, по мнению отечественных процессуалистов П.Е.Недбайло и В.М.Горшенева, является то, что в процессе его осуществления разрешается определенный конфликт. В правосудии имеет место противоборство интересов, действий, стремлений. * Разрешение такого конфликта необходимо предусматривает строгую регламентацию с тем расчетом, чтобы противоборствующие интересы были удовлетворены целесообразным и максимально соответствующим целям государства способом. ! , ,. ,
Каковы же достоинства судебной процедуры осуществления конституционного контроля по сравнению с административной?
Они прежде всего заключены и следующем:
1. Суды не могут откладывать свое решение на неопределенное время и, как правило,.идти на компромиссы. Им необходимо принять решение в чью-то пользу. Кроме того, традиционно судьи обязаны разъяснять свои решения, в то время как законодательная и исполнительная власти, по мнению правоведа Симона Ли, навязывают свои решения без объявления их мотивов. - • ... о . "
2. Судьи вправе принимать решения, противоречащие интересам государства, но в соответствии с биллем о правах.
3. По справедливому утверждению правоведа Майкла Зандера, возбуждение судебного дела — гораздо более эффективная мера,
поскольку к делу, поданному в суд, правительство должно относиться особым образом. Это означает, что оно обязано отвечать на иск. Контраст со всеми другими методами защиты гражданских прав очень разительный. Например, если гражданин подает жалобу в министерство; или непосредственно министру, или, если гражданин обращается к выбранному им члену парламента, то его иск может быть проигнорирован или отклонен. Если же гражданин подает иск в суд, то правительство обязано защищать дело, иначе оно его проиграет.
4. При судебном разбирательстве каждая сторона, в том числе представители • исполнительной или законодательной власти, обязана выставить аргументы, способные убедить независимого арбитра, то есть состязательность в сочетании с распределением бремени доказывания перед незаинтересованным судьей между равноправными сторонами.
5. Обязательность рехпения суда, вынесенного в пользу гражданина, для любых государственных органов, так как судебное решение после вступления его в силу обретает силу закона.
6. Публичность и гласность разбирательства.
7. Наличие у судов дискреционных полномочий, то есть судьи, в случае неурегулированности вопроса разрешают вопрос на основе аналогии закона и аналогии права, что связано с необходимостью толкования норм законов и конституции, восполняя тем самым имеющиеся пробелы и решая спор по существу.
8. Непосредственность, возможность пользоваться помощью адвоката.
Диссертантом вносится и обосновывается предложение по организации двухиистанционного рассмотрения дел Конституционным Судом, то есть формирование механизма обжалования решений Конституционного Суда в рамках самого Конституционного Суда. Для этого предлагается первоначально рассматривать дела коллегией судей КС в составе 3-5 членов, причем коллегии имеют предметную специализацию и действуют на постоянной основе, либо их состав формируется Председателем КС ad hoc. Это позволит обжаловать принятые коллегией (палатой) решения Пленуму КС, который бы выступал апелляционной инстанцией по такого рода решениям.
В §2 главы 3 автором разработаны предложения с целью совершенствования процессуальных форм механизма обеспечения исполнения решений органа конституционной юрисдикции по различным категориям дел, причем особенно важны те из них, которые касаются механизма исполнения решений по компетенционным спорам между органами различных ветвей власти на федеральном уровне (по горизонтали) и между федеральными и штатными властями (по вертикали), а также возможных санкций за неисполнение решений КС.
Конституционному Суду, по мнению автора, должно быть предоставлено право в случае неисполнения его решений по спорам между отдельными ветвями федеральной власти, направлять в адрес исполнительной власти — Президенту—судебный приказ о досрочном роспуске Парламента, игнорирующего решение Конституционного Суда, и назначении новых выборов, а в случае неисполнения решения Конституционного Суда Правительством или Президентом — направлять в адрес Парламента судебный приказ об отставке Кабинета в полном составе, либо возбуждении процедуры импичмента в отношении Президента.
В случае неисполнения федеральной властью решений Конституционного Суда по спорам между федерацией и ее субъектом (далее — штатом), применяются санкции на основании судебного приказа Конституционного Суда в порядке, описанном выше. Если же решение Конституционного Суда по спорам между федерацией и штатом, а также между отдельными штатами не исполняется властями штатов, то приказ Конституционного Суда должен направляться, соответственно, исполнительной или законодательной власти штата для применения описанных выше мер на уровне субъекта федерации. В том случае, если власти штата приходят к соглашению между собой и отказываются исполнить решение Федерального Конституционного Суда, последний направляет федеральным властям судебный приказ о применении к субъекту федерации, не исполняющему решения Конституционного Суда, следующих мер ответственности, которые, как правило, присущи сфере публичных международно-правовых отношений:
— репрессалии (эмбарго, наложение арестов и обращение взыскания на все активы неисправного штата в других штатах и федеральных учреждениях, экономическая блокада и другие);
— применение общефедеральных вооруженных сил для обеспечения исполнения субъектом федерации своих обязательств, стабильности общефедералыгого конституционного строя, защиты прав и свобод человека (как крайняя и исключительная мера);
— придание Трибуналу (ad hoc) или Верховному Суду Федерации лиц, организовавших вооруженное сопротивление исполнению решения Конституционного Суда.
В заключении кратко сформулированы обобщения, выводы и рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.
СПИСОК РАБОТ, опубликованных по теме диссертации:
1. Критерии оценки конституционности нормативных актов/РАН. Институт государства и права. — М.,1994. — Деп. в ИНИОН РАН 24.05.94., N 49277. — (1,6 печ.л.).
2. Правовой статус Конституционного Суда в новой Конституции Российской Федерации и в Проекте новой Конституции Украины (сравнительный анализ) / РАН. Институт государства и права. — М., 1994. — Ден. в ИНИОН РАН 27.06.94,, N 49408. — (0,6 печ.л.).
