АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Ответственность в системе народного представительства»
РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА
На правах рукописи
КРАСНОВ Михаил Александрович
ОТВЕТСТВЕННОСТЬ В СИСТЕМЕ НАРОДНОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА
\
СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.02 - ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО
И УПРАВЛЕНИЕ; СОВЕТСКОЕ СТРОИТЕЛЬСТВО; АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО; ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
Автореферат диссертации (научный доклад) на соискание ученой степени доктора юридических наук
МОСКВА -1993
Работа выполнена в секторе муниципального права Института государства и права РАН
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Е.И.КОЗЛОВА доктор юридических наук, профессор И.П.ИЛЬИНСКИЙ доктор юридических наук, профессор В.А.КРЯЖКОВ
Ведущая организация - Юридический факультет Московского университета им. М.В.ЛОМОНОСОВА
Защита состоится "_"_1993 г. в_часов на заседании специализированного Ученого совета Д.002.09.05 Института государства и права РАН (119841, Москва, ул. Знаменка, дом 10).
С монографией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН.
Автореферат (научный доклад) разослан "_"_1993 г.
Заместитель председателя специализированного совета, доктор юридических наук
С. В.СОЛОВЬЕВА
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы. Идея демократии немыслима без идеи ответственной власти. Все дело, однако, в том, что именно понимать под этим, каковы пределы такой ответственности, формы выражения. По сути дела даже в современных демократиях не существует целостного механизма публично-правовой ответственности государственных органов перед главной инстанцией ответственности - народом. Хотя этим странам нельзя отказать в существовании развитой системы защиты частного интереса. Однако находятся в плену иллюзий те, кто полагает, что демократия и свобода личности будут всегда надежно защищены лишь благодаря наличию гражданского общества, многопартийности, системе разделения властей. Все эти и другие традиционные демократические институции - неоспоримые ценности цивилизации. Однако эта же цивилизация по многим признакам стоит на пороге глобальных перемен, которые могут видоизменить мировое сообщество, превратив его в самоорганизующуюся систему, либо привести к тоталитаризаЦии жизни впланетарном масштабе.
Учитывая, что социальные, политические процессы все-таки не стихийные бедствия, становится возможным определять их направленность. Стратегическое же направление развития этих процессов нужно обозначить как дальнейшая депатернализация массового сознания (в том числе и в государствах с устоявшейся либеральной философией); более жесткий и практически ощутимый контроль за государством со стороны общества; нейтрализация отрицательных сторон либеральной системы, в частности, выражающихся, по мнению Э.Фромма, в растущем одиночестве индивида, в его ощущении затерянности, что, в свою очередь, стимулирует "бегство от свободы".
Особенно актуальна идея ответственной власти в посттоталитарной России. Стране, в которой никогда не существовала власть, даже опосредованно ответственная перед народом. Речь, однако, не идет об автоматическом заимствовании той или иной западной модели демократии. Такой перенос на маргинализированное общество, каковым является сегодня наше общество, сохраняющее рудименты тоталитарной эпохи,.не способен принести положительных результатов. Для России, по мнению автора, необходим выбор пути, который бы, с одной стороны, более радикально способствовал внедрению в массовое сознание традиционных демократических ценностей, а с другой, - был ориентирован на опережение мирового демократического развития.
Данный тезис в то же время нельзя понимать как попытку обоснования "особого пути для России". Наоборот, предлагаемые в работе принципы и конкретные конструкции основаны на идее естественности, разумной стихийности. Одним из главных элементов реализации такого подхода, по мнению автора, является система юридической ответственности представительных органов и индивидуальная ответственность депутатов.
В отличие от теоретической модели советского типа власти, базировавшейся на предположении "активного участия трудящихся в управлении" и из этого выводившей все остальные элементы советской организаций власти, предлагаемая модель основывается на том, что властный аппарат строится и функционирует на общепринятых демократических принципах. Речь идет лишь о такой модификации демократической системы, которая означает юридическую возможность (а не обязательность) народа воспользоваться рычагами контроля за государством, прежде всего за представительными учреждениями.
Итак, выбор темы диктуется следующими соображениями:
- опасением, что общепризнанная в мире модель демократии не гарантирована полностью от усиления тоталитарных тенденций, которые в ходе дискретного развития цивилизации могут стать основой перерождения демократии;
- поиском наиболее продуктивного пути развития демократии в России, способов освобождения массового сознания от стереотипов патернализма;
- неразработанностью системы публично-правовой ответственности представительных органов;
- необходимостью постепенного приближения к осмыслению новой философии политической и социальной жизни, основанной на сочетании свободы и самоответственности.
Предметом исследования являются теоретические проблемы ответственности основного компонента государства - системы народного представительства, рассматриваемые под углом зрения теории конституционализма и отчасти теории права!
Цели и задачи исследования. Обоснование необходимости ответственного подчинения представительных органов источнику власти и изучение отношений ответственности внутри системы представительства, а также разработка вариантов модели этой ответственности составляют основные цели работы и определяют ее задачи. Среди них:
- анализ ответственности как социального и правового явления;
- критика концепций "негативной" и "двухаспектной" юридической ответственности, обоснование ответственности как универсального средства воздействия на поведение;
- обоснование философии ответственной демократии, выдвижение системы доказательств необходимости публично-правовой ответственности представительных органов;
. - формирование возможных конструкций юридической ответственности представительных органов;
- моделирование юридических механизмов ответственности депутата.
Теоретическая основа и методы исследования. В своей работе
диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости развития демократии в направлении к самоорганизующемуся и самоответственному обществу. В этом философия работы близка к позициям, высказанным как русскими мыслителями, в частности П.А. Кропоткиным, так и западными, например социальными психологами В.Франклом, Э. Фроммом. •
Необходимость осмысления самой категории ответственности, прежде всего юридической, обусловила обращение к работам советских юристов, рассматривавших данную категорию как с общетеоретических, так и с прикладных позиций. При этом были использованы книги и статьи как сторонников узкого понимания юридической ответственности: Б.Т.Базылева, П.А.Варула, В.М.Горшенева, И.Н.Грязи-на, О.Ф. Иванченко, И.А.Ребане, И.С.Самощенкои М.Х.Фарукшина, Л.А.Сыроватской и др., так и сторонников существования "позитивной" ответственности: З.А.Астемирова, К.С.Бельского, Н.А.Бобровой,
A.Г.Егорова, Т.Д.Зражевской, З.Г.Крыловой, В.Н.Кудрявцева,
B.А.Масленникова, Б.М.Лазарева, О.Э.Лейста, Б.Л.Назарова, П.Е.Недбайло, А.В.Пятакова, М.С.Строговича и др.
Стремление диссертанта более глубоко изучить категорию ответственности побудило использовать не только чисто правовую литературу, но и психологическую, в которой затрагиваются проблемы воздействия ответственности на мотивационную сферу. В связи с этим автор опирался на выводы (не обязательно соглашаясь со всеми), сделанные советскими и зарубежными психологами и философами: В.Г.Афанасьевым, А.Г.Здравомысловым, А.Н.Леонтьевым, Б.Ф.Ломовым, К.Е.Изардом, А.С.Макаренко, К.Муздыбаевым, Й.Роттером, Х.Хекхаузеном и др.
В работе кроме формально-логического применялись также методы сравнительного правоведения и прикладной социологии. Так, в основной монографии по теме диссертации использованы результаты анкетирования, проверенного по формулам репрезентативности и проведенного среди депутатов местных Советов Оренбургской области в 1983 г. (совместно с МА.Фгдотовым), местных Советов Ташкентской области в 1987 г. (совместно с А.М.Мухамеджановым), местных Советов Чувашии в 1988 г. (совместно с М.В.Демидовым).
Большое значение для диссертанта имело знакомство с трудами либеральных русских ученых-юристов конца XIX - начала XX вв. и использование ряда результатов их исследований. Среди них можно назвать А.С.Алексеева, А.А.Жижиленко, А.А.Жилина, С.А.Котля-ревского, Н.ИЛазаревского, Я.М.Магазинера.
Поскольку исследование темы начиналось в советский период, а, главным образом, поскольку оно основано на современном российском (и отчасти бывшего СССР) материале, что обязывает, следуя принципу историзма, учитывать специфику тоталитарного и посттоталитарного периода, отражение этой специфики в научных воззрениях, а также ее теоретические истоки, постольку естественно обращение автора к трудам классиков марксизма - К.Маркса, Ф.Энгельса, В.ИЛе-нина и к работам послереволюционных юристов-марксистов: Итогового, С.Бродовича, Г.С.Гурвича, М.А.Рейснера, Г.Шостака.
Теоретические проблемы построения возможных моделей реализации ответственности в системе народного представительства исследовались и решались в немалой степени благодаря критическому осмыслению работ юристов и политологов последнего советского периода: С.А.Авакьяна, А.А.Безуглова, Г.В.Барабашева, Е.Вятра (Польша), В.Е.Гулиева, Б. Завадской (Польша), А.В.Зиновьева, И.П.Ильинского, В.Т.Кабышева, Е.И.Козловой, В.А.Кряжкова, А.Т.Лейзерова, Р.З.Лившица, Э.М.Мурадьян, А.Т.Панова, С.М.Поповой, Р.А.Сафарова, Ю.И. Скуратова, А.Я.Сливы, В.А.Туманова, Б.С.Эбзеева и др.
В диссертационном исследовании анализу были также подвергнуты нормативные акты некоторых зарубежных государств, а также использованы обобщающие выводы зарубежных мыслителей и юристов (прошлого и современности): М.Амеллера, Л.Дюги, В.Кальтеф-ляйтера, Ж.-Ж.Руссо и др.
Автор, естественно, не мог ограничиться изучением лишь теоретических, сугубо научных источников. Поэтому в работе большое внимание уделено анализу ряда нормативных актов, связанных с темой исследования, - как союзных, утративших силу, так и российских. Эти акты подвергнуты в диссертации критическому контент-анализу.
Научная новизна работы состоит в том, что попытка рассмотреть народное представительство как систему, пронизанную линиями ответственной зависимости, и в то же время как систему, взятую вне ■ советских типологических координат, в нашей литературе предпринимается впервые.
В государствоведении либерального направления (в том числе в русском дореволюционном или досоветском государствоведении) принцип ответственности представительных учреждений в целом от-
рицается. Что же касается советского государствоведения, то проблема ответственности применительно к народному представительству рассматривалась глубже всего в работах С.А.Авакьяна и Т.Д.Зражев-ской. Но, во-первых, эти работы были посвящены ответственности всех субъектов советского государственного права, а не только входящим в систему народного представительства, что диктовало иные акценты и иной уровень постижения данной проблематики. А, во-вторых, авторы этих работ были вынуждены исходить из постулатов, диктуемых господствовавшей доктриной советского типа власти, несовместимой с идеями либерализма и правового государства. Кстати, и сам автор данной диссертации рассматривал проблему ответственности в рамках советских координат, что, впрочем, влияло не столько на его мировоззренческую позицию, сколько на конструирование конкретных организационно-правовых моделей.
В диссертации помимо сказанного разработана теоретическая концепция публично-правовой ответственности представительных учреждений в демократическом государстве. На этой основе решается ряд крупных практических проблем, а также предлагается "ключ" для решения иных проблем, связанных с функционированием представительной демократии.
Положения, выносимые на защиту. Диссертация, состоящая из одноименной монографии, трех брошюр и ряда научных статей, содержит следующие новые положения.
1. Ответственность, и прежде всего юридическая ответственность, является категорией, целостную, единую ткань которой весьма опасно разрушать. В какой бы отрасли права ответственность ни проявлялась, она всегда содержит все свои базовые элементы. Разграничение "позитивной" и "негативной" ответственности ведет к изъятию одного или нескольких таких элементов. Тем самым институт ответственности теряет свой потенциал и предназначение как эффективного регулятора ожидаемого поведения. Автором обосновывается идея отсутствия принципиальных различий между сутью юридической ответственности, сопровождающей нормы, сформулированные в виде запретов, и нормы, сформулированные в виде функций и полномочий. Различаются здесь лишь векторы воздействия ответственности на мотивацию поведения и процессуальные формы реализации ответственности.
2. Востребованность института ответственности в демократическом государстве предполагает необходимость тонкого научного анализа ее сути, содержания, механизмов реализации. Огромная путаница в юридической науке вокруг проблемы ответственности возникла как раз в силу трудности разграничения ответственности как внешнего регулятора поведения и внутренней ответственности, или самоответ -
ственности. Причем даже те, кто выделял внутреннюю ответственность, связывал ее (видимо, в силу господствовавшей философии конформизма) лишь с осознанием норм, предъявляемых к субъекту. Вот почему одним из положений, выносимых на защиту, является тезис о принципиальном различии внешней и внутренней ответственности и одновременно о возможности развивать потенциал внутренней ответственности посредством придания определенной направленности механизму внешней ответственности.
3. Одним из свидетельств существования тоталитаризма или хотя бы сильных тоталитарных тенденций является "узаконение" и теоретическое обоснование доктрины фактического тождества между народным и государственным суверенитетами. Однако даже либеральная теоретическая мысль не склонна воспринимать народный суверенитет как вполне практическую категорию. Отсюда, кстати, и неприятие императивности депутатского мандата, скептическое отношение к формам прямого народного волеизъявления и т.п. В противовес таким воззрениям в диссертации сделана попытка доказать необходимость механизмов возложения бремени социальной ответственности на сам народ или местное сообщество в рамках территориальной единицы.
4. Для того, чтобы разговор об ответственности государства, его подсистем не представал как своего рода упражнения в схоластике, необходимо увязывать теоретические рассуждения с практическими предложениями. В работе поэтому представлена модель механизма ответственности представительных учреждений. Этот механизм содержит в себе основания ответственности, средства воздействия на ответственного субъекта и порядок применения данных средств.
5. Ответственность в системе народного представительства охватывает ответственность не только самих представительных органов, но и депутатов. Ответственность последних - не новая тема для советско-российского государствоведения. Однако нельзя забывать, что концепция депутатской ответственности теоретически была встроена в механизм тоталитарной власти. И хотя на практике такой ответственности по существу не было, в период сегодняшнего поиска государ-, ственной модели для России к данной идее относятся именно как к рудименту советского типа власти. Тем более, что западные демократии вообще отвергают идею юридической ответственности депутата.
Однако отнюдь не обязательно существование "жесткого" императивного мандата, тем более, что он несовместим с многопартийными представительными учреждениями,- Вполне возможна модель смешанного, или "мягкого" императивного мандата, позволяющая достичь баланса между двумя линиями ответственной зависимости народного представителя - от соответствующей партии и от избирателей.
Не менее важна и ответственность депутата перед самим органом власти, членом которого он является. Речь не идет об ограничении парламентской свободы. Только о необходимости воздействовать на депутатов, не позволяющих данному органу нормально осуществлять свою деятельность.
Практическая значимость диссертации. Мировоззренческий подход, отстаиваемый в диссертации, и выводы, полученные в результате исследования, дают прежде всего простор для дальнейших научно-практических изысканий в сфере совершенствования механизмов демократии.
Полученные результаты способны оказать воздействие на конституционное развитие России и других стран. Этому могут служить в более практическом ключе те модели организации власти с включением в них механизма ответственности, которые предлагаются в работе. В более перспективном плане высказанные в диссертации идеи и предложения нацелены на поворот всего государствоведения и переориентацию законодательства на создание целостной системы ответственной демократии, солью которой является развитие по пути к самоорганизации общества.
Особый интерес содержащиеся в диссертации выводы могут представить для регионального законодателя (субъектов Российской Федерации) , поскольку предлагаемые подходы и конкретные модели особенно пригодны для формирования механизмов демократического властвования в рамках местного самоуправления. Неэффективность нынешних структур, именуемых органами местного самоуправления, их слабая ориентация на интересы населения во многом объясняется как раз отсутствием целостной системы ответственности в рамках местных сообществ.
Наконец, содержащиеся в диссертации постановка проблем, методология их решения, фактический материал могут быть использованы в преподавании курса конституционного права, а также стать основой формирования учебного спецкурса.
Апробация результатов исследования. Монография "Ответственность в системе народного представительства", составляющая центральную часть диссертационного исследования, обсуждена на заседаниях сектора Советов и проблем местного самоуправления (ныне -муниципального права), а также Ученого Совета отдела государство-ведения Института государства и права АН СССР (РАН). Основные положения диссертации и выводы нашли отражение в научных публикациях автора.
Положения диссертации и основные выводы докладывались:
1. На заседании Ученого Совета отдела государствоведения Института государства и права АН СССР (РАН). - Москва, 1990.
2. На международной конференции, посвященной формам участия граждан в деятельности органов власти и управления. - Берлин, 1988.
3. На международной конференции, посвященной проблемам местного самоуправления. - Варшава, 1989.
4. На конференции "Местное самоуправление: законодательство и практика". - Москва, 1992.
Начиная с 1990 г. диссертант участвовал и продолжает участвовать в рабочих группах по разработке различных законопроектов, где использовал возможность для практического внедрения некоторых своих идей и предложений, основанных на концепции, изложенной в диссертации (книгах и статьях). Это следующие законопроектные работы:
1. Закон СССР "Об отзыве народного депутата СССР" - 1990 г.
2. Закон РФ "О местном самоуправлении в РФ" - 1991 г.
3. Дополнения и изменения к закону "О местном самоуправлении в РФ" - 1992 г.
4. Проект Закона РФ "О Москве - столице Российской Федерации"
- 1991 г.
5. Проект Основ законодательства РФ о местном самоуправлении
- 1992 - 1993 гг.
6. Проект Закона о выборах в Парламент Российской Федерации -1993 г. (под эгидой Конституционной комиссии РФ).
В то же время, справедливости ради следует заметить, что не все предложения диссертанта получали одобрение депутатов.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Диссертационная работа представлена в виде одной монографии, трех брошюр - учебного и практического пособий, а также научных статей. Ниже излагается краткое содержание всего исследования как совокупности отдельных публикаций, объединенных общим замыслом. В целях систематизации изложения материал разбит на разделы, совпадающие в основном с главами и параграфами одноименной с названием диссертационной темы монографии.
1. Ответственность целостное социальное явление. Ученых-юристов, затрагивающих проблему ответственности, можно разделить на два "лагеря": сторонников узкого понимания, т.е. признающих лишь "негативную" ответственность, и сторонников "двухаспектной" ответственности, распадающейся на "позитивную" и "негативную". Смысл противостояния этих двух концепций в том, что одна признает возможность юридической ответственности лишь после правонарушения, другая же исходит из существования ответственности еще до нарушения нормы. Соответственно этому одни юристы видят в ответственности проявление правоохранительной функции, другие стремятся свя-
зать ответственность с регулятивной и даже стимулирующей функциями права.
Диссертант в принципе поддерживает широкое понимание всякой ответственности, в том числе и юридической. Однако мы выступаем против деления ее на "аспекты". Именно это побудило автора проанализировать взгляды сторонников "двухаспектной" ответственности и привести систему доказательств того, что разрушение целостной ткани ответственности, выделение"позитивной" ответственности дезориентирует законодателя и правопользователя, отнюдь не ведет к стимуляции активности в управленческой деятельности, для которой, прежде всего, и предназначалось выделение "позитивного аспекта".
Сторонники "позитивной" ответственности по-разному определяют ее. Одни видят в ней саму деятельность, соответствующую объективным требованиям ситуации и идеалам времени (П.Е.Недбайло); другие - обязанность осуществлять предусмотренную правом полезную деятельность (Б.Л.Назаров, А.В.Пятаков); третьи считают такой "аспект" ответственности ее субъективной стороной (З.А.Астемиров) или соответствующим психическим отношением к своим функциям и обязанностям (В.Н.Кудрявцев и Б.М.Лазарев); четвертые переводят "позитивную" ответственность в плоскость морального и даже правового долга (В.А.Масленников, З.Г.Крылова); пятые полагают, что "позитивная" ответственность означает подотчетность субъекта, надзор за его деятельностью, гласность деятельности (К.С.Вельский, М.С^.Строгович, Т.Д.Зражевская, Н.А.Боброва).
При всех различиях в толковании смысла и содержания "позитивной" ответственности названные точки зрения объединяет в единую концептуальную позицию стремление найти правовой эквивалент, юридическое объяснение лексическому феномену, выражающемуся в понятиях "ответственность за порученное дело", "подойти со всей ответственностью", "возложить ответственность" и т.п. Такие языковые обороты действительно отражают объективную потребность общества видеть в ответственности не только синомим кары, но и стимулятора творческого и одновременно правомерного поведения.Однако в предлагаемой этими авторами теоретической конструкции теряется качественная специфика категории ответственности. По существу она просто замещается иными категориями (обязанность, долг, отчетность, позитивное отношение и др.), каждая из которых имеет собственное назначение и содержание. Вследствие этого "позитивная" ответственность утрачивает всякий практический смысл. Таким образом, вполне оправданное стремление с помощью ответственности стимулировать опосредованную правом социально-полезную деятельность не выполняется практическим смыслом.
Если общество желает эффективно использовать рычаг ответственности, то оно, прежде всего с помощью науки, должно точно знать, в чем состоит его смысл, в чем его специфика, как этотрычагдействует на человека, чего можно достичь с помощью ответственности, а чего -посредством иных регуляторов поведения.
Характерно, что аморфность концепции "двухаспектной" ответственности вызвала критику даже со стороны тех, кто признает "позитивную" ответственность. Эта критика представляет собою доведение до логического конца разрушения единого понятия ответственности. Ярким представителем данного течения стал О.ЭЛейст, который считает, что творческая работа (прежде всего управленческая) невозможна лишь под угрозой санкций, ибо страх сковывает инициативу*. С последним тезисом нельзя не согласиться. Но разве сама по себе ответственность порождает страх? Он рождается вследствие непродуманных оснований ответственности, несоразмерности между предоставленной степенью свободы и требуемым результатом, неадекватными по строгости санкциями. Если же считать, что некая "позитивная" ответственность может выполнять роль стимулятора активного поведения, то это означает презумпцию добросовестности, сознательного отношения каждого субъекта к своим обязанностям в силу одного только должностного статуса. На наш взгляд, такая позиция подрывает основу для контроля общества за государством вообще, оправдыЬает номенклатурное перемещение управленцев по "аппаратным ячейкам", способствует именно безответственности субъектов, обладающих властными полномочиями.
Вот почему, исходя из необходимости превращения института ответственности в строгий правовой институт, обладающий механизмом реализации, мы отстаиваем универсальное, целостное понятие ответственности, не разделяемое на "аспекты", а дифференцируемое лишь в практическом плане - по механизмам реализации. В связи с этим в диссертации даны основные позиции, характеризующие такое понимание.
1. Ответственность всегда связана с неблагоприятными последствиями, нередко проявляющими себя как наказание, но отнюдь не сводящимися к нему, тем более ответственность нельзя прямо отождествлять с наказанием (как это делает, например, Н.С.Малеин).
2. Ответственность универсальна для всех видов поведения. Другое дело, что могут и должны различаться механизмы реализации ответственности. Так же, как и для субъектов ответственности в этих механизмах существует иерархия ориентаций, которую необходимо учитывать.
* См.: Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. М., 1981. С.230.
3. Как внешний регулятор поведения ответственность по-разному воздействует на человека в зависимости от ее оснований, т.е. от того, за что она установлена. Однако всегда в механизме ответственности присутствует такой элемент, как оценка соответствующего поведения. И в этом смысле нет принципиальной разницы между ответственностью в конституционном и уголовном праве. Ведь базовым элементом в понимании ответственности является не момент начала оценки доведения (в конституционно-правовых отношениях, связанных с осуществлением власти, оценка должна проводиться регулярно, а в сфере действия уголовных запретов - лишь после собы+ия преступления) , а содержательная сторона этой оценки.
4. С понятием "оценка" тесно связано в институте ответственности и понятие "вина". Сторонники "позитивной" ответственности, стремясь декриминализировать этот-"аспект", избегают оперировать термином "вина". Но от этого сама данная категория не исчезает. Даже если речь идет о неспособности руководителя осуществлять властные функции в силу недостаточного интеллекта, организаторских качеств и проч., тем не менее в правовом смысле вопрос стоит именно о степени вины, скажем, за дезорганизацию подведомственной сферы. Вина всегда должна пониматься одинаково: как осознание недопустимости (противоправности) своего поведения и связанных с ним результатов. Диссертант солидарен с Г.К.Матвеевым, отрицающим "безвиновную ответственность".
5. Ответственность возможна лишь при условии обладания субъектом свободы воли и свободы выбора. Поэтому весьма опасно для общества связывать ответственность с "объективным вменением".
Итак, любая ответственность, т.е. как социологическая категория включает в себя: 1) свободу выбора вариантов поведения субъектом ответственности, обладающим свободой воли; 2) модель ожидаемого поведения либо, наоборот, поведения недолжного (практикуются разные подходы - "негативные" и "позитивные", но все они охватываются понятием "основания ответственности"); 3) причинно-следственную связь между поведением и его последствиями; 4) инстанцию ответственности; 5) контроль и оценку поведения; 6) неблагоприятные последствия для ответственного субъекта, признанного виновным.
На основе высказанных суждений и аргументов в диссертации приводится определение ответственности, которая представляет собою связь между двумя субъектами, когда одна сторона (субъект ответственности), обладающая свободой воли и выбора, обязывает- -ся в силу своего статуса строить поведение в соответствии с ожидаемой моделью, а другая (инстанция ответственности) сама или через своего представителя контролирует, оценивает такое поведение и
(или) его результаты, а в случае отрицательной оценки и наличия вины вправе (либо обязана) определенным образом отреагировать.
2. Роль ответственности в мотивации поведения. Интерес к данной проблеме связан с поисками более эффективных механизмов ответственности для воздействия на человека с позитивной психологической установкой. Кроме этого предпринятый анализ помог глубже выявить качественные особенности категории ответственности прежде всего в механизме властвования.
Один из главных результатов данного раздела - выявление трех типов проявлений ответственности в мотивационной сфере: нейтрального, тормозящего и стимулирующего. Особый интерес автора в контексте общей темы представляет последний.
Для более глубокого его анализа диссертант пришел к убеждению о необходимости различать внешнюю и внутреннюю ответственность. Если внешняя ответственность, как явствует из приведенной выше дефиниции, это - связь между субъектами, предполагающая фиксацию модели поведения, внешнего контроля и оценки, реакции в случае отрицательной оценки со стороны инстанции ответственности, то внутренняя ответственность (или самоответственность) - это самостоятельное и добровольное связывание человеком своего поведения с прогнозируемыми им же последствиями данного поведения и самооценка последнего.
В этом - принципиальное отличие от позиции В.Г.Афанасьева, который видит во внутренней ответственности осознание необходимости соблюдения норм, формируемых внешней структурой*, что является, по мнению диссертанта, не чем иным, как теоретическим оправданием конформизма и составляет основу духовного воздействия на людей в тоталитарном обществе.
Первой и главной чертой внутренней ответственности в диссертации названа самостоятельность и добровольность возложения на себя долга, заботы о ком-либо или о чем-либо. Однако в отличие от осознания внешней ответственности - совершенно иного психологического механизма,внутренняя ответственность проявляет себя лишь в людях с развитым чувством ответственности и является, собственно, ситуативным проявлением последнего. Не являясь дипломированным психологом, автор не рискнул анализировать средства воспитания названного чувства, ограничился лишь упоминанием о таком факторе, как локус контроля.
В то же время, по мнению диссертанта, формирование интерналь-ного локуса контроля (т.е. склонности принимать ответственность за. события, которые хотя бы в небольшой степени зависят от индивида,
* См.: Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977. С. 340.
на себя) способствует разумное установление и долговременное, эффективное применение механизмов внешней ответственности.
Второй чертой внутренней ответственности является способность к самопожертвованию, что в принципе тоже может быть воспитано в процессе социализации личности. Специфика здесь состоит в том, что человек сознательно включает себя в сферу действия внешней ответственности. Разумеется, речь идет о тех случаях, когда мотивация обусловлена высокими моральными ценностями и идеалами.
Третья черта проявляется в том, что человек считает необходимым для себя поступить соответствующим образом, не ожидая благоприятного стечения обстоятельств, поощрений, а подчиняется лишь "внутреннему судье".
Как уже было сказано, большую роль в формировании чувства ответственности способна сыграть внешняя ответственность. Но такой эффект достижим лишь при определенных условиях. В частности, необходима позитивная психологическая установка субъекта ответственности. Ее наличие зависит от разных факторов, в том числе от рода деятельности, характера той сферы, где она протекает. Такова, например, деятельность народного депутата, где категория доверия избирателей играет едва ли не главную роль.
Стимулирующий эффект возможен также при правильном выборе параметров всех элементов внешней ответственности. На мотивацию поведения влияют: основания ответственности, характер, вид инстанции ответственности, степень определенности модели поведения, характер и реальность форм контроля и процедуры оценки поведения и проч.
3. Народный суверенитет и ответственность государства. Мировоззренческой позицией автора, на основе которой и протекает анализ, является идея движения к самоуправляющемуся, а значит, самоответственному обществу. Однако движения, понимаемого только как естественный процесс. В то же время отрицание всякого искусственного регулирования, приводящего неизбежно к тоталитаризму, не означает, что следует отказаться от создания некоторых предпосылок, способствующих накоплению самоуправленческого потенциала. Демократическое государство, в отличие от тоталитарного, создает лишь возможности, а не делает возможное должным. Воспользуется ли народ предоставляемыми ему возможностями оказывать большее воздействие на политиков и политику, будет зависеть от него самого. Но сами эти возможности, проявляющие себя через соответствующие механизмы, необходимы. К таким механизмам относится, в частности, институт ответственности представительных органов перед народом, в чем главным образом и проявляется публично-правовая ответственность государства в целом.
Институт ответственности государства давно известен либеральной мысли и сегодня он является одной из главных гарантий демократии. Однако либерализм традиционно придавал значение лишь ответственности государства перед гражданином и к тому же за нарушение частного интереса. Вопрос же о публично-правовой ответственности перед народом практически не ставился. Либерализм вообще не отводит народу сколь-нибудь существенной роли в осуществлении публичной власти. При таком подходе народный суверенитет фактически сливается с государственным. Некоторые либеральные юристы (например, Л.Дюги, А.С.Алексеев) вообще отвергали понятие народного суверенитета.
Наша позиция - в корне иная. Мы выступаем не только за теоретическую дифференциацию народного и государственного суверенитетов, но и за наполнение понятия "народный суверенитет" практическим содержанием. Один из путей такого наполнения - создание развитого механизма ответственности государства перед народом.
Возникает, однако, вопрос, желает ли народ лишиться возможности возлагать ответственность на кого-либо, спрашивать с кого-либо за неудачную политику или конкретные решения? На интуитивном уровне ответ будет, скорее, отрицательным. Гораздо ближе к сегодняшней реальности социально-психологический феномен, точно схваченный в библейском понятии "козла отпущения". Кстати, именно этот феномен не пожелал учесть большевизм в концепции "полугосударства". Так не создает ли диссертант основу для новой утопии?
Нет. Далеко не случайно проводится мысль о четком разграничении идеалов и целей, о необходимости философии естественности в государственной политике. В данном случае, если государство законодательно закрепит целостный, системный механизм публично-правовой ответственности, оно должно будет позаботиться не о пропаганде ее реализации, не о призывах "участвовать в управлении", тем более не о принудительном выполнении гражданами "общественно значимых функций" (как раз этот момент среди прочего характерен для ■ ленинской конструкции советского типа власти), а лишь о четкости, реальной доступности правовых регуляторов, их конституционной га-рантированности. Преимущества данного подхода в том, что значительно снижается степень давления государства на общество и одновременно повышается степень контроля общества за государством; в обществе, пусть медленно, не без противоречий, но пойдет процесс отбора наиболее эффективных средств саморегуляции. Приведет ли он в конечном итоге к замене государственности общественным самоуправлением, неизвестно. Важно лишь, что сам такой путь ведет к гораздо более достойной жизни, развивает степень свободы и самоответственности в гражданском обществе.
4. Проектирование механизма ответственности представительных учреждений. Одним из главных элементов данного механизма следует считать основания ответственности. Именно от их формулирования зависит направленность деятельности ответственного субъекта. В самом общем виде основанием ответственности представительного органа можно считать несоответствие мандату доверия. Однако такая формула не может еще превратить механизм ответственности в практическую категорию. Поэтому возникает потребность разработать перечень оснований ответственности в рамках названной задачи, но при этом не свести его к некоему "кодексу проступков".
Диссертант предлагает три более или менее конкретных основания.
1. Принятие представительным органом одного или нескольких правовых решений (нормативных актов) принципиального характера, способных существенно повлиять на экономическую, политическую, социальную ситуацию в обществе.
2. Определенная политическая линия, проводимая представительным органом.
3. Эффективность функционирования исполнительных органов и должностных лиц при условии наличия механизма ответственности исполнительной власти перед представительной.
Следует заметить, что некоторая расплывчатость названных оснований связана с тем, что речь идет об ответственности перед весьма специфической инстанцией - народом или населением территориальной единицы. В механизме такой ответственности гораздо сильнее сказывается субъективизм, поскольку сама основа даннойответствен-ности выражается в очень субъективистской категории - политического доверия. Однако это именно тот случай, когда открытый субъективизм играет положительную роль - способствует уничтожению, изжитию патернализма и патерналистского сознания.
Впрочем, автор отдает себе отчет в том, что необходимо вести дальнейший поиск формул оснований политической ответственности представительных учреждений перед источником власти. И в этом поиске должны принимать участие не только юристы, ной политологи, социологи, социальные психологи.
Прямой юридической задачей является, скорее, поиск средств воздействия в рамках названной ответственности. На наш взгляд, их спектр не должен быть широким.
Нельзя не учитывать специфику самой инстанции ответственности. В отличие от других инстанций здесь решающую роль играет уровень социальной активности людей, их политизации^правовой и политической культуры. Нереально рассчитывать на сколь-нибудь частое вклю-
чение механизма ответственности. Сам смысл этой ответственности предполагает ее некий чрезмерный характер, когда все иные возможности демократического воздействия на власть исчерпаны.
Необходимость более трезвого учета.реальности привело автора к мысли о целесообразности всего двух средств воздействия. Причем это даже не два отдельных средства, поскольку предполагается, что они должны вытекать одно из другого логически и хронологически.
Первое - это регулярная индексация степени доверия к представительному органу соответствующего уровня. Разумеется, при этом сразу же возникает много вопросов практического свойства. Например, кто должен проводить такую индексацию? Как часто? Каковы ее критерии? И так далее.
Диссертант предлагает создать специализированную государственную структуру, наделенную соответствующими полномочиями. Эта структура должна быть независимой как от,центральной, так и от местных властей, что предполагает наличие твердых источников ее финансово-материального обеспечения и правовые гарантии самостоятельности. Думается, что по принципам строения и функционирования такая структура должна быть аналогична судебной, что следовало бы закрепить конституционно. Более детальное регулирование деятельности данной структуры целесообразно провести в специальном законе, который мог бы называться Закон о социологической службе (или службе общественного мнения) в РФ. При этом создание данной службы не означало бы, что устанавливается монополия государства на проведение социологических исследований. Речь идет лишь о том, 'что только результаты, полученные данной службой, могут иметь юридические последствия.
Главным параметром во взаимоотношениях народа и государственной власти (населения и местной власти) является степень доверия к последней. Это морально-политическая квинтэссенция представительной демократии. Однако до сих пор категория доверия во власте-отношениях представляет собой категорию, характеризующую социально-психологический, но отнюдь не юридический аспект власти. Возможно, когда-нибудь представляющие государственную власть люди будут и без правовых рычагов ориентироваться на эту категорию. Но сегодня гарантировать такую ориентацию должно прежде всего право. Однако, повторяем, правовой механизм здесь должен быть весьма своеобразным, чтобы учитывать специфику и оснований ответственности, и инстанции ответственности.
В диссертации автор не рискнул категорически делать утверждения относительно, например, понятия регулярности индексации, критического уровня степени доверия, что ведет к реализации второй
/
стадии механизма ответственности. Это; скорее, поле для совместных изысканий, юристов, политологов, психологов, социологов. Цель была другой - предложить принципиальную схему действия данного механизма ответственности.
Итак, специальная социологическая служба регулярно производит замер индекса доверия к представительному органу власти. При этом существует (зафиксирован в правовом акте) некий критический уровень. Если индекс не доходит до него, но динамика показывает все-таки приближение к нему, соответствующая информация окажет воздействие на орган власти. Социологическая служба вполне может выявить и причины падения доверия к органу власти, что может стать поводом для пересмотра тех или иных решений, кадровых перестановок и др. К таким действиям будет толкать встроенность индексации общественного мнения в механизм юридической ответственности органа власти.
Если индекс доверия падает до критического уровня, то это является моментом вступления в силу второй меры (стадии) ответственности - рассмотрения и решения вопроса о досрочном роспуске представительного органа. Видится это так. Соответствующий орган социологической службы, документально фиксируя критический индекс доверия, доводит о нем до сведения судебного органа, чья юрисдикция распространяется на данную территорию. Целесообразнее, чтобы такие вопросы рассматривались специальными публично-правовыми (или административными) судами, либо специализированными структурами в системе общих судов. Орган социологической службы, кроме того, обязан передать в суд все материалы, связанные с выявлением и установлением критического индекса. В данной сфере внимание к процедурным моментам должно быть не менее строгим, чем, скажем, в уголовном судопроизводстве.
Суд в определенный законом срок рассматривает представленные материалы и, если не находит в них нарушений закона, принимает решение о роспуске соответствующего представительного органа.
Включая суд в механизм публичной ответственности представительных учреждений, автор исходил из того, что в правовом государстве судебная система должна играть решающую роль не только в защите прав гражданина, но и прав народа. При этом суд является политически незаинтересованной инстанцией в отличие от "вышестоящего" представительного органа или Президента (главы администрации). В данном случае суд защищает право, а не целесообразность.
При всей важности, условно говоря, политической ответственности представительных органов, т.е. ответственности перед народом (населением), для демократического правопорядка огромную роль иг-
рает и публично-правовая ответственность этих органов за нарушение закона.
В юридической литературе советского периода вопрос об ответственности Советов рассматривался лишь в смысле их подчиненности вышестоящим представительным органам и обоснования права последних отменять несоответствующие законодательству решения нижестоящих. В диссертации представлен принципиально иной подход. Он основывается, во-первых, на коренном отличии публичного интереса от общегосударственного (в этом автор солидаризируется с позицией Л.Н.Завадской*). Во-вторых, отмена незаконного решения не признается мерой ответственности представительного органа. В-третьих, выдвигаются аргументы против того, чтобы оценку законности давал такой же представительный орган, имеющий лишь более широкие пределы территориальной юрисдикции.
В этой связи в диссертации доказывается, что в отмене незаконного решения следует видеть лишь способ юридической корректировки деятельности представительного органа. Механизм же ответственности обязательно включает в себя учет субъективной стороны нарушения, выражающейся через категорию вины, и необходимость претерпеть неблагоприятные последствия от санкций ответственности. Сама по себе отмена незаконного решения есть лишь своеобразная государственно-правовая реституция, которая не влечет за собой неблагоприятных последствий для органа, принявшего такое решение.
Кроме этого, право отмены незаконных решений "вышестоящими" органами продуцирует создание или сохранение иерархической модели представительных учреждений, являвшейся основой советского типа власти. При таком подходе, во-первых, представительный орган власти становится (по терминологии А.С.Алексеева) "безответственным". А во-вторых, если речь вести только о местных представительных органах, нельзя не учитывать, что эти органы, расположенные на одной территории по схеме концентрических кругов, или "матрешки", объективно имеют совпадающие публичные интересы и потому конкурируют между собой; что компетенция между "верхними" и "нижними" этажами власти не может быть в такой системе разделена с достаточной четкостью; что многие законы можно истолковать по-разному. Следовательно, возникает реальная опасность того, что право отмены незаконных решений будет оставаться не лучшей заменой командных способов "проведения решений вышестоящих органов в жизнь". При таком подходе сохраняется "руководящее" положение у органов более широкого территориального уровня, рычаги давления на "нижестоящие". _
* См.: Завадская Л.Н. Роль суда при. переходе от плановой экономики к рыночным
отношениям. - В сб.: Теория права: новые идеи. М., 1992. С. 44-45.
В итоге анализа автор предлагает принять Закон об ответственности органов народного представительства, в котором бы нашли отражение как политические, так и сугубо юридические основания ответственности, были бы закреплены инстанции ответственности, процедуры контроля, оценки и применения мер ответственности.
Меры публично-правовой ответственности представительных органов за нарушение компетенции, по мнению диссертанта, могли бы составить:
а) официальное предупреждение о возможности роспуска;
б) досрочное прекращение полномочий представительного органа.
При этом указанные меры должны применяться только последовательно и только судебной инстанцией, целесообразнее всего специализированной.
5. Линии ответственной зависимости депутата. В этой части диссертационного исследования рассматриваются положительные и отрицательные стороны свободного и императивного депутатского мандата. Один из основных выводов состоит в том, что, несмотря на формальное существование институтов подотчетности, наказов, отзыва, мандат советского депутата не был императивным по существу. Однако это не означает ни оправдания его реанимации в том же теоретическом виде, ни, наоборот, полного отказа от элементов императивности под тем предлогом, что данный принцип входил составной частью в теоретическую схему советского типа власти. Автор выступает за "мягкий" императивный, или смешанный, мандат, благодаря которому можно будет соединить партийную принадлежность депутата, соответственно фракционную дисциплину, необходимость следовать предвыборной программе, - с одной стороны, и ответственную зависимость перед избирателями, - с другой.
Идя к данному выводу и к построению на его основе соответствующей правовой конструкции, диссертант анализирует взгляды ученых разных эпох на смысл императивного мандата. Одновременно приводятся некоторые аргументы либеральных юристов в пользу свободного мандата. Тем не менее, соглашаясь с такими аргументами, автор остался при мнении о необходимости сохранить определенную степень императивности, юридической ответственности перед избирателями. Дело в том, что свободный мандат покоится на несколько идеалистическом признании полного доверия профессиональным и личным качествам депутата со стороны избирателей, что очень точно выразил более двухсот лет назад маркиз де Кондорсе: "Избрание есть не делегация полномочий, а указание способности. Уполномоченный народа, я сделаю все, что считаю сообразным с его истинными интересами. Он послал меня не для того, чтобы поддерживать его мнения, а
чтобы изложить мои. Он доверился не только моему усердию, а моему просвещению, и абсолютная независимость моих мнений есть одна из моих обязанностей по отношению к нему"*.
Однако взгляд на народное представительство как на область сугубо профессиональной деятельности, как на систему, юридически независимую от источника своей власти, неизбежно консервирует государственность, не дает ей развиваться по пути общественной саморегуляции, не открывает возможностей для депатернализации массового, сознания. Такой подход не исключает и развития весьма опасных для демократии тенденций, ибо отсутствие юридической зависимости депутатов не означает отсутствия всякой зависимости, но уже не от избирателей, а от иных "инстанций". В этом смысле понятие "депутат руководствуется своей совестью" является весьма эфемерным.
Исходя из всего этого, диссертант попытался предложить сбалансированную конструкцию депутатского мандата. В этих целях пришлось, в частности, провести критический разбор взглядов польской ученой Б.Завадской, в последние годы наиболее полно и системно выступившей с анализом депутатского мандата с позиций его встроенное™ в советский тип власти**. Она попыталась обрисовать конструкцию, в которой роль партий в процессе представительства интересов не конкурирует с ролью избирателей. Роль партии, считает она, состоит в формировании: 1) собственного видения интересов представляемого класса или общественной прослойки, народа и государства; 2) политического облика депутатов - своих членов. С этим трудно спорить. Но в чем же тут компромисс?
Б.Завадская определяет его таким образом: "Избиратели голосуют за определенного депутата, принимая во внимание также его партийную принадлежность, а потому нет противоречия между постановлением конституции, согласно которому депутат является посредником в деле осуществления власти трудящихся и при этом находится под контролем своих избирателей, и ролью партии как его политического руководителя. Коль скоро депутат - это не некритичный передатчик наказов своих избирателей, а деятель, принимающий самостоятельно (но под влиянием и контролем избирателей) политические решения, то фактором, участвующим в формировании его облика политического деятеля, может быть также партия"***.
На первый взгляд такая конструкция выглядит убедительной и вроде бы не противоречит императивному мандату, если допустить в
* Пит. по: Магазинер Я.М. Общее учение о государстве: Курс лекций, читанных в
Петроградском ун-те в 1918 - 1922 гг. Пг„ 1922. С. 383. **- См.:ЗавадскаяБ. Мандат депутата в социалистическом государстве. - Современное
польское право. 1988. Т.З. № 79.
*** Завадская Б. Указ. статья. С.15.
его рамках и свободное усмотрение депутата (определенную степень "смягчения" императивного мандата). Однако, углубляясь в данную проблему, мы увидим, что позиция Б. Завадской опрокидывает императивный мандат в угоду партийному.
Несомненно, депутат должен руководствоваться собственным видением, оценками при решении ряда вопросов. Но как быть с ключевыми, принципиальными вопросами, которые определяют направления общественного развития? Тут-то и проявляются линии ответственной зависимости депутата. Вопрос только в том, какая линия для него является приоритетной. Б.Завадская отстаивает приоритет партийной принадлежности, полагая, что именно мнение партии, а не избирателей, соответствует общенародным интересам. Она прямо пишет, что по вопросам, имеющим общенародное значение, депутат не может занимать позицию под влиянием отдельных групп избирателей, а указания по этим вопросам даются партийными структурами, прежде всего в самом парламенте*.
Таким образом, Б.Завадская фактически пришла к конструкции все того же свободного мандата с тем только отличием, что в ее схеме присутствует отзыв депутата. Нетрудно предугадать, что при работающем механизме отзыва депутат был бы обречен на то, чтобы являться центром коллизии между своей партией и избирателями.
Есть ли вообще выход из названного противоречия? Можно ли безукоризненно логично совместить императивные элементы с партийной принадлежностью депутата? По мнению автора, можно лишь смягчить противоречие между линиями ответственной зависимости.
В соответствии с предлагаемой моделью "мягкого" императивного мандата автор рассматривает прежде всего различные избирательные системы! от которых во многом зависит, куда протянутся линии ответственной зависимости депутатов. В частности, отстаивается мнение о соответствии императивному мандату униноминальной мажоритарной системы, в основе которой, однако лежит не "личностный", а партийный признак.
В основной монографии по теме диссертации говорится также о принципе абсолютного большинства. Однако в последнее время диссертант изменил позицию и считает, что принцип относительного большинства не влияет на природу мандата и в то же время в практическом плане более приемлем. Тем более, что в работе отстаивается мнение, обосновывающее целесообразность учета голосов лишь активного электората, ибо пассивная часть избирательного корпуса фактически перекладывает ответственность на активную часть за последствия избрания депутатов, за выбор политических программ. В таком
Завадская Б. Указ. статья. С. 15.
*
законодательном решении видится своеобразная "санкция" общесоциологической ответственности за абсентеизм. В то же время (и в этом дополнительный аргумент в пользу императивного мандата) результаты выборов не обрекают ни "проигравшую" часть голосовавших, ни пассивную часть на фатальное ожидание окончания срока депутатских полномочий.
В том и состоит одно из главных значений императивного мандата, что его обладатель обязывается руководствоваться не только той программой, за которую проголосовало большинство избирателей, но и теми поручениями, которые вырабатываются избирателями в ходе' депутатской деятельности. Тут происходит постоянное согласование депутатом партийных, собственных и электоральных позиций.
В этой связи в диссертации рассматривается соотношение между предвыборными программами и наказами избирателей. Для такого^ анализа потребовалось более внимательно рассмотреть и сам институт наказов, в том числе в его советском варианте. В частности, диссертант пришел к выводу, что в советском законодательстве, а тем более в советской практике наказы не имели ничего общего с теми целями, ради достижения которых и возник данный институт - сначала теоретически, а затем был применен и практически, например, в эпоху Великой французской революции.
: Для совмещения институтов наказов и предвыборных программ, в основном партийных, в работе предлагается следующая теоретическая схема.
Во-первых, наказы не должны выходить за рамки общечеловеческих ценностей, фиксируемых, в частности, международно-правовыми документами и конституцией данного государства, разумеется, при условии, что это демоктратическая конституция, ибо в противном случае о правовых рамках вообще не имеет смысла вести разговор. Итак, государство вправе взять на себя законодательное регулирование пределов народного волеизъявления (в том числе и в форме наказов) , чтобы по воле части народа (пусть даже значительной) не разрушить накопленный цивилизационный потенциал. В какой-то мере примером тут может служить поведение алжирских властей, которые не посчитались даже с результатами общенациональных выборов, обеспечивших победу исламским фундаменталистам, чьи идейные принципы не совместимы с демократическими ценностями. Народ, конечно, должен иметь право на дурное решение, но не вправе выходить за пределы демократического направления развития. Например, избиратели не вправе от депутата требовать отстаивания взглядов, дискриминирующих граждан по расовому, национальному, религиозному признакам.
Во-вторых, в законодательстве необходимо строго определить адресата наказов, единственно ответственного за их реализацию. Таким адресатом является исключительно депутат, а не орган власти, который по советскому законодательству становился фактически ответственным за исполнение наказов (впрочем, инициировавшихся его же исполнительным органом). Смысл наказов состоит в том, что получающий их депутат обязывается соответствующим образом голосовать по тому или иному решению принципиального характера; вносить предложения о принятии конкретного решения (закона) или проект такого решения (закона); отстаивать определенную систему приоритетов, например, при разработке бюджета, при обсуждении каких-либо федеральных или региональных, местных программ (в зависимости от уровня органа).
В-третьих, требует изменения и законодательное оформление содержания наказов. Если исходить опять-таки из того, что это требование избирателей к депутату, то следует признать, что такое требование по объему и содержанию должно быть исполнимо именно депутатом, а не органом. Разумеется, наказы могут носить и материальный^ характер. Но в таком случае их смысл состоит в том, что избиратели указывают депутату на реальные резервы материальных средств и поручают ему мобилизовать их и организовать целевое использование. Тем самым депутат предстает не только как выразитель интересов, но и как лидер территориальной общности. Процесс выявления и выражения общественных потребностей округа, установления приоритетов приобретает характер процесса самоуправления в рамках избирательного округа. Законодательное закрепление такого подхода повлияет и на изменение содержания наказов, придав им характер средств соучастия граждан в осуществлении власти на любом уровне.
Именно в последнем следует видеть цель наказов. Что же касается удовлетворения потребностей населения, выходящих за рамки депутатских функций и возможностей, то в условиях децентрализации власти, становления системы местного самоуправления должны измениться подходы к выявлению потребностей населения, определению ик обоснованности.
В-четвертых, условия многопартийного принципа формирования представительных учреждений заставляют по-новому взглянуть на институт наказов, ведут к необходимости совместить его с институтом предвыборных программ. Для этого целесообразнее всего развести реализацию данных-Институтов во времени.
Наказы не должны даваться в период избирательной кампании. В этот период должны обсуждаться только предвыборные программы, выдвигаемые партиями либо независимыми кандидатами. Данное
предложение исходит из необходимости устранить возможные коллизии в рамках избирательных кампаний. Но его можно обосновать и иными аргументами.
Мы рассматриваем наказы как средство постоянного соучастия народа в процессе осуществления публичной власти. Предвыборная же программа является заявкой на общеполитическую позицию партии или независимого кандидата. На данном этапе поэтому нецелесообразно было бы выставлять встречные требования избирателей, учитывая, что программы составляются на основе выявления интересов. Избранный депутат получает в самом начале мандат доверия - ему лично и его партии. Лишь затем, с момента начала работы органа .власти, этот мандат становится императивным.
Императивность его обеспечивается в первую очередь наказами. Законодательство должно регулировать механизм дачи наказов в течение всего срока депутатских полномочий. Депутат перед каждой сессией, знакомя избирателей с выносимыми на нее вопросами, получает наказы по наиболее важным проблемам. Тем самым он обязывается не только голосовать соответствующим образом, но и отстаивать позицию, выраженную в наказе.
Сложность заключается в том, что если наказ противоречит предвыборной программе либо мнению, сложившемуся у большинства в соответствующей фракции, то депутат попадает в конфликтную ситуацию. Какие тут возможны выходы? Депутат должен убедить либо избирателей, либо свою фракцию в необходимости отстаивания или отказа от данной позиции. Если это ему не удается, то депутат сам решает - покинуть ли свою фракцию и, значит, наверняка свою партию; подавать ли заявление о добровольном сложении депутатских полномочий или дожидаться решения вопроса об отзыве. В последнем случае он может рассчитывать, что этот вопрос не будет возбужден или голосование подтвердит полномочия депутата. Во всяком случае, подобные ситуации - не предмет правового регулирования. Это - предмет политического процесса.
Мы потому и говорим о "мягком" императивном мандате, что считаем неверным закреплять юридическую обязанность депутата подчиняться воле избирателей вопреки собственному убеждению или мнению фракции, в которой он состоит, а тем более устанавливать автоматически срабатывающую санкцию за отступление от наказа избирателей. Тем самым проявляет себя разумная спонтанность, которую автор и положил в основание всех предлагаемых моделей. Общественное участие в осуществлении публично-властных функций настолько тонкая материя, что жесткость правового регулирования ведет к обратному результату. Тут нельзя не учитывать, что организуемое госу-
дарством любое проявление политической самодеятельности граждан означает введение в действие тоталитарного механизма, что подтверждается опытом советской эпохи..
Вторая из основных линий ответственной зависимости депутата проявляет себя в его ответственности перед тем представительным органом, в который он избран. В советской литературе этой линии не придавалось сколь-нибудь заметного значения, ибо существовала масса способов внеправового воздействия на депутатов и к тому же сам процесс номенклатурного "просеивания" кандидатов в депутаты ликвидировал потребность в правовых рычагах воздействия на депутата как члена представительного учреждения.
Система парламентаризма, к которой мучительно пытается перейти Россия, требует, чтобы одним из ее полноправных элементов стал институт дисциплинарной ответственности депутата, разумеется, сочетающийся с институтом парламентской свободы. В связи с этим автор предлагает следующую законодательную формулу общего характера, описывающую статус депутата, его основные линии ответственной зависимости: "Депутат является представителем своих избирателей и членом того представительного органа, в который он избран".
6. Реализация ответственности депутата. В соответствии с общей концепцией ответственности, отстаиваемой в диссертации, всякая ответственность начинает реализовываться с момента обретения лицом определенного статуса, означающего, помимо всего прочего, установление связи с инстанцией ответственности, а отнюдь не тогда, когда возникает необходимость применить санкции, меры ответственности. Однако в тех видах юридической ответственности, где статус ответственности субъекта предполагает активную деятельность (к таковым и относится ответственность депутата), сложность состоит в поисках разумной формализации процессуальных форм такой ответственности.
Данная часть диссертации как раз и посвящена такому поиску, в ходе которого разработаны их обоснования и даны конкретные предложения, в том числе и de lege ferenda. При этом анализ и выводы даются отдельно по двум инстанциям ответственности.
Ответственность перед избирателями. В механизме любой ответственности контроль и оценка являются одними из главных процессуальных форм соответствующего механизма. В данной разновидности ответственности эти формы обладают существенной спецификой, во-первых, в силу размытости, относительной аморфности самой инстанции ответственности. Во-вторых, депутатская деятельность - не цикл строго определенных операций, а свободное политическое твор-
чество, предполагающее индивидуальный подход к каждой новой проблеме. Эти обстоятельства следует учитывать при конструировании процессуальной модели депутатской ответственности.
Контроль здесь, по мнению диссертанта, необходим, чтобы представляемые обладали всей информацией о своем представителе в смысле осуществления императивного мандата. Эта информация и служит основой для корректировки деятельности депутата или принятия обоснованного решения о применении к нему мер ответственности.
Наиболее распространенной здесь может быть пассивная форма контроля - наблюдение. Эта форма не нуждается в каких-то процедурных механизмах и предполагает поступление информации к инстанции без особых усилий со стороны последней. В то же время данная форма предполагает активность в передаче информации со стороны самого депутата и представительного органа, в который он избран. -
Активной формой контроля и одновременно оценки является депутатский отчет перед избирателями. В диссертации анализируется и критически осмысливается советская практика депутатских отчетов и высказываются теоретические соображения по поводу того, каким видится этот институт в предлагаемой конструкции ответственности депутата. В частности, если в охранительных отраслях права оценка означает вердикт о виновности или невиновности субъекта ответственности, то в конституционном праве оценка шире дихотомии "виновен - невиновен". Это не значит, что категория вины вообще исчезает из депутатской ответственности. Просто акцентировка на эту категорию оказала бы негативное воздействие на мотивацию депутатов. Если, скажем, в судебном разбирательстве главенствует идея объективности, то при депутатском отчете субъект ответственности выступает прежде всего как субъект доверия. Поэтому исходом отчета может быть укрепление, подтверждение доверия, снижение или лишение его, хотя каждый из этих вариантов вряд ли возможно облечь в точную словесную форму. .
Отчет не сводится к оценке. Безусловно, в ходе него депутат может получить и критические замечания, и конструктивные предложения, й прямые наказы. Решение по отчету должно содержать все это. Однако без вынесения обязательной оценки предложения и замечания не будут связываться в сознании депутата с ответственностью перед избирателями. Другое дело, отражает ли оценка, даваемая при отчете, мнение действительного большинства избирателей. Проблема выявления и репрезентативности воли в представительной системе - одна из наиболее сложных. Сознавая необходимость выявления воли большинства, автор, тем не менее, склоняется к отрицанию необходимости юридически регулировать численный состав отчетных собраний. Та-
кой вывод, хотя и противоречит общему подходу к институту депутатской ответственности, тем не менее наиболее приемлем, ибо реален.
Наше общество еще не подготовлено к активному и цивилизованному использованию системы народного представительства в режиме "мягкого" императивного мандата. В этих условиях предпочтительным является принцип "активного меньшинства". Легитимность этого меньшинства (хотя и до определенных пределов) основана на том, что отсутствующие на отчете избиратели выражают в форме своего неучастия либо молчаливое согласие с мнением присутствующих, либо равнодушие. Тем самым происходит естественным путем как бы "двойное" представительство воли и интересов "пассивного большинства": депутата в органе власти и активных избирателей во взаимоотношениях с депутатом.
Принцип "активного меньшинства" можно обосновать и таким соображением: ответственность за политическое неучастие должна ложиться на каждого гражданина. Своеобразной санкцией здесь служит несоответствие выраженной воли интересам и мнениям пассивной части избирателей.
Говоря о формах реагирования, средствах воздействия, или мерах ответственности, автор обосновывает мнение о нецелесообразности широкой системы таких мер и предлагает лишь три: порицание, предупреждение о возможности отзыва, отзыв. Причем эти меры возможно применять и не на основе принципа последовательности.
В работе, естественно, наибольшее внимание уделено рассмотрению вопроса об отзыве депутата - о его роли в депутатской ответственности, о практике применения в советский период, начиная с 20-х годов, о возможном законодательном регулировании данного института. В частности, критикуя бывшее союзное и нынешнее российское законодательство об отзыве, диссертант предлагает два варианта закрепления оснований для отзыва; отрицательно относясь к привлечению самого представительного органа к оценке законности инициативы отзыва, предлагает суд в качестве наиболее объективной инстанции, которая может дать юридическую оценку содержания отзывной инициативы. В рамках диссертации автор опубликовал проект Закона об отзыве, предназначавшийся в свое время для отзыва депутатов СССР, но который и сегодня можно использовать в качестве принципиальной модели.
Ответственность перед представительным органом. В качестве общего основания данной разновидности ответственности предлагается соблюдение установленных правил работы соответствующего представительства органа. Совет (если сегодняшним термином обозначать представительный орган) и депутаты являются самостоятель-
ными субъектами политической системы. Депутаты не "агенты" Совета среди населения, а, наоборот, "агенты" населения в представительном органе. Однако кавычки здесь не случайны. Депутат, представляя избирателей в Совете, а также будучи представителем определенных политических интересов, одновременно обязан соблюдать правила работы данного органа. Последний - не собрание представителей, как его иногда определяют, а коллегиальный орган, механика работы которого основана на сочетании представительства с членством. Правила работы Совета, устанавливаемые в законах и регламентах, обеспечивают такое сочетание.
. Исходя из того, что основание данной разновидности депутатской ответственности фактически означает необходимость соблюдения дисциплины, Совет вправе контролировать лишь формальное выполнение депутатами известных норм, ни в коем случае не вмешиваясь в содержание депутатской деятельности. Отсюда возникает необходимость не столько такого метода контроля, как наблюдение, сколько учета.
Оценка в системе ответственности депутата перед Советом носит рефлексивный характер. Она должна выноситься лишь в случае нарушения правил работы. В этом смысле данная ответственность аналогична ответственности, существующей в охранительных отраслях права, и отличается от ответственности перед избирателями. Но речь, тем не менее, идет не о разной сущности ответственности, не о разных ее видах, а о разном характере процессуальных форм.
В условиях становления российского парламентаризма, сохранения некоторых стереотипов и психологических установок, свойственных советскому типу власти, особую актуальность приобретает проблема выбора и определения системы средств воздействия на депутатов, нарушающих правила коллегиальной работы представительных органов. Разумеется, предварительно должны быть выработаны строгие, обоснованные и действенные сами правила, т.е. нормы регламен-тарного характера.
Рассматривая и оценивая соответствующий опыт некоторых зарубежных парламентов, в частности Национального собрания Франции, диссертант считает его добротной основой для выработки мер дисциплинарного воздействия. Но в то же время вряд ли стоит копировать этот опыт. В частности, у нас имеются, хотя и небогатые, но собственные традиции парламентской работы. Нельзя не учитывать также такую российскую особенность, как наличие системы законодательных актов о статусе депутатов. В этой связи предлагается, чтобы соответствующая система дисциплинарных мер была закреплена прежде всего в названных законах. В регламентах же соответствующих представи-
тельных органов должны закрепляться процедурные нормы, регулирующие порядок наложения таких мер. Кроме того, невозможно полностью перенести зарубежный опыт в рассматриваемой сфере, поскольку речь идет о сохранении некоторых элементов императивного мандата. А в нынешних западных демократиях, как известно, действует модель свободного мандата.
Автору видится следующая система мер дисциплинарного воздействия на депутатов:
1) предупреждение о лишении слова;
2) лишение слова по обсуждаемому вопросу;
3) удаление из зала заседания;
4) удержание из месячного депутатского вознаграждения определенной суммы;
5) порицание;
6) возбуждение вопроса об отзыве.
Предупреждение о лишении и лишение слова - это две последовательно налагаемые меры. Это единственные меры, которые связаны с содержанием депутатского выступления: если в нем содержатся некорректные выражения, оскорбления, призыв к насильственным действиям, отклонение от темы обсуждения. На взгляд автора, речь не идет об ущемлении парламентской свободы, ибо любая свобода предполагает некие рамки, ограничения, связанные с недопустимостью ущемления свободы других людей.
Комментируя удаление из зала, автор считает, что здесь не следует идти по пути французского Регламента, говорящего о временном исключении на 15 дней. Оптимальным в наших условиях является удаление до очередного перерыва между заседаниями.
Удержание из депутатского заработка пока несколько чуждо нашим традициям. Однако эта мера естественна для тех депутатов, которые работают в представительном органе на постоянной основе. Вряд ли стоит говорить, что эта мера предназначена для пропусков по неуважительным причинам сессионных заседаний и заседаний органов Совета.
Мерой менее оперативного, но более широкого характера являются порицание и возбуждение вопроса об отзыве депутата. На первый взгляд, порицание уступает по действенности другим, названным мерам воздействия. Однако если предусмотреть, что налагаться данная мера должна Советом на сессии и что повторное нарушение после вынесения порицания служит основанием для возбуждения вопроса об отзыве данного депутата, то порицание предстает уже достаточно жестким взысканием.
Постановка вопроса об отзыве Советом не есть средство политиче-
ского давления на депутата. Во-первых, потому, что и здесь необходимо судебное подтверждение законности такой инициативы. А во-вторых, в любом случае последнее слово остается за избирателями. В то же время у Совета должно иметься эффективное средство защиты от дезорганизации работы представительного органа.
Таковы теоретические и научно-практические положения диссертации. Над их дальнейшей разработкой автор продолжает работу.
ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ИЗЛОЖЕНЫ В РАБОТАХ
Книги и брошюры
1. Понятие и предмет советского строительства. - М., изд. ВЮЗИ, 1988. - 5 л. (в соавторстве с А.А.Безугловым).
2. Коллегиальность и персональная ответственность в работе местных Советов. - М., Юридическая литература, 1986. - 4,9 л.
3. Народный депутат: отчетность и ответственность. - Ташкент, Узбекистан, 1991. - 5 л. (в соавторстве с А.З.Мухамеджановым).
4. Ответственность в системе народного представительства. - М., Наука, 1992.-10,4 л.
Статьи
5. Конституционные права, свободы и обязанности советских граждан как объект системного анализа. - Правоведение, 1982, № 2. -0,7 л. (в соавторстве с Л.Д.Воеводиным и М.А.Федотовым).
6. О формах конституционного закрепления свободы личности в СССР. - Советское государство и право, 1982, № 4. - 0,8 л. (в соавторстве с Л. Д.Воеводиным).
7. Некоторые вопросы реализации свободы слова и свободы печати. - В сб.: Теоретические вопросы реализации Конституции СССР. - М., изд. ИГП АН СССР, 1982. - 0,2 л.
• 8. Юридическая ответственность - целостное правовое явление. - . -Советское государство и право, Г984,№ 3. - 0,6 л.
9. Обеспечение местными Советами конституционных прав граждан. - В сб.: Советы и управление. - М., изд. ВЮЗИ, 1984. - 0,8 л.
10. Местные Советы и укрепление социалистической законности. - Советская юстиция, 1985, № 18. - 0,2 л. (в соавторстве с А.И .Гуровым).
11. Ответственность Советов народных депутатов. - В сб.: Государственно-правовые вопросы социалистической представительной системы. - Иваново, 1985. - 1 л.
12. Депутатская активность (По результатам социологического
исследования). _ Советское государство и право, 1988, № 2. - 0,8 л. (в соавторстве с М.А.Федотовым).
13. Народный депутат: проблема ответственности. - В сб.: Советы
- органы самоуправления на современном этапе. - 31., изд. ВЮЗИ, 1987. -1 л.
14.0 некоторых факторах, влияющих на депутатскую активность.
- В сб.: Советы народных депутатов и перестройка (Материалы республиканской научно-практической конференции, посвященной 70-летию установления Советской власти в Молдавии. 21-22 января 1988 г.) - Кишинев, Картя Моддовеняскэ, 1988. — 0,7 л.
15. Человеческий фактор в народовластии. - В сб.: Советы и дальнейшая демократизация советского общества. - М., изд. ВЮЗИ, 1988. -1л.
16. Ответственность местных Советов - важный канал реального народовластия. - В сб.: Формы участия трудящихся в деятельности местных органов власти социалистических стран. - М., изд. ИГЛ АН СССР, 1989.-0,8 л.
17. О совершенствовании института отзыва народного депутата. -Общественные науки в Узбекистане, 1989, № 2. - 0,9 л. (в соавторстве с А.З.Мухамеджановым).
18. К разработке проекта Закона о местном самоуправлении. -Советское государство и право, 1989, № 2. - 0,4 л. -
19. О досрочном прекращении полномочий народного депутата СССР. — Советское государство и право, 1989, № 11. - 1 л.
20. О законодательном регулировании наказов избирателей. - Советское государство и право, 1989, № 11. - 0,4 л. (коллектив авторов).
21. К вопросу об управленческой ответственности руководителей исполкомов местных Советов. - В сб.: Советское строительство: наука и практика на этапе перестройки. - М., изд. ВЮЗИ, 1989 - 1 л.
22. Информация - хлеб управления (рецензия на книгу В.А.Кряж-кова "Информация в советской представительной системе: правовые и организационные проблемы. Свердловск, 1988). - Советы народных депутатов, 1989, № 8. - 0,3 л. (в соавторстве с М.А.Федртовым).
23. О некоторых путях обеспечения реального самоуправления. -В сб.: Советы в условиях реформы политической системы. - М., изд. ИГП АН СССР, 1989. - 1 л.
24. Наказы избирателей: за новые подходы. - Советы народных депутатов, 1989, № 11. - 0,3 л.
25. К разработке нового Закона о статусе народного депутата в СССР. - Советское государство и право, 1989, № 9: - 1 л. (в соавторстве с И.А.Азовкиным, Е.И.Кореневской, Н.Г.Старовойтовым).
26. Местное самоуправление: государственное или общественное;
- Советское государство и право, 1990, № 10. - 0,9 л.
27. Ответственность как один из способов укрепления законности.
- В сб.: Укрепление социалистической законности - важнейшая политическая задача. - М., изд. ИГП АН СССР, 1990.- 0,5 л.
28. Понятие, система и основные принципы местного самоуправления в СССР. - В сб.: Проблемы местного самоуправления. Вып. 1. -М.,НХПЦ, 1991.-1,2 л.
29. Депутат.в системе народного представительства. - В сб.: Конституционный строй России. - М., изд. ИГП РАН, 1992. - 1 л.
30. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона. - Государство и право, 1993, № 6. - 1л:
Публикации в научно-популярной и общедоступной печати
31. Трудовой коллектив: демократизация и ответственность. -Политическое образование, 1988, № 5. - 0,9 л.
32. Демократизация и ответственность - техника и наука, 1988, №3.-0,6 л.
33. Демократия, закон, производство. - Политическое образование, 1988, № 12. - 0,5 л.
34. "Отцы" и "дети". Может ли народ отвечать за судьбы общества;
- В сб.: Пульс реформ. - М., Прогресс, 1989 (нарус.,анг., фр., исп., нем. яз.).-0,9 л.
35. Советский тип власти: пятый сон Веры Павловны. - Сегодня! (Российский журнал самоуправления), 1993, №. 1. - 0,9 л.
Общий объем публикаций - 47,6 авторских листов.
