АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Проверка конституционности законов по обращениям граждан органами конституционного контроля России и Франции»
На правах рукописи
КОКОТОВА Мария Александровна
ПРОВЕРКА КОНСТИТУЦИОННОСТИ ЗАКОНОВ
ПО ОБРАЩЕНИЯМ ГРАЖДАН ОРГАНАМИ КОНСТИТУЦИОННОГО КОНТРОЛЯ
РОССИИ И ФРАНЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ
Специальность 12.00.02 - Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
' 3 пДП 2015
005568819
Екатеринбург - 2015
005568819
Работа выполнена на кафедре конституционного права Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Уральский государственный юридический университет»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
кафедры конституционного права Уральского государственного юридического университета Савицкий Петр Иванович Официальные доктор юридических наук, профессор
оппоненты: кафедры конституционного
и административного права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики» Кряжков Владимир Алексеевич, кандидат юридических наук, доцент, заместитель председателя Уставного суда Свердловской области Казанцев Антон Олегович
Ведущая организация:
ФГБОУ ВПО «Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)»
Защита диссертации состоится 16 июня 2015 г. в 10 ч на заседании диссертационного совета Д 212.282.02 на базе ФГБОУ ВО «Уральский государственный юридический университет» по адресу: 620137, г. Екатеринбург, ул. Комсомольская, 21, зал заседаний Ученого совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте ФГБОУ ВО «УрГЮУ» http://www.usla.ru
Автореферат разослан « 3 О» ¡65^2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, профессор
С. Ю. Головина
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность диссертационного исследования. В настоящее время в России, как и во Франции, проверка конституционности законов по обращениям граждан стала одним из наиболее широко используемых видов конституционно-контрольной деятельности, что вызывает интерес к ее специфике.
Данный вид конституционного контроля в этих странах является сравнительно молодым правовым институтом. В России последующий конкретный контроль по запросам граждан появился в 1993 г., хотя с 1991 г. Конституционный Суд был наделен полномочиями по проверке конституционности правоприменительной практики по обращениям граждан. Во Франции институт конституционного контроля законов был введен уже в 1958 г., но последующий контроль по обращениям граждан был введен только в 2008 г., а осуществляется лишь с 2010 г.
Проведенная реформа поставила перед Конституционным Советом Франции новые задачи и проблемы, связанные с особенностями данного вида контроля, которые актуальны и для Конституционного Суда России. Поэтому полезно сравнить пути решения одинаковых задач, найденные данными органами. Это особенно интересно в свете того, что в России в настоящее время институт конституционного контроля подвергается реформированию: за последние пять лет был принят ряд федеральных конституционных законов, направленных на совершенствование конституционного судоустройства и судопроизводства. В силу этого в рамках предпринятого сравнительно-правового анализа актуально исследование динамики развития данного вида конституционного контроля, в том числе в культурно-историческом контексте.
Изучение французского опыта может быть важно, прежде всего, как позволяющее получить сведения об альтернативном решении одних и тех же вопросов в другом государстве, в том числе и для нужд практики, что можно назвать одной из основных целей сравнения. Кроме того, изучение зарубежного опыта позволяет лучше понять свой собственный. Оно предоставляет возможность с новой стороны посмотреть на институты, которые при изучении только отечественного опыта представляются само собой разумеющимися. Это особенно интересно потому, что организация осуществления
конституционного контроля во Франции весьма оригинальна и существенно отличается от российской.
Степень научной разработанности темы. Институт конституционного контроля, в том числе в сравнительно-правовом аспекте, активно изучается российскими правоведами, среди которых можно назвать С. А. Авакьяна, А. С. Автономова, К. В. Арановского,
A. М. Барнашова, С. А. Белова, Н. С. Бондаря, О. В. Брежнева,
B. В. Захарова, А. Н. Верещагина, Н. В. Витрука, Г. А. Гаджиева,
B. В. Гошуляка, Г. А. Жилина, В. Д. Зорькина, С. М. Казанцева, А. О. Казанцева, А. М. Кальяка, А. Д. Керимова, А. А. Клишаса,
C. Д. Князева, О. А. Кожевникова, А. Н. Кокотова, В. В. Комарову, И. А. Кравца, В. И. Крусса, В. А. Кряжкова, О. Н. Кряжкову, П. А. Кучеренко, В. В. Лазарева, Л. В. Лазарева, М. Л. Ломовце-ву (Белых), А. А. Ливеровского, В. О. Лучина, В. В. Маклакова, M. Н. Марченко, М. А. Митюкова, А. В. Молотова, Т. Г. Морщакову, С. В. Нарутго, В. В. Невинского, Т. А. Николаеву, С. Э. Несмеянову, Ж. И. Овсепян, И. Ю. Остаповича, С. А. Перчаткину, А. А. Петрова, А. В. Савоськина, М. С. Саликова, С. Л. Сергевнина, В. А. Сивиц-кого, Б. А. Страшуна, М. А. Филатову, Т. Я. Хабриеву, В. Е. Чирки-на, Е. С. Шугрину, Б. С. Эбзеева и др..
К числу зарубежных исследователей, в сферу научных интересов которых входит конституционный контроль, относятся Л. Абиб (L. Habib), Ж. Абади (G. Abadie), Ю. Аэнель (H. Haenel), Ж. Бартелеми (J. Barthélémy), Д. Бешийон (D. Béchillon), Л. Боре (L. Boré), Г. Гаркассон (G. Carcassonne), И. Гена (Y. Guêna), M. Гийомэ (M. Guillaume), В. Гоэзэль-ле Биан (V. Goesel-le Bihan), Р. Дену де Сан Марк (R. Denoux de Saint Marc), M. Дизан (M. Disant), О. Дютэйе де Лямот (О. Dutheillet de Lamothe), О. Кайа (O.Cayla), А.-Л. Кассар-Валембуа (A.-L, Cassard-Valembois), С. Кассез (S. Cas-sese), П. Мазо (P. Mazeaud). H. Мольфесси (N. Molfessi), Ж.-Л. Пе-зан (J.-L. Pezant), Д. Руссо (D. Rousseau), Д. Тгорпан (D. Turpin), Л. Филип (L. Philip), К. Франек (С. Franek), Б. Франсуа (В. François), M. Фромон (M. Fremont), В. Шампель-Дэпла (V. Champell-Desplats) и другие.
Для целей настоящего исследования особый интерес представляют работы, посвященные последующему конституционному контролю по обращениям граждан. В качестве примера таких работ в российской доктрине можно привести кандидатскую диссертацию
Н. М. Голик «Конституционная жалоба - гарантия защиты прав и свобод граждан в практике конституционного правосудия России» (2008), практическое пособие В. О. Лучина и О. Н. Дорониной «Жалобы граждан в Конституционный Суд Российской Федерации» (1998), научно-практическое исследование С. В. Нарутто «Обращение граждан в Конституционный Суд России» (2011). Кроме того, необходимо отметить работы Н. С. Бондаря «Конвенционная юрисдикция Европейского Суда по правам человека в соотношении с компетенцией Конституционного Суда РФ» (2006), С. Д. Князева «Конституционная жалоба в России: законодательная модель и судебная интерпретация» (2011), С. А. Татаринова «К вопросу о расширении полномочий Конституционного Суда России по рассмотрению и разрешению дел в связи с жалобами граждан» (2011), В. А. Кряжкова «Российская модель конституционной жалобы»
(2012), О. В. Брежнева «Институт конституционной жалобы в субъектах России: нормативные модели и практика их реализации»
(2013), В. В. Гошуляка «Жалоба как юридическая процессуальная форма конституционного судопроизводства в субъектах России» (2013) и др.
К числу работ французских исследователей, посвященных приоритетному вопросу конституционности, относятся монография Ж.-А. Стала, К. Магю «Приоритетный вопрос конституционности» (2011), статьи Ж. Боннэ, Д. Руссо «Суть ПВК. Способ использования приоритетного вопроса конституционности» (2012), Ф. Букара «Приоритетный вопрос конституционности и высшие суды: партия в бильярд на трех бортах» (2010), Ф. Дэльпере «Пример конституционного диалога: преюдициальный вопрос конституционности» (2009) и другие.
Российские исследователи также изучают приоритетный вопрос конституционности1, в частности, необходимо упомянуть статьи А. В. Антонова «Реформа Конституционного Совета Франции» (2011), К. В. Карпенко «Институт последующего (конкретного) конституционного контроля во Франции» (2013). Избранная тема так или иначе затрагивалась в различных работах, но ее самостоятельное рассмотрение с учетом действующего законодательства на ос-
1 Данным термином обозначается процедура осуществления последующего контроля по обращениям граждан. Термин «приоритетный вопрос конституционности» используется для наименования как самого направляемого обращения, так и всей процедуры в целом.
нове существующей практики еще требует дальнейшего теоретического осмысления.
Правовому положению Конституционного Совета Франции посвящен труд М. А. Крутоголова «Конституционный Совет Франции. Организация и правовые аспекты деятельности1». Однако со времени выхода данной книги статус Конституционного Совета основательно изменился. Подробный анализ процессуального правового регулирования деятельности Конституционного Совета содержится в работе Д. В. Даниленко «Французское конституционное судопроизводство и судебное право2», написанной, однако, на дореформенном материале.
Наиболее актуальными на сегодняшний день являются диссертационное исследование К. В. Карпенко «Роль конституционного контроля в развитии конституционного права Франции3», в котором изучается развитие конституционного контроля во Франции, Н. В. Даниловой «Французская модель конституционной юстиции и ее рецепция государствами Африки и Азии4», где французская модель конституционного правосудия анализируется с точки зрения ее рецепции другими государствами. Если в указанных работах французская модель конституционного контроля рассматривается в целом, то в настоящем исследовании раскрывается институт проверки конституционности законов по обращениям граждан, появившийся во Франции после конституционной реформы 2008 г., причем в его сравнении с аналогичным российским институтом.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является сравнительно-правовая характеристика проверки конституционности законов по обращениям граждан в России и Франции. Для достижения этой цели поставлены следующие задачи:
уяснение правовой природы, места проверки конституционности законов по обращениям граждан в системе специализированного конституционного контроля России и Франции, ее ценностных оснований;
1 Крутоголов М. А. Конституционный Совет Франции. Организация и правовые аспекты деятельности. М., 1993.
2 Даттенко Д. В. Французское конституционное судопроизводство и судебное право / пер. с фр. Г. Чуршукова. М., 2010.
3 Карпенко К. В. Роль конституционного контроля в развитии конституционного права Франции: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.
4 Данилова Н. В. Французская модель конституционной юстиции и ее рецепция государствами Африки и Азии: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013.
изучение истории развития данного вида конституционного контроля в России и Франции и представлений о нем в доктрине, а также факторов, способствующих и препятствующих его развитию;
выявление общего и особенного в правовом регулировании проверки конституционности законов по обращениям граждан, тенденций развития данного вида контроля в России и Франции;
сопоставление способов решения схожих задач, встающих при осуществлении данного вида контроля в России и во Франции;
анализ воздействия европейского права на правовое регулирование и практику осуществления проверки конституционности законов по обращениям граждан в России и Франции;
сравнение порядка направления обращений граждан и принятия их к рассмотрению в Конституционном Суде России и Конституционном Совете Франции;
сравнение порядка рассмотрения обращений граждан Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции;
сравнение содержательных, формальных особенностей решений, принимаемых Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции по обращениям граждан, и их места в системе правового регушгрования;
сравнение порядка исполнения решений Конституционного Суда России и Конституционного Совета Франции.
Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые проведен развернутый сравнительно-правовой анализ проверки конституционности законов по обращениям граждан в России и Франции как вида последующего конкретного конституционного контроля, осуществляемого в рамках особого производства. Изучение правового регулирования и практики осуществления указанного вида конституционно-контрольной деятельности в динамическом аспекте позволило выявить характерные для него на современном этапе тенденции в России и Франции и сопоставить их между собой, выделить тот опыт в организации последующего контроля во Франции, который может быть заимствован Россией.
Методологическую основу исследования составляют в числе общенаучных методов диалектический, дедуктивный и индуктивный методы. Использованы правовые методы: формально-юридический, сравнительно-правовой (проводится как внешнее, так и внутреннее сравнение). Также использованы социологические ме-
тоды, в числе которых метод наблюдения, анализ судебной практики. Кроме того, используются исторический и аксиологический методы.
Теоретическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных авторов: С. А. Авакьяна, Е. Агостини, К. В. Арановского, С. Т. Артемовой, А. Бланкенагеля, Н. С. Бондаря, М. Вебера, А. И. Вербина, Ю. Ю. Ветютнева, Г. А. Гаджиева, Ш. М. Германа, Р. М. Джавахяна, В. Д. Зорькина, А. Т. Карасева,
A. А. Клишаса, В. В. Комаровой, В. И. Крусса, В. А. Кряжкова, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, Л. В. Лазарева, Л. Леграна, С. П. Маврина, В. В. Маклакова, В. В. Невинского,
B. Н. Панибратова, М.-К Понторо, В. Н. Руденко, М. Н. Руткевича, П. И. Савицкого, В. И. Сергеевича, В. Е. Чиркина и др.
Положения, выносимые на защиту:
1. Раскрыто схожее воздействие идей верховенства советов как органов народовластия (Россия) и парламентского суверенитета, разделения властей (Франция) на становление современной системы конституционного контроля соответственно в России и Франции, что, в частности, выразилось в относительно позднем по сравнению с другими странами введении в них проверки конституционности законов по обращениям граждан как вида специализированного конституционного контроля (Россия - 1993 г.; Франция - 2008 г.).
Вместе с тем, выявлено, что, даже руководствуясь одинаковыми или схожими идеями (доктринами), российский и французский законодатели в силу социально-экономических, политических, культурно-исторических, иных особенностей двух стран приходят к разным практическим решениям одинаковых задач. Это, к примеру, выразилось в учреждении в России Конституционного Суда как единственного на федеральном уровне органа, осуществляющего контроль конституционности актов, а во Франции — диффузной системы с распределением полномочий в сфере проверки конституционности разных видов актов между Конституционным Советом и Государственным Советом.
2. Доказано существенное различие обращения граждан в Конституционный Совет Франции (косвенное обращение через суд) и запроса суда в Конституционный Суд России при наличии ходатайства об этом стороны соответствующего судебного разбирательства (прямое обращение суда). В первом случае, несмотря на то, что
граждане направляют обращение через суд, именно они выступают стороной в процедуре проверки конституционности оспариваемого закона Конституционным Советом. Во втором случае суд не связан соответствующим ходатайством стороны и самостоятельно принимает решение о направлении запроса в Конституционный Суд, исходя из собственного убеждения в неконституционности подлежащего применению акта, в дальнейшем обретя статус стороны конституционно-судебного процесса.
3. Высказана идея о том, что в случае возможного возвращения гражданам в России права обжаловать в Конституционном Суде конституционность подлежащих применению в судебных делах с их участием законов, целесообразно направление жалоб граждан через суд по аналогии с соответствующим французским опытом преюдициальных обращений граждан. Право такого обращения не должно, конечно, отменять конституционно закрепленного права суда на оспаривание в Конституционном Суде подлежащего применению закона.
4. Обосновано, что в правовом закреплении проверки конституционности законов по обращениям граждан в России и Франции важное значение наряду с законодательным регулированием имеет правотворчество Конституционного Суда и Конституционного Совета, как регламентарное, так и выражаемое в их позициях по конкретным делам. В России оно направлено преимущественно на наделение граждан новыми возможностями за счет расширительного толкования законодательных положений (расширение круга субъектов обращения с жалобой, круга оспариваемых актов). Однако данная тенденция сталкивается с противоположной тенденцией последовательного законодательного ограничения данного вида контроля (выведение из числа объектов контроля подлежащих применению законов, ограничение срока обжалования, др.). Указанное столкновение характерно и для Франции, где наряду с тенденцией расширения возможностей граждан в сфере конституционного контроля, значимым проявлением которой стало само законодательное введение проверки конституционности законов по обращениям граждан, проявляет себя тенденция ограничения названных возможностей в практике Конституционного Совета (ограничительное толкование круга актов, которые могут быть оспорены, оснований для обращения).
Наличие данных противоположных тенденций объясняется незавершенным поиском государством как в России, так и во Франции оптимального соотношения объема задач, поставленных перед органом конституционного контроля, и имеющихся у него материальных и кадровых ресурсов.
5. Обосновано, что после введения последующего контроля по обращениям граждан в Конституционном Совете Франции сложилась тенденция усиления данной функции относительно других функций Конституционного Совета. Для практики Конституционного Суда России также характерен стабильно высокий уровень обращений граждан, рассмотрение которых составляет основное содержание его деятельности.
6. Выделены тенденции к сокращению сферы устного (открытого, состязательного) судопроизводства по жалобам граждан в Конституционном Суде России (прежде всего за счет введения и расширенного использования письменного производства) и к расширению сферы такого устного производства в Конституционном Совете Франции.
В настоящее время существуют ограничения этого принципа в обеих странах, но в России они состоят в сокращении сферы действия устного производства, а во Франции - в ограниченном использовании его возможностей.
Вместе с тем тенденцию сокращения устного судопроизводства в России необходимо оценивать с учетом того, что письменное производство, допускающее состязательность исходящих от сторон документов, призвано заменить практику принятия Конституционным Судом отказных определений с позитивным содержанием, в рамках которой граждане и представители заинтересованных государственных органов не обладают процессуальными правами сторон. Данное обстоятельство, в свою очередь, также корректируется законодательной практикой сокращения процессуальных прав сторон письменного разбирательства, предоставленных им при первоначальном введении этого института.
7. Доказано, что в силу разных способов обращения граждан в Конституционный Суд России и Конституционный Совет Франции и подходов к определению объема их процессуальных прав в указанных органах, различен состав процессуальных гарантий, предоставляемых сторонам в Конституционном Суде России и Консти-
туционном Совете Франции. Обосновано, что в России граждане располагают большими возможностями для доступа к конституционному правосудию и наделены большим объемом процессуальных прав при рассмотрении их жалоб Конституционным Судом в рамках устного производства, чем во Франции.
В то же время во Франции лучше гарантирован учет решений Конституционного Совета на практике в силу самой схемы преюдициального обращения, а также того, что отмена законодателем признанной Конституционным Советом неконституционной нормы не требуется - она исключается из текста закона на основании решения последнего.
8. Сделан вывод о том, что различия в форме решений органа конституционного контроля как в России, так и во Франции задаются существующими в данных странах доктринальными представлениями и заимствованием практики оформления решений других судов. При этом обосновано, что следование теории объективной истины как цели процесса привело к отказу от института особых мнений в Конституционном Совете Франции, а в российской доктрине и практике эти явления в целом воспринимаются как совместимые.
9. В результате сравнительного анализа способов, применяемых Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции для восполнения пробелов, возникающих в результате отмены нормы, признанной неконституционной, выделены способы, общие для обоих органов: признание нормы конституционной, но только в определенном толковании; введение органом конституционного контроля временного правового регулирования, действующего до восполнения пробела законодателем, а также способ, используемый Конституционным Советом Франции - признание не соответствующими Конституции отдельных фраз и слов в тексте проверяемого регулирования, что означает фактически введение новой редакции проверяемой нормы.
10. На основе анализа практики исполнения решений Конституционного Суда России и Конституционного Совета Франции раскрыты формы их взаимодействия с органами, отвечающими за названное исполнение (суды, правоприменительные органы) в данной сфере. Так, опыт Франции позволяет говорить о тенденции к усилению такого взаимодействия, в частности, постоянному расши-
рению круга исполнителей, типов даваемых им Конституциошнлм Советом указаний.
11. На основе сделанных теоретических выводов и анализа практики осуществления проверки конституционности законов по обращениям граждан в России и Франции сформулирован ряд предложений по совершенствованию законодательного регулирования деятельности Конституционного Суда России. В частности, предложено заимствование опыта Конституционного Совета по введению в резолютивную часть итоговых решений ссылок на пункты мотивировочной части, в которых содержатся правовые позиции. Высказана идея о возможности введения в Конституционном Суде России официального общения с заявителями посредством электронной почты. Предложено внесение соответствующих изменений в законодательство в форме законопроекта.
Теоретическая значимость исследования заключается: в выделении общего и особенного в правовом регулировании и практике осуществления последующего конституционного контроля по обращениям граждан Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции;
применении аксиологического подхода к изучению развития конституционного контроля в России и Франции;
выявлении современных тенденций развития правового регулирования и практики последующего конституционного контроля в России и Франции;
введении в научный оборот на основе авторской концепции нового эмпирического материала;
возможности использования теоретических наработок автора при последующем исследовании проблем правового регулирования и практики конституционного контроля в России и Франции.
Практическая значимость исследования заключается в предложении заимствования французского опыта решения отдельных задач при осуществлении конституционного контроля в России. Материалы настоящего диссертационного исследования также могут быть использованы при подготовке к проведению занятий по дисциплинам «Конституционное право зарубежных стран» и «Конституционный судебный процесс».
Степень достоверности. Содержащиеся в диссертации суждения и выводы основаны на анализе действующего законодатель-
ства и правоприменительной практики, теоретических источников и исторических документов. Были изучены решения Конституционного Совета Франции, принятые в рамках предварительного и последующего контроля конституционности законов (327 решений); решения Государственного Совета Франции (15 решений); решения Конституционного Суда России (70 решений). Кроме того были изучены видеозаписи публичных заседаний Конституционного Совета (просмотрено более 50 записей).
Апробацпя результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного права Уральского государственного юридического университета, где она прошла рецензирование, обсуждение и была одобрена. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных статьях автора. Также они обсуждены на научно-практических конференциях разного уровня:
на международных конференциях «Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2013» (Челябинск, 2013), «Конституция Российской Федерации: проблемы реализации и перспективы развития федерализма» (Екатеринбург, 2013), «Правотворчество и правоприменение в условиях инновационного развития общества» (Гродно, 2014);
на Всероссийских конференциях «Проблемы реформирования российской государственности» (Екатеринбург, 2012, 2013), «Эволюция российского права» (Екатеринбург, 2013, 2014).
Структура диссертации предопределена целью и задачами исследования: работа состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения, библиографического списка и четырех приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, показана степень ее научной разработанности, определяются цель и задачи исследования, его методологическая основа, раскрывается его научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту, обосновывается теоретическая и практическая значимость исследования, степень его достоверности, приводятся сведения об апробации результатов.
Глава первая «Проверка конституционности законов по обращениям граждан органами конституционного контроля России и Франции как вид конституционного контроля» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Понятие проверки конституционности законов по обращениям граждан как вида конституционного контроля и методологические основы ее анализа» приводятся ключевые для исследования понятия в их соотношении между собой. Автор разделяет подход, согласно которому конституционный контроль, будучи важным звеном механизма защиты Конституции, представляет собой функцию компетентных органов по обеспечению верховенства и высшей юридической силы, прямого действия Конституции. Элементом такого контроля выступает специализированный конституционный контроль, осуществляемый несудебными органами и судами, в том числе конституционными.
В наиболее общем виде выделены две группы полномочий специализированной контрольной деятельности. К первой отнесены полномочия по толкованию Конституции, обеспечению соответствия ей иных актов, а также по разрешению споров о компетенции. Ко второй — полномочия по контролю конституционности политического процесса (например, по контролю за проведением выборов и референдумов). В рамках специализированного конституционного контроля центральное место, по мнению автора, занимают полномочия первой группы (или конституционный нормоконтроль). Видом такого нормоконтроля и является проверка конституционности законов по обращениям граждан (прямым или косвенным). Она, как правило, выступает в форме последующего конкретного контроля. Ее отличает меньшая, чем у предварительного контроля, связь с законодательным процессом, направленность на проверку,
по общему правилу, действующих законов с учетом фактических обстоятельств их правоприменения, участие в ней граждан в качестве стороны соответствующего разбирательства.
В завершении параграфа раскрыт ведущий методологический подход работы, заключающийся в рассмотрении проверки конституционности законов по обращениям граждан не только в статике, но и в динамике с выделением характерных для нее тенденций в России и Франции и их сопоставлением, в том числе, с учетом ценностных оснований правового регулирования и правоприменения.
Во втором параграфе «Проверка конституционности законов по обращениям граждан как вид конституционного контроля в России» раскрыта современная правовая основа названной проверки (осуществляется на федеральном уровне Конституционным Судом России как одним из высших судов в судебной системе страны) в контексте общей организации в России специализированного конституционного контроля (относится к европейской модели конституционного контроля), истории его развития. Довольно позднее по сравнению с другими странами введение в нашей стране данного контроля (80-90-е гг. XX в.) объясняет, помимо иных причин, длительное господство в ней идеи верховенства советов как органов народовластия. В свою очередь, преодолению этой идеи способствовало наряду с социально-экономическими, политическими, иными факторами восприятие концепции правового государства и ее конституционное воплощение.
В России институт прямых обращений граждан в Конституционный Суд был введен в 1991 г., однако первоначально предметом обжалования являлись обыкновения правоприменительной практики. В соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции России 1993 г. граждане получили право обжаловать законы. Согласно развивающему Конституцию законодательству граждане вправе обжаловать законы и по смыслу, придаваемому им на практике. В настоящее время проверка конституционности примененных в конкретных судебных делах законов по прямым обращениям граждан осуществляется на федеральном уровне в режиме последующего, конкретного, постановляющего контроля в рамках особого производства: устного или письменного. Решения Конституционного Суда по таким обращениям наделены правотворческим и правоприменительным эффектом. Они содержат правовые позиции и корректируют действующее
законодательство, являются «новыми обстоятельствами» для пересмотра решений по уголовным, гражданским, арбитражным делам, вынесенных в отношении обратившихся в Конституционный Суд граждан.
Отмечается повышение роли Конституционного Суда в международном сотрудничестве России и, в частности, во взаимоотношениях с Европейским судом по правам человека, описываются аспекты этого взаимодействия: ссылки на международные акты в решениях Конституционного Суда, участие Конституционного Суда в исполнении решений Европейского суда по правам человека.
Также указывается, что Конституционный Суд своей практикой постоянно расширяет сферу действия проверки конституционности законов по обращениям граждан, прежде всего, в том, что касается круга субъектов обращения и предметов обжалования. Так, согласно его правовым позициям, право обращения с конституционной жалобой имеют не только граждане России, но также иностранцы, апатриды, коммерческие и некоммерческие организации, государственные предприятия, политико-территориальные образования. Такое право в интересах граждан осуществляют еще и Уполномоченный по правам человека и Генеральный прокурор. Предметом обжалования наряду с законами являются в силу позиций Конституционного Суда иные акты: постановления Государственной Думы об амнистии, отвечающие определенным характеристикам постановления Правительства России, указы Президента России. Законодательно предусмотрено, что предметом обжалования могут быть отмененные акты, если они продолжают применяться к правоотношениям, возникшим в период их действия.
Вместе с тем, тенденция расширения сферы проверки конституционности законов по обращениям граждан, прежде всего, за счет позиций самого Конституционного Суда сталкивается с обратной тенденцией ограничения этого вида конституционно-контрольной деятельности за счет изменения законодательства о Конституционном Суде (ограничение срока обжалования гражданами примененных в их отношении законов, исключение из числа обжалуемых актов, только подлежащих применению в судебных делах).
В третьем параграфе «Проверка конституционности законов по обращениям граждан как вид конституционного контроля во Франции» дается характеристика такой проверки в контексте
общей организации во Франции специализированного конституционного контроля, истории его развития. Во Франции реализован особый вариант европейской модели конституционного контроля, осуществляемый не одним органом, как в России, а двумя (диффузная система контроля). Прежде всего полномочия по осуществлению конституционного контроля возложены на Конституционный Совет, главное предназначение которого — проверка конституционности принятых законов (предварительный контроль) и вступивших в силу законов, подлежащих применению в конкретных судебных делах (последующий контроль). Конституционный контроль актов органов исполнительной власти осуществляет Государственный Совет (высший суд в системе административных судов). В проверке Конституционным Советом конституционности законов по обращениям граждан принимают участие суды, через которые граждане направляют свои обращения, в том числе Государственный Совет и Кассационный Суд.
Показано, что Конституционный Совет формально не относится ни к одной ветви власти, однако обладает признаками судебного органа. Так, при анализе динамики его развития делаются выводы о том, что изначально он был создан как политический, а затем постепенно эволюционировал в судебный орган (Lenoir N.. Hauriou А., Sfez L., Pezant J.-L., Szymczak D., Sauvé J-M., др.), о становлении в нем судебной процедуры (Canivet G., Favoreau 1., Gaïa P., Chevontian R., Mestre J.-L., Pfersmann F., Roux A., ScofToné G., Stone A.). Ряд авторов уточняют, что Конституционный Совет является специализированным судебным органом (Constantinesco V., Piérre-Caps S., Zoltàn P. V., Kàroly В., Майнингер М.-К., др.).
Описана реформа (2008-2010 гг.), в результате которой во Франции был введен последующий контроль конституционности законов по обращениям граждан. Конституционный закон от 23 июля 2008 г. «О модернизации институтов Пятой республики» внес в Конституцию изменения, позволившие гражданам обращаться в Конституционный Совет, ставя перед ним вопрос о конституционности подлежащего применению в их делах закона, через соответствующие суды. Названные суды наделены полномочием по проверке допустимости обращений граждан. Такое обращение (именуемое приоритетным вопросом конституционности) является косвенным. Конституционный Совет рассматривает обращения граждан в уст-
ном производстве, в рамках которого граждане имеют статус стороны, реализуемый через представителя.
Причину длительного неприятия конституционного контроля законов в отсутствие альтернативных ему институтов французские авторы видят не в политических соображениях, а в правовой доктрине, в частности, в теории парламентаризма, длительное время господствовавшей во Франции. При этом в числе основных причин введения контроля законов по обращениям граждан называют: наличие такого контроля в других странах (Delpérée F.), стремление Франции соответствовать европейским стандартам (Duhamel О.), необходимость укрепления взаимодействия Конституционного Совета с судебной системой (Sauvé J.-M.). Проведению реформы также способствовало желание обеспечить Конституции не меньшую защиту, чем международным нормам. Во Франции инициируемый гражданами контроль конституционности законов можно рассматривать и как попытку перенесения рассмотрения споров о защите прав человека с европейского на национальный уровень.
В завершении данного параграфа выделены общие и особенные признаки проверки конституционности законов по обращениям граждан в России и Франции. Общим является введение такого контроля как последующего, конкретного, в форме особого производства, инициируемого гражданами, выступающими стороной соответствующего разбирательства, противостоящей стороне государства, завершающегося принятием обязательных и окончательных решений, обладающих не только правоприменительным, но и правотворческим эффектом.
В числе основных отличий выступают: способ инициирования проверки (прямое обращение граждан в России и косвенное — во Франции); состав оспариваемых актов (законы и приравненные к ним акты, включая отмененные к моменту конституционно-судебного рассмотрения, примененные в конкретном судебном деле -в России; законы, подлежащие применению в конкретном судебном деле - во Франции); способ проверки допустимости обращений (осуществление во Франции такой проверки не только органом конституционного контроля, как в России, но и общими, и административными судами); тип производства (устное или письменное -в России; устное - во Франции); правоприменительное значение итоговых решений (в качестве «новых обстоятельств» служат ос-
нованием пересмотра решений арбитражных судов и судов общей юрисдикции - в России; подлежат учету в судебных делах, приостановленных до вынесения указанных решешш - во Франции).
В четвертом параграфе главы первой «Ценностные основання проверки конституционности законов по обращениям граждан в России н Франции» показано, что проверка конституционности законов по обращениям граждан ни в Конституционном Суде России, ни в Конституционном Совете Франции не является единственным способом защиты прав человека. Однако специфика анализируемого вида контроля состоит в том, что основанием для рассмотрения дела является факт правоприменения (прошлый или предстоящий), задевающий (способный задеть) конституционные права и свободы гражданина и в силу этого побуждающий его отстаивать в процедуре конституционного контроля свой частный интерес.
При этом проверка конституционности законов по обращениям граждан в России и Франции не только позволяет гражданам инициировать конституционный процесс, завершающийся принятием отдельного решения, но и дает им возможность самим отстаивать свои интересы в названном процессе в качестве его стороны. Такое расширение возможностей индивидов по защите своих прав является одним из свидетельств наличия в России и Франции тенденции к усилению защиты прав и свобод человека соответственно в Конституционном Суде России и Конституционном Совете Франции относительно других функций названных органов, а защита прав и свобод граждан выступает фундаментальным ценностным основанием их деятельности.
Вместе с тем, данная тенденция ограничивается в их решениях за счет попытки согласования частных интересов граждан с публичными интересами. Оптимальный же баланс частного и публичного может определяться по-разному, например, приверженцами либерального подхода, предполагающего максимальную свободу граждан и минимальное регулирование их жизнедеятельности со стороны государства, и этатистского подхода, требующего расширения полномочий государства для обеспечения социальной справедливости и решения общегосударственных задач.
Глава вторая «Проблемы правового регулирования процедуры проверки конституционности законов по обращениям граж-
дан в России и Франции» состоит из трех параграфов. В данной главе раскрываются особенности последующего контроля по обращениям граждан на различных этапах разбирательства в Конституционном Суде России и Конституционном Совете Франции.
В первом параграфе «Проблемы правового регулирования направления гражданами обращений в Конституционный Суд России и Конституционный Совет Франции и их принятия к рассмотрению» показано, что в обеих странах законодательно определен порядок направления гражданами обращений и их принятия к рассмотрению, в частности, установлены требования к допустимости обращений. Данный порядок дополнительно уточняется в решениях Конституционного Суда России и Конституционного Совета Франции.
Косвенное обращение гражданина в Конституционный Совет Франции через суд, рассматривающий его дело, и вышестоящие суды имеет природу преюдициального обращения, ответ на который необходим для разрешения судебного дела в соответствии с положениями Конституции. Такое обращение, внешне схожее с запросом суда в Конституционный Суд России при наличии ходатайства об этом стороны соответствующего судебного разбирательства, существенно от него отличается. В первом случае, несмотря на то, что граждане направляют обращение через суд, именно они выступают стороной в процедуре проверки конституционности оспариваемого закона Конституционным Советом. Во втором случае суд не связан ходатайством стороны и самостоятельно принимает решение о прямом направлении запроса в Конституционный Суд, исходя из собственного убеждения в неконституционности подлежащего применению акта, в дальнейшем обретя статус стороны конституционно-судебного процесса.
Высказана идея о том, что в случае возможного возвращения гражданам в России права обжаловать в Конституционном Суде конституционность подлежащих применению в судебных делах с их участием законов, целесообразно направление таких жалоб через суд по аналогии с соответствующим французским опытом преюдициальных обращений граждан. Закрепление за гражданами данного права не должно, конечно, отменять конституционно закрепленного права суда на оспаривание в Конституционном Суде подлежащего применению закона.
Проведен сравнительный анализ требований допустимости обращений в России и Франции, их законодательного закрепления и толкования органами конституционного контроля. Диссертантом показано, что в основном данные требования схожи: норма применена в деле заявителя (в России) или подлежит применению (во Франции); она не была ранее предметом рассмотрения в органе конституционного контроля (из этого правила есть исключения, подробно раскрытые в данном параграфе); она нарушает права заявителя. Различаются лишь конкретные формулировки, закрепляющие названные требования, и степень подробности их регулирования. В России отсутствует требование о серьезном характере вопроса о конституционности, имеющееся во Франции (ст. 23-2 Органического закона «О Конституционном Совете»). Однако российским аналогом этого требования можно считать законодательное понятие «неопределенность» в вопросе о конституционности нормы. Отсутствие такой неопределенности влечет отказ в рассмотрении обращения.
В Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» также есть требования, которые не закреплены прямо французским законодателем: о подведомственности (п. 1 ст. 43), о надлежащем субъекте обращения (п. 3 ч. 1 ст. 40), о том, что оспариваемый акт должен быть действующим, за исключением случаев, когда он продолжает применяться к правоотношениям, возникшим в период его действия (п. 3 ст. 43). Однако, как представляется, здесь речь идет скорее не о различии требований, а о различной степени подробности регулирования. Все эти требования, так или иначе, применимы и в Конституционном Совете.
Показано, что в России проверка допустимости обращений осуществляется Секретариатом Конституционного Суда и им самим (внутренний фильтр). Во Франции такую проверку первоначально проводят суды, через которые граждане направляют свои обращения в Конституционный Совет (внешний фильтр). Особо проанализирован вопрос об объединении органами конституционного контроля России и Франции обращений с совпадающим предметом. Сделан вывод о том, что общим для Конституционного Суда и Конституционного Совета является существование одновременно с тенденцией к расширению сферы действия последующего конституционного
контроля по обращениям граждан тенденции к его ограничению и описываются проявления данной тенденции, реализуемые на этапе принятия обращений к рассмотрению.
Во втором параграфе «Проблемы правового регулирования процедуры рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде России и Конституционном Совете Франции» раскрыт порядок рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде России и Конституционном Совете Франции. В первом это устное или письменное производство; во втором - устное.
Рассмотрение дела в устном производстве условно делится на три этапа: 1) предварительное рассмотрение дела; 2) рассмотрение дела в заседании; 3) рассмотрение дела в совещательной комнате, по итогам которого и принимается решение по делу. При устном производстве проводится публичное заседание с участием сторон (в России - заседание с проведением слушаний). Рассмотрение дела в письменном производстве делится на два этапа: 1) предварительное рассмотрение дела; 2) рассмотрение дела в заседании - такое рассмотрение во многом схоже с рассмотрением дела в совещательной комнате в рамках устного производства. Заседание в рамках письменного производства в России проводится без непосредственного участия сторон. Оно именуется заседанием без проведения слушания.
Ограниченное более краткими сроками рассмотрение дела в Конституционном Совете Франции включает меньше процессуальных действий, чем в Конституционном Суде России. Оно состоит в обмене сторон письменными замечаниями, направляемыми в Конституционный Совет (на предварительном этапе). Разница заключается в том, что замечания направляются по электронной почте для ускорения процесса, что может быть полезным и для России (автором предложен соответствующий проект Федерального конституционного закона). Во Франции, в отличие от России, не предусмотрено выступление докладчика на заседании Конституционного Совета, направление им запросов, привлечение экспертов и специалистов, истребование документов и иных материалов, производство проверок, исследований. В то же время Конституционный Совет запрашивает у правительства, которое выступает в роли ответчика от имени государства, дополнительные замечания. Выступление на заседании не является обязательным этапом; стороны
могут отказаться от него (впрочем, как и в России). В таком случае разбирательство дела на заседании ограничивается вступительной речью председателя и выступлением секретаря. Таким образом, в Конституционном Совете Франции возможности, предоставляемые устньм производством сторонам, реализуются не так широко, как в Конституционном Суде России.
Вместе с тем отмечено, что в настоящее время имеются ограничения устного производства в обеих странах. В России это проявляется в сокращении сферы действия устного производства за счет расширенного использования письменного производства, а во Франции - в ограниченном использовании его возможностей (хотя на практике заметна активизация состязательности устного разбирательства). Однако тенденцию сокращения устного судопроизводства в России необходимо оценивать с учетом того, что письменное производство призвано заменить принятие Конституционным Судом отказных определений с позитивным содержанием, не предполагающее участия в нем сторон. Данное обстоятельство, в свою очередь, также корректируется законодательной практикой сокращения процессуальных прав сторон письменного разбирательства, предоставленных им при первоначальном введении этого института.
В третьем параграфе «Проблемы правового регулирования решений, принимаемых Конституционным Судом России и Конституционным Советом Франции по обращениям граждан, н их исполнения» раскрыта природа решений органов конституционного контроля России и Франции как обязательных и окончательных актов, порождающих не только правоприменительные, но и правотворческие последствия. Действие решений Конституционного Суда как источников права связывают с содержащимися в них правовыми позициями. Их французским аналогом можно назвать, в частности, включаемые в решения Конституционного Совета оговорки о толковании, разные виды которых представлены диссертантом.
Диссертант указывает на отсутствие в решениях Конституционного Совета особых мнений, а также их большую краткость по сравнению с решениями Конституционного Суда. Делается вывод о том, что различие в форме решений связано с разницей в подходах к формулированию правоприменительных актов в России и во Франции. При этом показано, что, даже руководствуясь одними идеями, российский и французский законодатели делают из нее раз-
ные выводы. Так, во Франции считается, что доктрина объективной истины и принцип секретности голосования препятствуют составлению особых мнений, а в России — нет.
Особое внимание уделяется приемам написания решений, используемым для обеспечения их исполнения. Выделяются два уровня исполнения решений органа конституционного контроля: правотворческий и правоприменительный. Применительно к правотворческому уровню, во-первых, рассматривается правовое регулирование порядка отмены нормы, признанной неконституционной. Делается вывод о том, что существующая разница (во Франции норма исключается из текста закона на основании самого решения Конституционного Совета; в России требуется ее отмена законодателем) является формальной, поскольку в обоих случаях норма прекращает свое действие на основании самого признания ее неконституционной.
Во-вторых, рассматривается порядок восполнения пробелов, возникающих в результате отмены неконституционной нормы, при этом выделяются приемы самостоятельного исполнения органом конституционного контроля своих решений: введение временного правового регулирования и признание неконституционными отдельных слов, что означает предложение новой редакции нормы (последний способ используется только Конституционным Советом Франции). Кроме того, сравнивается практика установления сроков законодателю для восполнения неконституционности и делается вывод о большей разработанности этой практики во Франции.
На основе анализа практики рассматриваемых органов делается вывод о наличии тенденции к усилению самостоятельности нормотворчества органа конституционного контроля в России и во Франции. Одновременно выделяются ограничения данной тенденции.
На правоприменительном уровне выделяются несколько категорий органов, участвующих в исполнении решений Конституционного Суда и Конституционного Совета: суд, рассматривающий (рассмотревший) дело заявителя по существу; суды, рассматривающие (рассмотревшие) дела, исход которых зависит от применения нормы, конституционность которой оспаривается; иные правоприменительные органы, применяющие оспариваемую норму. Делается вывод о наличии во Франции тенденции к усилению взаимодействия между Конституционным Советом и органами, участвующими в осуществлении им конституционного контроля.
Анализируются указания Конституционного Суда и Конституционного Совета, адресуемые органам, участвующим в исполнении их решений; отмечается большая подробность и ясность указаний Конституционного Совета. Делается вывод о том, что данная особенность в определенной степени связана с наличием у Конституционного Совета более широких полномочий по определению пределов действия оспариваемой нормы во времени. Высказывается предложение о возможности заимствования французского опыта в той мере, в какой он связан с техникой написания решений, а не является реализацией отсутствующих у Конституционного Суда полномочий.
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, кратко сформулированы основные выводы и перспективы дальнейшего изучения темы.
По теме диссертации опубликованы следующие работы:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных изданиях, указанных в перечне ВАК
1. Кокотова М. А. Решения Государственного Совета Франции как акты конституционного контроля // Рос. юрид. журн. - 2013. -№ 6. - С. 47-53 (0,5 п. л.).
2. Кокотова М. А. Обеспечение процессуальных гарантий в Конституционном Совете Франции в сравнении с Конституционным Судом Российской Федерации // Рос. юрид. журн. -2014. № 4. -С. 46-51 (0,3 п. л.).
3. Кокотова М. А. Государственный Совет Франции как орган конституционного контроля // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 6. - С. 1084-1089 (0,4 п. л.).
4. Кокотова М. А. Осуществление принципа состязательности в деятельности органов конституционного контроля (на примере последующего иормокоитроля в Конституционном Совете Франции) // Вестн. Омского ун-та. Сер. Право. - 2014. - № 4. - С. 131-135 (0,4 п. л.).
5. Кокотова М. А. Решения органов конституционного контроля как основание для изменения законодательства: опыт Франции и России // Конституционное и муниципальное право. - 2015. — № 2. - С. 54-57 (0,4 п. л.).
Статьи, опубликованные в иных научных изданиях
6. Кокотова М. А. Решения Конституционного Совета Франции // Жури, конституционного правосудия. - 2012. — № 3. - С. 25-30 (0,5 п. л.).
7. Кокотова М. А. Сравнительный анализ решений Конституционного Совета Франции и Конституционного суда РФ с точки зрения их правовой природы // Проблемы реформирования российской государственности: материалы VI Всерос. науч.-практ. конф. студентов и молодых ученых, посвященной 20-летнему юбилею Института государственного и международного права. - Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2012. - С. 94-96 (0,1 п. л.).
8. Кокотова М. А. Требование о краткости правовых актов применительно к решениям Конституционного Суда Российской Федерации // Эволюция российского права: материалы VIII Всерос. науч. конф. - Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2012. - С. 149-150 (0,1 и. л.).
9. Кокотова М. А. Категория «контроль конвенционное™» и его соотношение с контролем конституционности во Франции // Проблемы реформирования российской государственности: материалы VII Всерос. науч.-практ. конф. студентов и молодых ученых / под ред. С. Э. Несмеяновой. - Екатеринбург: Изд-во УМЦ УПИ, 2013. -С. 85-86 (0,1 п. л.).
10. Кокотова М. А. Проверка допустимости жалоб в органах конституционного контроля: российский и французский опыт // Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2013: материалы XV Междунар. конф. с элементами научной школы: в 2 ч. — Челябинск: Цицеро, 2013. - Ч. 1. - С. 211-213 (0,2 п. л.).
11. Кокотова М. А. Конституционный контроль: критерии определения подведомственности в Российской Федерации и во Франции // Эволюция российского права: материалы XI Всерос. науч. конф.: в 2 ч. - Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2013. - Ч. 1. - С. 32-33 (0,1 п. л.).
12. Кокотова М. А. Роль анализа фактических обстоятельств в деятельности органа конституционного контроля: опыт России и Франции // Эволюция российского права: материалы XII Всерос. науч. конф. - Екатеринбург: ИД УрГЮА, 2014. - С. 185-188 (0,1 п. л.).
13. Кокотова М. А. Сравнительный анализ нового способа обращения в Конституционный Совет Франции с точки зрения правовой
природы обращений в орган конституционного контроля // Правотворчество и правоприменение в условиях инновационного развития общества: сб. науч. ст.: в 2 ч. — Гродно: ГрГМУ, 2014. — Ч. 2. — С. 441-443 (0,1 п. л.).
14. Кокотова М. А. Мотивировочная часть решений Конституционного Совета Франции и Конституционного Суда Российской Федерации: сравнительный анализ // Конституция Российской Федерации: проблемы реализации и перспективы развития федерализма: материалы Междунар. науч.-практ. конф., посвященной 20-летию Конституции Российской Федерации: в 2 ч. / под ред. М. С. Са-ликова. - Екатеринбург: ИД УрГЮУ, 2014. - Ч. 2. - С. 164-168 (0,2 п. л.).
Подписано в печать 14.04.15. Формат 60x84/16. Бумага писчая. Печать офсетная. Усл. печ. л. 1,63. Уч.-изд. л. 1,63. Тираж 200 экз. Заказ № 13
Согласно п. 1 ч. 2 ст. 1, п. 1 ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 29.11.2010 № 436-Ф3 маркировке не подлежит
Отдел дизайна и полиграфии Издательского дома Уральского государственного юридического учшверситета. 620137, Екатеринбург, ул. Комсомольская, 23. Тел.: 375-58-31, 374-32-35. Е-таП: idom@list.ru
^ИЗДАТЕЛЬСКИЙ ДОМ
Уральского государственного юридического университета
