Правовое регулирование городского и станичного управления и самоуправления в Области Войска Донского (XVI - начало XX вв.): историко-правовое исследованиетекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование городского и станичного управления и самоуправления в Области Войска Донского (XVI - начало XX вв.): историко-правовое исследование»

На правах рукописи

ИИ4600201

Долматов Александр Александрович

Правовое регулирование городского и станичного управления и самоуправления в Области Войска Донского (XVI - начало XX вв.): историко-правовое исследование

22.00.01 - теория и история права и государства, история учений о праве и государстве

Автореферат

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Краснодар - 2010

004600201

Работа выполнена в Ростовском юридическом институте МВД России

Научный руководитель: Почетный работник высшего профессионального

образования, доктор философских наук, кандидат юридических наук, профессор Макеев Василий Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Цечоев Валерий Кулиевич;

кандидат юридических наук Недилько Юлия Викторовна

Ведущая организация: Ростовский институт защиты предпринимателя

Защита состоится 3 марта 2010 г. в 12 час. на заседании объединенного диссертационного совета ДМ 220.038.10 при Кубанском государственном аграрном университете по адресу: 350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13, главный учебный корпус, ауд. 215.

С диссертацией можно ознакомшъся в библиотеке Кубанского государственного аграрного университета (350044, г. Краснодар, ул. Калинина, 13)

Автореферат разослан Ь » января 2010г.

Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор юридических наук, профессор

В.П. Камышанский

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Трудный поиск оптимального реформирования нашего общества не всегда сопровождается убедительными примерами и ссылками на отечественный исторический опыт. Некоторым кажется, что в этом особой нужды нет, поскольку в других демократических государствах уже сложились государственные и общественные институты, опыт которых можно безболезненно переносить на российскую почву. По меньшей мере - это опасное заблуждение. Конечно же, опыт зарубежных стран построения правового государства и гражданского общества следует учитывать, но всегда необходимо помнить, что у каждого народа своя судьба и свой индивидуальный исторический путь развития. В полной мере это относится и к реформированию местного самоуправления Российской Федерации.

Исследование различных систем организации власти и управления на территории дореволюционной России становится все более актуальным в настоящее время, поскольку исторический опыт эффективного управления в условиях многообразия социально-экономических и природно-географических условий Российской Федерации оказывается востребованным. В течение последних лет данный опыт оказался актуализирован административной реформой в РФ, направленной на повышение эффективности государственного и муниципального управления. Одобренная Правительством России в октябре 2005 года Концепция административной реформы в качестве одной из целей провозгласила повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Для реформы системы местного самоуправления современной России важное значение имеет изучение опыта управления казачьих войск, так как казачество демонстрирует актуальную для современности модель управления и самоуправления. Оно являлось социальной структурой, управляемой

центральным правительством, и в то же время представляло собой достаточно цельный и во многом самоорганизующийся механизм.

Становление управленческих органов Области Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени. Традициями общинной казачьей жизни было обусловлено сочетание административной, хозяйственной и социальной функций местного самоуправления.

Проблема взаимодействия казачьего, земского и городского самоуправлений в Области войска Донского не получила должного освещения в имеющейся литературе и относится к числу малоизученных проблем истории местного самоуправления. Данное обстоятельство актуализируют важность дальнейшего системного изучения темы.

Актуальность работы обусловлена еще и тем, что в современной России остро стоит вопрос о создании эффективного местного самоуправления. В этой связи внимательное изучение истории донских самоуправлений имеет не только научное, но и немалое практическое значение.

Степень научной разработанности темы исследования. Институты самоуправления в современной России введены сравнительно недавно, но к настоящему времени накоплен определенный теоретический и практический материал. Данной проблематике уделяли внимание дореволюционные историки и правоведы. Так, институт самоуправления стал предметом исследования таких известных ученых, как Б.Н. Чичерин, А. Лохвицкий, Г.И. Шрейдер, М.П. Семенов, Д.Д. Семенов, А. Михайловский, A.JI. Байков, A.A. Кизеветтер и др.

К публикациям, посвященным вопросам становления казачьего самоуправления и описанию его традиций относятся издания, выходившие в конце 1840-х годах. Основное внимание в них было сосредоточено на проблемах происхождения донского казачества и организации формы управления Донским войском. В работах А.И. Ригельмана подчеркивается тезис о том, что в основе жизнедеятельности казачьего общества лежит

казачье самоуправление, которое строилось от станичных общинных сборов до Войсковых Кругов. В более поздних его работах встречаются попытки описания и осмысления нового периода развития Донского края, связанного с началом процесса огосударствления казачьих территорий. По его мнению, с усмирением булавинского восстания казаки были окончательно подчинены государственной властью, которая начала изменять внутреннее устройство и быт донских казаков, изменяя, тем самым, и порядок казачьего самоуправления.

Среди представителей - дореволюционных исследователей, рассматривающих вопросы казачьего самоуправления, можно выделить таких авторов, как С. Арефин и Е. Коликов. В своих публикациях они освещали жизнь донских казаков и общее устройство Донского войска. Достаточно подробное отображение деятельности казачьего самоуправления раннего периода на уровне войскового круга мы можем увидеть в произведениях первого из названных авторов. Публицист Е.Ф. Коликов затрагивал промежуточные инстанции в управлении между войском и станицами.

В военно-статистическом описании казачьих войск общественный деятель М. Хорошхин частично затрагивал деятельность донского самоуправления на низовом уровне и деятельность сыскных начальств до 1870 г. Некоторый материал по проблеме имеется в статистическом описании Области войска Донского С.Ф.Номикосова. Основным недостатком работ в рамках первого аспекта историографии дореволюционного этапа является отсутствие комплексного исследования. Только сопоставляя перечисленные работы, можно воссоздать структуру сословного управления Войском Донским. Необходимо отметить, что большинство изданий, рассматривавших тогда особенности казачьего самоуправления, объединяют такие черты как описательный характер и слабость анализа.

Необходимо выделить работы и таких донских авторов дореволюционного периода как A.A. Карасева, A.A. Кириллова, Х.И. Попова,

И.М. Сулина, З.И. Щелкунова и других сотрудников Новочеркасского Статистического Комитета. Это учреждение, основанное в 1835 году, занималось исследованием исторических, топографических, торгово-промышленных, сельскохозяйственных и иных особенностей Донского края. С 1865 года начался новый этап в деятельности Комитета, который с этого времени приступил к активной полиграфической деятельности, популяризирующей казачью старину и современность. В период с 1865 по 1915 гг. им было опубликовано множество изданий, непосредственно касающихся истории земли Войска Донского и ее населения. Сотрудники этого учреждения изучали архивные документы, многие из которых в настоящее время безвозвратно утеряны в водовороте Гражданской войны 1918-1920 гг. Важным источником исторических сведений являются Труды Комитета, Сборники Комитета, Памятные книжки Области Войска Донского и другие отдельные издания Статистического Комитета.

Отдельные статьи и даже книги целиком посвящены обычному войсковому и станичному праву, например, Сведения о казацких общинах на Дону. Материалы для обычного права, собранные Михаилом Харузиным. М., 1885; Щелкунов З.И. Преступления против «войска» по древнему казачьему праву // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII; Кириллов А. А.Обычное право на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII; Кириллов A.A. Станичное право на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII, иные издания, относящиеся к общей истории донского края: Краткое историческое и статистическое описание Войска Донского/ Под ред. Карасева A.A., Попова Х.И., Сулина И.М.; Материалы к истории заселения Черкасского округа // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII, 1908 и многие другие. Все эти материалы ныне являются библиографической редкостью и частично представлены в Государственном архиве Ростовской

области, Донской государственной публичной библиотеке, а также в частных хранилищах коллекционеров-букинистов.

Введение на Дону земских учреждений характеризует особо важный аспект исследования. Это объясняется тем, что многие исследователи донского самоуправления стали рассматривать значимость введения новых всесословных органов управления и влияние их на структуру управления Донским краем. В таких публикациях высказывались различные, порой противоположные, точки зрения на земскую реформу и отношение к ней казачества. Научный интерес представляют работы таких исследователей донских органов самоуправления пореформенного периода, как И. Ефремов, С. Еремеев, Н. Лагунов, Л. Борисов, С. Черевков, В. Голубев и др.

В брошюрах и статьях, посвященных донскому земству, они ставили и пытались решить вопросы: каково значение земства в Донской области; для чего оно необходимо казакам; в чем его преимущества; каково отношение различных слоев к земству. Эти авторы вскрывали причины непродолжительного функционирования земств на Дону, негативного отношения к ним администрации Области, показывали специфику борьбы влиятельных сил на Дону против земской реформы, называли конкретных противников земства.

В период становления Советского государства вопросам местного самоуправления уделялось незначительное внимание. Такое отношение к этому институту было обусловлено тем, что новое социалистическое государственное устройство не допускало существования местного самоуправления в силу его ненадобности. Однако, в данный период, несмотря на марксистско-ленинскую составляющую исследований, был выпущен ряд историко-правовых работ, посвященных вопросам местного самоуправления. В основном они касались земского и городского самоуправления. Так, среди них можно особо выделить работы В.В. Гармизы, В.А. Нардовой, Н.Г. Рындзюнского и др.

Некоторые аспекты проблемы донского казачьего самоуправления и введения земских учреждений нашли отражение в сборнике документов по истории Донской области XVIII - начала XX вв., подготовленном под руководством И.П. Хлыстова. Великие реформы 1860-1870-х гг. и их реализация на Дону нашли свое освещение в работах донского ученого B.C. Панченко. Результатом исследований, проводившихся в советский период, явилось привлечение большего количества фактического материала, более объективные оценки деятельности казачьей администрации по отношению к земским учреждениям. Тем не менее, преобладание идеологических установок в обществе оказывало сдерживающее влияние на развитие исторической науки.

Интерес к проблемам организации местного самоуправления стал усиливаться с начала 1990-х гг. Некоторые вопросы, касающиеся казачьего самоуправления и его особенностей, нашли отражение в работах ряда современных исследователей донского казачества (М.П.Астапенко, П.Н.Краснова, С.А. Кислицына, A.B. Венкова, Е.И. Дулимова, А.И.Козлова, П.И. Остапенко, Л.П. Рассказова и др.). Главная ценность этих трудов состоит в попытке систематизировать и интерпретировать накопленный фактический материал на основе современных методологических подходов. Наряду с описанием истории казачьего самоуправления и составлением периодизации этого явления, исследователи занимаются как выявлением определенных закономерностей в его эволюции, так и проведением параллелей с настоящим временем.

Проблемы Донского самоуправления нашли отражения в работах современных донских исследователей Н.В.Самариной, Н.В. Чуриловой, Р.Г. Тикиджьяна, Е.И. Демешиной, A.A. Волвенко и др.

Вопросам организационно-правового становления и развития системы управления на Дону посвящены работы О.Б. Герман, В.В. Макеева, Г.Г. Небратенко и др.

Характерной чертой постсоветского этапа историографии является то, что исследователями привлекается обширный региональный материал,

вводятся в научный оборот много неопубликованных ранее архивных документов. Однако комплексного исследования взаимоотношений казачьего самоуправления, земских и городских учреждений на Дону проведено не было, и малоизученными по-прежнему остаются многие аспекты данной проблемы. Отсутствует научное сопоставление в рамках единого исследования деятельности донских самоуправлений. Проблема взаимодействия казачьего, земского и городского самоуправлений в Области Войска Донского не получила должного освещения в имеющейся литературе и относится к числу малоизученных тем истории местного самоуправления. Данное обстоятельство актуализируют важность дальнейшего системного исследования темы.

Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с процессом формирования системы правового регулирования организации и деятельности городского и станичного управления и самоуправления в Области Войска Донского.

Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая историческую эволюцию устройства и функционирования органов городского и станичного управления и самоуправления на Дону.

Хронологические рамки исследования охватывают период XVI -начало XX вв. Нижняя рамка определяется временем образования на территории Донского края стационарных казачьих общин, в рамках которых осуществляется генезис обычного права, а верхняя - фактическим распространением действия российского законодательства на большинство видов общественных отношений. Именно в этот период Войско Донское стало интегрироваться в качестве составной части Российской Империи, сохраняя при этом свои особенности, специфику организации и деятельности органов местного самоуправления. Одновременно с этим реформировалась система местного самоуправления, приспосабливаясь к условиям реальной действительности, на фоне которой происходило организационное укрепление основ самодержавия по всей России и в Области Войска Донского.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является всестороннее освещение становления, развития системы правового регулирования, правового статуса и практической деятельности станичного и городского самоуправления в Области Войска Донского, основанного на изучении и анализе законодательных актов, историко-правовых источников и иных документальных материалов дореволюционного периода. Это определяется необходимостью адаптированного практического познания опыта форм организации и деятельности местного самоуправления в указанных хронологических рамках с учетом их особенностей в Области Войска Донского, для использования всех прежних наработок применительно к условиям современной российской действительности.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- исследовать исторические аспекты правового регулирования системы управления и самоуправления донского казачества в пореформенный период;

- провести теоретико-методологический и историко-правовой анализ понятия местного самоуправления донского казачества;

- выявить историко-правовые тенденции становления и развития системы управления и самоуправления донского казачества в дореформенный период;

- выявить и оценить организационно-правовые основы регулирования городского и станичного управления в Области Войска Донского в пореформенный период (вторая половина XIX - начало XX вв.);

- проанализировать процесс реформирования системы управления донского казачества;

- исследовать основные положения земской реформы в Области Войска Донского (1864-1882 гг.);

- изучить и проанализировать Городовое положение 1870 г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления на Дону;

- показать влияние контрреформ на местное управление и самоуправления на Дону в последней четверти XIX в.;

- обобщить и проанализировать организацию местного самоуправления в российской исторической традиции.

Теоретико-методологическую основу диссертации составляют труды известных отечественных ученых, посвященные различным аспектам организационно-правового становления, развития и функционирования институтов управления и местного самоуправления в Области Войска Донского в указанных хронологических рамках. В работе активно использованы принципы диалектики, историзма, объективизма, комплексного подхода к исследованию историко-правовых явлений. Работа опирается также на компаративистско-правовую методологию, системный подход, на методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, структурно-функциональный, формально-логический, экстраполяции, моделирования и другие методы научного исследования. В ходе проведения исследования использовались и методы, характерные только для юридической науки: историко-правовой, формально-юридический, логико-юридический, сравнительно-правовой и др.

Источниковую базу исследования составляют Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи, Собрание узаконений и распоряжений правительства, решений Сената. В работе проанализированы и использованы документы из фондов Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного исторического архива, Государственного архива Ростовской области. Несмотря на фрагментарность перечисленных документов, в целом они представляют значительную информационную ценность, а отдельные из них вводятся в научный оборот впервые.

При подготовке работы использованы монографии и научные статьи, диссертации и авторефераты Астапенко М.П., Волвенко А.П., Герман О.Б., Дулимова Е.И., Игнатьева Б.Б., Лаптевой JI.E., Макеева В.В., Нардовой В.А., Панченко B.C., Самариной Н.В., Тикиджьяна Р.Г. и др.

Научная новизна диссертационного исследования. В настоящем исследовании предпринята одна из первых попыток комплексного

исследования процесса организационно-правового становления, развития и функционирования института местного самоуправления в Области Войска Донского. Впервые подробно раскрывается анализ правового статуса станичного и городского самоуправления в Области Войска Донского в процессе его формирования и становления, показаны место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни донских казаков.

Научная новизна исследования определяется и тем, что в работе предпринята попытка комплексного и систематического рассмотрения общетеоретических и исторических проблем данной темы на стыке ряда отраслей - теории права и государства, истории права и государства, конституционного права, муниципального права.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1.В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Мощные корни во многих регионах России имело казачье самоуправление. Своим изначальным происхождением оно уходит в глубину веков. Важнейшим регулятором общественных отношений у донских казаков в XVI - XVIII вв. являлось обычное право. До конца XVII в. оно носило естественный, а с XVIII в. - волевой характер. Однако в период с 1775 по 1835 гг. обычное право в значительной степени было вытеснено из правоприменительной сферы и заменено нормами российского законодательства, разработанного специально для применения в донском казачьем крае, но, следует иметь в виду, что именно с его учетом осуществлялась разработка нормативно-правовой базы, регулировавшей деятельность донского казачества. Становление управленческих органов Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени.

2. Во второй половине XVI в. на Дону формируются общины вольных казаков, объединившиеся к 20-м гг. XVII в. в независимую от Российского государства военно-политическую организацию - Войско Донское.

К 70 - 80-м гг. XVI в. общественно-политическое устройство и военная организация донских казаков представляли уникальный симбиоз славянорусской общины (с традициями вечевого народоправства) и тюркско-азиатской военной системы управления (с решающей ролью военачальников и жесткой дисциплиной).

В XVI-XVII вв. специфика внутреннего управления в Войске состояла в наличии институтов власти, функционировавших в форме демократии и в слиянии административной и судебной власти. Войско Донское до конца XVII в. являлось протогосударственным образованием, обладавшим необходимыми атрибутами политико-правового суверенитета. Правовое положение Войска Донского по обычному праву донских казаков характеризовалось наличием ряда признаков: политического суверенитета; собственной территорией; функционировавшими в форме военной демократии и неотделимыми от социума институтами власти; обычным правом как базовым регулятором общественных отношений; наличием консолидированного права в рамках самоуправляемых общин населения.

На рубеже XVII-XVIII вв. Войско на правах административно-территориального образования вошло в состав Российского государства на началах урезанной автономии, имевшей тенденцию к последовательному сокращению.

3.Казачье самоуправление не было единообразным во времени и по отдельным регионам. В XVII-XIX вв. оно во многом определялось отношениями с царской властью. Царскими указами и различными положениями регламентировалась степень самостоятельности войсковых атаманов, полномочия войсковых кругов. Нередко эти указы ограничивали «казачью вольницу», ставили всю казачью структуру в определенную нишу российской государственной системы. Но характерно, что внутренняя жизнь

казачества до самой революции 1917 г. строилась и управлялась не столько этими законами, сколько издавна сложившимися обычаями. И здесь, таким образом, сохранялось казачье самоуправление. Спецификой его было полувоенное состояние. Оно сказывалось во всем: в названиях местных структур власти и управления, в направлениях и регламенте их деятельности, в правовом положении населения. В целом работа казачьих органов территориального самоуправления строилась на основе местных традиций, законов Российского государства и указаний вышестоящих структур войсковой системы'управления.

4. Высшим органом власти в Войске Донском был Войсковой круг, совмещавший функции законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Важнейшей функцией Войскового круга было установление правил поведения, направленных на обеспечение внутренней и внешней безопасности Войска, вынесение административных и судебных решений, заключение соглашений между казаками как субъектами права, заключение международных договоров, в результате чего происходил генезис норм обычного права донских казаков. Постепенно на основе устоявшихся правил проведения казачьих собраний и постановлений войскового круга сложилось традиционное «казачье войсковое право», которое распространялось на всю Донскую землю.

5. Органы местного самоуправления городков и станиц Дона по конструкции организации властвования были идентичны между собой и схожи с институтами Войска Донского. Здесь тоже созывались круги, где разбирались вопросы, касающиеся жизнедеятельности местной казачьей общины. На кругу также избирались атаман и есаул, власть которых, в свою очередь, не распространялась за пределы точного выполнения воли казаков данной станицы. Высшим органом власти, наделенным в пределах казачьей общины исполнительными, нормотворческими и судебными функциями, выступал Казачий круг, с начала XVIII в. именовавшийся станичным кругом (сбором). Решения станичного круга принимались большинством голосов. За их

выполнением следил атаман, в помощь которому выбирались станичный есаул, старики и писарь, образовывавшие со второй половины XVIII в. так называемую «станичную избу». При возникновении необходимости избирались прочие представители общественности (сотские, пятидесятские, десятские, весовщики, чумаки, пастухи, табунщики).

На местах систему органов местного самоуправления донского казачества на разных этапах составляли окружной, станичный и хуторской атаманы; окружной, станичный, хуторской (поселковый) и волостной круги; совет стариков; станичное, хуторское и волостное правление; нарочные старшины; сыскные дела (начальства); окружные генералы; окружные дежурства; полицейские управления; окружные и областные органы земского самоуправления (собрания и управы); комитет по управлению г. Новочеркасском; Новочеркасская городская дума; окружные, хуторские и сельские исполнительные комитеты.

6. Система управления донского казачьего войска постоянно изменялась. С 20-х гг. XVIII в. в жизнь населения Донского края активно проникает имперское законодательство, вначале на уровне войскового, а вскоре и местных органов власти и управления. В рамках общей государственно-правовой политики Петр I стремился поставить управление казачества на «регулярную основу» и тем самым в значительной мере подчинить «вольных казаков» государственному контролю.

Резко усиливается вмешательство Российского государства в донские порядки при Екатерине И. Казачество путем различного рода восстаний пытается отстоять элементы внутренней автономии, связанные как с внутренним самоуправлением, так и с возможностью обособления региона в рамках Империи. Однако в ответ на непокорность царское правительство в 1732 г. лишило Войсковой круг полномочий по выборам походных атаманов и позже в 1754 г. - войсковых старшин. Указом от 31 декабря 1765 г. свобода выборов стала строго регламентироваться. К концу XVI 11в. органы войсково-

го управления в основном формировались из назначаемых центральным правительством, а частично из выборных от казаков офицеров.

Преобразования в системе управления донского казачества конца XVIII -начала XIX вв. демонстрируют их противоречивость, когда новые формы существовали лишь несколько лет, затем отменялись или существенно отменялись. Это подчеркивает актуальность донского казачества как исследовательской модели.

7. Новая система управления, стремящаяся превратить казачьи войска в замкнутые сословные самоокупающиеся военно-хозяйственные организации, была закреплена принятием в 1835 г. «Положения об управлении Войском Донским». Положение разделило управление Войском на гражданское и военное. Военными делами занималось Войсковое дежурство во главе с начальником штаба, подчинявшимся наказному атаману. Гражданскими делами ведало Войсковое правление, созданное вместо Войсковой канцелярии.

Упрочилась и система сословного дворянского самоуправления на Дону. По инициативе атамана М.И. Платова было создано дворянское собрание, избраны дворянские депутаты.

В станицах по Положению 1835 г. сохранялось казачье самоуправление. Три раза в год собирался общий станичный сбор (круг) для решения важнейших вопросов. Ежемесячно собирались частные станичные сборы. Станичная власть в лице атамана и станичного правления выбиралась казаками станицы на три года.

8. Главнейшей задачей изменений, проводимых в войсковых структурах управления в начале XIX вв. было ограничение самостоятельности Войска Донского. Это ограничение происходило путем изъятия из компетенции Войска выборов атамана и введения в высший войсковой орган управления должности прокурора, которая с 1802 г. стала в войске постоянной. Однако преобразование управления затрагивало только структуры высшего войскового управления, не касаясь станичного, которое по-прежнему регламентировалось нормами обычного права. Реформирование системы управления на Дону в

1835 г. еще более приблизило ее к общегубернской. Возникла трехъярусная пирамида власти, включавшая три уровня: войсковой, окружной и станичный.

Под воздействием политики Российского государства менялись и принципы организации управления Войском. От полного невмешательства в структуру управления войском центральная власть перешла к контролю за деятельностью войсковых органов управления, постоянная реорганизация которых свидетельствует о поиске правительством методом «проб и ошибок» эффективной системы управления, приемлемой для обеих сторон.

9. Великие реформы 60-70 гг. XIX в., носившие буржуазный характер, существенным образом изменили социально-экономический облик всего донского населения. В ходе реформ 60-70-х гг. самодержавие избрало в отношении казачества компромиссный и в то же время противоречивый путь реорганизации, выгодный, в первую очередь, правительству.

На основе либеральных реформ преобразовывалось самоуправление Донского края. Местные органы власти имели право самостоятельно решать вопросы местной жизни населения. Они получили очерченные компетенции, подконтрольные государственным органам власти, но все же имели некоторую возможность действовать в интересах общества. Такие органы создавались на основе выборности. Несмотря на незавершенность реформ, органы управления и самоуправления вводились по принципу буржуазной перестройки, осуществлялся переход от сословных принципов к всесословным. Это означало, что вместо сословных властных структур создавались всесословные учреждения. Реформа местного самоуправления проводилась снизу, часть вопросов передавалась местным органам для самостоятельного решения.

10. Противоречивость преобразований в особых условиях казачьей области приводила к деформациям при отделении гражданской власти от военной, а судебной - от административной, а также провалам отдельных реформ. Реформы подстегнули рост чиновничьей бюрократии, которая постепенно сосредотачивала в своих руках всю полноту власти. Вокруг самого войскового наказного атамана образовалась целая группа должностных лиц.

При нем действовали: атаманская канцелярия (управляющий; его помощники; два столоначальника с помощниками; экзекутор, то есть чиновник, ведающий хозяйственной частью учреждения, одновременно являвшийся казначеем; и журналист), три адъютанта, два войсковых есаула, четыре чиновника для особых поручений, два из которых считались старшими, один генерал-майор для особых поручений, начальник войскового штаба, помощник по гражданской части.

На уровне станиц свертывались элементы демократического управления. В 1870 г. станичный сход заменили собранием, а позже десятидворным представительством (один человек от десяти дворов), что, естественно, ограничивало права станичного самоуправления, поскольку теперь подбирались туда «нужные люди».

11. Нормативно-правовые акты регулирования деятельность органов земского и городского самоуправления в России в целом и в Области Войска Донского в частности, можно считать эффективным инструментарием управления обществом: они разрабатывались и принимались в короткие сроки; учитывали особенности края, что в свою очередь обеспечивало и эффективность механизма реализации изданного обязательного полномочия; в целом отражали интересы местного населения.

Вместе с тем в практической деятельности органов земского и городского самоуправления выявились некоторые отрицательные моменты: излишняя дробленность в системе самоуправления; конкуренция полномочий различных органов, в частности, по вопросам разграничения предметов ведения; проблема организации таких органов на местах в силу явной ограниченности финансово-экономических ресурсов, что в полной мере отразилось и в Области Войска Донского. Произошли существенные изменения в структуре населения. Казаки перестали быть преобладающей группой населения. Однако сохранение феодального характера военной службы обусловило консервацию казачьей общины, которая была ответственна за выполнение ее членами воинской повинности круговой порукой. Во многих

аспектах своего социального положения казачество в пореформенной России оказывалось даже менее свободным, чем прочие сословия Империи.

12. Выделение существенных отличительных черт местного самоуправления прошлого века с целью верификации элементов земского самоуправления, имеющих непреходящее значение или ставших достоянием исторического прошлого России, одна из важных задач современной управленческой мысли. Россия переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, сочетающих в себе принципы централизма и полноценного местного самоуправления.

В условиях, когда страна в очередной раз делает мучительный выбор пути своего национального возрождения и развития, вопрос о традициях земского самоуправления приобретает не только историческую, но и практическую значимость. Взоры многих российских политиков и экономистов сегодня обращены преимущественно на Запад. Отсюда происходят многочисленные попытки «приживить» западные модели управления или хотя бы отдельные их атрибуты к тем структурам власти, которые достались нам от советского периода. В результате проводимых в стране преобразований, направленных на изменение не только общественного строя, но и присущего России цивилизационного типа, происходит ломка привычного жизненного уклада. Россияне запутались в появившихся за последнее время названиях местной власти: мэрии, муниципалитеты, префектуры... Между тем, все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе, проходят через местные органы управления. Именно им суждено стать или плотиной на пути реформ в России, и катализатором крупномасштабных перемен. В конечном счете, от них зависят какой быть стране в XXI веке.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и положения развивают и дополняют соответствующие разделы теории и истории государства и права России. Впервые вводимые в научный оборот архивные материалы позволяют

подвергнуть более глубокому анализу роль и место донского казачества в отечественной истории, своеобразие его правового статуса.

Основные положения и выводы исследования могут быть использованы в учебном процессе при разработке учебных пособий, лекций, семинарских занятий по истории отечественного государства и права, спецкурсов по истории казачества, а также как дополнительный материал по спецкурсу «Правовые основы местного самоуправления донского казачества»; в практической деятельности - при проведении работ по дальнейшему совершенствованию организационно-правовых основ организации и деятельности института местного самоуправления в современных условиях Донского края и других казачьих регионах.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в семи опубликованных работах, в том числе в 1 работе в изданиях Перечня ВАК, рекомендуемых для опубликования материалов диссертационных исследований общим объемом 2,35 п.л., а также в процессе обсуждения диссертации в Ростовском юридическом институте МВД России. Результаты исследования докладывались на научно-теоретических и научно-практических конференциях в РЮИ МВД России и Южном федеральном университете. Некоторые положения диссертации используются в преподавании учебных курсов по истории отечественного государства и права, спецкурса «Правовые основы местного самоуправления донского казачества».

Структура и объем диссертации. Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность и научная новизна темы диссертационного исследования, обозначаются объект и предмет исследования, определяются цель и методологические основы исследования, формируются основные положения, выносимые на защиту. Наряду с этим показана степень научной разработанности темы, приводятся данные апробации и внедрения в практику полученных результатов, а также обосновывается структура диссертационного исследования.

В главе первой «теоретико-методологический и историко-правовой анализ регулирования системы управления и местного самоуправления у донского казачества в дореформенный период (XVI - 1-я пол. XIX вв.) проанализирована эволюция организационно-правового становления и развития системы управления и самоуправления донского казачества в дореформенный период.

В первом параграфе «Понятие местного самоуправления: теоретико-методологический анализ» анализируется определение «местное самоуправление». По итогам анализа делаются выводы, что местное самоуправление как явление до сих пор является объектом изучения. В правовой литературе нет единства мнений в отношении содержания термина «местное самоуправление». Изучение высказываний русских и российских, а также зарубежных ученых, как современных, так и проживавших ранее, дает возможность сделать вывод о том, что самоуправление по своему содержанию появилось одновременно с появлением человека как существа мыслящего, самостоятельно определяющего цели, формы и методы своего труда.

Понятие «самоуправление» тесно связано с понятием «демократия». В многовековой истории Российского государства демократические принципы управления государством и обществом трудно совмещались с реалиями самодержавной царской власти и авторитарно-тоталитарным режимом диктатуры одной партии. Тем большую ценность представляют те страницы

российской истории, которые связаны с проявлением народовластия, стремлением народа к свободе. Некоторые аспекты исторического опыта прошлого могут быть востребованы в создании системы самоуправления в современной Российской Федерации.

Во втором параграфе «Историко-правовые тенденции становления и развития системы управления и самоуправления у донского казачества в дореформенный период» посвящен возникновению и эволюции органов местного самоуправления донского казачества.

Диссертант обращает внимание на то, что мощные корни во многих регионах России имело казачье самоуправление. Своим изначальным происхождением оно уходит в глубину веков. Казачье самоуправление не было единообразным во времени и по отдельным регионам. В ХУП-ХУШ вв. оно во многом определялось отношениями с царской властью. Царскими указами и различными положениями регламентировалась степень самостоятельности войсковых атаманов, полномочия войсковых кругов. Нередко эти указы ограничивали «казачью вольницу», ставили всю казачью структуру в определенную нишу российской государственной системы. Но характерно, что внутренняя жизнь казачества до самой революции 1917 г. строилась и управлялась не столько этими законами, сколько издавна сложившимися обычаями. Вот тут-то и сохранялось казачье самоуправление. Спецификой его было полувоенное состояние. Оно сказывалось во всем: в названиях местных структур власти, в направлениях и регламенте их деятельности, в положении граждан.

Одним из первых законов, ограничивающих самостоятельность донского казачества (Войско Донское было самым крупным казачьим регионом), явились «Положения об управлении Войска Донского», утвержденные Екатериной II в 1775 г. Первым пунктом «Положений» предписывалось: «Учредить на Дону гражданское правительство, под именем войсковой канцелярии, которой на основании общих империи законов, предоставить как и расправу земскую, так и все хозяйственные распоряжения, сборы доходов,

проверку расходов, и все до промыслов и торговле относящееся». Но рядом с этим говорилось о принципе выборности на все должности внутри войска, в том числе из шести старшин, составляющих Войсковое Правление, только двое назначались Атаманом, а четверо выбирались на Войсковом Круге.

С 1835 г. вся жизнь Войска Донского стала регламентироваться новым «Положением об управлении Войска Донского», которое уточняло и стабилизировало внутренние отношения и порядки. Этим «Положением» подтверждалась нерушимость и неприкосновенность существовавших казачьих преимуществ. Важнейшим из них являлись земельная собственность огромных масштабов и право внутреннего самоуправления. «Положение» стало законодательной основой существования казачьей местной власти.

Правительство Донского края, являлось универсальным учреждением, сосредотачивавшим в своей компетенции разнообразные функции. Их реализация стала возможной благодаря использованию отраслевого и территориального принципов организации работы. Высшим органом власти в Войске Донском был Войсковой круг, который совмещал функции законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Органы местного самоуправления городов и станиц Дона по конструкции организации властвования были идентичны между собой и схожи с институтами Войска Донского. Высшим органом власти, наделенным в пределах казачьей общины исполнительными, нормотворческими и судебными функциями, выступал Казачий круг, с начала XVIII в. именовавшийся станичным кругом (сбором). В его работе принимали участие все полноправные казаки.

Становление управленческих органов Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени. Традициями общинной казачьей жизни было обусловлено сочетание административной, хозяйственной и социальной функций местного самоуправления.

Вторая глава «Организационно-правовые основы регулирования станичного и городского управления и самоуправления в Области Войска

Донского в пореформенный период (2-я пол. XIX - начало XX вв.)» состоит из четырех параграфов.

В первом параграфе «Реформирование системы управления донского

казачества» прослежен процесс проведения буржуазных реформ 60-70-х годов XIX в., послуживших важным фактором развития местного самоуправления в Российской Империи. В ходе реформ были приняты законодательные акты, определившие основы создания и развития земского и городского самоуправления. В губерниях, уездах и городах создавались выборные органы, которые в соответствии с господствовавшей хозяйственной теорией местного самоуправления были призваны решать хозяйственные вопросы на местном уровне. Государственная власть переложила на органы местного самоуправления не только те вопросы, которые непосредственно относились к их компетенции, но и ряд других функций, которые считала для себя обременительными.

Великие реформы 60-70 гг. XIX в., носившие буржуазный характер, затронули казачье сословие, существенным образом изменив социально-экономический облик всего донского населения. Однако процесс реформирования развивался на Дону более противоречиво, чем в центральных губерниях Российской империи.

В ходе реформ 60-70-х гг. самодержавие избрало в отношении казачества компромиссный, противоречивый путь реорганизации, выгодный, в первую очередь, правительству.

Противоречивость преобразований в особых условиях казачьей области приводила к деформациям при отделении гражданской власти от военной, а судебной - от административной, а также провалам отдельных реформ. Смешение функций различных ветвей власти можно наблюдать в областном по крестьянским делам присутствии. Под председательством войскового наказного атамана здесь заседали: областной предводитель дворянства, прокурор Новочеркасского окружного суда, управляющий донской казенной палатой и государственным имуществом в Области Войска Донского,

представитель правительства. Реформы подстегнули рост чиновничьей бюрократии, которая постепенно сосредотачивала в своих руках всю полноту власти. Вокруг самого войскового наказного атамана образовалась целая группа должностных лиц. При нем действовали: атаманская канцелярия (управляющий; его помощники; два столоначальника с помощниками; экзекутор, то есть чиновник, ведающий хозяйственной частью учреждения, одновременно являвшийся казначеем; и журналист), три адъютанта, два войсковых есаула, четыре чиновника для особых поручений, два из которых считались старшими, один генерал-майор для особых поручений, начальник войскового штаба, помощник по гражданской части.

На уровне станиц свертывались элементы демократического управления. В 1870 г. станичный сход заменили собранием, а позже десятидворным представительством (один человек от десяти дворов), что, естественно, ограничивало права станичного самоуправления, поскольку теперь подбирались туда нужные люди.

В пореформенный период такие общественные явления, как быстрое развитие капитализма на Юге России, незавершенность преобразований, их половинчатость и противоречивый характер, весьма пагубно отразились на казачьих областях.

В меняющихся условиях жизни серьезно трансформировалось бывшее феодальное сословие. После отмены крепостного права и других реформ казачество стало мало чем выделяться из среды свободных сельских обывателей. В большинстве своем казаки в социально-правовом аспекте являлись просто военизированной частью крестьянского населения. Однако казачья община еще основательно отличалась от крестьянской.

Во втором параграфе «Земская реформа в Области Войска Донского» рассматривается и анализируется своеобразие проведения Земской реформы на Дону.

1 января 1864 г. было утверждено «Положение о земских учреждениях», распространенное на 34 губернии. Земство не вводилось на национальных

окраинах, поэтому оно не создавалось на Северном Кавказе из-за слабости позиций дворянства по сравнению с центральными губерниями страны. Однако в начале XX в. земскую реформу все же провели в этой части России, хотя более урезанную.

По реформе земство создавалось в уездах и губерниях, где учреждались выборные земские собрания и земские управы - постоянно действующий исполнительный орган. Земское собрание было органом представительным и распорядительным. В волости и России в целом земства не создавались. Это было здание без фундамента и крыши. Реформа не была завершена, но и эта уступка массам местных жителей имела значение для самоорганизации, решения своих насущных проблем.

В Области войска Донского реформы 1863-1874 гг. вводились в жизнь значительно позже, чем в центральных губерниях России. В области, где существовала военная организация, правительство с введением земства не спешило, и земства стали создаваться только в 1876 г.

В отличие от российских губерний донские земства находились в ведении военного министерства и подчинялись наказному атаману. Создавались окружное и областное земства, что в принципе соответствовало губернским и уездным. Для введения земства были созданы областной и окружные комитеты на время проведения выборов. Комитеты состояли из местных высоких чинов казаков, дворян и др. Т. о, только в 1876 г. в Донском крае реально начали избирать земские учреждения.

Формирование донского земства и начало его деятельности совпало по времени с проведением реформы военной службы казачества, которая не затрагивала ее феодальных принципов - выполнение воинской повинности за право пользования земельным паем и снаряжением на службу за собственный счет. Областная земельная управа в 1879 г. заявила о своем несогласии с такими принципами, считая, что затраты казаков на военное снаряжение препятствуют подъему производительных сил региона, являются тормозом на пути «гражданского развития» казачества. К тому же земство вызывало резкое

недовольство войсковой администрации своими претензиями на решение целого ряда хозяйственных вопросов, входивших в ведение войскового правительства. В 1882 г. решением Государственного Совета деятельность земства на Дону была приостановлена и более уже не возобновлялась.

Третий параграф «Городовое положение 1870 г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления на Дону» посвящен изучению предпосылок, проведению городской реформы и ее отличительных черт от других преобразований в области местного самоуправления указанного периода.

Автором отмечается, что инициированная правительством реформа в области местного самоуправления второй половины XIX века проводилась с позиции укрепления положения самодержавия и предоставления обществу незначительной самостоятельности в решении вопросов местного значения.

Формально-юридический анализ окончательной редакции Городового положения 1870 г. показал, что в этом законе более определенно, по сравнению с законом 1864 г., был обозначен статус общественных учреждений и указано их положение в государственной системе. С одной стороны, оно было наделено организационной и финансовой самостоятельностью в решении вопросов местного значения, были закреплены гарантии его независимости. С другой стороны, была ликвидирована мешавшая работе земств изолированность новых учреждений от существовавших правительственных и общественных организаций и установлен порядок их взаимоотношений.

Городовое положение 1870 г. являлось крупным шагом вперед по сравнению, как с предшествующим периодом, так и с той обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление в конце XIX - начале XX века. Это Городовые положение было наиболее либеральным в истории России, обеспечивая максимально возможные в то время права городского сообщества.

В Области Войска Донского городское самоуправление не вводилось, поскольку не было поселений с городскими формами управления. Новочеркасск, являвшийся центром казачества, не отвечал городским

требованиям, хотя в нем проживали лица разных сословий. Городская дума в Новочеркасске была избрана только в 1913 г. по новому Городовому положению, принятому 11 июня 1892 г. Это Положение увеличивало имущественный ценз, что сокращало число лиц, участвовавших в выборах общественных органов самоуправления в городе. Усилился контроль за деятельностью дум и управ со стороны губернаторов и губернских правлений.

Таким образом, на основе либеральных реформ преобразовывалось не только управление, но и самоуправление южнороссийского края. Местные органы власти имели право самостоятельно решать вопросы местной жизни населения. Они получили очерченные компетенции, подконтрольные государственным органам власти, но все же имели некоторую возможность действовать в интересах общества. Такие органы создавались на основе выборности. Несмотря на незавершенность реформ, органы управления и самоуправления вводились по принципу буржуазной перестройки, осуществлялся переход от сословных принципов к всесословным. Это значит, что вместо сословных властных структур создавались всесословные учреждения. Реформа местного самоуправления проводилась снизу, часть вопросов передавалась местным органам для самостоятельного решения.

В четвертом параграфе «Контрреформы местного самоуправления в последней четверти XIX в.» исследуется процесс реакционных преобразований системы местного самоуправления.

К концу 70-х гг. наступил кризис земских учреждений. Как отмечают исследователи, земства, особенно его представительные структуры, практически прекратили функционировать. 12 июня 1890 г. издается новое Положение о земских учреждениях. Происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. Все основные недостатки этого Положения хорошо известны: увеличение цензов, подавляющее преобладание дворян, отмена или существенное ограничение демократических процедур, в соответствии с которыми формировалось земское самоуправление. По Положению 1890 года земские учреждения лишались статуса общественного

самоуправления и вводились в систему государственного управления. Менялось и правовое положение земских служащих, многие из которых могли стать государственными чиновниками и получать чины, звания, ордена, другие привилегии.

Контрреформы привели к изменению в системе не только земского, но и городского самоуправления, что выразилось в принятии Городового положения от 11 июня 1892 г.

По нашему мнению, контрреформы местного самоуправления 1890-х годов, радикально изменившие порядок организации земских и городских учреждений, привели к существенному ограничению возможности участвовать в земской жизни всех классов Российской империи, за исключением дворян -помещиков и представителей крупной буржуазии. Это обстоятельство вызвало серьезное недовольство в обществе, а также еще больше усилило противоречия между различными слоями населения.

Курс новых реформ затронул структуры местной власти и самоуправления на юге страны. Городская контрреформа 1892 г. прямо касалась городов Дона и Северного Кавказа. Проводилось реформирование земских учреждений, урезавшее земства в округах и казачьей области.

В начале 90-х гг. проводились правительственные меры по реорганизации станичного казачьего управления. В ходе контрреформ правительства Александра III на Дону отменили земство и подтвердили «незыблемые основы» казачьего общественного быта и традиций службы. Новый внутренний порядок управления казачьих войск основывался на «Положении об общественном управлении станиц казачьих войск» 1891 г. и еще более ограничивал частично сохранившиеся, демократические традиции. Этот акт обширно истолковывался и подробно регламентировал весь уклад жизни казачьих областей. Положение восстановило запрет на выход казака из общины, принцип круговой поруки, определило функции местных представителей органов казачьего самоуправления и обязанности должностных лиц.

Контрреформы 80 - 90-х гг. на Юге России отражали общероссийскую внутреннюю политику, направленную на пересмотр важных положений либеральных реформ 60-70-х гг. Конституционные идеи, выраженные в либеральном проекте 1881 г. об изменениях и дополнениях в Правилах о земских учреждениях на Дону, утвержденных императором в 1875 г., могли дать дальнейшее развитие местного самоуправления. Предполагалось привлечение представителей земств и городов с правом совещательного голоса к обсуждению государственных вопросов. Проект был попыткой либеральной части общества создать компромисс между обществом и государством. Но во время Александра III в политике верх взяли представители консервативного направления. Либеральные начинания были отодвинуты.

Таким образом, во второй половине XIX - начале XX вв. система управления казачества и крестьянства как всей страны в целом, так и Юго-Востока Европейской России, в частности, получила значительное развитие. Особенности социально-экономического уклада жизни казачества и крестьянства Дона в рассматриваемое время, правовые нормы, регулирующие взаимоотношения различных сторон их жизни, определили функции и полномочия местного управления.

В главе третьей «Значение российской исторической традиции организации местного самоуправления на Дону в современных условиях» определено значение проводимых буржуазных реформ 60-70-х годов XIX в. и возможности использования историко-правового опыта в современных условиях.

Автор обращает внимание на то, что местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя

пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от Западного.

В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

Важно подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых - отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал (начиная с новгородской вечевой демократии), по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Выделение существенных отличительных черт местного самоуправления прошлого века с целью верификации элементов земского самоуправления, имеющих непреходящее значение или ставших достоянием исторического прошлого России, одна из важных задач современной управленческой мысли. Российская государственность переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, сочетающих в себе принципы централизма и полноценного местного самоуправления. В условиях, когда страна в очередной раз делает мучительный выбор пути своего национального возрождения и развития, вопрос о традициях земского самоуправления приобретает не только историческую, но и практическую значимость.

В заключении диссертации обобщены основные положения и сделаны выводы, отражающие теоретическую и практическую значимость исследования.

Основные положения диссертационного исследования опубликованы в следующих работах автора.

Статьи в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований:

1. Организационно-правовое становление и развитие органов местного самоуправления на Дону: ретроспективный анализ. Юристъ - Правоведъ. 2009. №6. - 0,4 п.л.

Иные публикации:

2. Обычное право в системе регуляторов местного самоуправления у донских казаков (на примере первой трети XIX в.) // Инновации в экономике и

образовании. Материалы Международного форума (Ростов-на-Дону 20-24 апреля 2009г.). Ростов-на-дону: Изд-во Академлит, 2009. 0,2 п.л.

3. Органы охраны правопорядка в системе местного самоуправления на Дону (февраль - октябрь 1917 г.). // Региональная безопасность в современном мире: политический и правоохранительный аспекты. Науч.- практ. конф. 29 окт. 2009г. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД РФ, 2009. - 0,35 пл.

4. Зарождение системы казачьего самоуправления на Дону в ХУЬначале XVII вв. // Порядок общества и права человека: конституционный и политико-правовой дискурс. Ростов-на-Дону: ЮФУ, 2009. - 0,35 п.л.

5. Станичное самоуправление на Дону: история становления // Социально-экономические проблемы современной России. Сб. науч. трудов проф. - препод, состава РСЭИ. Ростов-на-Дону: РСЭИ, 2009. - 0,35 п.л.

6. О некоторых аспектах ограничения казачьего самоуправления на Дону в XVII - XIX вв. //Региональная безопасность в современном мире: политический и правоохранительный аспекты. Сб. материалов Международной научно - практической конференции 29 - 30 окт. 2009г. Ростов-на-Дону: РЮИ МВД России, 2009. - 0,35 п.л.

7. Политика правительства России по ограничению казачьего самоуправления в XVIII-XIX вв. // Порядок общества и права человека: конституционный и политико-правовой дискурс. Ростов-на-Дону: ЮФУ, 2009. - 0,35 п.л.

Сдано в набор 24.01.2010 г. Подписано в печать 24.01.2010 г. Формат 60x84 1/16. Усл. п.л. 1,5. Бумага офсетная. Гарнитура Times New Roman. Тираж 100. Заказ № 152 Сверстано и отпечатано: п-ль Купреев В.В. 353240, Краснодарский край, ст. Северская, ул. Народная, 41

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Долматов, Александр Александрович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1.Теоретико-методологический и историко-правовой анализ регулирования системы управления и местного самоуправления донского казачества в дореформенный период (XVI - 1-я пол. XIX вв.).

1.1. Понятие местного самоуправления: теоретико-методологический анализ

1.2. Историко-правовые тенденции становления и развития системы управления и самоуправления донского казачества в дореформенный период.

Глава 2. Организационно-правовые основы регулирования станичного и городского управления и самоуправления в Области Войска Донского в пореформенный период (2-я пол. XIX- начало XX вв.).

2.1 .Реформирование системы управления донского казачества.

2.2.3емская реформа в Области Войска Донского.

2.3.Городовое положение 1870 г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления на Дону.

2.4.Контрреформы местного самоуправления в последней четверти

XIX в.

Глава 3. Значение российской исторической традиции организации местного самоуправления на Дону в современных условиях.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовое регулирование городского и станичного управления и самоуправления в Области Войска Донского (XVI - начало XX вв.): историко-правовое исследование"

Актуальность темы исследования обусловлена рядом обстоятельств развития современного российского государства и права.

Трудный поиск оптимального реформирования нашего общества не всегда сопровождается убедительными примерами и ссылками на отечественный исторический опыт. Некоторым кажется, что в этом особой нужды нет, поскольку в других демократических государствах уже сложились государственные и общественные институты, опыт которых можно безболезненно переносить на российскую почву. По меньшей мере — это опасное заблуждение. Конечно же, опыт зарубежных стран построения правового государства и гражданского общества следует учитывать, но всегда необходимо помнить, что у каждого народа своя судьба и свой индивидуальный исторический путь развития. В полной мере это относится и к реформированию местного самоуправления в Российской Федерации.

Исследование различных систем организации власти и управления на территории дореволюционной России становится все более актуальным в настоящее время, поскольку исторический опыт эффективного управления в условиях многообразия социально-экономических и природно-географических условий Российской Федерации оказывается востребованным. В течение последних лет данный опыт оказался актуализирован административной реформой в РФ, направленной на повышение эффективности государственного и муниципального управления.

Одобренная Правительством России в октябре 2005 года Концепция административной реформы в качестве одной из целей провозгласила повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Поиск конкретных методов достижения данной цели должен включать исследование исторического опыта административных преобразований в разных регионах нашей страны. Для реформы системы управления современной

России важное значение имеет изучение опыта управления казачьих войск, 3 так как казачество демонстрирует актуальную для современности модель местного самоуправления.

Систему управления донского казачества автор рассматривает в качестве актуальной модели для исследования в силу того, что старшинство донского казачества в системе казачьих войск России определило его приоритет в административных преобразованиях. Новые модели управления, принятые для Донского войска в имперский период, затем распространялись, как правило, на другие казачьи войска.

Становление управленческих органов Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени. Традициями общинной казачьей жизни было обусловлено сочетание административной, хозяйственной и социальной функций местного самоуправления. Важное значение имеет непродолжительный опыт земских органов общественного управления на Дону, которые столкнулись в своей практической деятельности с определенными трудностями из-за отсутствия всесословного управления и четкой регламентации разделения прав и обязанностей сословных представителей власти. Земская и городская реформы были нацелены на предоставление жителям края возможности принимать участие в ведение местного хозяйства. Но выборы, как в земские, так и городские органы показали преобладание в земских и городских представительствах зажиточного казачества. Несмотря на это, земства не вошли в структуру казачьих органов управления. В Области войска Донского образовались две формы местного самоуправления (казачья и земская), которые были обособленны друг от друга. Исследование его механизмов позволило определить реальную результативность деятельности донских земских и городских учреждений.

Актуальность работы обусловлена еще и тем, что в современной России остро стоит вопрос о создании эффективного местного самоуправления. В этой связи внимательное изучение истории донских самоуправлений имеет не только научное, но и немалое практическое значение.

Изучение отечественного исторического опыта формирования и функционирования институтов управления и местного самоуправления определяется необходимостью последовательности развития (эволюционного) процесса реформирования. Это должно помочь исключить не прижившиеся или отвергнутые исторической практикой дореволюционных органов местного самоуправления правовые, организационные и прочие явления, что в свою очередь позволит оптимизировать процесс формирования института местного самоуправления сегодня.

Степень научной разработанности темы исследования.

Институты самоуправления в современной России введены сравнительно недавно, но к настоящему времени накоплен определенный теоретический и практический материал. Данной проблематике уделяли внимание дореволюционные историки и правоведы. Так, институт самоуправления стал предметом исследования таких известных ученых, как Б.Н. Чичерин,1 А. Лохвицкий,2 Г.И. Шрейдер,3 М.П. Семенов,4 Д.Д. Семенов,5 А. Михайловский,6 A.JI. Байков,7 А.А. Кизеветтер8 и др.

К публикациям, посвященным вопросам становления казачьего самоуправления и описанию его традиций относятся издания, выходившие в конце 40-х гг. Х1Хв. Основное внимание в них было сосредоточено на

1 Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 1862.

2 Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1. СПб., 1864.

3 Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. М., 2001.

4 Семенов М.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. СПб., 1896.

5 Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901.

6 Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908.

7 Байков A.JI. Междувластные и властные отношения в теории права: опыт теоретико-познавательного построения. Ярославль, 1912.

8 Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX - XIX столетия. Исторический очерк. 2-е изд. Пг., 1917. проблемах происхождения донского казачества и организации формы управления Донским войском. В работах А.И. Ригельмана подчеркивается тезис о том, что в основе жизнедеятельности казачьего общества лежит казачье самоуправление, которое строилось от станичных общинных сборов до войсковых кругов.1 В более поздних его работах встречаются попытки описания и осмысления нового периода развития Донского края, связанного с началом процесса огосударствления казачьих территорий. По его мнению, с усмирением Булавинского восстания казаки были окончательно подчинены государственной власти, которая начала изменять внутреннее устройство и быт донских казаков, изменяя, тем самым, и порядок казачьего самоуправления.2

Среди представителей дореволюционных исследователей, рассматривающих вопросы казачьего самоуправления, можно выделить о таких авторов, как С. Арефин и Е. Коликов. В своих публикациях они освещали жизнь донских казаков и общее устройство Донского войска. Достаточно подробное отображение деятельности казачьего самоуправления раннего периода на уровне войскового круга мы можем увидеть в произведениях первого из названных авторов. Публицист Е.Ф. Коликов затрагивал промежуточные инстанции в управлении между войском и станицами.

В военно-статистическом описании казачьих войск общественный деятель М. Хорошихин частично затрагивал деятельность донского самоуправления на низовом уровне и деятельность сыскных начальств до 1870 г.4 Некоторый материал по проблеме имеется в статистическом описании Области войска Донского С.Ф.Номикосова.5 Основным

1 Ригельман А.И. История и повествование о донских казаках. М., 1848.

2 Ригельман А.И. История о донских казаках. М., 1867.

3 Арефин С. Донские казаки // Русское богатство. 1906. № 12; Коликов Е.Ф. Казаки: Общий обзор. // Россия в ее прошлом и настоящем. М., 1913.

4 Хорошихин М. Казачьи войска. Опыт военно-статистического описания. СПб., 1881.

5 Номикосов С.Ф. Статистическое описание Области войска Донского. Новочеркасск, 1884. недостатком работ в рамках первого аспекта историографии дореволюционного этапа является отсутствие комплексного исследования. Только сопоставляя перечисленные работы, можно воссоздать структуру сословного управления Войском Донским. Необходимо отметить, что большинство изданий, рассматривавших тогда особенности казачьего самоуправления, объединяют такие черты как описательный характер и слабость анализа.

Необходимо выделить работы и таких донских авторов дореволюционного периода, как А.А. Карасева, А.А. Кириллова, Х.И. Попова, И.М. Сулина, З.И. Щелкунова и других сотрудников Новочеркасского Статистического Комитета. Это учреждение, основанное в 1835 году, занималось исследованием исторических, топографических, торгово-промышленных, сельскохозяйственных и иных особенностей Донского края. С 1865 г. начался новый этап в деятельности Комитета, который с этого времени приступил к активной полиграфической деятельности, популяризирующей казачью старину и современность. В период с 1865 по 1915 гг. им было опубликовано множество изданий, непосредственно касающихся истории земли Войска Донского и ее населения.1 Сотрудники этого учреждения изучали архивные документы, многие из которых в настоящее время безвозвратно утеряны в водовороте Гражданской войны 1918-1920 гг. Важным источником исторических сведений являются Труды Комитета, Сборники Комитета, Памятные книжки Области Войска Донского и другие отдельные издания Статистического Комитета.

Отдельные статьи и даже книги целиком посвящены обычному войсковому и станичному праву, например: Сведения о казацких общинах на Дону. Материалы для обычного права, собранные Михаилом Харузиным. М.,

Щелкунов 3. И. К пятидесятилетию деятельности Областного Войскового Статистического Комитета по Положению 1860 года // Сборник Областного Войскового Статистического Комитета. Вып. XIII. Новочеркасск, 1915.

1885; Щелкунов З.И. Преступления против «войска» по древнему казачьему праву // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII; Кириллов А. А.Обычное право на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII; Кириллов А.А. Станичное право на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII, иные издания, относящиеся к общей истории донского края: Краткое историческое и статистическое описание Войска Донского/ Под ред. Карасева А.А., Попова Х.И., Сулина И.М.; Материалы к истории заселения Черкасского округа // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII, 1908 и многие другие. Все эти материалы ныне являются библиографической редкостью и частично представлены в Государственном архиве Ростовской области, Донской государственной публичной библиотеке, а также в частных хранилищах коллекционеров-букинистов.

Введение на Дону земских учреждений характеризует особо важный аспект исследования. Это объясняется тем, что многие исследователи донского самоуправления стали рассматривать значимость введения новых всесословных органов управления и влияние их на структуру управления Донским краем. В таких публикациях высказывались различные, порой противоположные, точки зрения на земскую реформу и отношение к ней казачества. Научный интерес представляют работы таких исследователей донских органов самоуправления пореформенного периода, как И. Ефремов, С. Еремеев, Н. Лагунов, JI. Борисов, С. Черевков, В. Голубев и др.1 В

1 Ефремов И. Донское земство. СПБ., 1912; Ефремов И. Донское земство // Десять лег реформ. СПб., 1872; Ефремов И. Земский вопрос на Дону. Новочеркасск, 1905; Ефремов И. Казаки и земство на Дону. СПб., 1908; Ефремов И. Управление и земство: повинности и потребности. СПб., 1912; Ефремов И. Что такое земство и нужно ли оно казакам в Донской области. Новочеркасск, 1905; Еремеев С. Земство и казачество // Русское богатство. 1880. № 11; Лагунов Н. Донское земство // Русское богатство. 1909. № И; Борисов JI. Донское земство. // Юридический вестник. 1881. № 1; Черевков С. Земство и земский плательщик на Дону. Новочеркасск, 1908; Голубев В. Роль земства в общественном движении. Ростов н/Д, 1905. брошюрах и статьях, посвященных донскому земству, они ставили и пытались решить вопросы: каково значение земства для Донской области; для чего оно необходимо казакам; в чем его преимущества; каково отношение различных слоев к земству. Эти авторы вскрывали причины непродолжительного функционирования земств на Дону, негативного отношения к ним администрации Области, показывали специфику борьбы влиятельных сил на Дону против земской реформы, называли конкретных противников земства.

В период становления Советского государства вопросам местного самоуправления уделялось незначительное внимание. Такое отношение к этому институту было обусловлено тем, что новое социалистическое государственное устройство не допускало существования местного самоуправления в силу его ненадобности. Однако, в данный период, несмотря на марксистско-ленинскую составляющую исследований, был выпущен ряд историко-правовых работ, посвященных вопросам местного самоуправления. В основном они касались земского и городского самоуправления. Так, среди них можно особо выделить работы В.В. Гармизы, В.А. Нардовой, Н.Г. Рындзюнского и др. 1

Некоторые аспекты донского казачьего управления и самоуправления, введения земских учреждений нашли отражение в сборнике документов по истории Донской области XVIII - начала XX вв., подготовленном под руководством И.П. Хлыстова. Великие реформы 1860-1870-х гг. и их реализация на Дону нашли свое освещение в работах донского ученого B.C. Панченко.3 Результатом исследований, проводившихся в советский период,

1 Гармиза В.В. Подготовка земской реформы. М., 1957; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX века. JL, 1984; Рындзюнский Н.Г. Городское гражданство пореформенной России. М, 1958.

2 Наш край. Документы по истории Донской области. Ч. I. / Хлыстов И.П. Ростов н/Д, 1964.

3 Панченко B.C. Буржуазные реформы 60-70-х гг. // Наш край. Документы по истории Донской области XVIII - нач. XX вв. Ростов н/Д, 1963; Панченко B.C. Буржуазные реформы 60-70-х гг. // История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской 9 явилось привлечение большего количества фактического материала, более объективные оценки деятельности казачьей администрации по отношению к земским учреждениям. Тем не менее, преобладание идеологических установок в обществе оказывало сдерживающее влияние на развитие историко-правовой науки.

Интерес к проблемам организации местного самоуправления стал усиливаться с начала 90-х гг. ХХв. Некоторые вопросы, касающиеся казачьего самоуправления и его особенностей, нашли отражение в работах ряда современных исследователей донского казачества (М.П.Астапенко, П.Н.Краснова, С.А.Кислицына,1 А.В. Венкова, Е.И. Дулимова, А.И.Козлова и др.2). Главная ценность этих трудов состоит в попытке систематизировать и интерпретировать накопленный фактический материал на основе современных методологических подходов. Наряду с описанием истории казачьего самоуправления и составлением периодизации этого явления, исследователи занимаются как выявлением определенных закономерностей в его эволюции, так и проведением параллелей с настоящим временем.

Проблемы Донского самоуправления нашли отражения в работах современных донских исследователей Н.В.Самариной, Н.В. Чуриловой, Р.Г. о

Тикиджьяна, Е.И. Демешиной, А.А. Волвенко и др. социалистической революции. Ростов н/Д, 1965;

1 Астапенко М.П. Донские казаки и атаманы. Ростов н/Д, 1996; Астапенко М.П. История донского казачества. Ростов н/Д, 1999; Краснов П.Н. Страницы былого Тихого Дона. Ростов н/Д, 1991; Кислицын С. А. Государство и казачество: управление или самоуправление? // Становление казачьего самоуправления. Доклады и тезисы научно-практической (26-27 февраля 1998 г.) / Под ред. В.Ф. Хижкякова, А.В. Венкова, Е.И. Дулимова. Ростов н/Д, 1998.

2 Проблемы правового и политического регулирования казачьего движения (история и современность) / Под ред. В.Ф. Хижнякова, Е.И. Дулимова. Ростов н/Д, 1998; Казачий сборник / Отв. ред. Е.И. Дулимов. Ростов н/Д, 1998; Донские казаки в прошлом и настоящем / Под общ. ред. Ю.Г.Волкова. Ростов н/Д, 1998; Власть на Дону. Исторические очерки / Под ред. А.И.Козлова. Ростов н/Д, 1999.

3 Самарина Н.В. Реформы 60-70-х гг. XIX в. на Дону и казачество // Юго-Восток России в XIX - начале XX вв. Ростов н/Д, 1994.; Чурилова И.В. Политика правительства в ОВД в отношении органов местного управления в период буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. // Россия в XIX - начале XX вв. научные чтения, посвященные памяти Ю.И.Серого. Ростов н/Д, 1992; Демешина Е.И. Казаки и земство на Дону в исторической литературе //

10

Проблемам организационно-правового становления и развития системы управления на Дону посвящены работы О.Б. Герман, В.В. Макеева, Г.Г. Небратенко и др.1

Характерной чертой постсоветского этапа историографии является то, что исследователями привлекается обширный региональный материал, вводятся в научный оборот много неопубликованных ранее архивных документов. Однако комплексного исследования взаимоотношений казачьего управления и самоуправления, земских и городских учреждений на Дону проведено не было, поэтому малоизученными по-прежнему остаются многие аспекты данной проблемы. Отсутствует научное сопоставление в рамках единого исследования деятельности донских самоуправлений. Проблема взаимодействия казачьего, земского и городского самоуправлений в Области Войска Донского не получила должного освещения в имеющейся литературе и относится к числу малоизученных проблем истории местного самоуправления. Данное обстоятельство актуализируют важность дальнейшего системного изучения темы.

Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, связанных с правовым регулированием, формированием, организацией и деятельностью станичного и городского управления и самоуправления в Области Войска Донского.

Предметом исследования выступает нормативно-правовая база, регламентировавшая историческую эволюцию устройства и функционирования органов станичного и городского управления и самоуправления на Дону.

Проблемы казачьего возрождения. Сборник научных статей. Ростов н/Д, 1996; Тикиджьян Р.Г. Земская реформа и земские учреждения на Дону во второй половине XIX - начале XX вв. // Сб. научных статей. Ростов н/Д, 1996.

1 Герман О. Б. Правовое положение казачества и крестьянства Юго-Востока Европейской России в 1861-1920гг. Ростов н/Д, 2003; Макеев В. В., Небратенко Г. Г. Организационно-правовое становление и развитие общей полиции на территории Донского казачьего войска. Ростов н/Д, 2002.

Хронологические рамки исследования охватывают период XVI -начало XX вв. Нижняя рамка определяется временем образования на территории Донского края стационарных казачьих общин, в рамках которых осуществляется генезис обычного права, а верхняя - фактическим распространением действия российского законодательства на большинство видов общественных отношений. Именно в этот период Войско Донское стало интегрироваться в качестве составной части Российской Империи, сохраняя при этом свои особенности, специфику организации и деятельности органов местного самоуправления. Одновременно с этим реформировалась система местного самоуправления, приспосабливаясь к условиям реальной действительности, на фоне которой происходило организационное укрепление основ самодержавия по всей России и в Области Войска Донского. Кроме того, принимались во внимание следующие обстоятельства, предопределившие выбор указанного периода времени, а именно: возможность привлечения широкого крута источников, которые позволяют провести их комплексный .и всесторонний анализ, и получить достоверные и научно-обоснованные результаты.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное исследование процессов становления, развития, правового регулирования, правового статуса и практической деятельности станичного и городского управления и самоуправления в Области Войска Донского, основанного на изучении и анализе законодательных актов, историко-правовых источников и иных документальных материалов дореволюционного периода. Это определяется необходимостью адаптированного практического познания опыта форм организации и деятельности органов управления и местного самоуправления в указанных хронологических рамках с учетом их особенностей в Области Войска Донского.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- рассмотреть исторические аспекты правового регулирования системы управления и самоуправления донского казачества в пореформенный период;

- провести теоретико-методологический и историко-правовой анализ понятия местного самоуправления донского казачества;

- выявить историко-правовые тенденции становления и развития системы управления и самоуправления донского казачества в дореформенный период;

- выявить и оценить организационно-правовые основы регулирования городского и станичного управления в Области Войска Донского в пореформенный период (вторая половина XIX - начало XX вв.);

- проанализировать процесс реформирования системы управления донского казачества;

- исследовать основные положения земской реформы в Области Войска Донского (1864-1882 гг.);

- изучить и проанализировать Городовое положение 1870г. как правовое основание радикальной реформы городского самоуправления на Дону; показать влияние контрреформ на местное управление и самоуправления на Дону в последней четверти Х1Хв.;

- обобщить и проанализировать организацию местного самоуправления в российской исторической традиции.

Теоретико-методологическую основу диссертации составляют труды известных отечественных ученых, посвященные различным аспектам организационно-правового становления, развития и функционирования институтов управления и местного самоуправления в Области Войска Донского в указанных хронологических рамках. В работе активно использованы принципы диалектики, историзма, объективизма, комплексного подхода к исследованию историко-правовых явлений. Работа опирается также на компаративистско

13 правовую методологию, системный подход, на методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, Сфуктурно-функциональный, формально-логический, экстраполяции, моделирования и другие методы научного исследования. В ходе проведения исследования использовались и методы, характерные только для юридической науки: историко-правовой, формально-юридический, логико-юридический, сравнительно-правовой и др.

Источниковую базу исследования составляют Полное собрание законов Российской Империи, Свод законов Российской Империи, Собрание узаконений и распоряжений правительства, решений Сената. В работе проанализированы и использованы документы из фондов Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного исторического архива, Государственного архива Ростовской области. Несмотря на фрагментарность перечисленных документов, в целом они представляют значительную информационную ценность, а отдельные из них вводятся в научный оборот впервые.

При подготовке работы использованы монографии и научные статьи, диссертации и авторефераты Астапенко М.П., Волвенко А.П., Герман О.Б., Дулимова Е.И., Игнатьева Б.Б., Лаптевой Л.Е., Макеева В.В., Нардовой В.А., Остапенко П.И., Панченко B.C., Рассказова Л.П., Самариной Н.В., Тикиджьяна Р.Г. и др.

Научная новизна диссертационного исследования. В настоящем исследовании предпринята одна из первых попыток комплексного исследования процесса организационно-правового становления, развития и функционирования институтов управления и местного самоуправления в

Области Войска Донского. Впервые подробно раскрывается анализ правового статуса станичного и городского самоуправления в Области

Войска Донского в процессе его формирования и становления, показаны место и роль самоуправления в общественной и государственной жизни донских казаков. Научная новизна исследования определяется и тем, что в работе предпринята попытка комплексного и системного рассмотрения

14 общетеоретических и исторических проблем данной темы на стыке ряда отраслей - теории права и государства, истории права и государства, конституционного права, муниципального права.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1 .В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Мощные корни во многих регионах России имело казачье самоуправление. Своим изначальным происхождением оно уходит в глубину веков. Важнейшим регулятором общественных отношений у донских казаков в XVI - XVIII вв. являлось обычное право. До конца XVII в. оно носило естественный, а в XVIII в. - волевой характер. Однако в период с 1775 по 1835 гг. обычное право в значительной степени было вытеснено из правоприменительной сферы и заменено нормами российского законодательства, разработанного специально для применения в донском казачьем крае, но, следует иметь в виду, что именно с его учетом осуществлялась разработка нормативно-правовой базы, регулировавшей деятельность донского казачества. Становление управленческих органов Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени.

2. Во второй половине XVI в. на Дону формируются общины вольных казаков, объединившиеся к 20-м гг. XVII в. в независимую от Российского государства военно-политическую организацию - Войско Донское.

К 70 - 80-м гг. XVI в. общественно-политическое устройство и военная организация донских казаков представляли уникальный симбиоз славянорусской общины (с традициями вечевого народоправства) и тюркско-азиатской военной системы управления (с решающей ролью военачальников и жесткой дисциплиной).

В XVI-XVII вв. специфика внутреннего управления в Войске состояла в наличии институтов власти, функционировавших в форме демократии и в слиянии административной и судебной власти. Войско Донское до конца XVIIb. являлось протогосударственным образованием, обладавшим необходимыми атрибутами политико-правового суверенитета. Правовое положение Войска Донского по обычному праву донских казаков характеризовалось наличием ряда признаков: политического суверенитета; собственной территорией; функционировавшими в форме военной демократии и неотделимыми от социума институтами власти; обычным правом как базовым регулятором общественных отношений; наличием консолидированного права в рамках самоуправляемых общин населения.

На рубеже XVII-XVIII вв. Войско на правах административно-территориального образования вошло в состав Российского государства на началах урезанной автономии, имевшей тенденцию к последовательному сокращению.

3. Казачье самоуправление не было единообразным во времени и по отдельным регионам. В XVII-XIX вв. оно во многом определялось отношениями с царской властью. Царскими указами и различными положениями регламентировалась степень самостоятельности войсковых атаманов, полномочия войсковых кругов. Нередко эти указы ограничивали «казачью вольницу», ставили всю казачью структуру в определенную нишу российской государственной системы. Но характерно, что внутренняя жизнь казачества до самой революции 1917 г. строилась и управлялась не столько этими законами, сколько издавна сложившимися обычаями. И здесь, таким образом, сохранялось казачье самоуправление. Спецификой его было полувоенное состояние. Оно сказывалось во всем: в названиях местных структур власти и управления, в направлениях и регламенте их деятельности, в правовом положении населения. В целом работа казачьих органов территориального самоуправления строилась на основе местных традиций, законов Российского государства и указаний вышестоящих структур войсковой системы управления.

4. Высшим органом власти в Войске Донском был Войсковой круг, совмещавший функции законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Важнейшей функцией Войскового круга было установление правил поведения, направленных на обеспечение внутренней и внешней безопасности Войска, вынесение административных и судебных решений, заключение соглашений между казаками как субъектами права, заключение международных договоров, в результате чего происходил генезис норм обычного права донских казаков. Постепенно на основе устоявшихся правил проведения казачьих собраний и постановлений войскового круга сложилось традиционное «казачье войсковое право», которое распространялось на всю Донскую землю.

5. Органы местного самоуправления городков и станиц Дона по конструкции организации властвования были идентичны между собой и схожи с институтами Войска Донского. Здесь тоже созывались круги, где разбирались вопросы, касающиеся жизнедеятельности местной казачьей общины. На кругу также избирались атаман и есаул, власть которых, в свою очередь, не распространялась за пределы точного выполнения воли казаков данной станицы. Высшим органом власти, наделенным в пределах казачьей общины исполнительными, нормотворческими и судебными функциями, выступал Казачий круг, с начала XVIII в. именовавшийся станичным крутом (сбором). Решения станичного круга принимались большинством голосов. За их выполнением следил атаман, в помощь которому выбирались станичный есаул, старики и писарь, образовывавшие со второй половины XVIII в. так называемую «станичную избу». При возникновении необходимости избирались прочие представители общественности (сотские, пятидесятские, десятские, весовщики, чумаки, пастухи, табунщики).

На местах систему органов местного самоуправления донского казачества на разных этапах составляли окружной, станичный и хуторской

17 атаманы; окружной, станичный, хуторской (поселковый) и волостной круги; совет стариков; станичное, хуторское и волостное правление; нарочные старшины; сыскные дела (начальства); окружные генералы; окружные дежурства; полицейские управления; окружные и областные органы земского самоуправления (собрания и управы); комитет по управлению г. Новочеркасском; Новочеркасская городская дума; окружные, хуторские и сельские исполнительные комитеты.

6. Система управления донского казачьего войска постоянно изменялась. С 20-х гг. XVIII в. в жизнь населения Донского края активно проникает имперское законодательство, вначале на уровне войскового, а вскоре и местных органов власти и управления. В рамках общей государственно-правовой политики Петр I стремился поставить управление казачества на «регулярную основу» и тем самым в значительной мере подчинить «вольных казаков» государственному контролю.

Резко усиливается вмешательство Российского государства в донские порядки при Екатерине II. Казачество путем различного рода восстаний пытается отстоять элементы внутренней автономии, связанные как с внутренним самоуправлением, так и с возможностью обособления региона в рамках Империи. Однако в ответ на непокорность царское правительство в 1732 г. лишило Войсковой круг полномочий по выборам походных атаманов и позже в 1754 г. - войсковых старшин. Указом от 31 декабря 1765 г. свобода выборов стала строго регламентироваться. К концу XVI11 в. органы войскового управления в основном формировались из назначаемых центральным правительством, а частично из выборных от казаков офицеров.

Преобразования в системе управления донского казачества конца XVIII - начала XIX вв. демонстрируют их противоречивость, когда новые формы существовали лишь несколько лет, затем отменялись или существенно отменялись. Это подчеркивает актуальность донского казачества как исследовательской модели.

7. Новая система управления, стремящаяся превратить казачьи войска в замкнутые сословные самоокупающиеся военно-хозяйственные организации, была закреплена принятием в 1835 г. «Положения об управлении Войском Донским». Положение разделило управление Войском на гражданское и военное. Военными делами занималось Войсковое дежурство во главе с начальником штаба, подчинявшимся наказному атаману. Гражданскими делами ведало Войсковое правление, созданное вместо Войсковой канцелярии.

Упрочилась и система сословного дворянского самоуправления на Дону. По инициативе атамана М.И. Платова было создано дворянское собрание, избраны дворянские депутаты.

В станицах по Положению 1835 г. сохранялось казачье самоуправление. Три раза в год собирался общий станичный сбор (круг) для решения важнейших вопросов. Ежемесячно собирались частные станичные сборы. Станичная власть в лице атамана и станичного правления выбиралась казаками станицы на три года.

8. Главнейшей задачей изменений, проводимых в войсковых структурах управления в начале XIX вв. было ограничение самостоятельности Войска Донского. Это ограничение происходило путем изъятия из компетенции Войска выборов атамана и введения в высший войсковой орган управления должности прокурора, которая с 1802 г. стала в войске постоянной. Однако преобразование управления затрагивало только структуры высшего войскового управления, не касаясь станичного, которое по-прежнему регламентировалось нормами обычного права. Реформирование системы управления на Дону в 1835 г. еще более приблизило ее к общегубернской. Возникла трехъярусная пирамида власти, включавшая три уровня: войсковой, окружной и станичный.

Под воздействием политики Российского государства менялись и принципы организации управления Войском. От полного невмешательства в структуру управления войском центральная власть перешла к контролю за

19 деятельностью войсковых органов управления, постоянная реорганизация которых свидетельствует о поиске правительством методом «проб и ошибок» эффективной системы управления, приемлемой для обеих сторон.

9. Великие реформы 60-70 гг. XIX в., носившие буржуазный характер, существенным образом изменили социально-экономический облик всего донского населения. В ходе реформ 60-70-х гг. самодержавие избрало в отношении казачества компромиссный и в то же время противоречивый путь реорганизации, выгодный, в первую очередь, правительству.

На основе либеральных реформ преобразовывалось самоуправление Донского края. Местные органы власти имели право самостоятельно решать вопросы местной жизни населения. Они получили очерченные компетенции, подконтрольные государственным органам власти, но все же имели некоторую возможность действовать в интересах общества. Такие органы создавались на основе выборности. Несмотря на незавершенность реформ, органы управления и самоуправления вводились по принципу буржуазной перестройки, осуществлялся переход от сословных принципов к всесословным. Это означало, что вместо сословных властных структур создавались всесословные учреждения. Реформа местного самоуправления проводилась снизу, часть вопросов передавалась местным органам для самостоятельного решения.

10. Противоречивость преобразований в особых условиях казачьей области приводила к деформациям при отделении гражданской власти от военной, а судебной - от административной, а также провалам отдельных реформ, подстегнувшие рост чиновничьей бюрократии, которая постепенно сосредотачивала в своих руках всю полноту власти. Вокруг самого войскового наказного атамана образовалась целая группа должностных лиц.

При нем действовали: атаманская канцелярия (управляющий; его помощники; два столоначальника с помощниками; экзекутор, то есть чиновник, ведающий хозяйственной частью учреждения, одновременно являвшийся казначеем; и журналист), три адъютанта, два войсковых есаула,

20 четыре чиновника для особых поручений, два из которых считались старшими, один генерал-майор для особых поручений, начальник войскового штаба, помощник по гражданской части.

На уровне станиц свертывались элементы демократического управления. В 1870 г. станичный сход заменили собранием, а позже десятидворным представительством (один человек от десяти дворов), что, естественно, ограничивало права станичного самоуправления, поскольку теперь подбирались туда «нужные люди».

11. Нормативно-правовые акты регулирования деятельность органов земского и городского самоуправления в России в целом и в Области Войска Донского в частности, можно считать эффективным инструментарием управления обществом: они разрабатывались и принимались в короткие сроки; учитывали особенности края, что в свою очередь обеспечивало и эффективность механизма реализации изданного обязательного полномочия; в целом отражали интересы местного населения.

Вместе с тем в практической деятельности органов земского и городского самоуправления выявились некоторые отрицательные моменты: излишняя дробленность в системе самоуправления; конкуренция полномочий различных органов, в частности, по вопросам разграничения предметов ведения; проблема организации таких органов на местах в силу явной ограниченности финансово-экономических ресурсов, что в полной мере отразилось и в Области Войска Донского. Произошли существенные изменения в структуре населения. Казаки перестали быть преобладающей группой населения. Однако сохранение феодального характера военной службы обусловило консервацию казачьей общины, которая была ответственна за выполнение ее членами воинской повинности круговой порукой. Во многих аспектах своего социального положения казачество в пореформенной России оказывалось даже менее свободным, чем прочие сословия Империи.

12. Выделение существенных отличительных черт местного самоуправления прошлого века с целью верификации элементов земского самоуправления, имеющих непреходящее значение или ставших достоянием исторического прошлого России, одна из важных задач современной управленческой мысли. Россия переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, сочетающих в себе принципы централизма и полноценного местного самоуправления.

В условиях, когда страна в очередной раз делает мучительный выбор пути своего национального возрождения и развития, вопрос о традициях земского самоуправления приобретает не только историческую, но и практическую значимость. Взоры многих российских политиков и экономистов сегодня обращены преимущественно на Запад. Отсюда происходят многочисленные попытки «приживить» западные модели управления или хотя бы отдельные их атрибуты к тем структурам власти, которые достались нам от советского периода. В результате проводимых в стране преобразований, направленных на изменение не только общественного строя, но и присущего России цивилизационного типа, происходит ломка привычного жизненного уклада. Россияне запутались в появившихся за последнее время названиях местной власти: мэрии, муниципалитеты, префектуры. Между тем, все государственные решения, касающиеся интересов граждан, так или иначе проходят через местные органы управления. Именно им суждено стать или плотиной на пути реформ в России, и катализатором крупномасштабных перемен. В конечном счете, от них зависят какой быть стране в XXI веке.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и положения развивают и дополняют соответствующие разделы теории и истории государства и права России. Впервые вводимые в научный оборот архивные материалы позволяют подвергнуть более глубокому анализу роль и место донского казачества в отечественной истории, своеобразие его правового статуса.

Особый интерес вызывают правовые основы управления и самоуправления донским казачеством, и в частности, правовые формы его реализации в станичном и городском самоуправлении, связи эволюции казачества с развитием государства, его управленческих структур.

Основные положения и выводы исследования могут быть использованы в учебном процессе при разработке учебных пособий, лекций, семинарских занятий по истории отечественного государства и права, спецкурсов по истории казачества, а также как дополнительный материал по спецкурсу «Правовые основы местного самоуправления донского казачества»; в практической деятельности - при проведении работ по дальнейшему совершенствованию организационно-правовых основ организации и деятельности института местного самоуправления в современных условиях Донского края и других казачьих регионах.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования нашли апробацию в опубликованных работах автора по теме исследования общим объемом 2,35 п.л., в процессе обсуждения диссертации в Ростовском юридическом институте МВД России. Результаты исследования докладывались на научно-теоретических и научно-практических конференциях в РЮИ МВД России и Южном федеральном университете. Основные положения диссертационного исследования отражены в семи публикациях автора, в том числе в 1 работе в изданиях Перечня ВАК, рекомендуемых для опубликования материалов диссертационных исследований.

Некоторые положения диссертации используются в преподавании учебных курсов по истории отечественного государства и права, спецкурса «Правовые основы местного самоуправления донского казачества».

Структура и объем диссертации. Структура диссертации отражает логику диссертационного исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, библиографического списка использованных источников и литературы.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Долматов, Александр Александрович, Краснодар

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе проведенного диссертационного исследования мы пришли к следующим выводам и предложениям.

Институты местного самоуправления в России имеют многовековую историю, обусловленную особенностями Российского государства, выраженными в специфике географических и демографических факторов, а также его традициями. Анализ исторических аспектов дает возможность проследить тенденции становления и развития местного самоуправления, выявить причины успехов и неудач, предотвратить нежелательные явления на современном этапе и в будущем, учитывая, что роль местного самоуправления в управлении обществом и влиянии на судьбу народа несомненны.

В той или иной мере самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории. При этом немаловажным обстоятельством является то, что, как и в настоящее время, государство сознательно шло на возрождение самоуправления в периоды кризиса государственной власти, принуждаемое неизбежной необходимостью проведения реформ.

Мощные корни во многих регионах России имело казачье самоуправление. Своим изначальным происхождением оно уходит в глубину веков.

Важнейшим регулятором общественных отношений донских казаков в XVI - XVIII вв. являлось обычное право. До конца XVII в. оно носило естественный, а в XVIII в. - волевой характер. Однако в период с 1775 г. по 1835 г. обычное право было максимально вытеснено из правоприменительной сферы и заменено нормами российского законодательства, разработанного специально для применения в донском казачьем крае, но, следует подчеркнуть, что именно с его учетом осуществлялась разработка нормативно-правовой базы, регулировавшей деятельность донского казачества.

Правительство Донского края, являлось универсальным учреждением, сосредотачивавшим в своей компетенции разнообразные функции. Их реализация стала возможной благодаря использованию отраслевого и территориального принципов организации работы. Высшим органом власти в Войске Донском был Войсковой круг, который совмещал функции законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти.

Органы местного самоуправления городов и станиц Дона по конструкции организации властвования были идентичны между собой и схожи с институтами Войска Донского. Высшим органом власти, наделенным в пределах казачьей общины исполнительными, нормотворческими и судебными функциями, выступал Казачий круг, с начала XVIII в. именовавшийся станичным кругом (сбором). В его работе принимали участие все полноправные казаки.

Становление управленческих органов Войска Донского происходило естественным путем на протяжении длительного времени. Традициями общинной казачьей жизни было обусловлено сочетание административной, хозяйственной и социальной функций местного самоуправления.

Казачье самоуправление не было единообразным во времени и по отдельным регионам. В XVII-XIX вв. оно во многом определялось отношениями с царской властью. Царскими указами и различными положениями регламентировалась степень самостоятельности войсковых атаманов, полномочия войсковых кругов. Нередко эти указы ограничивали «казачью вольницу», ставили всю казачью структуру в определенную нишу российской государственной системы. Но характерно, что внутренняя жизнь казачества до самой революции 1917 г. строилась и управлялась не столько этими законами, сколько издавна сложившимися обычаями. И здесь, таким образом, сохранялось казачье самоуправление. Спецификой его было полувоенное состояние. Оно сказывалось во всем: в названиях местных структур власти, в направлениях и регламенте их деятельности, в положении граждан.

Одним из первых законов, ограничивающих самостоятельность донского казачества (Войско Донское было самым крупным казачьим регионом), явились «Положения об управлении Войска Донского», утвержденные Екатериной II в 1775 г. Первым пунктом «Положений» предписывалось: «Учредить на Дону гражданское правительство, под именем войсковой канцелярии, которой на основании общих империи законов, предоставить как и расправу земскую, так и все хозяйственные распоряжения, сборы доходов, проверку расходов, и все до промыслов и торговле относящееся». Но рядом с этим говорилось о принципе выборности на все должности внутри войска, в том числе из шести старшин, составляющих Войсковое Правление, только двое назначались Атаманом, а четверо выбирались на Войсковом Круге.

С 1835 г. вся жизнь Войска Донского стала регламентироваться новым «Положением об управлении Войска Донского», которое уточняло и стабилизировало внутренние отношения и порядки. Этим «Положением» подтверждалась нерушимость и неприкосновенность существовавших казачьих преимуществ. Важнейшим из них являлись земельная собственность огромных масштабов и право внутреннего самоуправления. «Положение» стало законодательной основой существования казачьей местной власти.

Во главе отдельных войск, занимавших особые области, стояли наказные атаманы. Территориально Донское войско делились на округа. Низшей административной единицей была станица, нередко состоявшая из нескольких хуторов. Высшим органом власти на местном уровне являлся станичный казачий круг. Право и обязанность участвовать в нем предоставлялось всем казакам мужского пола с 21 года. Если в семье не оказывалось такого мужчины, то это право получала казачка. Особым положением на круге пользовались старейшие и авторитетные казаки. В наиболее ответственных ситуациях их позиция оказывала решающее воздействие.

Казачий круг достаточно демократично избирал атаманов (хуторских, станичных, окружных), правления при них, рассматривал важнейшие вопросы развития территории и жизни населения. Обычно решения принимались после обсуждения простым большинством голосов. На круг более высокого уровня направлялись выборные представители во главе с атаманом. Нередкими были решения, достигаемые на основе подворного вопроса.

Постоянно действующим выборным органом было правление. Оно решало все конкретные финансовые и хозяйственные, мобилизационные и культурные вопросы. Оно же рассматривало мелкие спорные и нередко уголовные дела, обладая значительными полномочиями по вынесению приговора. Крупные споры выносились на станичный круг. Судебные дела среди казачьего населения заводились редко. У местных органов было достаточно возможностей самим разбираться с большинством трудных вопросов.

Работа казачьих органов территориального самоуправления строилась на основе местных традиций, законов Российского государства и указаний вышестоящих структур войсковой системы управления. Экономическим фундаментом этой формы самоуправления являлись войсковые земли, делившиеся на станичные юрты, находившиеся в коллективном пользовании, офицерские наделы и войсковой запас. В 1912 г. казачеству принадлежало около 63 млн. десятин земли. Частной собственности на землю в казачьих войсках не было. Но на каждого казака мужского пола с 16 лет выделялся надел земли средней нормой 30 десятин. Тем самым обеспечивалась экономическая независимость казачьих семей, что также было гарантом гражданского самосознания и социальной активности людей, эффективности территориального самоуправления.

Великие реформы 60-70 гг. XIX в., носившие буржуазный характер, затронули казачье сословие, существенным образом изменив социальноэкономический облик всего донского населения. Однако процесс

189 реформирования развивался на Дону более противоречиво, чем в центральных губерниях Российской империи.

В ходе реформ 60-70-х гг. самодержавие избрало в отношении казачества компромиссный, противоречивый путь реорганизации, выгодный, в первую очередь, правительству.

Противоречивость преобразований в особых условиях казачьей области приводила к деформациям при отделении гражданской власти от военной, а судебной - от административной, а таюке провалам отдельных реформ. Смешение функций различных ветвей власти можно наблюдать в Областном суде по крестьянским делам. Под председательством войскового наказного атамана здесь заседали: областной предводитель дворянства, прокурор Новочеркасского окружного суда, управляющий донской казенной палатой и государственным имуществом в Области Войска Донского, представитель правительства. Реформы подстегнули рост чиновничьей бюрократии, которая постепенно сосредотачивала в своих руках всю полноту власти. Вокруг самого войскового наказного атамана образовалась целая группа должностных лиц. При нем действовали: атаманская канцелярия (управляющий; его помощники; два столоначальника с помощниками; экзекутор, то есть чиновник, ведающий хозяйственной частью учреждения, одновременно являвшийся казначеем; и журналист), три адъютанта, два войсковых есаула, четыре чиновника для особых поручений, два из которых считались старшими, один генерал-майор для особых поручений, начальник войскового штаба, помощник по гражданской части.

На уровне станиц свертывались элементы демократического управления. В 1870 г. станичный сход заменили собранием, а позже десятидворным представительством (один человек от десяти дворов), что, естественно, ограничивало права станичного самоуправления, поскольку теперь подбирались туда нужные люди.

В пореформенный период такие общественные явления, как быстрое развитие капитализма на Юге России, незавершенность преобразований, их

190 половинчатость и противоречивый характер, весьма пагубно отразились на казачьих областях.

В меняющихся условиях жизни серьезно трансформировалось бывшее феодальное сословие. После отмены крепостного права и других реформ казачество стало мало чем выделяться из среды свободных сельских обывателей. В большинстве своем казаки в социально-правовом аспекте являлись просто военизированной частью крестьянского населения. Однако казачья община еще основательно отличалась от крестьянской.

1 января 1864 г. было утверждено «Положение о земских учреждениях», распространенное на 34 губернии. Земство не вводилось на национальных окраинах, поэтому оно не создавалось на Северном Кавказе из-за слабости позиций дворянства по сравнению с центральными губерниями страны. Однако в начале XX в. земскую реформу все же провели в этой части России, хотя более урезанную.

По реформе земство создавалось в уездах и губерниях, где учреждались выборные земские собрания и земские управы - постоянно действующий исполнительный орган. Земское собрание было органом представительным и распорядительным. В волости и России в целом земства не создавались. Это было здание без фундамента и крыши. Реформа не была завершена, но и эта уступка массам местных жителей имела значение для самоорганизации, решения своих насущных проблем.

В Области войска Донского реформы 1863-1874 гг. вводились в жизнь значительно позлее, чем в центральных губерниях России. В области, где существовала военная организация, правительство с введением земства не спешило, и земства стали создаваться только в 1876 г.

В отличие от российских губерний донские земства находились в ведении военного министерства и подчинялись наказному атаману.

Создавались окружное и областное земства, что в принципе соответствовало губернским и уездным. Для введения земства были созданы областной и окружные комитеты на время проведения выборов. Комитеты состояли из

191 местных высоких чинов казаков, дворян и др. Таким образом, только в 1876 г. в Донском крае реально начали избирать земские учреждения.

Формирование донского земства и начало его деятельности совпало по времени с проведением реформы военной службы казачества, которая не затрагивала ее феодальных принципов - выполнение воинской повинности за право пользования земельным паем и снаряжением на службу за собственный счет. Областная земельная управа в 1879 г. заявила о своем несогласии с такими принципами, считая, что затраты казаков на военное снаряжение препятствуют подъему производительных сил региона, являются тормозом на пути «гражданского развития» казачества. К тому же земство вызывало резкое недовольство войсковой администрации своими претензиями на решение целого ряда хозяйственных вопросов, входивших в ведение войскового правительства. В 1882 г. решением Государственного Совета деятельность земства на Дону была приостановлена и более уже не возобновлялась.

Автором отмечается, что инициированная правительством реформа в области местного самоуправления второй половины XIX века проводилась с позиции укрепления положения самодержавия и предоставления обществу незначительной самостоятельности в решении вопросов местного значения.

Формально-юридический анализ окончательной редакции Городового положения 1870 г. показал, что в этом законе более определенно, по сравнению с законом 1864 г., был обозначен статус общественных учреждений и указано их положение в государственной системе. С одной стороны, оно было наделено организационной и финансовой самостоятельностью в решении вопросов местного значения, были закреплены гарантии его независимости. С другой стороны, была ликвидирована мешавшая работе земств изолированность новых учреждений от существовавших правительственных и общественных организаций и установлен порядок их взаимоотношений.

Городовое положение 1870 г. являлось крупным шагом вперед по сравнению, как с предшествующим периодом, так и с той обстановкой, в которой оказалось городское самоуправление в конце XIX - начале XX века. Это Городовое положение было наиболее либеральным в истории России, обеспечивая максимально возможные в то время права городского сообщества.

В Области Войска Донского городское самоуправление не вводилось, поскольку не было поселений с городскими формами управления. Новочеркасск, являвшийся центром казачества, не отвечал городским требованиям, хотя в нем проживали лица разных сословий. Городская дума в Новочеркасске была избрана только в 1913 г. по новому Городовому положению, принятому 11 июня 1892 г. Это Положение увеличивало имущественный ценз, что сокращало число лиц, участвовавших в выборах общественных органов самоуправления в городе. Усилился контроль за деятельностью дум и управ со стороны губернаторов и губернских правлений.

Таким образом, на основе либеральных реформ преобразовывалось не только управление, но и самоуправление южнороссийского края. Местные органы власти имели право самостоятельно решать вопросы местной жизни населения. Они получили очерченные компетенции, подконтрольные государственным органам власти, но все же имели некоторую возможность действовать в интересах общества. Такие органы создавались на основе выборности. Несмотря на незавершенность реформ, органы управления и самоуправления вводились по принципу буржуазной перестройки, осуществлялся переход от сословных принципов к всесословным. Это значит, что вместо сословных властных структур создавались всесословные учреждения. Реформа местного самоуправления проводилась снизу, часть вопросов передавалась местным органам для самостоятельного решения.

К концу 70-х гг. XIX в. наступил кризис земских учреждений. Как отмечают исследователи, земства, особенно его представительные

193 структуры, практически прекратили функционировать. 12 июня 1890 г. издается новое Положение о земских учреждениях. Происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. Все основные недостатки этого Положения хорошо известны: увеличение цензов, подавляющее преобладание дворян, отмена или существенное ограничение демократических процедур, в соответствии с которыми формировалось земское самоуправление. По Положению 1890 года земские учреждения лишались статуса общественного самоуправления и вводились в систему государственного управления. Менялось и правовое положение земских служащих, многие из которых могли стать государственными чиновниками и получать чины, звания, ордена, другие привилегии.

Контрреформы привели к изменению в системе не только земского, но и городского самоуправления, что выразилось в принятии Городового положения от 11 июня 1892 г.

По нашему мнению, контрреформы местного самоуправления 1890-х годов, радикально изменившие порядок организации земских и городских учреждений, привели к существенному ограничению возможности участвовать в земской жизни всех классов Российской империи, за исключением дворян - помещиков и представителей крупной буржуазии. Это обстоятельство вызвало серьезное недовольство в обществе, а также еще больше усилило противоречия между различными слоями населения.

Курс новых реформ затронул структуры местной власти и самоуправления на юге страны. Городская контрреформа 1892 г. прямо касалась городов Дона и Северного Кавказа. Проводилось реформирование земских учреждений, урезавшее земства в округах и казачьей области.

В начале 90-х гг. проводились правительственные меры по реорганизации станичного казачьего управления. В ходе контрреформ правительства Александра III на Дону отменили земство и подтвердили незыблемые основы» казачьего общественного быта и традиций службы.

Новый внутренний порядок управления казачьих войск основывался на

194

Положении об общественном управлении станиц казачьих войск» 1891 г. и еще более ограничивал частично сохранившиеся, демократические традиции. Этот акт обширно истолковывался и подробно регламентировал весь уклад жизни казачьих областей. Положение восстановило запрет на выход казака из общины, принцип круговой поруки, определило функции местных представителей органов казачьего самоуправления и обязанности должностных лиц.

Контрреформы 80 - 90-х гг. на Юге России отражали общероссийскую внутреннюю политику, направленную на пересмотр важных положений либеральных реформ 60-70-х гг. Конституционные идеи, выраженные в либеральном проекте 1881 г. об изменениях и дополнениях в Правилах о земских учреждениях на Дону, утвержденных императором в 1875 г., могли дать дальнейшее развитие местного самоуправления. Предполагалось привлечение представителей земств и городов с правом совещательного голоса к обсуждению государственных вопросов. Проект был попыткой либеральной части общества создать компромисс между обществом и государством. Но во время Александра III в политике верх взяли представители консервативного направления. Либеральные начинания были отодвинугы.

Таким образом, во второй половине XIX - начале XX вв. система управления казачества и крестьянства как всей страны в целом, так и Юго-Востока Европейской России, в частности, получила значительное развитие. Особенности социально-экономического уклада жизни казачества и крестьянства Дона в рассматриваемое время, правовые нормы, регулирующие взаимоотношения различных сторон их жизни, определили функции и полномочия местного управления.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и - в этом качестве - составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти и элементом рыночной экономической системы.

Развитие политической системы России на протяжении большей части ее исторического пути характеризовалось доминированием централизованного государства, сравнительно низким уровнем гражданского участия в решении публичных дел в сочетании с сильной коллективистской (общинной) традицией на локальном уровне. В силу этого Российская Федерация имеет своеобразный исторический опыт местного самоуправления, отличный от западного.

В дореволюционной России самоуправление имело два направления институционального развития.

Первое связано с наличием общинного землепользования и достаточно поздним освобождением крестьян от крепостной зависимости (и еще более поздним адекватным правовым оформлением частной собственности на землю). Применительно к общине правильнее говорить о специфическом квазиадминистративном механизме принятия административных решений (раскладка и сбор налогов, воинская повинность).

Второе направление развития местного самоуправления связано с появлением вначале земского (1864), а затем и городского (1870) самоуправления как режимов, выполняющих функции как государственные (решение дел публичной сферы), так и общественные (самоорганизация в целях защиты прав и интересов городских сословий и сельских обывателей, организации локального управления общими делами и имуществами).

Важно подчеркнуть отличие местного самоуправления от общинных форм организации жизни: в основе первого лежат контрактные отношения граждан по поводу их прав и интересов, а также по поводу частной собственности; в основе вторых - отношения лично зависимых крестьян по поводу исполнения ими тягла и имущества, на которое у них не было титулов собственности.

Несмотря на наличие в историческом опыте России определенных самоуправленческих начал, по сути, только становление земского и городского самоуправление дает начало местному самоуправлению в нашей стране в его современном понимании.

Выделение существенных отличительных черт местного самоуправления прошлого века с целью верификации элементов земского самоуправления, имеющих непреходящее значение или ставших достоянием исторического прошлого России, одна из важных задач современной управленческой мысли. Российская государственность переживает сегодня период поиска новых форм государственного устройства, сочетающих в себе принципы централизма и полноценного местного самоуправления. В условиях, когда страна в очередной раз делает мучительный выбор пути своего национального возрождения и развития, вопрос о традициях земского самоуправления приобретает не только историческую, но и практическую значимость.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовое регулирование городского и станичного управления и самоуправления в Области Войска Донского (XVI - начало XX вв.): историко-правовое исследование»

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Конституция Российской Федерации. Официальный текст с историко-правовым комментарием. М., 1996.

3. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 07.05.09. № 90-ФЗ) // Российская газета. 2003. 13 октября.

4. Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

5. Областной закон Ростовской области «О местном самоуправлении в Ростовской области» от 28 декабря 2005г. № 436-3C (в ред. от 01.10.09. № 316-3C).

6. Областной закон Ростовской области «Устав Ростовской области» от 29 мая 1996. № 19-ЗС (с изм. и доп.) // Наше время. 1996. № 98-99, 144, 192193,217.

7. Устав города Ростова-на-Дону от 9 апреля 1996г. № 211 (от 09.04.01. № 380).

8. Полное собрание законов Российской Империи (все собрания).

9. Ю.Российское законодательство X XX веков. В девяти томах. М.,1986-1991.

10. Свод законов Российской Империи. Изд. 1857, 1903, 1912гг.

11. Собрание узаконений и распоряжений правительства 1901, 1904, 1906, 1909, 1911, 1912гг.

12. Манифест Екатерины II от 6 июля 1762 г.

13. Акты, относящиеся к истории Войска Донского. Высочайшие грамоты, рескрипты и др. / Под ред. Х.И. Попова. Новочеркасск, 1902.

14. Указ «О создании Гражданского правительства» от 14 февраля 1775 г.16.«Учреждение для управления губерний» 1775 г.17.«Жалованная грамота городам» 1785 г.18.«Жалованная грамота об утверждении границ Земли Войска Донского» 1793 г.

15. Указ «Об утверждении прежних постановлений в Донском Войске и о восстановлении Войсковой канцелярии» от 6 ноября 1797г.

16. Указ «О преобразовании Войскового правительства» от 29 сентября 1802 г.21.«Манифест об образовании министерств» от 8 сентября 1802г.

17. Сборник правительственных распоряжений по казачьим войскам 1878 г.

18. Мнение Государственного Совета «Об образовании в Области Войска Донского восьмого гражданского округа» от 24 января 1884 г.

19. Свод особенных губернских учреждений 1891г.

20. Положение Военного совета «Об учреждении в Донецком округе двух должностей участковых заседателей» от 2 апреля 1892 г.39.«Городовое положение» 1892 г.

21. Мнение Государственного Совета «Об учреждении Ростовского-на-Дону градоначальства» от 23 февраля 1904 г.

22. Ведомости Ростовской на Дону Городской Управы. Ростов н/Д, 1905.42.3акон «О распространении действия Городового положения 11 июня 1892г. на город Новочеркасск Области Войска Донского» от 16 июня 1912 г.

23. Монографии и учебные пособия

24. Аганбегян А. Г. Управление социалистическим предприятием. М., 1979.

25. Агафонов А.И. История Донского края. Ростов н/Д, 2001.

26. Агафонов О.В. Казачьи войска России во втором тысячелетии. М., 2002.

27. Акты к истории сыскных начальств // Памятная книжка Области Войска Донского на 1904 год. Новочеркасск, 1904.

28. Алимжан К.А. Вопросы теории обычного права. Алматы, 2003.

29. Алпатов Ю.М. Развитие местного самоуправления в городах России и мира. М., 2007.

30. Андреев И.А. Материалы для истории Войска Донского. Новочеркасск, 1886.

31. Аншлей П. Местное и центральное самоуправление: сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб., 1910.

32. Астапенко М.П. История донского казачества с древнейших времен до 1920 года. Ростов н/Д, 2004.

33. Астапенко М.П. История донского казачества. Ростов н/Д, 2004.

34. Астапенко М.П. История казачества России. Т. 3. Ростов н/Д, 1998.

35. Астапенко М.П. Донские казаки и атаманы. Ростов н/Д, 1996.

36. Атаманчук Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. М., 1975.

37. Байер Г.З. Краткое описание всех случаев, создания Азова от создания сего города до возвращения оного под Российскую державу. СПб., 1872.

38. Байков A.JI. Междувластные и властные отношения в теории права: опыт теоретико-познавательного построения. Ярославль, 1912.

39. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000.

40. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

41. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

42. Беляев И.Д. Лекции по истории Русского законодательства. М., 1988.

43. Бондарев В.А., Ревин И.А. Институт станичных атаманов в истории казачества: функциональное назначение // Российское казачество: вопросы истории и современные трансформации. Ростов н/Д, 2005.

44. Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть. М., 2004.

45. Булычева Н.В. Общество, государственность, право донского казачества вновое время (XV начало XX вв.) (к актуальным проблемам историко201правового генезиса народов Южного федерального округа). Ростов н/Д, 2005.

46. Буров А.И. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов н/Д, 2000.

47. Быкадоров И.Ф. История казачества. Кн. 1. Прага, 1930.

48. Васильчиков А.О самоуправлении. СПб., 1869.

49. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. М., 1928.

50. Великая Н.Н., Казаки Восточного Предкавказья в XVIII- XIX вв. Ростов н/Д, 2001.

51. Великая Н.Н. Модернизационные процессы второй половины XIX века и терское казачество // Модернизационные процессы в истории России в XVIII- XIX вв.: политика, экономика, культура. Армавир, 2003.

52. Вильямский B.C. Основы организации деятельности социальных систем (на примере муниципальных образований России). Ростов н/Д, 2006.

53. Владимирский Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Киев, 1900.

54. Власть на Дону. Исторические очерки / Под ред. А.И.Козлова. Ростов н/Д, 1999.

55. Водолацкий В.П., Скорик А.П., Тикиджьян Р.Г. Казачий Дон: очерки истории и культуры. Ростов н/Д, 2005.

56. Воинские повести Древней Руси. М.- JL, 1949.

57. Гегель Г. Эстетика. М., 1968.

58. Герман О.Б. Правовое положение казачества и крестьянства Юго-Востока Европейской России в 1861-1920 гг. Ростов н/Д, 2003.

59. Герасименко Г.Л. История земского самоуправления. Саратов, 2003.

60. Гнатюк О.Л. Б.Н.Чичерин о проблемах самоуправления в России // Административные реформы и парламентские процессы в России и СНГ. СПб., 1995.

61. Голубев В. Роль земства в общественном движении. Ростов н/Д, 1905.

62. Гордеев А.А. История казаков. В. 4-х т. М., 1992.

63. Городовое положение с объяснениями / Хозяйственный департамент2021. МВД. СПб., 1870.

64. Градовский А. Д. История местного самоуправления в России. СПб., 1868.

65. Градовский А. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Собрание сочинений. Т. 9. СПб., 1904.

66. Греков A.M. Присоединение Ростов-на-Дону к Области Войска Донского. Ростово-Нахичеванское градоначальство. Ростов н/Д, 1907.

67. Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской Империи (Из лекций по русскому государственному и административному праву). Одесса, 1912 // Справочно-поисковая система «Гарант».

68. Губенко О.В. Реформаторство и консерватизм (1861 год 1917 год) // http://www.policy03 .narod.ru.

69. Давидович В.Е., Скорик А.П. Исторический социотип донской казачьей субкультуры // Цивилизация и культура. Научный альманах. Вып. 3. Россия и Восток: геополитика и цивилизационные отношения. М., 1996.

70. Демешина Е.И. Казаки и земство на Дону в исторической литературе // Проблемы казачьего возрождения. Сб. научных статей. Ростов н/Д, 1996.

71. Дневник государственного секретаря А.А. Половцова: В 2 т. 1887-1892гг. М., 1966.

72. Донские казаки в прошлом и настоящем / Под общ. ред. Ю.Г. Волкова. Ростов н/Д, 1998.

73. Дулимов Е.И., Золотарев И.И. Самоуправление казаков: история и современность. Ростов н/Д, 1998.

74. Дулимов Е.И., Цечоев В.К. Происхождение государства и права у народов Дона и Северного Кавказа. Ростов н/Д, 2006.

75. Елинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

76. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 2007.

77. Ефремов И. Донское земство // Десять лет реформ. СПб., 1872.

78. Ефремов И. Земский вопрос на Дону. Новочеркасск, 1905.

79. Ефремов И. Что такое земство и нужно ли оно казакам в Донской области. Новочеркасск, 1905.

80. Ефремов И. Казаки и земство на Дону. СПб., 1908.

81. Ефремов И. Управление и земство: повинности и потребности. СПб., 1912.

82. За други своя или все о казачестве / Сост. A.M. Гнеденко, В.М. Гнеденко. М., 1993.

83. Захарова Л.Г. Россия на переломе (самодержавие и реформы 1861 -1874 гг.) // История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX начала XX века. М., 1991.

84. За эффективное местное самоуправление // Информационное издание для городов ГДР. Кельн, 1990.

85. Ивченко И.В. Эволюция казачьего самоуправления на Кубани (на материалах законодательства) // Проблемы истории казачества: Сборник научных трудов. Волгоград, 1995.

86. Игнатов В.Г., Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. Ростов н/Д, 2005.

87. Иеринг Р. Борьба за право. СПб., 1908.

88. Иловайский Д.И. История России. Т.З. М., 1890.

89. Ильин А. М. История города Ростова-на-Дону. Ростов н/Д, 2008.

90. История казачества России. Ростов н/Д, 2001.

91. История управления и самоуправления на Юге России / Под ред. Е.М. Трусовой. Ростов н/Д, 2005.

92. История отечественного государства и права / Под ред. О.Чистякова. Ч. 1. М., 2005.

93. История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. Ростов н/Д, 2005.

94. ИЗ. История государственного управления в России / Под ред. Р.Г. Пихои. М., 2008.

95. История государственного управления в России. Хрестоматия. М.,2042003.

96. История Отечества: люди, идеи, решения. Очерки истории России IX -начала XX века. М., 1991.

97. Исторический очерк деятельности военного управления в России (1855-1880). Т.5. СПб.,1880.

98. Историческое описание Земли Войска Донского. Изд. 2-е. Новочеркасск, 1903.

99. Исторические сведения Войска Донского о Верхне-Курмоярской станице. Новочеркасск, 1903.

100. История Дона и Северного Кавказа с древнейших времен до 1917 года / Под ред. А.И. Нарежного, Н.В. Самариной. Ростов н/Д, 2001.

101. Казаков Г.Н. Казачество на рубеже веков // www.indem.ru.

102. Казачество России. Информационно-справочные материалы. Ростов н/Д, 2007.

103. Казачество. Мысли современников о прошлом, настоящем и будущем казачества. Ростов н/Д, 1992.

104. Казачий словарь-справочник. Т.1. Кливленд, США, 1966.

105. Казачий сборник / Отв. ред. Е.И. Дулимов. Ростов н/Д, 1998.

106. Казачий Дон. Очерки истории. Ч. 2.Ростов н/Д, 1995.

107. Кант И. Метафизика нравов // История политических и правовых учений. Хрестоматия / Под ред. О. Э. Лейста. М., 2000.

108. Картины былого Тихого Дона: Краткий очерк истории Войска Донского. Т. 1. М., 1992.

109. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX XIX вв. М., 1910.

110. Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX XIX столетия. Исторический очерк. 2-е изд. Петроград, 1917.

111. Кириллов А.А. Станичное право на Дону // Сборник Областного Войска Донского Статистического Комитета. Новочеркасск, 1908. Вып. VIII.

112. Кирьян П.А. Традиции местного самоуправления в России (на историческом материале Российской Империи) // Актуальные проблемы политологии: Сб. научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов / Отв. ред. В.Д. Зотов. М., 2009.

113. Кислицын С.А. Государство и казачество: управление или самоуправление? // Становление казачьего самоуправления. Доклады и тезисы научно-практической (26-27 февраля 1998 г.) / Под ред. В.Ф. Хижкякова, А.В. Венкова, Е.И. Дулимова. Ростов н/Д, 1998.

114. Ключевский В.О.Сказания иностранцев о Московском государстве. М., 1991.

115. Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. 3. М., 1988.

116. Козлов А. И. Казачья окраина России. Ростов н/Д, 1992.

117. Коликов Е.Ф. Казаки: Общий обзор. // Россия в ее прошлом и настоящем. М., 1913.

118. Костомаров Н.И. Ермак Тимофеевич // Господство дома св. Владимира. М., 1993.

119. Коркунов К. М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909.

120. Краснов П.Н. Страницы былого Тихого Дона. Ростов н/Д, 1991.

121. Кузнецов И. А. Прошлое Ростова. Очерки по истории г. Ростова-на-Дону. Ростов н/Д, 1897.

122. Курчинский М. А. Муниципальный социализм и развитие городской жизни. СПб., 1907.

123. Куц О.Ю. О правовом статусе донского казака в середине XVII в. // Кубанское казачество: три века исторического пути: Матер. Междунар. науч.- практ. конф. Краснодар, 1996.

124. Лазаревский Н. И. Самоуправление. Мелкая земская единица. Сб. статей. СПб., 1903.

125. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

126. Лаптева Л.Е. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996.

127. Лаптева Л.Е. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России / Л.Е. Лаптева, А.Ю. Шутов. М., 1999.

128. Лишков В.Н. О праве самостоятельности как основе для самоуправления. СПб., 1871.

129. Лохвицкий А. Губерния. Ее земские и правительственные учреждения. Ч. 1.СП6., 1864.

130. Ляпустин A.M. Казачество. Новочеркасск, 1992.

131. Макеев В.В. Обычное право основной регулятор общественных отношений у донских казаков (на примере первой трети XIX в.) / Обычное право в России: проблемы теории, истории и практики. Ростов н/Д, 1999.

132. Макеев В.В., Небратенко Г.Г. Исполнение полицейских функций на территории Войска Донского до создания регулярной полиции (XVIII в.). Ростов н/Д, 1999.

133. Макеев В.В., Небратенко Г.Г. Организационно-правовое становление и развитие общей полиции на территории Донского казачьего войска (середина XVIII начало XX вв.). Ростов н/Д, 2002.

134. Мальцев Г. В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 1999.

135. Мальцев Г.В. Очерк теории обычая и обычного права / Обычное право в России: проблемы теории, истории и практики. Ростов н/Д, 1999.

136. Маркс К., Энгельс Ф. Избранные произведения. В 3 т. М., 1986.

137. Маркедонов С.М. Государевы слуги или бунтари разрушители? (к вопросу о политических отношениях донского казачества и Российского государства) / Сб. Консерватизм и традиционализм на Юге России. Ростов н/Д, 2002.

138. Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права (право). Т. 2. М., 2008.

139. Масалов А.Г. Государственная политика в отношении казачества в конце XX начале XXI века // История государства и права. 2005. № 5.

140. Масловская Т.С., Плесовских В.Д. Местное самоуправление в России. Сургут, 2000.

141. Материалы для географии и статистики России, собранные офицерами Генерального штаба. Земля войска Донского. Составил Н. Краснов. СПб., 1863.

142. Медведев Д.А. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 г. // www.kremlin.ru.

143. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1997.

144. Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. Изд. 3-е. 4.1. СПб.,1898.

145. Мининков Н.А. Донское казачество XVI- XVII вв.: Этнический состав и социальное происхождение // Кубанское казачество: три века исторического пути. Краснодар, 1996.

146. Мининков Н.А. Донское казачество на заре своей истории. Ростов н/Д, 1992.

147. Михайлов Г. С. Местное советское управление. М., 1927.

148. Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908.

149. Морган Л.Г. Древнее общество. Л., 1934.

150. Муниципальное право / Под ред. А. Никитина. М., 2000.

151. Муниципальное право Российской Федерации / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2007.

152. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика. Л., 1984.

153. Нардова В. А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX -начале XX в. СПб., 1994.

154. Наш край. Документы по истории Донской области. Ч. I./ Хлыстов И.П. Ростов н/Д, 1964.

155. Небратенко Г.Г., Куксенко Е.И. Теория и история обычного права донских казаков. Ростов н/Д, 2005.

156. Нелепин Р.А. История казачества. Т. 2. СПб, 1995.

157. Номикосов С.Ф. Статистическое описание Области войска Донского. Новочеркасск, 1884.

158. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.

159. Панченко В. С. Буржуазные реформы 60-70-х гг. // Наш край. Документы по истории Донской области XVIII нач. XX вв. Ростов н/Д, 1963.

160. Панченко B.C. Буржуазные реформы 60-70-х гг. // История Дона с древнейших времен до Великой Октябрьской социалистической революции. Ростов н/Д, 1965.

161. Панченко B.C. Буржуазные реформы 60-70-х гг. // История Дона. Эпоха капитализма. Ростов н/Д, 1974.

162. Пешин H.JI. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 2007.

163. Платонов С.Ф. Очерки по истории Смуты в Московском государстве XVI-XVII вв. СПб., 1899.

164. Победоносцев К. П. и его корреспонденты. Письма и записки. Т. 1. М„ 1923.

165. Постовой Н. В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

166. Проблемы правового и политического регулирования казачьего движения (история и современность) / Под ред. В.Ф. Хижнякова, Е.И. Дулимова. Ростов н/Д, 1998.

167. Пронштейн А.П. Земля Донская в XVIII веке. Ростов н/Д, 1961.

168. Разъяснения, сделанные Министерством внутренних дел относительно применения некоторых статей Городового положения 1892 г. СПб., 1894.

169. Редлих И. Английское местное самоуправление. СПб., 1908.

170. Ригельман А.И. История и повествование о донских казаках. М., 1848.

171. Ригельман А.И. История о донских казаках. М., 1867.

172. Россия под скипетром Романовых (1613 1913). М., 1990.

173. Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития / Информационно-правовая система «Гарант».

174. Рындзюнский Н.Г. Городское гражданство пореформенной России. М., 1958.

175. Рязанцев И. П., Адарченко С. А. Историко-правовые аспекты формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Россия и социальные изменения в современном мире: Сб. научных докладов «Ломоносовские чтения 2004». Т. 1. М., 2004.

176. Савельев Е.И. Войсковой круг как народоуправление на Дону. Новочеркасск, 1999.

177. Савельев Е.П. Войсковой крут на Дону. Исторический очерк // Тикиджьян Р.Г. Донское казачество: история и современность. Шахты, 1992.

178. Самарина Н.В. Реформы 60- 70-х годов XIX в. на Дону и казачество // Юго-Восток России в XIX- нач. XX в.: Сб. научных статей. Ростов н/Д, 1994.

179. Самойлов Г.В., Супрун В.И. Царицынские картинки: воеводы и коменданты. Волгоград, 2002.

180. Сборник исторических документов по жизнеустройству казачьих войск. Барнаул, 1992.

181. Сведения о казацких общинах на Дону: Материалы для обычного права, собранные Михаилом Харузиным. М., 1885.

182. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. Ч. II. СПб., 1892.

183. Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901.

184. Семенов М.П. Освобождение крестьян в царствование императора Александра II. СПб., 1896.

185. Солженицын А.И. Двести лет вместе (часть 1). М., 2006.

186. Соловьева Е. Г. Реформирование городского самоуправления: исторические параллели // Власть и общество: современные гуманитарные проблемы: Сборник статей / Под ред. В.А. Мухачева. Киров, 2006.

187. Столетие военного министерства. 1802-1902. Т. XI. 4.1.СПб., 1902.

188. Сухоруков В.Д. Историческое описание Земли Войска Донского. Ростов н/Д, 2001.

189. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978.

190. Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М.,2001.

191. Тимощенков И.В. Общественный быт и народные обычаи Казанской станицы. // Труды Областного Войска Донского Статистического Комитета. Вып. II. Новочеркасск, 1874.

192. Терское казачество в прошлом и настоящем / Сост. М.А. Караулов 2-й. Владикавказ, 1912.

193. Толковый словарь живаго великорускаго языка Владимира Даля. СПб., 1882. Т.З.

194. Фадеев В. И. Муниципальное право России. М., 1994.

195. Федотов Т.П. Судьба и грехи России. Т.2. СПБ., 1992.

196. Филевский П. П. История города Таганрога. М., 1898.

197. Фроянов И.Я. Киевская Русь: очеркт социально-политической истории. Л., 1988.

198. Хлыстов И. П. Дон в эпоху капитализма. Ростов н/Д, 1962.

199. Хорошихин М. Казачьи войска. Опыт военно-статистического описания. СПб., 1881.

200. Хорошихин М.П. Очерк казачьих войск. СПб., 1884.

201. Хромов В.И. Феномен народовластия в отечественной политико-правовой традиции. СПб., 2009.

202. Циткилов П.Я. Городское общественное управление в России во второй половине XIX века: особенности реформирования // Ученые записки Донского юридического института. Ростов н/Д, 2001.

203. Черевков С. Земства и земский плательщик на Дону. Новочеркасск, 1908.

204. Черненко М.Ю., Крайсветный М.И. Дон и Северо-Западный Кавказ — исторические регионы демократии в России. Новочеркасск, 2004.

205. Чичерин Б.Н. Областные учреждения в России. СПб., 1856.

206. Чичерин Б. Курс государственной науки. Общее государственное право. М., 1894.

207. Чичерин Б.Н. Несколько современных вопросов. М., 1862.

208. Шапсугов Б.Ю. Обычное право и его роль в правовом развитии общества / Обычное право в России: проблемы теории, истории и практики. Ростов н/Д, 1999.

209. Шрейдер Г.И. Город и Городовое положение 1870 г. // История России в XIX веке. Эпоха реформ. М., 2001.

210. Шугрина Е.С. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.

211. Щелкунов З.И. Преступления против Войска по древнему казачьему праву. Новочеркасск, 1908.

212. Щелкунов З.И. К пятидесятилетию деятельности Областного Войскового Статистического Комитета по Положению 1860 года // Сборник Областного Войскового Статистического Комитета Вып. XIII. Новочеркасск, 1915.

213. Цабрия Д.Д. Система управления: к новому облику (государственно-правовые аспекты). М., 1990.

214. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М., 1989.

215. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т.21(а). СПб., 1897.212

216. Энциклопедический словарь по истории Кубани. Краснодар, 1997.

217. Ясюнас В.А. Историко-правовой и сравнительно-правовой анализ функционирования местного самоуправления в дореволюционной России и в других государствах // Актуальные проблемы государственно-правовых дисциплин: Сборник научных статей ГУУ. М., 2000.

218. Статьи в периодических изданиях

219. Арефин С. Донские казаки // Русское богатство. 1906. № 12.

220. Бойко Н.А. Реформирование местного самоуправления в России в последней четверти XIX века // Современное право. 2006. № 9.

221. Бондарев С.В. Местное самоуправление в России: исторические и социально-правовые аспекты // Философия права. 2009. № 3.

222. Борисов JI. Донское земство // Юридический вестник. 1881. № 1.

223. Волвенко А.П. Российская власть и донское казачество во второй половине XIX начале XX вв. // Государственная власть и местное самоуправление. 1998. № 1.

224. Герман О.Б. Роль закона в правовой жизни российского казачества во второй половине XIX начале XX вв. // Юристъ-Правоведъ. 2006. № 3.

225. Гурьянов М.М. Разработка Положения о земских участковых начальниках // История государства и права. 2007. № 1.

226. Еремеев С. Земство и казачество // Русское богатство. 1880. № 11.

227. Зайончковский П. А. Закон о земских начальниках 12 июля 1889г. // Науч. докл. высш. шк. ист. науки. 1961. № 2.

228. Зелинский В.Е. Ограничение законодательством Российской Империи прав донского казачества в XVIII столетии // Юристъ-Правоведъ. 2008. №6.

229. Кеня И. А. Исторические аспекты правового регулирования местного самоуправления // История государства и права. 2008. № 11.

230. Ковешников Е.М. Земское и городское самоуправление в России: дореволюционный опыт и российская практика // История государства и права. 2007. № 9.

231. Кожухар К.Я. Земские начальники // Вестн. права. 1905. № 5.

232. Кружков А.В. Местное самоуправление в России: несбывающийся проект // Полис. 2007. № 6.

233. Лагунов Н. Донское земство // Русское богатство. 1909. №11.

234. Марченко М.Н. Проблемы правопонимания в связи с исследованием источников права // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 2002. № 3.

235. Митрофанов Л.П. Либеральные и реакционные тенденции реформирования городского самоуправления в 1870 г. // Философия права. 2009. № 5.

236. Небратенко Г.Г. Онтология обычного права донских казаков: историко-правовой аспект // Юристъ-Правоведъ. 2008. № 2.

237. Никитин Н.И. О происхождении, структуре и социальной природе сообществ русских казаков XVI середины XVII вв. // История СССР. 1986. №4.

238. Савченко М.С. Система управления донского казачества: управляемость и самоорганизация как актуальный историко-правовой опыт // Философия права. 2008. № 4.

239. Савченко М.С. Динамика правового статуса военно-политической структуры на примере Войска Донского // Юристъ-Правоведъ. 2007. № 1.

240. Сватиков. С.Г. Возникновение казачества служилого и вольного // Европа + Америка. 1991. № 3. С. 121. Печатается по книге: С.Г. Сватиков. Россия и Дон (1549-1917). Белград, 1924.

241. Сватиков С.Г. Вольные и служилые казачьи войска // Путь казачества. 1927. №20-21 (113-114).

242. Соловьева Е.Г. К вопросу о реформах и контрреформах второй половины XIX века (на примере эволюции городского законодательства) // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

243. Сопов О.Ю. Общественная и государственная теории местного управления и их влияние на земские и городские реформы во второй половине XIX века в России // История государства и права. 2007. № 10.

244. Тикиджьян Р. Г. Земская реформа и земские учреждения на Дону во второй половине XIX начале XX вв. // Сб. научных статей. Ростов н/Д, 1996.

245. Тихомирова Г.В. Исторический опыт земской реформы 1864 г. // История государства и права. 2008. № 10.

246. Шайхуллин М.С. Традиции местного самоуправления для муниципальной власти в России // Российская юстиция. 2009. № 6.

247. Шугрина Е. С. Местное самоуправление в дореволюционной России // Современное право. 2007. № 5.

248. Ярцев A.JI. Земское самоуправление и местные органы административной юстиции // Государство и право. 2004. № 10.

249. Диссертации и авторефераты диссертаций

250. Асанов Р.Ф. Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Н. Новгорода: Дис. .канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2004.

251. Бойко Н.А. Местное самоуправление в России во второй половине XIX начале XX века (историко-правовое исследование). Автореф. дис. .канд. юрид. наук. М., 2006.

252. Волвенко А.А. Земская реформа на Дону. 1864-1882. Автореф. дис. .канд. юрид. наук. СПб, 1998.

253. Гончаров В.Д. Отношения государственной власти и городского самоуправления в дореволюционной России: Дис. .докт. юрид. наук. М., 2003.

254. Дойников И.В. Городская реформа 1870 года и становление городскогосамоуправления в России (государственно-правовое исследование).215

255. Автореф. дис. .канд. юрид. наук. М., 1991.

256. Дулимов В.И. Становление и инволюция государственных форм организации казачества в правовом пространстве Российского государства в XVI-XX вв.: Автореф. дис. .докт. юрид. наук. Саратов, 2003.

257. Иванютина Е.В. Эволюция органов местного самоуправления в дореволюционной России: Историко-правовое исследование. Дис. . .канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2006.

258. Игнатьев Б.Б. Развитие системы управления казачьих войск России (вторая половина XIX начало XX вв.). Дис. . .канд. ист. наук. М., 1997.

259. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. Дис. .докт. юрид. наук. М., 2001.

260. Краснов С.Ю. Обычно-правовое регулирование имущественных отношений у донских казаков во второй половине XIX века (Историко-правовой аспект). Автореф. дис. .канд. юрид. наук. Волгоград, 2003.

261. Куксенко Е.И. Эволюция обычного права донских казаков (XVI -начало XIX вв.). Дис. .канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2005.

262. Малхозов В.А. Нормативно-правовое регулирование деятельности городских органов местного самоуправления: историко-правовой аспект: На основе реформ 1870, 1892 и 1990-х гг. Дис. .канд. юрид. наук. Ставрополь, 2001.

263. Мохорова А.Ю. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения Российской Федерации. Дис. .канд. полит, наук. М., 2005.

264. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов. Правительственная политика. Автореф. дис. .докт. истор. наук. М., 1985.

265. Сафронкина Е.И. Казачье и земское самоуправление в Области Войска Донского (1870-е 1880-е гг.). Автореф. дис. .канд. истор. наук. Новочеркасск, 2005.

266. Сахипова А.Ф. Местное самоуправление башкир: историко-правовое исследование. Автореф. дис. .канд. юрид. наук. Краснодар, 2007.

267. Слепак В.А. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения. Дис. .канд. юрид. наук. М., 1999.

268. Соловьева Е.Г. Развитие законодательства по городскому самоуправлению во второй половине XIX века. Автореф. дис. .канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2007.

269. Российский государственный исторический архив (РГИА). Ф. 932.1. Оп.1. Д. 115. Л. 14.

270. РГИА. Ф. 330. On. 1. Д. 97. Л. 600.

271. РГИА. Ф. 932. Он. 1. Д. 115. Л. 24-27.

272. Государственный архив Ростовской области (ГАРО). Ф. 46. On. 1. Д. 429. Л. 323.

273. ГАРО. Ф. 46. On. 1. Д. 449. Л. 426.

274. ГАРО. Ф. 46. Он. 1. Д. 1009. Л. 123.

275. ГАРО. Ф. 46. On. 1. Д. 1013. Л. 83.

276. ГАРО. Ф. 46. Он. 1. Д. 1517. Л. 77.

277. ГАРО. Ф.52. On. 1. Д. 1. Лл. 46-50

278. ГАРО. Ф. 454. On. 1. Д. 2. Лл. 1-3.1. АрхивыD