АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование приватизации недвижимых объектов культурного наследия»
Федорова Лю
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИВАТИЗАЦИИ НЕДВИЖИМЫХ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Специальность 12.00.03 — Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
1 в и;ол 2013
Москва — 2013
005531602
005531602
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Телюкина Марина Викторовна
Официальные оппоненты: Блинкова Елена Викторовна,
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Российская государственная академия интеллектуальной собственности», юридический факультет, профессор кафедры гражданского и предпринимательского права
Лебединец Ольга Николаевна, кандидат юридических наук, доцент, ФГКОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации», доцент кафедры гражданского права и процесса
Ведущая организация: ФГКОУ ВПО «Академия Генеральной
прокуратуры Российской Федерации»
Защита состоится 19 сентября 2013 года в 1600 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.01, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».
Автореферат разослан «_»_2013 года.
Ученый секретарь диссертационного совет! доктор юридических наук, доцент
^КХЛ. Смирникова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. С 1 января 2008 г. мораторий на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения отменен.
Когда недвижимые памятники истории и культуры выступают объектами приватизации, они относятся к видам объектов специфического правового регулирования. Основной задачей при передаче их в частную собственность является не извлечение экономической прибыли, а создание необходимых условий для их сохранения, популяризации и обеспечения конституционного принципа на доступ каждого к таким объектам.
При отсутствии надлежащего законодательного обеспечения столь важной сферы общественных отношений, противоречивости имеющихся нормативных правовых актов, неурегулированности целого ряда существенных вопросов процедуры отчуждения недвижимых объектов культурного наследия последствия отмены запрета на их приватизацию могут быть весьма пагубными. Помимо нарушения прав и законных интересов сторон сделки это может привести к утрате многих ценных объектов культурного наследия.
Неразрешенность таких проблем, как отсутствие эффективного правового инструментария по разграничению государственной собственности на недвижимые объекты культурного значения, отсутствие надлежащего их учета и, соответственно, контроля использования, а также ряд других ставит под сомнение действительность сделок приватизации в отношении названных объектов.
Отсутствует отлаженный правовой механизм отбора покупателей недвижимых объектов культурного наследия. Отчуждение обозначенных объектов из государственной и муниципальной собственности в частную при данном изъяне законодательства может повлечь невозможность обеспечения новыми собственниками надлежащего содержания и использования таких объектов, а затем и их утрату.
Не имеется четкой нормативной регламентации порядка продажи недвижимых объектов культурного наследия с учетом их специфики. Те из существующих способов приватизации, которые теоретически могут быть использованы, на практике не реализуемы и нуждаются в существенной корректировке применительно к обозначенным объектам. Серьезной проблемой является невозможность объективной оценки недвижимых объектов культурного наследия при использовании имеющихся стандартов оценки. Между тем оценка объектов приватизации является обязательной. Без определения цены объекта его отчуждение, например, на аукционе или конкурсе становится невозможным.
Таким образом, необходима как нормативная, так и теоретическая разработка правовой природы приватизации недвижимых объектов культурного наследия.
1 Для четкой идентификации объектов, приватизация которых исследуется, в работе используется понятие «недвижимые объекты культурного наследия», поскольку движимые культурные ценности также являются объектами культурного наследия.
Рассмотрение вопросов возможности передачи в частный сектор одной из приоритетных задач государства (сохранение культурного наследия), правового статуса указанных объектов, особенностей права собственности на них с учетом обстоятельств, стесняющих данное право, и таких проблем, как определение цены недвижимых объектов культурного наследия с учетом их культурной ценности, момент заключения договора купли-продажи и особенности возникновения права собственности на данные объекты, с теоретической и практической точки зрения являются на сегодняшний день весьма своевременными и чрезвычайно актуальными.
Степень научной разработанности темы исследования. Общетеоретическая основа представлена в трудах ученых-цивилистов С. С. Алексеева, М. И. Брагинского, А. В. Бенедиктова, О. С. Иоффе, Д. И. Мейера, В. П. Мозолина, В. С. Нерсесянца, К. П. Победоносцева,
A. П. Сергеева, Е. А. Суханова, Ю. К. Толстого, Г. Ф. Шершеневича и др.
Значительное количество научных работ были направлены на изучение экономических аспектов приватизационных отношений, что нашло отражение в работах С. Я. Веселовского, В. А. Виноградова,
B. И. Кошкина, А. Д. Радыгина, В. М. Шупыро, Е. Г. Ясина и др.
Вопросы приватизации исследованы в работах таких правоведов, как В. С. Белых, В. В. Витрянский, И. В. Ершова, А. Г. Калпин, В. П. Камышанский, С. И. Комарицкий, Н. М. Коршунов, О. М. Крапивин, Г. Д. Отнюкова, К. Ю. Ратников, В. В. Чубаров, С. С. Щербинин, А. М. Эрделевский, а также в диссертационных работах Д. А. Герцева, И. С. Петрова, Е. А. Тяпкиной и многих других. Однако во многих исследованиях, например в диссертациях М. А. Александровой, А. А. Джам-батова, С. В. Новиковой вопросы приватизации недвижимых объектов культурного наследия затронуты лишь вскользь.
Степень научной разработанности заявленной темы не позволяет решить большой спектр теоретических и практических проблем приватизации обозначенных объектов.
Целью исследования является раскрытие специфики приватизации недвижимых объектов культурного наследия, разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства по регулированию отношений в сфере приватизации указанных объектов.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- раскрытие понятия приватизации применительно к недвижимым объектам культурного наследия с учетом их правового режима и особенностей права собственности на них;
- определение понятия ценности недвижимых объектов культурного наследия и анализ проблемы установления цены таких объектов;
- исследование субъектного состава приватизационных отношений, разработка системы критериев отбора покупателей недвижимых объектов культурного наследия;
-выявление несовершенства приватизационных процедур в отношении недвижимых объектов культурного наследия, выбор оптимального способа их приватизации;
- анализ процедуры заключения договора купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия, его содержания и выявление взаимосвязи с охранным обязательством, проработка вопросов порядка возникновения права собственности.
Объектом диссертационного исследования являются общественные правоотношения, возникающие по поводу отчуждения недвижимых объектов культурного наследия (отдельно взятых зданий — памятников истории и культуры) из государственной собственности в частную.
Предметом диссертационного исследования являются нормы законодательства, относящиеся к приватизации недвижимых объектов культурного наследия, практика их применения, а также научная доктрина в сфере приватизации и права собственности.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов познания и исследования, в том числе общенаучные — аналитический, диалектический, исторический, структурно-системный, формально-логический, и специальные, применяемые в юридической науке, — формально-юридический, сравнительно-правовой.
Эмпирическую основу определили действующее и утратившее силу законодательство, регулирующее рассматриваемые правоотношения, судебная практика, в том числе постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, множество судебных актов арбитражных судов различных инстанций, информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, сведения с научно-практических конференций, конгрессов, семинаров, фактический материал, отраженный в средствах массовой информации и полученный в результате практической деятельности автора.
Научная новизна состоит в том, что данная работа является первым комплексным исследованием специфики приватизации недвижимых объектов культурного наследия. В работе раскрыта правовая природа приватизации обозначенных объектов. Выявлена взаимосвязь охранного обязательства и договора купли-продажи, исследована их сущность. Дана классификация недвижимых объектов культурного наследия как объектов приватизации. Рассмотрены особенности права собственности на указанные объекты как публичных, так и частных собственников, сформулированы новые понятия. Кроме того, в рамках представленного исследования автором предложены решения ряда практических правовых проблем приватизации указанных объектов. Впервые проведен анализ способов приватизации применительно к недвижимым объектам культурного наследия. Обоснована необходимость: подготовки уполномоченным органом заключений по отчетам об оценке указанных объектов; установления требований к покупателям таких объектов; разработки порядка оценки и сопоставления заявок претендентов для участия в конкурсе. Разработана система критериев отбора победителей конкурса. Дано большое количество предложений по совершенствованию законодательства
Основные положения, выносимые на защиту: 1. Определено, что критериями отнесения недвижимых объектов культурного наследия к категории ценных являются: а) степень редкости соответствующего объекта (выражается в процентном соотношении к типовым объектам недвижимости); б) исключительность, уникальность,
эталонный характер (выражается в уровне приложения человеческих способностей, т. е. неординарность человеческой мысли, мастерство, сложность выполнения работ по созданию (определяются путем проведения историко-культурной экспертизы), значимостью исторических событий или жизнью личностей, вошедших в историю); в) степень невосполнимости утраты (выражается в том, что объект являлся свидетелем (носителем) исторических событий), в случаях, при которых возможно восстановление (феномен архитектуры и т. д.), — обусловливаются материальной стоимостью работ по воссозданию, длительностью и сложностью процесса восстановления.
2. Доказано, что охранное обязательство является договором, заключаемым в силу закона, при волеизъявлении лица стать собственником недвижимого объекта культурного наследия с одновременным принятием на себя определенных обязанностей и наделением другой стороны данного договора — публично-правового образования — соответствующими правами. Охранное обязательство является обременением права собственности, вытекающим из данного договора.
3. Выявлены недостатки имеющихся способов приватизации применительно к отчуждению недвижимых объектов культурного наследия. Обосновано, что единственным способом, позволяющим выбрать наиболее эффективных собственников указанных объектов, является конкурс при условии корректировки данного способа с учетом особенностей продажи названных объектов. Отбор победителя конкурса должен осуществляться посредством оценки и сопоставления сделанных претендентами предложений по исполнению условий конкурса, определенных продавцом, а не руководствуясь лишь критерием цены, как это предусмотрено действующим приватизационным законодательством.
4. Доказана необходимость императивного закрепления критериев оценки и сопоставления заявок для выбора победителей конкурса. Перечень критериев должен быть исчерпывающим, их содержание и значимость — закреплены нормативно. Порядок расчета значимости критериев надлежит осуществлять по соответствующим формулам. Совокупная значимость критериев должна составлять сто процентов.
5. Разработана система критериев оценки и сопоставления заявок участников конкурса: а) цена, предлагаемая за объект; б) предложения по сохранению и поддержанию объекта при заданном характере его использования в соответствии с условиями охранного обязательства (разработка соответствующего плана); в) возможность применения или закупки передовых технологий и необходимых материалов, услуг соответствующих специалистов, в том числе экспертов, для проведения реставрационных работ и (или) сохранения и поддержания в надлежащем состоянии объекта; г) возможность применения технологий и материалов для сохранения и поддержания в надлежащем состоянии приобретаемого объекта аналогичных тем, которые уже применяются в отношении доли в праве собственности на объект или объект в составе архитектурного ансамбля, принадлежащих другому лицу, в случае приобретения доли в праве собственности на объект или самостоятельный объект из состава архитектурного ансамбля; д) расходы, которые готов нести претендент ежемесячно на эксплуатацию и техническое обслуживание объ-
екта; е) сроки (периоды) выполнения условий охранного обязательства, в том числе при выполнении реставрационных работ; ж) объем предоставления гарантий обеспечения сохранности объекта (в том числе страхование ответственности, поручительство, безотзывная банковская гарантия и т. д.); з) гарантии надлежащего использования объекта в соответствии с условиями охранного обязательства, в том числе исходя из характера осуществляемой претендентом (юридическим лицом) деятельности (учитывается также деловая репутация претендента (юридического лица или индивидуального предпринимателя), наличие у него в собственности других недвижимых объектов культурного наследия, наличие производственных мощностей, технологического оборудования, трудовых, финансовых ресурсов и иных показателей, необходимых для выполнения условий охранного обязательства).
6. Выявлена правовая природа протокола о результатах проведенных приватизационных процедур, состоящая в том, что протокол является предварительным договором. В этой связи по результатам совершения приватизационных процедур при наличии победителя для сторон возникает не право, а обязанность заключить соответствующий договор купли-продажи.
7. Определено соотношение договора купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия и охранного обязательства. Оно состоит в том, что это различные обязательства, которые не следует смешивать по следующим причинам:
а) при имеющихся нормативных требованиях к договору купли-продажи указанных объектов в нем дублируются условия охранного обязательства, что приводит к смешению обязательств по договору купли-продажи и по охранному обязательству, смешению целей и субъектного состава;
б) изложение существенных условий договора в двух документах является нарушением формы договора;
в) «размывается» компетенция государственных и муниципальных органов по управлению государственным имуществом и по охране культурного наследия.
Критерии различия в правовой природе охранного обязательства как договора и договора купли-продажи заключаются в том, что объекты и цели рассматриваемых договоров или их содержание различны (договор купли-продажи порождает вещные правоотношения, охранное обязательство — обязательственные), а также в том, что по моменту исполнения обязательства по договору купли-продажи имеют срочный характер, по охранному обязательству — длящийся.
8. Обоснована необходимость регистрации договоров купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия наряду с регистрацией перехода права собственности, что сделает заключение договора и возникновение права собственности единовременным. Это, во-первых, четко определит условия действительности сделки и заключенности договора, во-вторых, позволит в процессе продажи обеспечить контроль за исполнением обязательств по договору купли-продажи и по охранному обязательству, предупредит риск бесхозяйного содержания
недвижимых объектов культурного наследия, а также позволит избежать возможных споров, которые потребуют судебного разрешения.
Диссертантом внесены следующие предложения по совершенствованию законодательства:
1. Разработать нормативный правовой акт (постановление Правительства РФ), устанавливающий формы координации деятельности субъектов хозяйствования в отношении недвижимых объектов культурного наследия. Предлагается следующая структура соответствующего нормативного правового акта: а) критерии проверки эффективности выполнения условий охранного обязательства; б) методы поддержки собственника со стороны публично-правового образования, в том числе назначение внешнего управления процесса реализации задачи (как крайняя мера); в) порядок принятия государственными и муниципальными органами по охране культурного наследия на основе общих форм координации индивидуальных ведомственных решений применительно к конкретному правообладателю недвижимого объекта культурного наследия.
В данном акте необходимо установить, что формы координации должны быть направлены не на ограничение пределов права собственности, а на распределение ответственности и на государство как гаранта обеспечения заботы и сохранения исторического и культурного наследия, памятников истории и культуры, а также обеспечения доступа к культурным ценностям.
2. Пункт 16 ст. 43 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (далее — Закон о приватизации 2001 г.) после слов «.. .не включенного при его создании в состав приватизированного имущества...» дополнить словами «при волеизъявлении собственника продать соответствующее имущество...».
3. В п. 3 ст. 54 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия) внести следующие изменения: слово «уничтожен» заменить на словосочетание «утратил свою историко-культурную или художественную ценность».
4. В п. 5 Положения о порядке подготовки и выполнения охранных обязательств при приватизации объектов культурного наследия, утвержденного постановлением Правительства РФ от 16.12.2002 № 894 (далее — Положение об охранных обязательствах), внести изменения: после слов «Министерство культуры Российской Федерации и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные в области охраны объектов культурного наследия (далее именуются — органы охраны объектов культурного наследия), при подготовке охранного обязательства...» вместо слова «вправе» следует изложить «обязаны», далее по тексту «...в установленном порядке назначать проведение экспертизы, привлекать к работе по определению условий охранного обязательства научно-исследовательские, проектные, конструкторские и иные организации, а также независимых оценщиков».
5. Статью 5 Закона о приватизации 2001 г. дополнить п. 4: «Установить требования к покупателям государственного и муниципального имущества:
«1) непроведение ликвидации претендента — юридического лица или непроведение в отношении претендента — юридического лица, индивидуального предпринимателя процедуры банкротства;
2) отсутствие у претендента задолженности по начисленным налогам, сборам и иным обязательным платежам в бюджеты любого уровня или государственные внебюджетные фонды за прошедший календарный год, размер которой превышает двадцать пять процентов балансовой стоимости активов претендента — юридического лица по данным бухгалтерской отчетности за последний завершенный отчетный период.
Перечень требований к претендентам является исчерпывающим».
6. Внести дополнения в п. 2 ст. 20 Закона о приватизации 2001 г. следующего содержания: «...а также представил лучшие предложения выполнения установленных продавцом условий конкурса (этапы, сроки, характеристики качества выполнения)».
7. Внести дополнения в Положение о проведении конкурса по продаже государственного или муниципального имущества, утвержденное постановлением Правительства РФ от 12.08.2002 № 584: в п. 13 после слов «... рассмотрение предложений участников конкурса о цене имущества...» и в п. 16 после слов «...принимает предложения о цене имущества...» указать «и предложения выполнения, установленных продавцом условий конкурса (этапы, сроки, характеристики качества выполнения)».
8. Предложить следующую структуру нормативного правового акта (постановления Правительства РФ), закрепляющего критерии, посредством которых возможна оценка предложений претендентов: а) подробное описание содержания (характеристик) каждого критерия, где цена является одним из критериев; б) значимость критериев; в) точные математические формулы для определения порядка присвоения баллов по каждому критерию и определения рейтинга каждого предложения; г) порядок оценки и сопоставления предложений претендентов — присвоение итоговых баллов и определение итогового рейтинга заявок претендентов.
Перечень критериев должен быть закрытым, совокупная значимость критериев — составлять сто процентов. Победителем должно признаваться лицо, набравшее наибольшее количество баллов. Также в данном акте необходимо закрепить право продавца самостоятельно осуществлять выбор критериев из числа тех, которые будут установлены нормативно, применительно к конкретному объекту приватизации. Количество выбранных продавцом критериев должно составлять не менее трех.
9. Дополнить ст. 29 Закона о приватизации 2001 г. п. 6 следующего содержания: «продажа объектов культурного наследия осуществляется на конкурсе».
10. Дополнить Закон об объектах культурного наследия ст. 47.1 следующего содержания: «Определение рыночной стоимости объектов культурного наследия с учетом их нематериальной стоимости осуществляется в порядке, устанавливаемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере имущественных отношений и оценочной деятельности совместно с федеральным органом
исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия».
11. Внести дополнение в п. 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства РФ от 05.06.2008 № 432, следующего содержания: «Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на подготовку мотивированных заключений по отчетам оценщиков в целях приватизации объектов культурного наследия».
Дополнить Положение о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства РФ от 20.07.2011 № 590, п. 5.16.1 следующего содержания: «согласовывает мотивированные заключения по отчетам оценщиков в целях приватизации объектов культурного наследия».
12. Дополнить Закон об объектах культурного наследия ст. 50.1 следующего содержания: «1. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на подготовку заключений по отчетам оценщиков об оценке объектов культурного наследия (далее — уполномоченный орган), в течение тридцати дней со дня получения отчета об оценке направляет в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия, мотивированное заключение по отчету.
2. Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия, в течение пятнадцати дней выражает мнение по мотивированному заключению на отчет.
3. Уполномоченный орган устанавливает начальную цену продажи объекта культурного наследия на основании рыночной стоимости такого объекта, определенной в соответствии с отчетом об оценке при наличии положительного мотивированного заключения в случаях: а) получения положительного мнения; б) отсутствия какого-либо мнения по истечении установленного срока.
4. Уполномоченному органу надлежит направлять отрицательное мотивированное заключение в саморегулируемую организацию оценщиков, членом которой является оценщик, составивший отчет. К отрицательному мотивированному заключению должна приобщаться копия отчета об оценке.
Отрицательное мотивированное заключение должно содержать обоснование: а) несоответствия отчета об оценке законодательству Российской Федерации об оценочной деятельности, федеральным стандартам оценки; б) недостоверности сведений, используемых в отчете об оценке.
5. Саморегулируемая организация оценщиков в срок, не превышающий пятнадцать дней с даты получения отрицательного мотивированного заключения, представляет в уполномоченный орган экспертное заключение по отчету об оценке с обоснованием его соответствия или несоответствия требованиям к данному отчету.
6. При представлении саморегулируемой организацией оценщиков экспертного заключения о несоответствии отчета об оценке требованиям к данному отчету рыночная стоимость имущества, определен-
ная в соответствии с таким отчетом, признается недостоверной и не пригодной для утверждения начальной цены продажи недвижимого объекта культурного наследия.
7. При представлении саморегулируемой организацией оценщиков экспертного заключения о соответствии отчета об оценке требованиям к данному отчету или представлении отчета об оценке переработанного оценщиком с учетом полученного экспертного заключения уполномоченный орган совместно с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по нормативно-правовому регулированию в сфере историко-культурного наследия, устанавливает начальную цену продажи объекта культурного наследия на основании рыночной стоимости, определенной в соответствии с отчетом об оценке.
8. Уполномоченный орган вправе оспорить результаты экспертизы в судебном порядке».
13. Внести в п. 1 ст. 16 Закона о приватизации 2001 г. следующее дополнение: «документы, содержащие предложения претендентов по исполнению условий конкурса и обеспечивающие состязательность на конкурсе, представляются по желанию претендентов. Продавец не вправе отклонить заявку претендента в случае непредставления таких документов. При отсутствии соответствующих документов претендент получает ноль баллов в рейтинге по критерию, по которому не представлены предложения».
14. Пункт 3 (абз. 2) ст. 29 Закона о приватизации 2001 г. дополнить следующим содержанием: «...и государственной регистрацией договора купли-продажи».
15. Дополнить гл. IV Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» ст. 22.3 «Особенности государственной регистрации прав на объекты культурного наследия» следующего содержания: «Наряду с государственной регистрацией перехода прав в отношении объекта культурного наследия осуществляется регистрации договора купли-продажи объекта культурного наследия.
Государственная регистрация обременений, установленных охранными обязательствами, осуществляется одновременно с государственной регистрацией права собственности на объект культурного наследия, выявленный объект культурного наследия или имущественный комплекс унитарного предприятия, в составе которого приватизируется объект культурного наследия.
К документам, необходимым для совершения регистрационных действий, должны быть приобщены: а) надлежащая копия заключения историко-культурной экспертизы; б) акт инвентаризации недвижимого объекта культурного наследия, включающий сведения о пообъектном составе, в том числе сведения о движимых объектах, входящих в его состав (при наличии таких объектов); в) кадастровый паспорт земельного участка, на котором расположен объект культурного наследия; г) нотариальная копия договора страхования объекта культурного наследия; д) охранное обязательство и его нотариальная копия».
16. В п. 35-5 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных
постановлением Правительства РФ от 18.02.1998 № 219, после слов: «...указываются сведения об объектах недвижимости, входящих в состав этой вещи, в соответствии с пунктами 29, 31-33 настоящих Правил...» следует указать: «для недвижимых объектов культурного наследия дополнительно в графу "Особые отметки регистратора" включаются инвентарные сведения о движимых объектах, представляющих историко-культурную или художественную ценность, входящих в их состав».
В связи с ограниченным объемом автореферата в нем изложены лишь основные, по мнению автора, положения по совершенствованию законодательства, полное отражение которых содержится в диссертации.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Разработанные теоретические положения диссертационного исследования могут быть использованы для дальнейших научных разработок по заявленной и смежным темам, а также использованы при подготовке учебных материалов и пособий. Результаты исследования могут быть применены в учебном процессе при чтении лекций по курсам «Гражданское право», «Предпринимательское право», спецкурсов «Недвижимость в гражданском обороте», «Управление государственной собственностью» и др.
Практическая значимость исследования определяется тем, что значительное количество выводов направлено на разработку новых нормативных правовых актов и совершенствование имеющегося законодательства о приватизации государственного и муниципального имущества и об объектах культурного наследия, а также теоретических конструкций приватизации. В работе представлен анализ теории и практики применения приватизационного законодательства, исследуется судебная практика, дана критика норм законодательства, разработаны рекомендации по его совершенствованию. Сделанные автором выводы и научные положения могут быть использованы в процессе совершенствования законодательства. Данные автором рекомендации могут использоваться в процессе правоприменения.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждений на заседаниях кафедры гражданского права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в шести опубликованных работах, в том числе в монографии и четырех статьях в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для опубликования результатов диссертационного исследования. Отдельные аспекты диссертационного исследования докладывались на Пятых Всероссийских Державинских чтениях (Москва, 15 декабря 2009 г.), где автору присуждено третье место в секции «Гражданское право». Некоторые вопросы исследования озвучены на V Всероссийском конгрессе «Управление государственной и муниципальной собственностью» (Москва, 15-17 февраля 2011 г.). Результаты исследования используются в практической деятельности автора.
Структура диссертации. Обозначенные цель и задачи обусловили структуру диссертации и порядок ее изложения. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения и библиографического списка.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы исследования и новизна, оценивается степень научной разработанности проблематики, излагаются цель, объект и предмет исследования, определяется методологическая и эмпирическая основа работы, формулируются положения, выносимые на защиту, и предложения по совершенствованию действующего законодательства, характеризуются теоретическая и практическая значимость исследования, дается указание на апробацию результатов и структура работы.
В первой главе «Отчуждение государственной собственности в порядке приватизации», состоящей из трех параграфов, рассматриваются правовая природа приватизации недвижимых объектов культурного наследия, развитие нормативной базы для приватизации обозначенных объектов, проблемы преобразования государственной собственности в частную.
В первом параграфе «Понятие приватизации государственного и муниципального имущества, правовая природа приватизации недвижимых объектов культурного наследия» исследуются существовавшие в российском законодательстве определения приватизации. Установлено, что в отличие от ныне действующего Закона о приватизации в предыдущих содержались указания на целевой характер отчуждения государственного и муниципального имущества. Сделано заключение о том, что нормативное установление целей для реализации какого-либо из правомочий собственника, в том числе если собственником выступает публично-правовое образование, противоречит таким принципам гражданского права, как равенство, автономия воли и имущественной самостоятельности участников гражданских правоотношений, осуществление принадлежащих им гражданских прав по своему усмотрению. По мнению автора, целью Закона является регулирование системы определенных правоотношений, но не установление целей приватизации. Указание в Законе целей приватизации и оценка правоприменителями конкретных сделок приватизации с точки зрения их соответствия общим экономическим и политическим целям приватизации приведет к расширительному толкованию норм права и сделает менее заметным тот факт, что правовой статус собственности в основе своей определяется с помощью законов, а не актов, имеющих индивидуальный, конкретный характер. Закрепление в Законе о приватизации целей приватизации в лучшем случае остается декларативным положением, а в худшем дестабилизирует правовой статус собственности.
При этом отмечено, что цели приватизации недвижимых объектов культурного наследия не связаны с извлечением экономической прибыли, в этой связи автор приходит к выводу о необходимости четкого определения цели приватизации для каждого объекта индивидуально при принятии компетентным органом решения о его отчуждении и отражении такой цели в соответствующем решении.
Рассмотрев определения приватизации, автор делает заключение, что общим в них является то, что во всех случаях в той или иной
форме речь идет о мерах, которые приводят к изменениям организационных, имущественных, финансовых структур, а также структур, касающихся задач и рисков.
Автор отмечает, что, отчуждая в частную собственность недвижимый объект культурного наследия, публично-правовые образования передают в частную собственность не только индивидуально определенный объект недвижимости, но и функцию или задачу по восстановлению, сохранению и популяризации такого объекта. Физические и юридические лица, приобретая недвижимый объект культурного наследия, принимают на себя обязательства по обеспечению выполнения и финансированию соответствующей задачи, а также ряд обременений права собственности. С учетом рассмотренного подхода немецких исследователей к вопросу приватизации сделан вывод о правовой природе приватизации недвижимых объектов культурного наследия, которая, по мнению автора, представляет собой приватизацию задач, в связи с чем предложена новая для российского законодательства правовая категория «приватизация задач». Под упомянутой категорией понимается возмездное отчуждение частному собственнику права нести установленные обязательства, обусловленные специальным правовым режимом социально значимых объектов приватизации, например по сохранению, популяризации и обеспечению всем желающим равного доступа в отношении определенного недвижимого объекта культурного наследия, являющегося предметом приватизационной сделки.
При рассмотрении вопроса приватизации в отношении недвижимых объектов культурного наследия с точки зрения приватизации задач автор пришел к выводу о необходимости и соразмерности координации субъектов хозяйствования со стороны государства, установления форм и процедуры такой координации.
Во втором параграфе «Преобразование государственной собственности в России, правовая основа и приватизация недвижимых объектов культурного наследия — отдельные исторические аспекты» исследуются некоторые вопросы преобразования государственной собственности в России, нормативно-правовое обеспечение развития российской приватизации, анализируется категория имущества «достояние народов».
Сделан вывод о том, что персонифицировать категорию «народы» в качестве субъектов права собственности не представляется возможным. В связи с чем выделение обозначенной категории объектов с юридической точки зрения не целесообразно, поскольку приводит к проблеме практического осуществления указанными субъектами правомочий собственника. Тем самым исключается возможность выбытия данного имущества из собственности публично-правовых образований.
Изучая нормативные определения понятия «достояние народов», автор обращает внимание на то, что различный смысл, вкладываемый законодателем в один и тот же термин, сказывается негативно на толковании правовых норм и на практике их применения.
В третьем параграфе «Разграничение государственной собственности в отношении недвижимых объектов культурного наследия
применительно к их приватизации» рассматривается проблема отсутствия надлежащего правового регулирования разграничения государственной собственности в отношении недвижимых объектов культурного наследия, разбирается судебная практика по спорам о правомерности отчуждения недвижимых объектов культурного наследия с учетом изначальной принадлежности объекта к соответствующему уровню собственности.
Выявлено и проиллюстрировано значительное количество противоречий в нормативной базе. Вместе с тем правомерность отчуждения имущества прежде всего обусловлена наличием у субъекта права собственности на данное имущество. Для урегулирования отмеченного вопроса автором сделан вывод о том, что при принятии федерального закона о разграничении собственности в отношении объектов культурного наследия надлежит предусмотреть исчерпывающий перечень критериев, позволяющих отнести объект культурного наследия к конкретному уровню собственности.
Вторая глава «Правовой статус недвижимых объектов культурного наследия и особенности права собственности на них» состоит из трех параграфов и посвящена рассмотрению правового режима недвижимых объектов культурного наследия, в том числе сквозь призму категории «ценность», а также проблем учета таких объектов; выявлению особенностей права собственности на недвижимые объекты культурного наследия, различий их использования публичными и частными собственниками, обременений права собственности, в том числе условиями охранных обязательств.
В первом параграфе «Понятие недвижимых объектов культурного наследия» в результате исследования нормативных определений объектов культурного наследия сделан вывод о том, что культурное наследие есть материальные и духовные ценности, созданные в прошлом.
Для решения проблемы надлежащего учета недвижимых объектов культурного наследия во избежание ошибок в части неотнесения к ценным объектов, по сути являющихся таковьми, а также в целях установления единообразия в применении правовых норм автором сформулирована дефиниция понятия «ценность», а также даны критерии определения ценности применительно к обозначенным объектам.
Сделано заключение о том, что классификация памятников имеет большую юридическую значимость, поскольку отнесение памятника к той или иной категории определяется органами, несущими ответственность за охрану и использование памятника, а вид объекта — степенью этой охраны.
В связи с отсутствием надлежащего учета недвижимых объектов культурного наследия и контроля в обозначенной сфере отмена моратория на их приватизацию может привести к утрате значительного количества ценных объектов культурного наследия. Данное обстоятельство привело автора к выводам о необходимости срочного завершения работы по составлению полного перечня объектов культурного наследия и определению пообъектного состава каждого памятника, а также проведения их инвентаризации.
Поскольку недвижимые объекты культурного наследия включают в себя предметы, относящиеся к движимым культурным ценностям, земельные участки, имеют индивидуализирующее наименование, служат развитию науки, образования и культуры, туризма, духовно-нравственному и эстетическому воспитанию граждан, автором высказано мнение о том, что обозначенные объекты имеют схожее правое регулирование с предприятием как имущественным комплексом.
Второй параграф «Право собственности в отношении недвижимых объектов культурного наследия» раскрывает особенности права собственности на недвижимые объекты культурного наследия.
Сделан вывод о том, что выделяемые в научной литературе понятия «общенародная», «общественная», «коллективная», «групповая», «индивидуальная», «личная», «смешанная» собственность, «иные формы собственности» — суть производные от государственной, муниципальной и частной собственности. Форма собственности должна определяться по субъекту. Однако возможно деление уже существующих форм собственности на подвиды. Например, в качестве подвидов частной собственности как раз и может выступать собственность «общественная», «коллективная», «групповая» или «индивидуальная».
Проведена аналогия между правомочиями частного собственника недвижимого объекта культурного наследия с полномочиями собственника в римском праве в доклассическое время, которые определялись понятиями utifrui, habere, а также possidere. Автором установлено, что характеризующим признаком права собственности в отношении недвижимых объектов культурного наследия является уменьшение пределов собственного усмотрения правообладателя при осуществлении владения, пользования и распоряжения в отношении принадлежащего ему объекта рамками императивных норм права и социальных институтов. В этой связи предложено ввести в научный оборот применительно к обозначенным объектам понятие «усеченные правомочия собственника».
Дана критическая оценка правовым нормам, декларирующим такие цели использования недвижимых объектов культурного наследия, как просветительские, научные и т. д. По мнению автора, для реализации этих целей должны быть установлены определенные механизмы, например организация экскурсий, чтение лекций и т. д. в зависимости от видов и категорий недвижимых объектов культурного наследия. Однако такие меры могут быть эффективны лишь для плановой экономики. Сделан вывод о том, что жесткое установление целей может повлечь за собой значительное сужение возможных полезных вариантов использования объектов культурного наследия, а в худшем случае — дискриминацию участников гражданских правоотношений.
Поднят вопрос о необходимости кодификации нормативных правовых актов в отношении объектов культурного наследия, что обусловлено их большим количеством, разобщенностью, несогласованностью и наличием противоречий.
Третий параграф «Обременения права собственности в отношении недвижимых объектов культурного наследия» содержит толкование понятий «ограничения» и «обременения» прав. Установлено, что
законодатель отождествляет термины «ограничение» и «обременение» прав на объекты недвижимости, что приводит к объединению вещных прав и обязательств, договоров, материально-правовых и процессуальных норм. Доказано, что ограничение права собственности есть стеснение права, влекущее для собственника обязанность его соблюдать. Возникает ограничение на основании актов уполномоченных органов помимо воли собственника и является для собственника запретом к распоряжению имуществом, права на которое ограничены. Напротив, обременение права собственности возникает по воле собственника на основании договора или в силу закона, приводит к возникновению прав третьих лиц и не препятствует собственнику в распоряжении объектом, в отношении которого имеется обременение.
Автор утверждает, что охранное обязательство является обременением права собственности, вытекающим из договора, если рассматривать охранное обязательство в качестве такового. Оно принимается лицом, приобретающим права на недвижимый объект культурного наследия добровольно, как и само решение о приобретении такого объекта, и по своей правовой природе является договором, заключаемым в силу закона.
Законодатель не конкретизирует, в каких случаях действие охранного обязательства может быть изменено или вовсе прекращено. Данное обстоятельство не способствует четкому выполнению требований действующего законодательства в части сохранения недвижимых объектов культурного наследия, тем более что условия охранного обязательства являются существенными условиями договора купли-продажи подобных объектов и предполагается, что на момент заключения договора соглашение между сторонами по ним достигнуто.
По мнению автора, прекращение действия охранного обязательства возможно лишь в случае прекращения права собственности на объект в связи с его утратой (п. 1 ст. 235 ГК). Изменение условий охранного обязательства, с точки зрения автора, возможно лишь при существенном изменении обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора купли-продажи недвижимого объекта культурного наследия. Выражена позиция, что изменение также допустимо в случае правомерного изъятия указанного объекта у собственника, когда происходит смена собственника, которая не является приватизацией, следовательно, отсутствуют основания для прекращения охранного обязательства, но возникает необходимость во внесении в него изменений в части субъекта права собственности и оснований возникновения права собственности.
Принимая во внимание ценность рассматриваемых объектов, а также те обременения, которые возлагаются на собственника, автор предлагает требование о страховании объекта сделать необходимым условием охранных обязательств.
Третья глава «Субъекты и способы приватизации недвижимых объектов культурного наследия» состоит из трех параграфов, где исследуются вопросы субъектного состава приватизационных отношений, порядка и процедуры проведения приватизации недвижимых объектов культурного наследия.
В первом параграфе «Продавцы и покупатели» анализируются компетенция государственных органов, участвующих в приватизации недвижимых объектов культурного наследия, требования к покупателям указанных объектов, вопросы участия в их приватизации иностранных инвесторов.
Автор отмечает, что для наиболее эффективного выполнения Росимуществом и Минкультуры России возложенных на них функций и обеспечения согласованной деятельности при принятии решений о приватизации находящихся в федеральной собственности недвижимых объектов культурного наследия и контроля за соблюдением охранных обязательств при их приватизации необходимо разработать межведомственный порядок взаимодействия данных государственных органов исполнительной власти в обозначенной сфере деятельности.
В отношении покупателей недвижимых объектов культурного наследия диссертант указывает на отсутствие законодательных ограничений для участия в приватизации таких объектов. Передача указанных объектов в собственность иностранному юридическому или физическому лицу не повлечет утраты таким объектом статуса национального наследия. Передача в собственность иностранному покупателю памятника истории и архитектуры, использование иностранных материальных, финансовых ресурсов, передовой техники, технологии, управленческого опыта способствовали бы поддержанию сохранности обозначенных объектов, их реставрации и восстановлению. Вместе с тем приобретение иностранными покупателями названных объектов, возможно, упрочит сотрудничество государств, международных организаций, научных учреждений, профессиональных объединений, других заинтересованных сторон и общественности в целом в сохранении и популяризации недвижимых объектов культурного наследия. Участие иностранных покупателей в приватизации обозначенных объектов будет способствовать притоку иностранного капитала и в российскую экономику, а денежные средства от приватизации должны быть направлены на поддержание других недвижимых объектов культурного наследия.
По мнению автора, участие иностранного капитала должно стимулироваться при приватизации разрушающихся объектов, которым грозит уничтожение, утрата историко-культурного значения и физическое разрушение, а также объектов, реставрация которых законсервирована и т. д.
Диссертантом предложено установить требования к покупателям памятников архитектуры, также предложен перечень таких требований.
Во втором параграфе «Классификация недвижимых объектов культурного наследия в качестве объектов приватизации. Проблема выбора способа приватизации» рассматривается проблема отсутствия порядка определения имущественного состава недвижимого объекта культурного наследия, дана классификация недвижимых объектов культурного наследия как объектов приватизации, обозначена проблема выбора оптимального способа приватизации названных объектов.
Автором дана классификация недвижимых объектов культурного наследия в качестве объектов приватизации.
Выявлено, что отсутствуют нормативно установленные способы эффективной приватизации недвижимых объектов культурного наследия. При этом выражена позиция, что наиболее приемлемым способом отчуждения недвижимых объектов культурного наследия является конкурс.
В третьем параграфе «Конкурс как способ приватизации недвижимых объектов культурного наследия. Отдельные аспекты продажи недвижимых объектов культурного наследия на аукционе» рассматриваются особенности продажи указанных объектов на торгах.
Выявлена нормативная несогласованность понятия конкурса, представленного в ГК и в приватизационном законодательстве. Доказана практическая нереализуемость конкурса, предусмотренного ст. 20 Закона о приватизации 2001 г., применительно к недвижимым объектам культурного наследия. Автором предложены пути решения отмеченной проблемы, в частности разработаны критерии отбора победителей конкурса, даны предложения по оценке и сопоставлению заявок претендентов.
Также рассмотрены особенности проведения аукционов в форме видеоконференций.
Уделено внимание такой проблеме, как отчуждение доли в праве собственности на недвижимый объект культурного наследия.
Глава четвертая «Продажа недвижимых объектов культурного наследия» состоит из трех параграфов, в которых рассматриваются такие важные вопросы, как оценка недвижимых объектов культурного наследия, информационное обеспечение приватизации, заключение договора купли-продажи и возникновение права собственности на недвижимый объект культурного наследия.
В первом параграфе «Определение цены недвижимых объектов культурного наследия и информационное обеспечение их приватизации» исследуется проблема оценки культурной ценности названных объектов, изучается правовая природа информационного сообщения.
В связи с отсутствием нормативной базы, позволяющей определить стоимость недвижимых объектов культурного наследия, адекватной их нематериальной ценности, автор приходит к выводу о необходимости нормативного закрепления подготовки мотивированного заключения по отчетам оценщиков об оценке недвижимых объектов культурного наследия и об определении уполномоченного государственного органа для подготовки таких заключений. Данное предложение обусловлено и тем, что действующим законодательством РФ не предусмотрена возможность признания сделки приватизации недействительной в связи с недостоверно определенной ценой уже отчужденного имущества. Предлагаются подробные рекомендации по порядку подготовки заключений.
При исследовании правовой природы информационного сообщения доказано, что информационное сообщение о продаже недвижимого объекта культурного наследия при условии выбора таких способов приватизации, как конкурс, аукцион или продажа без объявления цены является приглашением делать оферты, поскольку окончательное
соглашение о цене (существенном условии договора купли-продажи недвижимости) достигается сторонами в процессе продажи. Тогда как в случае продажи государственного или муниципального имущества посредством публичного предложения или внесение его в качестве вклада в уставные капиталы открытых акционерных обществ информационное сообщение является публичной офертой.
Кроме того, автором обоснован вывод о том, что установленных источников публикации информационных сообщений недостаточно, в этой связи в работе даны соответствующие предложения.
Во втором параграфе «Заключение договора купли-продажи недвижимого объекта культурного наследия и содержание такого договора» раскрываются вопросы о документах, необходимых для приватизации указанных объектов, о порядке заключения договора купли-продажи, его правовая природа, условия действительности и взаимосвязь с охранным обязательством, проработана правовая природа протокола о результатах приватизационных процедур.
Установлено, что порядок заключения договора купли продажи недвижимого объекта культурного наследия, а также сроки заключения договора обусловлены выбором способа приватизации.
Автором обоснован вывод, что протокол о результатах продажи недвижимого объекта культурного наследия соответствует п. 2, 3 ст. 429 ГК, посвященной предварительным договорам, и по своей правовой природе является предварительным договором. Доказано, что по результатам совершения приватизационных процедур при наличии победителя для сторон возникает не право, а обязанность заключить договор купли-продажи.
В связи с тем что условия охранного обязательства подлежат включению в качестве существенных условий в договор купли-продажи объекта культурного наследия автором обозначены следующие проблемы. Во-первых, в договоре купли-продажи недвижимого объекта культурного наследия происходит дублирование условий охранного обязательства, что приводит к смешению обязательств по договору купли-продажи и по охранному обязательству, смешению целей и субъектного состава. Данные обстоятельства вызывают серьезные проблемы при решении целого ряда вопросов: а) о порядке исполнения соответствующих обязательств; б) об ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств; в) о действительности соответствующих сделок; г) о применении последствий недействительности сделок. Во-вторых, не определен момент заключения соответствующих договоров и момент возникновения по ним прав и обязанностей. Последний вопрос связан прежде всего с необходимостью государственной регистрации как права собственности на основании договора купли-продажи, так и обременения права собственности на основании охранного обязательства.
В работе также определено, какой договор — купли-продажи или охранное обязательство — является основным, а какой дополнительным, акцессорным.
В третьем параграфе «Возникновение права собственности на недвижимые объекты культурного наследия. Государственная регист-
рация прав» обоснована необходимость государственной регистрации договоров купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия, рассматриваются отдельные аспекты регистрации прав в отношении названных объектов.
Сделано заключение о том, что с моментом государственной регистрации связываются как момент заключения договора, так и переход права собственности, а также действительность договора и действительность сделки. При отсутствии необходимости в регистрации договора он вступает в силу и становится обязательным для сторон с момента его заключения, т. е. с момента подписания (ст. 425 ГК). При этом фактическое исполнение обязательств по договору купли-продажи недвижимого объекта культурного наследия никак не будет связано ни с регистрацией договора, ни с регистрацией обременения в соответствии с охранным обязательством. Аргументировано, что до момента государственной регистрации права собственности и обременения на основании охранного обязательства контролировать в полной мере порядок содержания недвижимого объекта культурного наследия будет весьма затруднительно, а требовать начала исполнения условий охранного обязательства и вовсе невозможно.
Установлено, что для приватизации недвижимых объектов культурного наследия и регистрации перехода права собственности на них одних лишь технических характеристик объектов недостаточно. Предметы интерьера, если они представляют собой историко-культурную или художественную ценность, в силу ст. 3 Закона об объектах культурного наследия являются составной частью недвижимого объекта культурного наследия. Именно государственная регистрация способна упорядочить и придать завершенную правовую форму совершаемой сделке с объектом недвижимости.
Решение проблемы учета входящих в состав недвижимого объекта культурного наследия движимых вещей, представляющих историко-культурную ценность или художественную ценность, автор видит в отражении инвентарных сведений о движимых объектах культурного наследия в «Особых отметках регистратора».
В заключении подведены итоги диссертационного исследования, сформулированы основные выводы.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы: Монографии
1. Правовое регулирование приватизации недвижимых объектов культурного наследия / Л. В. Федорова. — М.: Юстицинформ, 2012. — 10 п. л.
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России
2. Государственная регистрация ограничений прав, прекращение ограничений прав на недвижимое имущество на основании процессу-
альных документов / Л. В. Федорова // Хозяйство и право. — 2006. — № 3. — 0,6 п. л.
3. Информационное обеспечение приватизации недвижимых объектов культурного наследия / Л. В. Федорова // Законодательство. — 2011, —№6, —0,6 п. л.
4. Охранное обязательство в отношении недвижимых объектов культурного наследия / Л. В. Федорова // Вестник Российской правовой академии. — 2010. — № 4. — 0,6 п. л.
5. Понятие приватизации недвижимых объектов культурного наследия / Л. В. Федорова // Государство и право. — 2011. — № 7. — 0,7 п. л.
Другие публикации
6. Определение стоимости недвижимых объектов культурного наследия при их приватизации / Л. В. Федорова // Пятые Всероссийские Державинские чтения (Москва, 15 декабря 2009 года) : сб. ст. в 7 кн. — Кн. 4 : Проблемы предпринимательского и гражданского права, гражданского и арбитражного процесса / отв. ред. М. Н. Илюшина ; РПА Минюста России. — М. : РПА Минюста России, 2010. — 0,3 п. л.
Подписано в печать 03.07.2013. Формат 60x90 1/16. Усл. печ. л. 1,4. Тираж 100 экз.
Федеральное государственное бюджетное
образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Правовое регулирование приватизации недвижимых объектов культурного наследия»
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ БЮДЖЕТНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «РОССИЙСКАЯ ПРАВОВАЯ АКАДЕМИЯ МИНИСТЕРСТВА ЮСТИЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
04201361212 На правах рукописи
ФЁДОРОВА ЛЮБОВЬ ВАСИЛЬЕВНА
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИВАТИЗАЦИИ НЕДВИЖИМЫХ ОБЪЕКТОВ КУЛЬТУРНОГО НАСЛЕДИЯ
Специальность 12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право
ДИССЕРТАЦИЯ
на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель -доктор юридических наук, профессор М.В. Телюкина
Москва -
2013
СОДЕРЖАНИЕ:
Введение...............................................................................стр. 3-24
Глава I. Отчуждение государственной собственности в порядке
приватизации..............................................................стр. 25-64
1.1. Понятие приватизации государственного и муниципального имущества, правовая природа приватизации недвижимых объектов культурного наследия.....................стр. 25-39
1.2. Преобразование государственной собственности в России, правовая основа и приватизация недвижимых объектов культурного наследия - отдельные исторические аспекты.....стр. 40-54
1.3. Разграничение государственной собственности в отношении недвижимых объектов культурного наследия применительно
к их приватизации..........................................................................стр. 55-65
Глава II. Правовой статус недвижимых объектов культурного
наследия и особенности права собственности на них............стр. 66 - 115
2.1. Понятие недвижимых объектов культурного наследия.........стр. 66 - 82
2.2. Право собственности в отношении недвижимых объектов культурного наследия...................................................стр. 83-102
2.3. Обременение права собственности в отношении
недвижимых объектов культурного наследия......................стр. 103 - 115
Глава III. Субъекты и способы приватизации недвижимых
объектов культурного наследия......................................стр. 116 - 152
3.1. Продавцы и покупатели................................................стр. 116 - 128
3.2. Классификация недвижимых объектов культурного наследия в качестве объектов приватизации. Проблема
выбора способа приватизации.........................................стр. 129 - 140
3.3. Конкурс как способ приватизации недвижимых объектов культурного наследия. Продажа недвижимых объектов
культурного наследия на аукционе..................................стр. 141 - 152
Глава IV. Продажа недвижимых объектов культурного наследия ... стр. 153 - 197
4.1 Определение цены недвижимых объектов культурного
наследия и информационное обеспечение их приватизации ... стр. 153-170
4.2. Заключение договора купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия и содержание такого договора.............стр. 171-186
4.3. Возникновение права собственности на недвижимые объекты культурного наследия. Государственная регистрация прав.... стр. 187-197
Заключение........................................................................стр. 198-203
Библиография......................................................................стр. 204-222
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования.
Архитектурное наследие является незаменимым выражением богатства и разнообразия мирового культурного наследия. Оно несет в себе неоценимые свидетельства прошлого и представляет собой общее наследие всех будущих поколений.
Архитектурному наследию все больше угрожает разрушение, вызываемое не только традиционными причинами повреждений, но также и эволюцией социальной и хозяйственно-экономической жизни общества. Повреждение или исчезновение любых недвижимых объектов культурного наследия представляет собой пагубное обеднение всех народов мира.
Ранее действовавшим законодательством объекты культурного наследия были отнесены к категории «достояние народов» и находились в государственной собственности. Содержание всех недвижимых объектов культурного наследия в государственной и муниципальной собственности стало неэффективным в связи с недостаточным объемом средств, которых они требуют и недостаточностью финансовых, научных и технических ресурсов.
В результате пересмотра принципов и приоритетов в области управления и распоряжения государственным имуществом, возникла политическая и экономическая потребность в отчуждении государственного и муниципального имущества в частную собственность.
Приватизация государственного и муниципального имущества является сравнительно новым институтом. История развития данного института в России не велика. Передаче из государственной и муниципальной собственности в частную подлежали в основном государственные и муниципальные предприятия. Однако имели место и сделки приватизации недвижимых объектов культурного наследия, отнесенных к памятникам истории и архитектуры местного значения.
Приватизация является правовой категорией, несмотря на то что в литературе она рассматривается в основном как экономическая. Успех
приватизации, ее темпы и качество прежде всего зависят от эффективности механизма правового регулирования отношений по приобретению гражданами и юридическими лицами объектов приватизации. Однако всегда следует учитывать экономическое, политическое, а в случае приватизации памятников архитектуры и нравственное обоснование, которое имеет под собой приватизация. Следовательно, рассмотрение данного института возможно в тесной взаимосвязи с экономикой, политикой и социально-нравственным развитием общества, поскольку именно последние определяют основные тенденции, которые отражаются при нормотворчестве.
С 1 января 2008 года мораторий на приватизацию объектов культурного наследия федерального значения отменен.
С учетом новых тенденций в политике, экономике и культуре законодательная база требует обновления и совершенствования.
Недвижимые памятники истории и культуры, когда выступают объектами приватизации, относятся к объектам специфического правового регулирования. Основной задачей при передаче их в частную собственность является не извлечение экономической прибыли, а создание необходимых условий для их сохранения, популяризации и обеспечения конституционного принципа на доступ каждого к таким объектам.
При отсутствии надлежащего законодательного обеспечения столь важной сферы общественных отношений, противоречивости имеющихся нормативных правовых актов, неурегулированности целого ряда существенных вопросов процедуры отчуждения недвижимых объектов культурного наследия1 последствия отмены запрета на их приватизацию могут быть весьма пагубными. Помимо нарушения прав и законных интересов сторон сделки это может привести к утрате многих ценных объектов культурного наследия.
Памятники архитектуры, а также правовые нормы, которые устанавливают их правовой статус, регулируют вопросы права собственности и перехода права
' Для четкой идентификации объектов, приватизация которых исследуется, в работе используется понятие «недвижимые объекты культурного наследия», поскольку движимые культурные ценности также являются объектами культурного наследия.
собственности в отношении данных объектов, представляют немалый интерес для изучения. Однако в научной литературе данная тема разработана недостаточно полно.
Неразрешенность таких проблем, как отсутствие эффективного правового инструментария по разграничению государственной собственности на обозначенные объекты, отсутствие надлежащего их учета и, соответственно, контроля использования, а также ряд других проблем могут ставить под сомнение действительность сделок приватизации в отношении названных объектов.
Отсутствует отлаженный правовой механизм отбора покупателей недвижимых объектов культурного наследия. Отчуждение обозначенных объектов из государственной и муниципальной собственности в частную, при данном изъяне законодательства, может повлечь невозможность обеспечения новыми собственниками надлежащего содержания и использования таких объектов, а затем и их утрату.
Не имеется четкой нормативной регламентации порядка продажи недвижимых • объектов культурного наследия с учетом их специфики. Те из существующих способов приватизации, которые теоретически могут быть использованы, на практике не реализуемы и нуждаются в существенной корректировке применительно к обозначенным объектам. Серьезной проблемой является невозможность объективной оценки недвижимых объектов культурного наследия при использовании имеющихся стандартов оценки. Между тем оценка объектов приватизации является обязательной. Без определения цены объекта его отчуждение, например, на аукционе или конкурсе становится невозможным.
Таким образом, необходима как нормативная, так и теоретическая разработка правовой природы приватизации недвижимых объектов культурного наследия. Рассмотрение вопроса о возможности передачи в частный сектор одной из приоритетных задач государства - сохранение культурного наследия, правового статуса указанных объектов, особенностей права собственности на
них с учетом обстоятельств, стесняющих данное право, таких проблем, как определение цены недвижимых объектов культурного наследия с учетом их культурной ценности, момент заключения договора купли-продажи и особенности возникновения права собственности на данные объекты, - все это с теоретической и практической точки зрения является на сегодняшний день весьма своевременным и чрезвычайно актуальным.
Степень научной разработанности темы исследования. В настоящее время очень много ведется дискуссий о приватизации недвижимых объектов культурного наследия. Однако существует только одно монографическое исследование, специально посвященное правовому регулированию приватизации данных объектов и то выполненное автором настоящей работы.
Общетеоретическая основа представлена в трудах ученых цивилистов -С.С. Алексеева, М.И. Брагинского, A.B. Бенедиктова, О.С. Иоффе, Д.И. Мейера, В.П. Мозолина, B.C. Нерсесянца, К.П. Победоносцева,
A.П. Сергеева, Е.А. Суханова, Ю.К. Толстого, Г.Ф. Шершеневича, и других.
Значительное количество научных работ были направлены на изучение экономических аспектов приватизационных отношений, что нашло отражение в работах - С.Я. Веселовского, В.А. Виноградова, В.И. Кошкина, А.Д. Радыгина,
B.М. Шупыро, Е.Г. Ясина и других.
Вопросы приватизации исследованы в работах таких правоведов, как B.C. Белых, В.В. Витрянский, И.В. Ершова, А.Г. Калпина, В.П. Камышанский, С.И. Комарицкий, Н.М Коршунов, О.М. Крапивин, Г.Д. Отнюкова, К.Ю. Ратников, В.В. Чубаров, С.С. Щербинин, A.M. Эрделевский.
Существуют монографические и диссертационные работы в области приватизации, исполненные как юристами, так и экономистами, а также работы в отношении памятников истории и архитектуры, выполненные специалистами в области архитектуры и градостроительства. Среди прочих работ юристов, можно отметить работы: Д.А. Герцева, И.С. Петрова, Е.А. Тяпкиной, и многие другие.
В отдельных работах, например, в диссертациях М.А. Александровой «Гражданско-правовой режим культурных ценностей в Российской Федерации», A.A. Джамбатова «Гражданско-правовой режим объектов культурного наследия» и C.B. Новиковой «Приватизация государственного и муниципального имущества» вопросы приватизации недвижимых объектов культурного наследия, затронуты лишь вскользь. Названные авторы не ставили перед собой цель исследовать проблемы правового регулирования приватизации указанных объектов.
Комплексное исследование вопросов правового регулирования приватизации недвижимых объектов культурного наследия, отсутствует. Таким образом, степень научной разработанности заявленной темы не позволяет решить большой спектр теоретических и практических проблем, возникающих при отчуждении из государственной и муниципальной собственности обозначенных объектов.
Целью исследования является раскрытие специфики приватизации недвижимых объектов культурного наследия, разработка теоретических положений и практических рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства по регулированию отношений в сфере приватизации указанных объектов.
Для достижения цели поставлены следующие задачи:
- раскрытие понятия приватизации применительно к недвижимым объектам культурного наследия с учетом их правового режима и особенностей права собственности на них;
- определение понятия ценности недвижимых объектов культурного наследия и анализ проблемы установления цены таких объектов;
исследование субъектного состава приватизационных отношений, разработка системы критериев отбора покупателей недвижимых объектов культурного наследия;
- выявление несовершенства приватизационных процедур в отношении недвижимых объектов культурного наследия, выбор оптимального способа их приватизации;
- анализ процедуры заключения договора купли-продажи недвижимых объектов культурного наследия, его содержания и выявление взаимосвязи с охранным обязательством, проработка вопросов порядка возникновения права собственности.
Говоря о задачах данного исследования, необходимо отметить, что тема приватизации в целом и в частности недвижимых объектов культурного наследия неисчерпаема. Рассмотреть все актуальные вопросы приватизации обозначенных объектов в рамках одной работы с учетом ее ограниченного объема не представляется возможным. В этой связи в работе будут исследованы лишь те вопросы, которые наиболее актуальны, по мнению автора.
Объектом диссертационного исследования являются общественные правоотношения, возникающие по поводу отчуждения недвижимых объектов культурного наследия (отдельно взятых зданий — памятников истории и культуры) из государственной собственности в частную.
За пределами настоящего исследования остаются общественные правоотношения в отношении объектов культурного наследия, являющихся произведениями ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары, водные объекты), объектов, являющихся отдельными захоронениями, некрополями, памятными местами, культурными и природными ландшафтами. Также в данной работе не рассматриваются вопросы в отношении земельных участков, расположенных под недвижимыми объектами культурного наследия, в отношении многолетних насаждений в пределах охраняемой зоны и ряд других смежных вопросов.
Поскольку объем настоящей работы ограничен, правовое регулирование правоотношений по отчуждению недвижимых объектов культурного наследия из муниципальной собственности рассматривается постольку, поскольку это
необходимо для рассмотрения правоотношений по отчуждению памятников истории и культуры федерального значения.
Предметом диссертационного исследования являются нормы законодательства, относящиеся к приватизации недвижимых объектов культурного наследия, практика их применения, а также научная доктрина в сфере приватизации и права собственности.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов познания и исследования, в том числе общенаучные —■ аналитический, диалектический, исторический, структурно-системный, формальнологический, и специальные, применяемые в юридической науке, — формально-юридический, сравнительно-правовой.
Эмпирическую основу работы определили действующее и утратившее силу законодательство, регулирующее рассматриваемые правоотношения, судебная практика, в том числе постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, множество судебных актов арбитражных судов различных инстанций, информационные письма Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, сведения с научно-практических конференций, конгрессов, семинаров, фактический материал, отраженный в средствах массовой информации и полученный в результате практической деятельности автора.
Научная новизна состоит в том, что данная работа является первым комплексным исследованием специфики приватизации недвижимых объектов культурного наследия. В работе раскрыта правовая природа приватизации обозначенных объектов. Выявлена взаимосвязь охранного обязательства и договора купли-продажи, исследована их сущность. Дана классификация недвижимых объектов культурного наследия как объектов приватизации. Рассмотрены особенности права собственности на указанные объекты как публичных, так и частных собственников, сформулированы новые понятия. Кроме того, в рамках представленного исследования автором предложены решения ряда практических правовых проблем приватизации указанных объектов. Впервые проведен анализ
способов приватизации применительно к недвижимым объектам культурного наследия. Обоснована необходимость: подготовки уполномоченным органом заключений по отчетам об оценке указанных объектов; установления требований к покупателям таких объектов; разработки порядка оценки и сопоставле
