АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Политико-правовой режим мигрантов в контексте либерально-демократической трансформации российской государственности»
На правах рукописи Понежина Людмила Юрьевна
ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ МИГРАНТОВ В КОНТЕКСТЕ ЛИБЕРАЛЬНО-ДЕМОКРАТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ РОССИЙСКОЙ
ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)
12.00.01 - теория и история государства и права; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2004
Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России
Научный руководитель:
доктор философских наук, кандидат юридических наук, профессор
Макеев Василий Васильевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук,
профессор
Некрасов Евгений Ефимович;
кандидат юридических наук, доцент
Антоненко Татьяна Александровна
Ведущая организация: Ростовский государственный университет
Защита состоится 23 декабря 2004 г. в 12.00 на заседании диссертационного совета ДМ 212.247.01 по защите диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук при Северо-Кавказском научном центре высшей школы по адресу: 344008, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 140.
С диссертацией можно ознакомиться в диссертационном фонде Северо-Кавказского научного центра высшей школы.
Автореферат разослан 19 ноября 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
И.О. Сорокин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Общественные перемены, произошедшие в последние десятилетия, кардинально повлияли на политическую и социальную ситуацию на постсоветском пространстве, и миллионы людей стали вынужденными мигрантами. В отличие от развитых стран, переживших миграционный бум, не связанный с постоянной иммиграцией, Россия столкнулась с интенсивными миграционными потоками в условиях, когда ее экономическая база оказалась в кризисном состоянии: повсеместно не хватает доступного жилья, нет нормального рынка труда, слабо развита социальная инфраструктура, не создана необходимая информационная база.
Приобретая в последние годы ярко выраженный этносоциальный и этнополитический характер, осложненная конфликто-генными факторами миграция вносит коррективы в жизнь местных социумов, влияет на проводимую политику.
В течение XX века наблюдалось интенсивное расширение миграционных потоков, а к его концу феномен миграции стал составляющим фактором всех глобальных проблем. Данное обстоятельство потребовало разработки новых подходов к миграционной политике, способствующей достижению и поддержанию баланса интересов всех международных исследователей, интересующихся регулированием миграционных процессов.
Актуальность исследования этого феномена обусловлена обстоятельствами, к числу которых можно отнести: 1) расширение правового поля и акцентирование внимания международной общественности на проблематику прав человека, к которым, безусловно, относится право свободного передвижения; 2) качественные и количественные изменения состояния государств, ранее бывших республиками СССР, и последовавшие вслед за этим изменения политики в области межнациональных отношений; 3) устойчивые тенденции взаимосвязи межнациональных отношений и миграции, носящие региональный характер; 4) настоятельная необходимость изучения последствий миграции, которые оказывают воздействие на человека и общество, с целью разработки путей оптимизации этого процесса.
3 юс.
С
В Концепции внешней политики Российской Федерации отмечается, что Россия, приверженная ценностям демократического общества, включая уважение прав и свобод человека, видит свои задачи в том, чтобы защищать права и интересы российских граждан и соотечественников за рубежом на основе международного права и действующих двусторонних соглашений.
Сегодня для многих очевидно, что проблемы регулирования миграции населения во второй половине XX века вышли за рамки демографической политики и потребовали новых комплексных и неординарных подходов, соединения усилий различных государственных ведомств и общественных объединений. Примером реализации такого подхода может служить заседание Правительства Российской Федерации (15 февраля 2001 г.) по демографическим и миграционным проблемам. На нем были поставлены новые для России и требующие специального исследования вопросы репатриации.
Мы являемся свидетелями постоянного расширения круга миграционных проблем. Это связано с тем, что сама миграция - явление многоаспектное, тесно связанное как с правами человека, так и с феноменом глобализации, в виду того что и последствия миграции проявляются в различных сферах: политической, социальной, экономической, культурно-психологической и других. Более того, эти последствия имеют как позитивный, так и негативный характер, становясь, таким образом, источником конфликтов. Все это определяет актуальность изучения проблем политико-правовой регламентации миграции.
Степень научной разработанности темы. Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук -философы, социологи, политологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, что вполне оправдано комплексным характером проблемы. Необходимо, прежде всего, отметить значимость исследований, посвященных общей теории миграции.
Изучению тематики конфликтогенных причин миграции посвящен ряд работ таких авторов, как B.C. Айрапетов, Э.А. Баг-
рамов, В.В. Выборное, К.С. Гаджиев, М.А. Гулиев, В.А. Ионцев, В.В. Макеев, А.А. Мацнев, ГГ. Силласте, В.Д. Шапиро, Ф.Э. Шере-ги, А.А. Хохлов.
К исследованиям, имеющим методологическое значение для анализа факторов, принципов формирования и становления миграционной правовой политики России, относятся труды таких зарубежных и российских политологов, юристов, социологов, как И. Валлерстайн, А. Володин, И. Иванов, Б. Капустин, М. Лебедева, А. Мельвиль, А. Неклеса, А. Панарин, А. Санин, Л. Седов, А. Тофлер, С. Ханингтон, П. Цыганков, в которых рассматриваются различные факторы, влияющие на содержание политических и миграционных процессов.
Важную методологическую роль в постановке проблемы играют работы таких юристов и политологов, как А. Азаров, К. Аннан, У. Герони, А. Контарев, В. Макаренко, Л. Павлова, В. Ройтер, М. Энтин, освещающих проблемы политико-правовой институционализации миграционных процессов, раскрывая исторические, политологические и теоретико-правовые аспекты этого явления.
Большое значение для политико-правового анализа государственной политики Российской Федерации в сфере миграции имеют работы А. Бадова, П. Баранова, Г. Денисовой, А. Же-ребцова, И. Коноваловой, В. Кореняки, Е. Красинца, Л. Макаровой, А. Малько, Н. Матузова, В. Оболенского, А. Осипова, А. Пикулькина, А. Пискуна, В. Соловьева, Ю. Тихомирова, В. Тиш-кова, Р. Ханакау, Л. Хоперской, О. Череповой, К. Щиндикова и др., в которых исследуются теоретико-правовые, политические, социологические и экономические факторы миграционных процессов, оказывающих влияние на становление и реформирование миграционного законодательства и миграционной политики в России.
В результате проведенных перечисленными авторами исследований разработана методология изучения указанной проблемы, выработана система подходов к ней, сформулированы дефиниции многих понятий. Следует также обратить внимание на то, что непосредственно миграционные процессы в контек-
сте теоретико-методологического и кофликтологического анализа и их влияния на миграционную политику ранее не исследовались, что еще раз подтверждает актуальность заявленной темы диссертационного исследования.
Объектом исследования выступает политико-правовой режим мигрантов, рассматриваемый в контексте конфликтоген-ных детерминант и специфики миграционной политики современного российского государства, закрепленный в нормативно-правовых актах, предметом исследования являются теоретико-методологические и юридико-кофликтологические аспекты миграционных процессов в современной России, а также российское миграционное законодательство.
Цель диссертационного исследования состоит в теоретико-методологическом, юридико-кофликтологическом и институционально-правовом анализе специфики миграционных процессов и миграционного законодательства Российской Федерации.
Для достижения этой цели в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
- рассмотреть одну из главных детерминант специфики российской миграционной ситуации, которой являются межнациональные конфликты;
- исследовать такую причину огромных потоков миграции, как нестабильность политических этноэлит;
- провести анализ субъектов миграционных процессов;
- проанализировать источники регулирования правового статуса беженцев и вынужденных переселенцев;
- выяснить специфику правового регулирования миграционного процесса и интеграцию национального и международного законодательства;
- изучить институционально-правовые особенности становления и принципы формирования миграционной политики России;
- установить особенности миграционного режима и его законодательное обеспечение;
- обосновать стратегические направления реформирования миграционного законодательства России в современных условиях.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:
- выявление основных характеристик современного миграционного процесса, роли конфликтогенных детерминант, определяющих содержание и вынужденные формы его проявления;
- проведение категориально-правового анализа субъектов миграционных процессов;
- определение основных тенденций, принципов формирования и становления миграционной политики в Российской Федерации;
- изучение специфики миграционного режима и политико-правового режима беженцев и вынужденных переселенцев, их законодательное закрепление;
- установление того, что нормативно-правовое регулирование статуса беженцев и вынужденных переселенцев является интеграцией международного и национального опыта;
- определение стратегических направлений реформирования миграционного законодательства и миграционной политики в Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Преобразования, начавшиеся в российском обществе во второй половине 80-х гг., которые воспринимаются первопричиной распада Советского Союза, обнажили целый клубок противоречий, небывалый уровень которых проявился в некоторых регионах в своей крайней форме - межнациональных конфликтах (Закавказье, Северный Кавказ). Социальные и политические институты общества оказались не готовыми приостановить или хотя бы сдержать начавшиеся обвальные процессы в этой сфере. Последствия межнациональных конфликтов многообразны и трудно формализуемы, однако общие черты таких последствий обладают типичностью. Одним из последствий межнациональных конфликтов является процесс миграции из зон напряженности.
2. Под воздействием факторов политической нестабильности возникают потоки беженцев. Политическая нестабильность резко увеличивает число выезжающих из районов межнациональных конфликтов (воинствующий национализм можно причислить
к политическим факторам, поскольку межнациональные конфликты имеют и политические корни). В период общественных трансформаций усиливается конкуренция элит за политическую власть. Националистические элиты способны инициировать этнические конфликты, ведущие к распаду прежних форм государства. Главной причиной возобновления насильственных конфликтов в государствах-приемниках является неспособность или нежелание центрального правительства контролировать конституционный порядок на территории государства.
3. Современная международная миграция населения представляет собой многогранное явление, влияющее на все стороны развития общества, будь то экономика или политика, демографические процессы или национальные отношения. Вынужденная миграция - совокупность территориальных перемещений, связанных с постоянным или временным изменением места жительства людей по независящим от них причинам и вопреки их желанию (стихийные бедствия, экологические катастрофы, военные действия, нарушение основных прав и свобод граждан). Таким образом, одной из самых незащищенных категорий населения являются беженцы и вынужденные переселенцы.
4. Политико-правовой режим беженцев и вынужденных переселенцев должен складываться из системы элементов: права, свободы, обязанности, а также элементов правового статуса, имеющих значение для видовой его характеристики, - гражданство, правоспособность, дееспособность, гарантии реализации прав, свобод и обязанностей. Статус беженцев и вынужденных переселенцев не может быть рассмотрен только с позиций основ конституционного статуса (правового положения) указанных субъектов. Содержание статуса может быть раскрыто после выяснения дефиниций "беженец" и "вынужденный переселенец". Эти определения существуют в российском законодательстве, но они имеют существенные недостатки и нуждаются в корректировании.
5. Политико-правовой режим мигрантов в России является отражением связи и интеграции российского законодательства и международного опыта. Российская Федерация присоединилась к основным международным соглашениям в сфере защиты бежен-
цев и внесла соответствующие изменения в свое национальное законодательство, что свидетельствует об общем формальном соответствии ее законодательства в этой области международному праву. Однако внесение изменений в национальное законодательство не обеспечивает беженцам, законно находящимся на территории России, полной правовой защиты и материальной помощи.
Самая главная проблема беженцев в России - это несоответствие их реального правового и материального состояния тому положению, которое предусмотрено международными и внутренними правовыми нормами. Государство не выполняет полностью взятые на себя международные обязательства. Вместе с тем проблема защиты беженцев во внутреннем праве России сдвинулась с мертвой точки и существует уверенность, что беженцы, покинув страну своей гражданской принадлежности, найдут на территории России не только убежище, но и смогут нормально жить и пользоваться правовым статусом, предусмотренным для них международными соглашениями в области защиты прав беженцев.
6. Интенсивность и направленность миграционных процессов оказывает непосредственное влияние на социально-экономическую и общественно-политическую обстановку в стране, так же является степенью контроля над политической ситуацией и все больше зависит от результативности и эффективности миграционной политики государства. Необходимо экономическое планирование распределения трудовых миграционных ресурсов: хозяйственно-экономическое определение регионов, испытывающих общий дефицит и нехватку рабочей силы, выделение приоритетных отраслей, в которых труд иностранных рабочих мог бы дать максимальный экономический эффект; проведение профессиональной систематизации наиболее востребованных и не заполненных по отраслям вакансий; определение стратегически важных регионов, которым будет отдаваться экономический приоритет в связи с развертыванием в них в будущем глобальных общегосударственных макроэкономических программ. Таким образом, в контексте изложенного представляется справедливым вывод о том, что миграционное законодательство и мигра-
ционная политика Российской Федерации проходит процесс своей реформации и своего концептуального осмысления.
1. Незавершенность формирования полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции является также существенным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и межконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, что создает прямую угрозу национальной безопасности российского государства. Миграционное законодательство, в строгом смысле, не является отраслевым, несмотря на специфику регулируемых правоотношений. При этом целесообразно ускорить разработку, рассмотрение и принятие федеральных законов в сфере миграции.
Теоретико-методологической основой исследования выступают как общенаучные, так и специальные методы исследования юридической науки: наряду с методами системного, структурного, функционального анализа использовались принципы и общие методы теории права, социологии, конфликтологии и политологии. При рассмотрении правовой политики Российской Федерации в сфере миграционных процессов и миграционного законодательства использовались методы этнологии и аксиологии, принципы политико-правового моделирования.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составляют международно-правовые акты в области защиты прав мигрантов, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и региональное законодательство.
Научно-теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит в том, что в настоящем исследовании отражены теоретико-методологические и конфликтологические особенности миграционных процессов и сущность миграционной политики Российской Федерации, а также законодательство, регулирующие миграционные процессы. Материалы исследования могут быть использованы при преподавании курсов теории государства и права, юридической конфликтологии и
этнологии, обеспечения прав человека в правоохранительной деятельности, конституционного права России и зарубежных стран, международного права. Выводы могут быть использованы для депутатов всех уровней в качестве практических рекомендаций по формированию миграционного законодательства и миграционной политики как Российской Федерации в целом, так и ее субъектов.
Апробация диссертационной работы. Основные положения и результаты исследования изложены автором в пяти публикациях и докладывались на следующих семинарах и конференциях: "Современные проблемы совершенствования законодательного обеспечения глобальной и национальной безопасности, эффективного противодействия международному терроризму" (Ростов-на-Дону, 2003), "Миграционная политика в XXI веке" (Ростов-на-Дону, 2004), "Правовое и политическое взаимодействие" (Ростов-на-Дону - Таганрог, 2004). Работа обсуждена на кафедре теории и истории государства и права Ростовского юридического института МВД России.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, которые включают шесть параграфов, заключения и списка литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновываются актуальность и выбор темы исследования, степень научной разработанности и новизны, определяются цели и задачи, излагаются методы исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, дается оценка теоретического и практического значения диссертации, приводятся сведения об апробации ее результатов.
Первая глава "Миграционные процессы в современной России: теоретико-методологический и юридико-конфликто-логический анализ", состоящая из трех параграфов, посвящена анализу миграционных процессов, выявлению их характеристик, исследованию политических и правовых факторов, которые влияют на протекание и формирование миграционной политики в России. В контексте выявленных особенностей миграционных процессов в современной России рассматривается развитие и становление миграционной ситуации, исследуются конфликтогенные факторы, определяющие специфику российской миграционной ситуации.
В первом параграфе "Специфика российской миграционной ситуации: основные конфликтогенные детерминанты"
раскрываются дестабилизационные и конфликтогенные основания развития миграционного процесса в мире и в Российской Федерации, дается анализ миграционной ситуации в современной России в контексте этих явлений. На основе обширного материала и исторических сведений определяются формирование, становление и развитие основных тенденций в стране, делаются выводы относительно их развития.
В этой части работы доказывается, что конфликтогенные де-терминантанты обуславливают тенденции современной миграции, а носящий характер нестабильности политический фактор является одной из основных причин миграционных процессов в мире. На основе собранного обширного материала диссертант раскрывает степень влияния феномена конфликтности, а также факторов политической нестабильности на миграционную ситуацию в условиях огромного потока беженцев и вынужденных переселенцев.
Основными причинами растущей конфликтности в мире являются национально-этнические, межконфессиональные, территориальные, демографические противоречия, но чаще всего их сложное сочетание.
Автор рассматривает межнациональный конфликт как: 1) социальное взаимодействие; 2) стадию социального процесса; 3) концентрацию истории; 4) факт политики.
Таким образом, в работе делаются выводы:
1. Межнациональный конфликт - острая фаза социального взаимодействия этносов, когда их естественные противоречия и различия в образе жизни приобретают характер противостояния и закрепляются законом либо обычаем (повседневным поведением) как дискриминация по этническому признаку, освящаемая историческим прошлым.
2. В межнациональных отношениях большую роль играют противоречия в системе взаимоотношений между представителями различных национальностей. Межнациональное общение охватывает целый комплекс человеческих взаимоотношений в различных сферах общественной жизни и, по существ}; должно основываться на сотрудничестве индивидов, являющихся носителями национально-особенных, социальных и политических интересов.
3. Проблема соотношения этнических, социальных, экономических, политических, юридических, культурных, религиозных факторов, а также многофакторность образования межнациональных конфликтов достаточно очевидна. Но не столь очевидно выделение главного фактора или группы основных кон-фликтогенных факторов.
4. В сознание и психологию больших групп людей привносится враждебность и непримиримость. Обретая устойчивый характер и мешая адекватной оценке обстановки, они направляют человеческую энергию, как правило, на мнимого противника, которого обычно определяют сами лидеры.
5. Возникнув на национальной основе, целый ряд противоречий приобретает политический характер. Это обусловлено тем, что на фоне процесса суверенизации входящих в Федерацию на-
ционально-государственных образований происходит становление новых форм экономических, политических, социальных отношений. Этот процесс часто сопровождается взаимными претензиями, в том числе территориальными. Кроме того, весьма вероятно, что экономические трудности, низкий уровень культуры межнационального общения, борьба за власть, невнимание руководства к нуждам людей лежат в основе межнациональных противоречий. Все это сказывается на тех, кто, перебравшись из других республик, приобретая статус вынужденного переселенца или беженца, должен принимать участие в жизни новых для себя общностей, привыкать к тому; с чем не приходилось сталкиваться ранее.
6. В период общественных трансформаций усиливается конкуренция элит за политическую власть. Националистические элиты способны инициировать этнические конфликты, ведущие к распаду прежних форм государства. Внешние силы могут обострять конкуренцию элит, способных возобновить этнический конфликт. Элиты используют международные аудитории, предоставляемые внешними силами, для мобилизации своих сторонников.
7. Последствия межнациональных конфликтов многообразны и трудно формализуемы, однако общие черты таких последствий обладают типичностью. На этом обстоятельстве строится рассмотрение в данном исследовании такого последствия межнациональных конфликтов, как миграция.
Во втором параграфе "Категориально-правовой анализ субъектов миграционных процессов: беженцы, вынужденные переселенцы".
В собственном смысле слова миграция - совокупность перемещений с целью перенести место пребывания кого-либо.
Феномен миграции населения является сложным и многогранным процессом, имеющим в последние годы четко выраженные этносоциальные и этнополитические детерминанты.
Одной из незащищенных категорий населения являются вынужденные мигранты - беженцы и вынужденные переселенцы. Для полного и четкого определения этих понятий, как нам представляется, необходимо рассмотрение проблемы с исторической точки зрения.
Проблема беженцев имеет свои исторические корни. Миграционные потоки существовали всегда, как существовали всегда конфликты, заставлявшие большие массы людей срываться с обжитых мест. Лишенные доступа к средствам социальной и правовой зашиты, которые призвано обеспечивать государство, беженцы оказывались наиболее нуждающейся и уязвимой группой населения. Это заставило международное сообщество в принять ряд специальных мер для облегчения их бедственного положения.
Термин "беженец" является строгим термином, т.е. его содержание определяется в соответствии с принципами общего международного права. Куда бежит человек - неважно: речь идет о бегстве от несвободы и от опасности. Обыденное значение слова "беженец" подразумевает, что заинтересованному лицу возможно и должно оказать помощь и при необходимости защищать от причин, вызвавших бегство, и от его последствий. Поэтому из категории беженцев нередко исключаются "беглецы" от правосудия -лица, спасающиеся от уголовного преследования за нарушение общего, не имеющего политического аспекта закона.
Таким образом, беженцами в соответствии с Конвенцией 1951 г. признаются те лица, которые обладают следующими основными особенностями: 1) они находятся вне страны происхождения; 2) они не могут или не желают пользоваться защитой этой страны или возвратиться туда; 3) неспособны или нежелают возвращаться в свою страну в связи с опасением подвергнуться преследованиям (преследования, которых опасаются, основываются на признаках расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или группе с особыми политическими убеждениями).
Термин, "вынужденный переселенец" впервые появился в российском законодательстве после принятия в 1993 г. закона РФ "О вынужденных переселенцах". Это произошло после подписания государствами-участниками СНГ 24 сентября 1993 г. в Бишкеке Соглашения о помощи "беженцам"' и "вынужденным переселенцам". С этого времени правовая категория "вынужденный переселенец" приобрела международно-правовой характер.
Далее в работе отмечается, что вынужденная миграция - совокупность территориальных перемещений, связанных с постоянным или временным изменением места жительства людей по независящим от них причинам и вопреки их желанию (стихийные бедствия, экологические катастрофы, военные действия, нарушение основных прав и свобод граждан).
Современная международная миграция населения представляет собой многогранное явление, влияющее на все стороны развития общества, будь то экономика или политика, демографические процессы или национальные отношения.
В настоящее время перед Российской Федерацией стоит задача сохранения своей целостности, укрепления экономического, политического и международного статуса в мире. От успешного решения проблемы межнациональных отношений зависит будущее миллионов людей, часть из которых находится в сложнейшем положении, являясь мигрантами.
В третьем параграфе "Миграционная правовая политика: особенности ее становления и принципы формирования" отмечается, что необходима политическая воля по оптимизации миграционной политики, главным приоритетом которой должно стать создание таких условий, при котором каждый человек мог бы реализовать себя там, где он живет, и не стремился бы к перемене мест. Государство обязано создать запас средств для предупреждения вынужденной миграции и реагировать на основные нужды людей во всех случаях, когда их переселение необходимо и оправдано.
Содержание миграционной политики - это совокупность полномочий органов государственной власти в сфере миграции населения, правовой режим лиц, вовлеченных в сферу миграционных отношений, т.е. содержание миграционной политики можно определить как совокупность прав и обязанностей субъектов рассматриваемой политики. В настоящее время практически отсутствуют исследования в сфере правового режима тех или иных субъектов миграции, что порой затрудняет процесс реализации и защиты прав указанных лиц, неопределенности положения рассматриваемых субъектов в обществе и государстве.
В диссертации доказывается, что принципы формирования и реализации миграционной политики России являются основополагающими началами всей деятельности в сфере миграции населения, связующим звеном всех элементов миграционной политики. В принципах выражается фундаментальная направленность всей деятельности государства в области миграции населения.
Приоритеты рассматриваемой политики определяются как направления, акценты, предпочтения в деятельности государственной власти, выстроенные в соответствии с ее представлениями об иерархии социальных ценностей, которые подлежат защите и обеспечению правом в первую очередь.
Средства обеспечения миграционной политики являются инструментарием, используемым для достижения и выполнения целей и задач политики. Для реализации миграционной политики используются различные виды средств, важнейшее место, среди которых занимают правовые средства. Однако одними правовыми средствами миграционную политику не реализовать. В этой связи уместно говорить о системе средств обеспечения миграционной политики: 1) юридические (правовые); 2) технические; 3) организационно-методические и др.
Предполагаемые последствия реализации российской миграционной политики - это прогнозируемые последствия, ее влияние на социальные процессы в обществе и, в частности, на перемещение населения в пределах территории Российской Федерации, за ее пределы или на ее территорию.
Миграционная политика - это согласованная и целенаправленная деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, направленная на выполнение комплекса политических, правовых, экономических, социальных, культурно-просветительных, информационных мероприятий, обеспечивающих эффективное регулирование миграционных процессов.
В связи с этим процесс разработки национальной миграционной политики, по мнению диссертанта, должен проходить в несколько этапов. Первый - это определение того, что необходимо сделать, какая цель преследуется и почему разрабатывается та или
иная политика. Во-вторых, следует четко определить и сформулировать цели этой политики. На третьем этапе разрабатываются программы, в рамках которых возможно достижение этих целей, определяются инструменты, необходимые для их осуществления. Для этого нужна информация о миграционных процессах. Далее рассматриваются вопросы, связанные с соответствующими административными структурами, а затем уже законодательная база.
Миграционная политика должна реагировать на перемещения людей в страну и из страны, вызванные разными мотивами, а также на тот международный контекст, в котором существует миграция. Таким образом, она имеет дело как с въездом в страну, так и с выездом из страны, а также находится под воздействием международных факторов.
Основные направления и задачи миграционной политики определяются общей миграционной ситуацией в стране, которая, в свою очередь, формируется под воздействием нескольких основных миграционных потоков, соответственно, категорий мигрантов, специально выделенных в Федеральной миграционной программе Российской Федерации.
В современной обстановке вопросы приема и оказания помощи вынужденным переселенцам - гражданам России приобретают первостепенную политическую, экономическую и социальную важность.
Важным направлением становится работа с территориями, на которые ложится основная нагрузка по приему и последующему обустройству различных категорий мигрантов.
Одна из приоритетных задач сегодня - это борьба с нелегальной миграцией, поскольку наши границы уж слишком "прозрачны" для всякого криминала. Предстоит большая работа с нелегальными мигрантами. Пришло время продумать механизм депортации, чтобы за это несли финансовую ответственность те страны, откуда к нам прибывают незваные гости.
В последние годы сформировался и развивается новый тип массовых миграционных потоков, связанный с последствиями экстремальных ситуаций, который оказывает серьезное влияние на миграционную ситуацию. Речь идет о вооруженных конфлик-
тах, стихийных бедствиях, экологических и техногенных катастрофах.
Для Российской Федерации в этих подходах может быть получен опыт прогнозирования возникновения новых факторов эмиграции на основе анализа политического и социально-экономического развития, разработки и совершенствования миграционной политики с целью заключения двусторонних соглашений по всем аспектам рассматриваемых проблем.
Во второй главе "Российское миграционное законодательство: институционализация правового статуса мигрантов", состоящей их трех параграфов, проводится институциональный анализ правового режима беженцев и вынужденных в переселенцев, исследуется интеграция международного опыта в национальном законодательстве Российской Федерации, рассматриваются основные направления реформирования миграционного законодательства и правовой политики в сфере миграции с учетом норм миграционного права и их правовой институционализации в российском правовом пространстве.
В первом параграфе "Миграционный режим в Российской Федерации: законодательное обеспечение" анализируются нормативно-правовые акты, функционирующие в правовом поле России, которые содержат основные положения, регламентирующие режим и правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев. Диссертант доказывает, что необходимо применять категорию "правовой режим" в отношении беженцев и вынужденных переселенцев. Основу правового режима составляют права, свободы и обязанности в их органическом единстве. Что касается его видов, то ему присущи, кроме основных элементов - прав, свобод и обязанностей, и другие элементы, характеризующие особенности видовой характеристики правового статуса. Подобными элементами являются: гражданство, гарантии, юридическая ответственность. Все это в совокупности и представляет правовой режим.
Таким образом, под "правовым режимом" следует понимать состояние, которое складывается из системы элементов: права, свободы, обязанности, а также элементов правового статуса, имею-
щих значение для видовой его характеристики, - гражданство, правоспособность и дееспособность, гарантии реализации прав, свобод и обязанностей.
Так, исходя из действующих международных и внутригосударственных норм, можно утверждать, что беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и в силу вполне обоснованных опасений может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений Так как он находится вне страны своей гражданской принадлежности, то он не может или не желает пользоваться ее защитой; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного места жительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие опасений (статья 1 Федерального закона РФ "О беженцах").
В российском законодательстве существует также категория "вынужденные переселенцы", к которым относят граждан Российской Федерации, покинувших место жительства вследствие совершенного в отношении них или их семьи насилия или преследования в иных формах либо вследствие реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также по признаку принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, ставших поводами для проведения враждебных кампаний в отношении конкретного лица или группы лиц, массовых нарушений общественного порядка.
По закону РФ "О вынужденных переселенцах" от 20 Л 2.1995 № 202-ФЗ, от 07.08.2000 № 122-ФЗ вынужденным переселенцем признается:
1) гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории иностранного государства и прибывший на территорию Российской Федерации;
2) гражданин РФ, вынужденный покинуть место жительства на территории одного субъекта Российской Федерации и прибывший на территорию другого субъекта Российской Федерации;
3) вынужденным переселенцем признается иностранный гражданин и лицо без гражданства, постоянно проживающие на законных основаниях на территории РФ и изменивший место жительства по обстоятельствам, предусмотренным п. 1 ст. 1 закона "О вынужденных переселенцах";
4) вынужденным переселенцем признается гражданин бывшего СССР, постоянно проживающий на территории республики, входившей в состав СССР, получивший статус беженца в РФ и утративший этот статус в связи с приобретением гражданства РФ, при наличии обстоятельств, препятствовавших данному лицу в период действия статуса беженца в обустройстве на территории РФ.
В работе также отмечается, что необходимо корректное следование России принципу главенства норм международного права в сфере миграции над нормами национального.
Во втором параграфе "Нормативно-правовое регулирование режима беженцев и вынужденных переселенцев (интеграция национального и международного опыта)" анализируются нормы международного и внутригосударственного права в области миграции и их интеграция.
Миграционная политика любой страны не должна идти вразрез с международными стандартами, установленными соответствующими конвенциями, в частности Конвенцией по правам человека и Женевской конвенцией, гарантирующими, с одной стороны, свободу покидать страну, а с другой, возлагающими на государства обязанность принимать тех, кто подвергается преследованиям.
Важнейшая составляющая миграционной политики - это искоренение причин, порождающих кризис, связанный с беженцами, и в решении этой проблемы решающую роль должно сыграть международное сотрудничество.
В работе отмечается, что внесение изменений в национальное законодательство не обеспечивает беженцам, законно находящимся на территории России, полной правовой защиты и материальной помощи.
Несоответствие законодательства России международному
прав)' проявляется и в том, что лицо, ходатайствующее о предоставлении убежища, может воспользоваться в полном объеме правами, предусмотренными международным и национальным правом, только после закрепления за ним статуса беженца в национальном праве. При этом необходимо учесть и то обстоятельство, что процедура признания лица беженцем занимает несколько месяцев и его правовое положение в этот период лишь отчасти регулируются международным правом, в основном национальным.
Самая главная проблема беженцев в России - это несоответствие их реального правового и материального положения тому положению, которое предусмотрено международными и внутренними правовыми нормами.
Кроме того, следует отметить, что Россия присоединилась практически ко всем международно-правовым актам в области прав человека, а также к правовым актам, регулирующим правоотношения в сфере миграции. Так, в 1998 г. Россия ратифицировала Конвенцию Совета Европы о защите прав человека и основных свобод и Протокол № 4 к ней, что способствовало дальнейшему приведению национального законодательства в этой области в соответствие с международными нормами и стандартами. За период, прошедший с момента становления нового российского государства, были заложены основы государственного регулирования процессов миграции.
В третьем параграфе "Стратегические направления реформирования миграционного законодательства и миграционной политики" обращается внимание на то, что незавершенность формирования полной и эффективной законодательной базы в сфере регулирования процессов миграции является также существенным фактором роста напряженности в обществе, оказывает негативное влияние на состояние рынка труда, межнациональные и меконфессиональные отношения, увеличивает степень криминализации общества, что создает прямую угрозу национальной безопасности российского государства. Миграционное законодательство, в строгом смысле, не является отраслевым. Это -понятие, обобщающее институты и нормы административного, административно-процессуального, гражданского, трудового, се-
меиного и жилищного права, соответственно предмету регулирования. К источникам миграционного права, помимо законов и иных нормативно-правовых актов, следует отнести судебные прецеденты, правовые обычаи, внутригосударственные договоры и соглашения нормативного характера, международные договоры Российской Федерации и общепризнанные нормы международного права.
Формирование современного миграционного законодательства России включает две тенденции: с одной стороны, российская правовая система активно адаптирует международные стандарты регулирования правоотношений в сфере миграции, с другой, - наблюдается тенденция, выраженная в специфике содержания локальных нормативно-правовых актов.
Как нам представляется, основу законодательства в сфере миграции составляет Конституция Российской Федерации, закрепляющая современную концепцию прав и свобод человека и являющаяся главным источником миграционного права.
По мнению диссертанта, в настоящее время существует необходимость в принятии на федеральном уровне пакета законодательных актов, нацеленных на обеспечение единых подходов к реализации миграционной политики на всей территории страны, установление общих принципов и стандартов законодательного регулирования миграционных процессов с гарантиями должной защиты прав мигрантов и наделением органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления необходимыми исполнительными полномочиями и необходимыми материальными и финансовыми ресурсами для их осуществления.
Для этого было бы целесообразно ускорить разработку, рассмотрение и принятие федеральных законов в сфере миграции, в том числе "О миграции в Российской Федерации", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", "О привлечении и использовании иностранной рабочей силы на территории Российской Федерации", о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Фе-
дерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию*' и т.д.
Решением Межведомственной рабочей группы по подготовке предложений по совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации под руководством заместителя Главы Администрации Президента Российской Федерации В.П. Иванова от 24 декабря прошлого года МВД России поручено разработать Миграционный кодекс.
Главная задача разработки Миграционного кодекса - приведение действующего миграционного законодательства в соответствие с требованиями сегодняшнего дня и реальными потребностями российского государства.
В заключении диссертационной работы подводятся итоги исследования, определяются перспективы изучения проблемы ин-ституционализации политико-правового режима мигрантов в становлении правовой политики и реформирования в сфере миграции.
По теме диссертационного исследования опубликованы следующие работы:
1. Понежина Л.Ю., Понежин М.Ю. Вынужденная миграция как последствие террористических проявлений в обществе // Современные проблемы совершенствования законодательного обеспечения глобальной и национальной безопасности, эффективного противодействия международному терроризм: Материалы международной научно-практической конференции. - Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2003. - 0,2 п.л. / 0,1 п.л.
2. Понежина Л.Ю. Политическое и правовое взаимодействие в миграционной политике // Политическое и правовое взаимодействие: Материалы всероссийской научно-теоретической конференции. - Ростов н/Д, - Таганрог, 2004. - 0,2 п.л.
3. Понежина Л.Ю., Понежин М.Ю. К вопросу о политическом и правовом взаимодействии в области миграции // Политическое и правовое взаимодействие. Материалы всероссийской на-
учно-теоретической конференции. - Ростов н/Д, - Таганрог. 2004. -0,2п.л. /0,1 п.л.
4. Понежина Л.Ю., Понежин М.Ю. Вынужденная миграция в России // Миграционная политика в XXI веке: Материалы международной научно-практической конференции 3-4 июня 2004. -Ростов н/Д: РЮИ МВД России, 2004. - 0,2 п.л. / 0,1 п. л.
5. Понежина Л.Ю. К вопросу о межнациональных отношениях и их влиянии на миграционные процессы в России // Экономические и социально-правовые проблемы России: Сборник научных трудов. Ч. II. - Ростов н/Д: Ростовский социально-экономический институт, 2004. - 0,4 п.л.
6. Понежина Л.Ю. Категориально-правовой анализ субъектов миграционных процессов // Особенности международной миграции на Юге России и Украины: Материалы международной научно-практической конференции. - Ростов н/Д, 2004. - 0,2 п.л.
Сдано в набор 17.11.04. Подписано к печати 18.11.04. Формат 60x84/16. Объем 1 п.л. Набор компьютерный. Гарнитура Таймс. Печать офсетная. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Заказ № 298 .
Отпечатано в типографии ООО "ВУД" Лицензия ПД № 10-65062 от 26.09.2001 г. 344010, г. Ростов-на-Дону, ул. Красноармейская, 157. Тел./факс: (8632) 64-38-77.
»24 2 1 в
