АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование деятельности политических партий в современных условиях»
РГО од
т>ло™л,ская академия управления
БАЙРАМОВ Автандил Рагим оглы
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛИТИЧЕСКИХ ПАРТИЙ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Специальность 12.00.02 — государственное право и управление; советское строительство; административное право; финансовое право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Центр государства и права
На правах рукописи
Москва —1993
Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Центра государства и права Российской академии управления.
Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор МАЛЬЦЕВ Г. В.
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук — КОВЛЕР А. И.
кандидат юридических наук — ТОРШИН А. П.
Ведущая организация — кафедра теории и истории государства и права Российского Университета Дружбы народов.
Защита состоится ¿0 мая 1993 г. в /б час. на заседании специализированного совета по правовым наукам Д—151.04.1 в Российской академии управления по адресу: 117606, Москва, пр. Вернадского, 84, ауд. 2297.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАУ.
Автореферат разослан /3 апреля 1993 года.
Ученый секретарь специализированного совета, кандидат юридических наук,
доцент
ЯЦЕНКО И. (
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Многопартийность становится важнейшим атрибутом общественного развития суверенных государств, возникших в результате распада СССР. Начиная с марта 1990 года, то есть после отмены статьи 6 Конституции СССР и принятия в октябре 1990 года Закона СССР "Об общественных объединениях", процесс формирования новых политических партий принял широкие масштабы. В настоящее время на территории Российской Федерации действуют свыше тысячи политических партий и движений, в Республике Азербайджан насчитывается более 30 политических партий. Рост числа партий является достаточно устойчивой тенденцией политического развития во всех странах-членах Содружества Независимых Государств (СНГ). И хотя партийные структуры пока недостаточно гибкие, действия партий не всегда уверенные, они непоследовательно отражают динамику и расстановку политических сил, можно все -таки утверждать, что начала многопартийности положены и теперь задача состоит в том, чтобы осмыслить имеющийся опыт, продолжить строительство многопартийных систем, по-настоящему демократических и эффективных.
Особого внимания при атом заслуживают вопросы правового регулирования процессов создания и деятельности партий, взаимоотношений между ними и государством. Многопартийность одна из существенных предпосылок формирования правового государства. Политическая система современного общества немыслима без сильного партийного компонента, а деятельность партий как непосредственных участников "игры" политических сил неизменно вызывает необходимость установления "правил игры", прежде всего посредством правовых актов. Одновременно должны быть созданы система контроля и порядок ответственности политических партий за действия, нарушающие Конституцию и законы государства.
Законодательство, регулирующее создание и деятельность политических партий, находится на первом этапе становления [фактически ео всех странах-членах СНГ. В Российской Федерации, например, конституционный статус партий определен стать-
ями 6 и 7 Конституции РФ. В Конституции РФ устанавливается правовая основа деятельности партий: они осуществляют предусмотренные их программами и уставами цели, действуют в рамках Конституции и законов Российской Федерации, Конституций и законов республик в составе Российской Федерации, в соответствии с правовыми актами Советов народных депутатов автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Конституция РФ исключает возможность существования партий, имеющих целью насильственное свержение конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание неконституционных, незаконных структур власти, вооруженных формирований, разжигание социальной и религиозной розни, включая пропаганду исключительности и любых форм дискриминации по признакам этнической, национальной, расовой, религиозной принадлежности. Статья 165 ч. 1 Конституции РФ возлагает на Конституционный Суд Российской Федерации функцию разрешать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений.
Наиболее важными законодательными и правовыми актами, которые регулируют сегодня в Российской Федерации процессы создания и деятельности политических партий, яеляются Закон СССР от 9 октября 1990 г. "Об общественных объединениях", действующий в части, непротиворечащей российскому законодательству до принятия нового Закона РФ о политических партиях, а также Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 января 1991 года "О порядке регистрации уставов политических партий, профессиональных союзов и других общественных объединений в РСФСР". В настоящее время завершается работа над проектом Закона Российской Федерации о политических партиях. Новое законодательство о партиях е Российской Федерации и е других странах-членах СНГ должно учитывать сложнейшую политическую реальность, возникшую после распада СССР, перспективы Еыхода из нынешнего политического кризиса. Вместе с тем это законодательство имеет возможность вобрать в себя все конструктивное, что имеется в международном опыте правового регулирования создания и деятельности политических партий.
Выбор темы настоящего диссертационного исследования был
- з -
определен актуальностью и сложностью проблем, составляющих предмет диссертации, а также фактическим отсутствием теоретических разработок общих проблем многопартийности, стоящих ныне перед странами членами СНГ.
Степень разработанности и круг источников. Как показывает анализ научной литературы, политические партии в качестве объекта исследования всесторонне изучались отечественными и зарубежными учеными. Корифеями в исследовании роли партийных формирований и других массовых организаций являются Дж. Ерайс, Ж. Бюрдо.К. фон Бойме, Ф. Гогель, ЕДюверже, М.Еебер, М. Острогорский, Р. Михельс, А. де Токвиль и др. Этим ученым принадлежит приоритет в исследовании роли партий и других массовых организаций в современных условиях. Их отличает стремление провести не эмпирическую, а научно-теоретическую связь между партиями, формами общественного сознания и структурами власти. У Вудро Вильсона политическая партия - это органически неотъемлемый и необходимый элемент системы государственного правления и демократии, а способы организации и функционирования государственной власти, исключающие партии, для него представляются иллюзорными, или ео всяком случае, неполноценными. Большую роль отводит В. Вильсон партиям в функционировании государственного механизма. Немаловажное значение имеет и предпринятая им попытка определить место политической партии и степень их влияния во взаимоотношениях между представительной, исполнительной и судебной властями.
Такие крупные теоретики государства, политики и права как М. Острогорский, М. Вебер, Р. Шхельс создали теоретический и методологический фундамент современной зарубежной социологии и теории партий. В исследовании русского юриста Ы. Острогорского "Демократия и организация политических партий" прослеживается история возникновения и развития партий США и Англии. М. Острогорский, изучая деятельность политических партий США, отмечал, что они являются лишь аппаратом для проведения выборов и получения тех выгод, которые дают эти выборы. На, сегодняшний день одним из самых видных зарубежных исследователей политических партий остается французский политолог М. Дкверже. В монографии " Политические партии" Е Дюверже рассматривает формы партийной
организации и партийные структуры, типологию партий, методы партийного руководства, взаимосвязь партийной системы с государством.
В работах французских государствоведов и политологов Ф. Еорелля, К. Еюрдо, Ж. Шарло исследуются место и роль партий в политической системе, подчеркивается значение партий в политической, государственной и общественной жизни современных государств. Во французской политической науке автором разработанной дефиниции политической партии явился Ф. Гогель, согласно которому партия - это группировка людей, объединившихся для участия в политической жизни и преследующих цель завоевать полностью или частично государственную власть, чтобы таким образом обеспечить государственное положение идеям и интересам членов группировки.
Германский государствовед Г. Еллинек явился одним из первых теоретиков государства и права, который классифицировал партии по различным типам в зависимости от их статуса в государстве.
Заметный вклад в разработку указанной проблемы внесли отечественные ученые М. М. Ковалевский, Б. Е Чичерин и другие, а также современные исследователи Автономов А. С., Бекназар-Юзба-шев Т. Б. , Еитрук Е В. , Даниленко В. Е , Дмитриев КЗ. А., Евдокимов В. Б. , Емельянов В. В. , Ильинский И. Е , Ковлер А. И. , Круто-голов М. А. , Крылова Е С. , Ледях И. А. , Мальцев Г. В., Марченко М. Е , Мишин А. А. , Туманов В. А. , Торшин А. Е , Урьяс Ю. Е , Фарук-шин М. X. , Щутько Д. В. , Энтин Ю. А. , Юдин Ю. А. и др. Одним из первых комплексных исследований отечественных ученых, посвященных особенностям организации и деятельности политических партий США, Великобритании,ФРГ и Франции является коллективный труд "Партии е системе диктатуры монополий" (1964 г.). В коллективной монографии "Избирательные системы и партии в буржуазном государстве" (1979 г.) авторы дали характеристику партий в зарубежных странах, анализ партийных систем с позиций их роли в избирательном процессе в США, Италии. Франции, Канаде и Японии.
Для работ ученых-государствоведов советского периода характерны идеологизированный подход к изучению института пар-
тий, слабое внимание к правовой проблематике партийного строительства, что имело под собой определенные объективные основания.
Следует отметить, что в современной отечественной литературе отсутствует комплексный анализ содержания института политических партий в связи с политическими правами и свободами граждан, не определена его роль в правовом государстве. Нет фундаментальных работ, в которых исследовалось бы в сравнительно-правовом плане место политических партий в формировании органов государства, правовое регулирование деятельности партий на выборах, в парламенте, правительстве применительно к условиям стран-членов СНГ. Сравнительный анализ взглядов на проблему правового регулирования деятельности политических партий позволяет нам отказаться от идеологизированного подхода к рассматриваемому вопросу, сосредоточиться на правовом анализе и критическом осмыслении соответствующего опыта зарубежных стран.
Настоящая диссертация представляет собой попытку теоретического изучения поставленных проблем и содержит ряд практических предложений по правовому регулированию деятельности политических партий в современных условиях развития стран-членов СНГ.
Предмет, цель и задачи исследования. Предметом данного исследования выступают общественные отношения, возникающие в процессе реализация гражданами права на создание и участие в деятельности политических партий, юридические нормы, регулирующих деятельность партий, гарантии этой деятельности, систему контроля и порядок ответственности политических партий.
На основе анализа теоретических положений, действующего в странах-членах СНГ и зарубежного законодательства, сложившейся практики его применения диссертант стремится выявить механизм правового регулирования деятельности политических партий, разработать практические рекомендации по применению этого механизма в условиях стран-членов СНГ.
Цель исследования достигается путем решения следующих задач:
- комплексного изучения связи и соотношения института
многопартийности с политическими правами и свободами граждан;
- анализа и критического осмысления сложившейся в научной литературе дефиниции политической партии;
- выявления общего и особенного в организации и деятельности политических партий ( участии в выборах органов государственной власти и парламентской деятельности);
- сравнительно-правового анализа взглядов отечественных и зарубежных ученых-юристов, а также действующего законодательства, раскрывающего содержание института политических партий;
- раскрытия правовых основ формирования, функционирования и прекращения деятельности политических партий;
- внесения предложений по правовому регулированию деятельности политических партий в условиях стран-членов СНГ.
Теоретической и методологической основой диссертации являются общенаучный диалектический метод познания проблем правового регулирования деятельности политических партий, конкретно-исторический, системный, сравнительно -правовой, социологический и другие методы научного анализа реальных процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать объекты во взаимосвязи и взаимозависимости, целесообразности и всесторонности.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является исследованием правового регулирования процессов создания и деятельности политических партий, их электоральных функций, участия в работе парламента и правительства. На основе данного исследования разработаны практические рекомендации применительно к условиям стран-членов СНГ.
Диссертант сформулировал и обосновал следующие новые, либо содержащие значительный элемент новизны, теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:
- вывод о том, что деятельность политических партий является е современном мире необходимым и важным гарантом осуществления комплекса политических прав и свобод граждан: права создавать и принимать участие в деятельности партий, реализовать через электоральные механизмы партий активное и пассивное избирательное право, свободы выражения мнений, печати и т. д.;
- обоснование дефиниции политической партии как вида об-
щественного объединения, создаваемого гражданами для совместного и организованного участия в формировании органов государственной власти и управления, для осуществления политической власти через своих представителей;
- изучение электоральных функций политических партий, анализ тлеющегося опыта их участия в избирательных кампаниях;
- аргументация в пользу преимуществ судебного порядка регистрации и прекращения деятельности политических партий по сравнению с административными способами решения указанных проблем;
- вывод о том, что определение правосубъектности политических партий представляет собой процесс, который начинается с момента принятия устава и выборов руководящих органов, а заканчивается приобретением партией прав юридического лица;
- предложение о введении в странах-членах СНГ смешанной избирательной системы как наиболее совместимой с нынешним состоянием и перспективами многопартийности в этих странах;
- сравнительное исследование законодательства различных стран о партиях и составление на материалах этого исследования таблицы для использования в учебном и научно-исследовательском процессах.
Практическое значение и апробация результатов исследования. Полученные выводы на основе проведенного исследования, а также фактический материал, может способствовать более полному и глубокому пониманию роли политических партий в государственном строительстве.
В ходе подготовки данной диссертационной работы автор выступил с рядом предложений о совершенствовании законодательства Республики Азербайджан о партиях, о необходимости принятия соответствующего закона, а также закона о выборах и регла-мета Милли Меджлиса.
Диссертант принял активное участие в выработке предложений и дополнений к Закону Российской Федерации "О политических партиях".
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курса теории государства и права, государственного права, при подготовке лекций и учебных посо-
бий по данной теме, а также в сфере законопроектных работ.
Основные положения исследования обсуждены и одобрены в Центре государства и права Российской академии управления и докладывались на научной сессии по вопросам Федеративного договора и его реализации в РФ.
Теоретические положения и практические выводы диссертации изложены в опубликованных работах автора.
Структура работы. Сообразно с предметом, целями и задачами исследования, диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа, заключения, перечня использованных законодательных актов, научной литературы и приложений.
II. СОДЕРИАНИЕ РАБОТЫ.
Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, его предмет, цели и задачи. Дается анализ состояния научной разработки избранной теш, формулируются основные положения, выводы и предложения, которые выносятся на защиту, обосновывается практическое значение полученных результатов и форш их использования.
В первой главе - "Политика - правовой статус партий в современных условиях" - значительное внимание уделяется теоретическому анализу содержания института политических партий и его связи с правовым статусом личности, а также сравнительно-правовому анализу законодательства о политических партиях, принятых в современных государствах.
В первом параграфе - "Право создавать и участвовать в деятельности политической партии - важный элемент правового статуса личности"- исследуется понятие, сущность, задачи и цели "общественных объединений граждан", "политической партии", исторический путь развития партии, наиболее распространенные ее дефиниции, анализируется содержание права граждан создавать и участвовать в деятельности партии.
По мнению диссертанта общественные объединения граждан -это основанные на началах добровольности и общности интересов формирования, обладающие устойчивостью связей между членами, создаваемые гражданами для осуществления целенаправленной
деятельности, в процессе которой реализуются и защищаются их гражданские, политические, социально-экономические и культурные права и свободы. Понятие "общественное объединение" граждан позволило диссертанту включить в него политические партии, основной задачей которых является участие в формировании органов государственной власти и управления, а также в осуществлении политической власти через своих представителей.
На основе проведенного анализа диссертант делает вывод о том, что политическая партия - это вид общественного объединения граждан, обладающее всеми присущими ему признаками. Как и любой вид общественного объединения граждан политическая партия удовлетворяет интересы своих членов. Они носят политический характер и реализуются посредством закрепленных в уставе прав и обязанностей. В правах и обязанностях членов партии выражаются их индивидуальные интересы, а также интересы политической партии е целом. При осуществлении уставных прав и обязанностей происходит слияние интереса члена партии с интересом всей партии. В этом - специфика и значение деятельности политической партии как вида общественного объединения граждан.
Политическая партия - это социальная группа, создаваемая для достижения целей, которые отдельные граждане не могли бы достичь иначе, как ценой исключительных усилий. Поэтому, по мнению диссертанта, партию можно рассматривать как средство стимулирования коллективной воли. Потребность в общем действии на основе солидарности между людьми, обладающими одинаковыми интересами, является силой, которая побуждает граждан создавать и участвовать в деятельности политической партии. Повседневная жизнь показывает, что организованное меньшинство имеет значительно больше шансов на успех, чем неорганизованное большинство. Соединяя, координируя действия многих лиц, политическая партия облегчает тем самым достижение поставленных целей.
Анализируя право граждан создавать и участвовать в деятельности политической партии, диссертант отмечает, что российская государственно-правовая наука различала реализацию публичных свобод граждан по инициативе самих граждан и в соответствии с волей государства. В процессе создания и участия в деятельности политических партий граждане неизбежно сталкива-
ются с нарушением индивидуальных прав и свобод, поэтому здесь важны факторы правового регулирования и правовой защиты.
В данном разделе исследования обосновываются следующие выводы:
- партия, как это видно из этимологии данного слова, не представляет собой целого народа или общества, а только часть народа или общества;
- право гражданина на создание и участие в деятельности политических партий складывается из комплекса индивидуальных прав и свобод граждан;
- через политические партии реализуется комплекс политических прав и свобод граждан, предпринимаются коллективные действия, реализуются предвыборные мероприятия, изучается общественное мнение;
- политическая партии - одна из важнейших форм непосредственного участия граждан в управлении государством;
- через политические партии осуществляются гражданские акции, кампании гражданского неповиновения, в ходе которых народ выступает против противоправных действий государства. В странах-членах СНГ такого рода выступления происходят в виде права на забастовки, собрания, митинги, уличные шествия и демонстрации;
- при помощи политических партий осуществляется и поддержка гражданином действий государственных и общественных органов и организаций, а также отдельных политических деятелей и должностных лиц;
- политические партии - основные посредники между обществом и государством, избирателями и государственными органами, гражданами и государственно-политическими лидерами.
Во втором параграфе - " Законодательство о партиях (сравнительно-правовой анализ)" - рассматриваются проблемы правового регулирования деятельности политических партий в современных условиях. В данном разделе диссертации помимо развитых стран рассматриваются и те страны, социальная структура которых позволяет сопоставить направления эволюции правового регулирования деятельности партий с аналогичными тенденциям! в странах-членах СНГ.
- 11 -
За время существования Союза ССР опыт правового регулирования деятельности политических партий в сущности не сложился. Правовой статус КПСС никогда не был четко определен. Общие требования права к партии не выходили за рамки требований к общественным объединениям, но советское законодательство об общественных организациях также не отличалось полнотой и глубиной разработки. Конституция РСФСР 1918 года провозглашала, что в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы союзов, РСФСР оказывает рабочим и беднейшим крестьянам всяческое содействие, материальное и иное, для их объединения и организации. Но вместе с тем, руководствуясь интересами рабочего класса в целом, этого права лишались отдельные лица и группы, которые могли использовать его в ущерб интересам социалистической революции.
Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 12 июня 1922 года "О порядке созыва съездов и всероссийских совещаний различных союзов и объединений и о регистрации этих организаций" НКВД поручалось произвести в 2-х недельный срок со дня опубликования данного постановления регистрацию всех обществ, союзов и объединений (научных, религиозных, академических и прочих), за исключением профессиональных союзов, объединенных Всероссийским Советом Профессиональных Союзов, и не допускать открытия новых обществ и союзов без соответствующей регистрации в Народном Комиссариате Внутренних Дел по утверждению устава соответствующим органом. Общества, союзы и объединения, не зарегистрированные в срок, подлежали немедленной ликвидации. В соответствии с этим постановлением 10 августа 1922 года ВЦИК и СНК РСФСР утвердили инструкции "по регистрации обществ, союзов и объединений", "по выдаче разрешений на созыв съездов и собраний различных организаций, союзое и объединений". Они стали серьезным ограничением конституционных свобод граждан и, в первую очередь, права граждан на создание политических партий. Объединения, е том числе и политические партии могли, быть созданы только после разрешения НКВД.
10 августа 1932 года постановлением ВЦИК и СНК РСФСР утверждено "Положение о добровольных обществах и союзах", которым устанавливался новый порядок регистрации добровольных об-
ществ и союзов: их уставы утверждались наркоматами, или ведомствами, если ^ подпадали под сферу их деятельности, а также исполнительными органами соответствующих Советов. Этим практически отменялось право граждан на объединение, поскольку организация считалась созданной не тогда, когда граждане на учредительном собрании принимали решения об этом и утверждали устав, а лишь с момента утверждения устава в указанных органах.
После многолетней бюрократической практики ограничения праЕа граждан на создание общественных объединений и фактической невозможности учреждать политические партии, остались сложные общественные проблемы, решение которых затрудняется отсутствием позитивного опыта в рассматриваемой сфере жизни. Поэтому сегодня приходится искать новые решения с учетом опыта других стран.
В Конституциях современных государств политические партии рассматриваются как инструмент подготовки и проведения выборов, а участие в избирательных кампаниях, содействие формированию воли избирателей, считается их основной функцией.
Характеризуя современное конституционное законодательство о политических партиях, диссертант отмечает, что в новейших конституциях регулирование деятельности партий становится все более детальным. Фиксируются не только общие условия, обеспечивающие возможность формирования партий, но и конкретный порядок их регистрации, требования к их официальным названиям, регулируются вопросы членства в партиях, в частности, запреп^-ется одновременное членство в нескольких партиях, вводятся ограничения на членство в партиях для некоторых категорий государственных служащих (обычно это относится к сотрудникам государственной безопасности, полиции, судьям и прокурорам, преподавателям учебных заведений, личному составу вооруженных сил и т. п.), фиксируется недопустимость преследования за членство в партиях, учрежденных на законном основании, иногда даже предусматривается возрастной ценз для членов партии.
По мнению диссертанта, в настоящее время прослеживается тенденция к более конкретной регламентации вопросоз, связанных с формированием и функционированием партий. Практически Есе конституции провозглашают принцип свободного создания и дея-
тельности политических партий. Этот принцип возводится в разряд одного из важнейших для конституционного строя. Конституционное законодательство ряда зарубежных стран накладывает запрет на создание реакционных партий и организаций - тайных или военного характера объединений, прибегающих к насильственным методам деятельности, а также организаций фашистского толка.
Безусловное требование конституционного законодательства к партиям - это необходимость соблюдать Конституцию. Обеспечивая партиям право на участие в политической и государственной жизни, конституционное законодательство не обходит вопроса о том, кто и на основании каких критериев правомочен решать, соответствует или нет деятельность той или иной конкретной политической партии конституционным требованиям. Большинство конституций фиксируют, исходный принцип, в соответствии с которым свобода деятельности партии может быть ограничена лишь на основе решения суда.
Наряду с политическим характером контроля над партиями в конституционном законодательстве предусмотрен и специальный контроль за состоянием их финансовых дел. Финансовый аспект контроля за деятельностью политических партий со стороны государства связан с требованиями не получать материальную и денежную помощь от иностранных государств, международных организаций, зарубежных обществ и групп.
Конкретизация исходных конституционных принципов и положений - важная задача законодательства о партиях.
Развивая конституционные установки, законодательство заметно расширяет юридическое регулирование деятельности партий, привнося немало ноеых, важных в правовом отношении, моментов. Здесь определяются основные признаки партии, в числе которых: участие в выборах, постоянный характер деятельности, реальное политическое влияние, уровень организованности и количество членов. Эти признаки позволяют определить круг организаций, которые следует рассматривать как политические партии,выделяя их из других объединений граждан, действующих на политической арене, в том числе и участвующих в избирательных кампаниях.
Законодательство о политических партиях дает широкую
трактовку основных функций и задач партий. Такая трактовка интересна в двух аспектах: во-первых, она призвана подчеркнуть преемственность, связь специального и конституционного законодательства о партиях, привнося немало нового в понимание основных функций и задач партий. Закон о партиях не противоречит конституции, а лишь конкретизирует исходные конституционные установки. Ео-вторых, отмеченная трактовка открывает возможность более широкого взгляда на партии.
Законодательство о политических партиях отражает политическую реальность,обеспечивая е юридическом плане представление как о функционировании самих партий, так и о том, какую роль они играют в политической и государственной жизни в целом. Тем самым создаются предпосылки для активизации деятельности партий. Автор выделяет примерный перечень функций, практически общий для всех современных государств: участие в формировании политической воли народа во всех областях обшэствен-ной жизни, в частности, воздействие на общественное мнение, на политическую деятельность парламента и правительства; участие в выдвижении кандидатов на выборные государственные должности; помощь в поддержании связи между народом и государственными органами; участие в воспитании гражданственности; развитие политического образования; содействие приобщению граждан к активной политической жизни.
С участием партий в выборах связывается возможность пользоваться соответствующим правовым статусом, государственным финансированием, которое имеет целевое назначение и выделяется для компенсации затрат политических партий по подготовке и проведению избирательных кампаний. Объем дотаций, в конечном счете, зависит от выборов, от результатов, которых добивается каждая политическая партия в ходе голосования.
В диссертации отмечается, что законодательство о партиях регламентирует вопросы, связанные с участием партий в избирательной кампании, порядок их деятельности, обязанности государственных органов и учреждений, призванных оказывать партиям содействие, регистрируя кандидатов, предостаЕляя в их распоряжение средства массовой информащш.
Значительное внимание диссертант уделяет вопросам регист-
рации партий. С точки зрения правового регулирования процесса создания партий, можно вьщелить три группы стран. В первой группе порядок образования партий вообще не урегулирован пра-еом. Их организация трактуется как частное дело граящан и осуществляется на основе свободы объединения; партия считается существующей уже в силу провозглашения самой себя в качестве таковой (Великобритания).
Во вторую группу входят страны, законодательство которых не требует формальной регистрации партий в каком-либо государственном органе. Шесте с тем, согласно предписаниям права этих стран организации приобретают статус партий лишь после представления в компетентные органы строго определенных документов (ФРГ, Австрия). Третью группу составляют страны,в правовых актах которых предусмотрена обязательная регистрация партий. Правом регистрировать политические партии наделяются различные государственные органы. В Испании, Чехословакии, Франции, Италии, это органы Министерства внутренних дел. В странах- членах СНГ в том числе в РФ и в Азербайджане - это органы Министерства Юстиции. В ряде государств регистрация партий возложена на судебные органы: в частности в Португалии - на председателя Верховного суда; в Болгарии - на Софийский городской суд; в Польше - на Воеводский суд г. Варшавы. В некоторых странах партии регистрируются органами, создаваемыми для проведения выборов (Швеция).
При регистрации предъявляются требования и к самому названию партии: оно должно быть сравнительно коротким и четким; отличаться от названий уже существующих партий; при этом в ходе избирательной кампании разрешается использовать только официально закрепленное в уставе название партии.
В числе основных вопросов, связанных с правовой регламентация партийной деятельности, одним из важнейших является вопрос о порядке признания той или иной политической партии антиконституционной и, следовательно, подлежащей запрету, роспуску. Исходные, принципиальные положения о том, как и при каких условиях партии могут квалифицироваться как антиконституционные, содержатся иногда непосредственно в тексте самих конституций.
- 16 -
Законодательство регламентирует процедуру рассмотрения дел о запрете партий и порядок исполнения решений. При этом законодательство устанавливает, что ни законодательная, ни исполнительная власти не правомочны решать вопрос об антиконституционности партии. Право подобного решения относится к компетенции судебных органов.
Развернутая регламентация данных вопросов дается в законах о политических партиях. Большое значение имеет судебная практика, решения судебных органов, обладающих правом конституционного надзора за деятельностью политических партий.
Основания запрета партий в различных странах формулируются по- разному. В Швеции нет понятия принудительного роспуска, но существует понятие утраты регистрации, что означает вычеркивание названия партии из специального реестра и утрату статуса партии. Однако это не влечет обязательного роспуска организации с конфискацией имущества (теряются только права и привилегии партии). В отличие от роспуска при утрате регистрации депутаты выборных государственных органов, избранных от бывшей партии, не теряют своих мандатов. Утрата регистрации отличается от роспуска не только последствиями, но и процедурой. Вычеркивает название партии из реестра регистрирующий орган, а не суд. Партии утрачивают регистрацию и подлежат роспуску в случае, если они на двух подряд очередных выборах не выдвинули или не сообщили о доверенном лице.
Роспуск партии приводит к утрате ее членами депутатских мандатов в представительных органах власти. В Турции это положение закреплено в конституции, а в ФРГ - в Федеральном законе о выборах в бундестаг.
Допуская возможность признания партий антиконституционными, законодательство не затрагивают вопроса о порядке снятия запрета на деятельность партий или пересмотра принятого решения. Правового механизма решения данного вопроса ни в одной стране нет, что создает дополнительные сложности при решении соответствующих проблем.
Диссертант полагает, что регистрация политических партий в суде может обеспечить реализацию прав граждан по созданию и участию в деятельности политических партий.
- 17 -
Вторая глава - " Правовые аспекты взаимоотношений политических партий с государством" - содержит практический анализ регулирования деятельности политических партий, их участия в выборах органов государственной власти и парламентской деятельности.
В первом параграфе - "Участие партий в ЕЫборах органов государственной власти" - диссертант подчеркивает, что в условиях демократии, многопартийности неизбежны столкновения различных шений, представлений, интересов и альтернатив. Однако сама сущность демократии заключается в том, чтобы различные силы,отражая интересы социальных слоев, объединяли свои усилия в целях общественного прогресса, а в кризисной ситуации в целях стабилизации общества. Именно поэтому для государств -членов СНГ важно ознакомиться с международным опытом участия политических партий во всем демократическом процессе: деятельности представительных органов власти.
В современных государствах политические партии играют ве-душую роль в подготовке и проведении выборов органов государственной власти.
Порядок выдвижения кандидатов в депутаты устанавливается избирательными закона.»,т каждой страны. Хотя кандидаты на выборные должности выдвигаются, в основном, от имени политических партий, избирательные законы лишь некоторых стран дают такое право непосредственно партиям ; во многих странах закон предоставляет право выдвижения кандидатов отдельным гражданам или группам граждан.
В диссертации подчеркивается, что несмотря на существование различных способов выдвижения кандидатов в выборные органы, их реальная оценка и действительное значение зависят от конкретных политических условий той или иной страны. Кандидаты чаще всего выступают от имени политических партий. Поддержка и помощь политической партии обеспечивают кандидату в выборные органы реальную возможность быть избранным.
Участие партий в выборах связано с финансовыми расходами, поэтому вызывает интерес проблема их финансирования, как и финансирование всей деятельности политических партий.
Новым в законодательстве бесспорно являются электоральные
санкции. Ни в одной из зарубежных стран, за исключением Франции и Великобритании, законодательство не предусматривает в качестве наказания за превышение "потолка" расходов на выборы лишение права баллотироваться на выборах. Самые далеко идущие законы до сих пор ограничиваются лишь штрафными санкциями. Лишение права баллотироваться на выборах касается всех кандидатов, кроме кандидатов в президенты. Санкция действует один год, но на практике может оказаться более длительной. Действительно, если к кандидату была применена санкция на частичных выборах, то он не сможет выставить свою кандидатуру на основных выборах, а поскольку промежуток между выборами составляет пять или шесть лет, то это приводит к тому, что кандидат подвергается наказанию в виде лишения права баллотироваться фактически на пять - шесть лет.
В современных государствах существуют два способа распределения государственных средств: в зависимости от числа голосов, полученных на выборах (Австрия, Италия, ФРГ, США); в зависимости от числа полученных мандатов в парламенте (Швеция, Франция). Практикуется и смешанная система. При этом в некоторых странах часть дотации ( в Италии - 15 процентов от общей суммы) распределяется поровну между всеми партиями в парламенте.
Диссертант приходит к выводу, что в странах, где действуют законы, регламентирующие в различных формах финансирование избирательных кампаний за счет государственных средств, система финансирования преследует цели: гарантировать определенный уровень финансовых возможностей партиям и кандидатам; лучше использовать средства на проведение предвыборных кампаний;открыть на всеобщее обозрение финансовые счета кандидатов,политиков и организаций.
В достижении успеха в избирательной кампании важная роль принадлежит предвыборной агитации в пользу определенных политических партий и кандидатов. Она осуществляется с использованием различных средств массовой информации. В период подготовки и проведения избирательной кампании политические партии и их кандидаты активно используют печатные издания (газеты, журналы, наглядную агитации). Средства массовой информации служат
инструментом не только выражения общественного мнения, но и его формирования.
В качестве средства эфективного воздействия на поведение избирателей в современных условиях выступает телевидение. Использование политическими партиями и кандидатами возможности телевидения в значительной степени зависит не только от правового статуса телевизионных станций, но и от места партии в политической системе того или иного государства, роли, которую она в ней играет.
Полезен опыт зарубежных государств в использовании различных методов ведения избирательных кампаний. Весьма распространены специализированные агентства,институты по организации избирательных кампаний,подготовке кандидатов. Существует целая индустрия политического маркетинга. Сюда включается работа по изучению состава избирателей на каждом избирательном участке (по профессиям, роду занятий, психологик и т.п.), по организации встреч с избирателями, определению времени и формы выступлений доверенных лиц и кандидатов на этих встречах, созданию на них соответствующей обстановки. Политические партии имеют пропагандистские группы, специализирующиеся на избирательных кампаниях. Подготовка к выборам начинается как минимум за два года, создается имидж кандидата, идет формирование общественного мнения.
Очевидно, что средства массовой информации отнюдь не "отменяют" политические партии, а лишь дополняют последние в деле реализации их программ. Средства массовой информации оказывают влияние на формирование общественного мнения, но не штампуют его. Электорат не является однородной массой, а представляет собой совокупность различных социальных групп, слоев, прослоек, включенных в семейные, производственные отношения со своими привычками, идеологическими ориентаципми, ценностями и вкусами.
Завершая данный раздел исследования, диссертант отмечает, что глубокие реформы избирательной системы, гак правило, проходят в тяжелые, кризисные периоды, зачастую когда меняются политический режим в государстве, его облик в целом. Такие реформы нередко становятся поворотом либо к беззаконию и реак-
ции, либо напротив, к интенсивной демократизации общественной системы. Есе это в полной мере относится и к реформам избирательной системы в республиках бывшего СССР. На основе действующих в настоящее время в странах-членах СНГ законов о выборах автор выделяет следующие модели избирательных систем:
- мажоритарную систему абсолютного большинства;
- мажоритарную систему абсолютного большинства с корпоративным представительством;
- смешанную избирательную систему,в которой частично применяется принцип пропорциональности между полученными голосами и завоеванными мандатами.
По мнению диссертанта, при становлении многопартийности в в странах-членах СНГ одним из наиболее вероятных вариантов избирательной системы может быть смешанный вариант,при котором часть депутатов по фиксированной в законодательстве квоте избирается по общетерриториальным партийным спискам на основе пропорционального представительства,а другая часть депутатов (равная первой) - по избирательным округам на ссноге мажоритарной избирательной системы абсолютного или . относительного большинства из числа независимых кандидатов. Однако во всех случаях переход к пропорциональной или смешанной избирательной системе имеет политический смысл только е условиях сохранения эффективности функционирования парламента и правительства.
Во вто!<ои параграфе -"Парламентская деятельность партий в современных условиях" - исследуется роль политических партий в формировании органов государственной власти.
Парламентская деятельность политических партий е современных условиях может рассматриваться как продолжение борьбы партий,начатой в период избирательной кампании,за расширение своего влияния на электорат.
Она дает партиям большие возможности для влияния на законотворчество, разработку реформ: обращения к широким массам, давления на государственные структуры. Е парламенте партии приобретают опыт сотрудничества,единства действий с другими политическими силами в целях принятия парламентских решений по вопросам внутренней и внешней политики, достижения консенсуса в обществе.
- 21 -
Основным элементом,приводящим в движение парламентский механизм современных государств,выступают объединения депутатов, именуемые "группами", "фракциями", "клубами" и т.д. Партийные группы, согласно положениям парламентских регламентов, играют решающую роль при формировании всех основных органов парламента и его палат: при избрании председателя парламента (спикера) и его заместителей, президиума или бюро палаты, секретариата, конференции председателей партийных групп, совета старейшин и др. Группы предопределяют состав парламентских комитетов и комиссий (их партийный состав обычно пропорционален партийному составу палаты в целом), а также избрание их председателей. Пс группам,распределяется время, отведенное для обсуждения выдвинутых в повестке дня вопросов (зачастую оно так-жй пропорционально партийному составу).
Партийные группы оказывают воздействие практически на все аспекты парламентера деятельности, включая и основные стадии законодательной процедуры, организационно-правовые формы воздействия на правительственную политику, формирование самих руководителей органов палат парламента.
Практика деятельности палат парламента показывает,что для признание депутатских объединений необходимо соблюдение следующих услоеий: 1) признание законодательством права на создание в парламенте объединения; 2) право объединения представлять одну и ту же участвовавшую в избирательной камлании политическую партию; 2) наличие минимального количественного состава депутатов,принадлежащих к одной партии (эта численность колеблется от 3 до 20 и выше); 4) необходимость представить в руководящий орган парламента сведения с ее названии,председателе, члена:-: к участниках и т.д.
Стремление политических партий быть законно признанными в качестве парламентской фракции объясняется тем, что они, имея такой статус, получают представительство в органах палат ( комнатах, комиссиях и т.д.), а лидеры могут занять должности руководителей данных органов. Анализ особенностей совещательны». органов, создаваемых при председателях палат парламента в ^•личне-л странах, позволяет утверздать, что политические партии, не угмегаше собственных партийных фракций, лишены бозмоя-
ности быть представленными в коллегиальных органах представительной власти.
Анализируя характер правового регулирования взаимоотношений партий с основными государственными институтами,нельзя не остановиться ка взаимосвязи политических партий с правительством. Ведущие политические партии играют основную роль в формировании и функционировании правительства. Несмотря на зто, почти все современные конституции прямо ничего не говорят о роли политических партий в формировании и деятельности правительства. Исключение составляют Конституции Швеции (1975г.) и Португалии (1976г.). Фактически правительства в современных государствах формируются политическими партиями, в соответствии с правилами.той системы правления, которая установлена в стране. Президентская республика предполагает внепарламентский способ формирования правительства: президенту, главе государства, коюрый одновременно является главой правительства, предоставлено право назначать министров по своему усмотрению. Назначение правительства без участия парламента придает партии президента значительный вес и ответственность в управлении страной.
В странах с формой правления в виде парламентской республики должность глэеы государства не обязательно является выборной (в некоторых странах в качестве главы государства выступает монарх). Глага государства лишен права назначать министров по своему усмотрения. Он должен считаться с тем, что правительство в парламентской республике формируется на партийной основе, образуется из числа представителей партии или блока партий, принадлежащих к парламентскому большинству. Другими словами, глава государства обязан назначить министрами кандидатов той партии, которая имеет большинство мест в парламенте.
Партийный характер правительства в условиях парламентарной системы означает, что оно остается у власти до тех пор,пота его поддерживает политическая партия (партии), имеющая большинстве депутатом« мест в парламенте. Правовой основой такого положения служит принцип политической ответственности министров перед парламентом. В ряде стран конституции устанаЕ-
ливают коллективную политическую ответственность членов правительства.
В диссертации отмечается, что в условиях парламентской республики правительства формируются в зависимости от соотношения и расстановки сил политических партий в парламенте. Если политическая партия располагает абсолютным большинством депутатских мест, то из представителей этой партии формируется однопартийное правительство. Если же ни одна из политических партий не располагает в парламенте таким большинством, глава государства проводит консультации с председателями палат и руководителями партийных фракций по гопросу о формировании правительства из представителей различных партий (коалиционное правительство), которые вместе составили бы необходимое парламентское большинство.
Еще одним видом правительства,формируемого в парламентских странах,является правительство национального согласия. Оно создается в условиях чрезвычайной политической или экономической ситуации. В его состав входят представители всех влиятельны:-: политических партий,представленных е парламенте.
Участие политических партий в образовании правительства определяется не только формой правления, но и особенностями взаимоотношений партий в руководстве государственными делами. В тех странах, где действует двухпартийная система, правительство попеременно формируется представителями одной их двух партий. В странах с многопартийными системами создаются многопартийные, коалиционные правительства. Если рассматривать правительства современных стран с позиций прочности, стабильности и результативности их действий, наибольший потенциал, по мнению диссертанта, имеют правительства, пользующиеся поддержкой большинства депутатов парламента. В современных условиях стабильность правительств достигается не столько за счет конституционной процедуры вынесения вотума недоверия, сколько за счет партийной сплоченности парламентского большинства.
Немаловажное значение в парламентской деятельности политических партий уделяется контактам с избирателями. В результате развития этого процесса избиратели могут оценивать как деятельность представительных органов в целом, ^ак и полити-
ческих партий, представленных в парламенте, она дает возможность поддерживать двустороннюю связь партий с электоратом. Непосредственное общение парламентских фракций с избирателями позволяет тем и другим взаимодействовать между собой , оказывать взаимное влияние друг на друга.
В диссертации констатируется, что открытость парламентской деятельности политических партий в различных ее проявлениях повышает авторитет партии и доверие к ней со стороны избирателей.
В заключении изложены основные выводы, страдающие итоги проведенного диссертационного исследования, а также предложения к проекту Закона Российской Федерации "О политических партиях".
X X
X
Основные положения диссертации изложены е следующих публикациях:
l.Siyasi partiуа - vetendaslarin ictiniai birlik formasidir. // Genclik. - 23 fevral 1993.- Sah. 3; 30mart 1993.-Sah. 6. (Политическая партия как вид общественного объединения граждан. На азербайджанском языке. // Гянджлик. - 23 февраля 1993.- С. 3; 30 марта 1993.- С. 6.) -0.5 п. л.
2. Ьугуги девлэт ва ситаси партииалар.// Азэрба^чан тзбиэ-ти. - 1993. N2.- Сэ'п. 11-14. ( Правовое государство и политические партии. На азербайджанском языке. // Азербайджан табиатк. -1993. N2. - С. 11-14. ) - 0.5 п. л.
3. Право создавать и участвовать в деятельности политической партии - важный элемент правового статуса личности. - В сборнике аспирантских работ: Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации. - М. : РАУ. 1993. - 0.5 п. л.
4. Совершенствование избирательной системы в РФ и и кйгопйРтии -ность./ Тезисы выступления на научной сессии Центра государства и права Российской академии управления 2 марта 1993 года. -
М.: РАУ. 1593. - 0. 3 п. л. (Сдана в печать).
' Зак.У iSi Тир. Щ энз.
ПЫБРАУ kJ.
117606 Цоснва,пр.Вернадского,84 3
