Правовое регулирование взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их составтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Правовое регулирование взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав»

На правах рукописи

ГРИШАУ Владимир Николаевич

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАЙОНОВ И ПОСЕЛЕНИЙ, ВХОДЯЩИХ В ИХ СОСТАВ

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических паук

Тюмень - 2006

Диссертация выполнена на кафедре конституционного н муниципального права Института государства и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионалы (ото образокаюм «Тюменский государственный университет»

Научный руководитель доктор юридических паук,

профессор

Матейкооич Максим Станиславович

Офшшальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Бондарь Николай Семенович

кандидат юридических наук Прокопьев Дмитрий Владимирович

Ведущая организация Юридический факультет

Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова

Защита состоится декабря 2006 г. в часов па заседании

диссертационного совета Д 212.274.06 при Государственном образовательном учреждении высшего про фессло! шльного образования «Тюменский государственный университет» по адресу: 625003, г. Тюмень, ул. Ленина, 38 (зал заседаний ученого совета),

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Тюменский государственный университет».

Автореферат разослан «/? » 2006 г.

Ученый секретарь днсссртац ионного совета, доктор юридических наук

В.Д. Плесовских

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность tcmi>i диссертации иного исслсдопаини. В соответетиии с Конституцией Российской Федерации (стапл 131), местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и ни друшх территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Федеральный закон от 28.08.1995 г, № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» допускает многообразие моделей террито риалы юй организации месшого самоуправления. В результате в отдельных субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на уровне поселений («поселенческая» модель местного самоуправления), в других - на уровне районов, в третьих - на уровне районов и поселений. Такая практика в целом имела негативные последствия для России, воспринималась как ущербная, страдающая системными дефектами и пробелами. Кроме того, государство возложило на местное самоуправление задачи, которые могут успешно |кшать лишь немногие муниципалы нле образования, обладающие соотвстству юн oí м финансово-экономически м патенциало м.

Одноименный Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ упразднил указанное многообразие. С вступлением его в силу установилась единая система территориальной организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации: во всех субъектах России создаются только перечислен!иле в законе виды муниципальных образований - городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

Основными цепями создания органов местного самоуправления как на поселенческом, так и на районном уровнях яиляется, е одной стороны, приближение месшого самоуправления пепосредствспио к населению, с другой стороны, обеспечение эффективности в решении вопросов местного значения.

Очевидно, что дня максимального достижения указанной цели и были изменены сроки вступления в силу нового федерального закона, применять которые в полной мере оказались готовы далеко не все субч>екты федерации. Особую обеспокоенность вызывала ситуация в тех регионах, где ранее муниципальные образования существовали на уровне районов и некоторых городов, а теперь необходимо урегулировазъ взаимоотношения между муниципальными районами и вновь образованными поселениями.

Поэтому в условиях реформирования системы местного самоуправления в России проведение научного исследования о взаимоотношениях органов муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, представляется крайне необходимым как для науки, гак и для практики.

Нормативно закрепленное право поселений и районов на установление взаимоотнош ен и й между собой требует осмысления, оценки и доработки с учетом практики реализаций положений законов в этой сфере.

Объектом диссертационного исследования является особая сфера общественных отношений - взаимоотношения органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, в целях наиболее элективного решения вопросов местного значения н реализации переданных государственных полномочий.

Предметом исследования является регулирующие деятельность органов местного самоуправления нормы федерального, регионального законодательства, актов муниципального правотворчества, а также складывающаяся в России практика взаимоотношений органов публичной власти муниципальных районов и поселении, входящих в их состав.

Основные цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексный анализ правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, как равноправных субъектов муннципалыю-правовых отношении; выработка предложений и практических рекомендаций в части совершенствования правового регулирования взаимоотношений указанных видов муниципальных образований.

Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:

- уточнить содержание таких понятий, как «муниципальный район», «городское поселение», «сельское поселение», соотношение понятий «компетенция», «предметы ведения», «вопросы местного значения», «полномочия»;

- классифицировать принципы и формы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав;

- исследовать нормативно-правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней в сфере правового регулирования взаимоотношений указанных видов муниципальных образований;

- раскрыть основные правовые формы взаимоотношений муниципальных районов и поселений, входящих в их состав;

- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования в сфере взаимоотношений муниципальных районов и поселений, входящих в их состав;

- разработать проект типового соглашения о передаче части полномочий органами местного самоуправления муниципальных районов (поселений).

Методологическую основу исследования составляют метод системного анализа, диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой, индуктивный и дедуктивный методы исследования.

Теоретическую основу исследовании составили работы отечественных и зарубежных авторов в области права, философии, материалы научных и практических конференций, посвященных проблематике взаимоотношений органов местного самоуправления и поселений, входящих в их состав.

В частности, в работе использованы труды следующих ученых в области теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, A.A. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдр и и а, Ю.А. Дмитриева, Н.М, Добрынина, Д.Г, Жаромских, A.A. Замотай ва, А.Н, Кокотовз, O.E. Кугафина, A.B. Ларионова, С.Ю. Марочкина, М.С. Матейкоинча, Н.П. Носовой, В.Д. Плесовских, Н.В. Постового, В.Е. Севрюга на, А.П. Сунцова, Ю.А, Тихомирова, В.И, Фадеева, Г.Н. Чеботарева, К.Ф, Шеремета, Е.С. Шугрипой и других ученых.

Нормативной базой исследования выступили нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решения Конституционного Суда российской Федерации,

Научная новизна диссертационно га исследования состоит в том, что автором проведено одно из первых комплексных исследований правового регулирования взаимоотношении органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, в целях наиболее полного и эффективного выполнения ими вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий на соответствующих территориях.

В работе даны авторские определения содержания следующих понятий: «городское поселение», «сельское поселение», «муниципальный район», «представительный орган муниципального района», «соглашение о передаче осуществления части полномочий»; определены цель, объект, схема, формы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений.

Предложена новая классификация специальных вопросов местного значения муниципальных районов и поселений.

В целях предупреэкдеиия принятия органами и должностными лицами местного самоуправления необоснованных решений предлагается закрепить в Федеральном законе от 06.10,2003 г. № 131-ФЗ дополнительные условия осуществления факультативных вопросов местного значения.

Il работе ангаром обоеношлвается необходимость введения в научный оборот категории «ноиросы совместного ведения муниципальных районов и

ПОССЛСНИЙ».

Основные положении, выносимые на защиту:

I. Взаимоотношения органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, - это урегу лироватпaie нормами права отношения между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, направленные па наиболее результативное совместное решение вопросов местного значения в интересах населения соошетсгоу юн 1их территорий.

Указашгое понятие включает в себя как особое правовое состояние органов публичной (муниципальной) пласт, закрепленное конституционным законодательством и муниципально-правовими актами, прежде всего, нормативное разграничение компетенции, так и деятельность по реализации установлен!п.IX правил - взакмодействие данных органов власти.

Объектом взаимоотношений органов местного самоуправления муниципалы гых районов и поселений, входящих в их состав, следует признать общие интересы той совокупности граждан, от имени которой соответствующими органами местного самоуправления осуществляется публичная власть. Под общими интересами следует понимать комплекс общеепкяшых потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов местного самоуправления.

2. Для наиболее результативного решения вопросов местного значения, повышения качества бюджетных услуг требуется сосредотощпъ наибольшую часть вопросов местного значения па уровне муншртальных районов, передав им часть вопросов поселений, в т.ч. содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных трапепортных сооружений в границах населенных пунктов поселения; организацию и осуществление мероприятий по i-ршкданской обороне, защите шсеяе1мя и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организацию деятельности аварийно-спасательных служб и (или) Ш!арий]ш-спасателыеых формирований ira территории поселения.

Л. Предлагается законодательно закрепить институт вопросов совместного веления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, и разграничить полномочия по этим вопросам по каждому из указанных видов муниципальных образований. Г) Федеральном законе от 06,10.2003 г. № 1Л1-ФЗ ряд вопросов местного значения, закрепленных за муiшцштальными районами и поселениями, не разграничу ал и носят совместный характер. Об1>едипепие материально-финансовых, кадровых ресурсов позволит

совместными усилиями муниципальных районов и поселений наиболее результативно решать вопросы меси coro значения во блага населения соответствующих муниципальных образований.

4. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 1Э1-ФЗ, ровно как и Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ, не разграничивает' полномочия между органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения. Указанное обстоятельство приводит па практике к неопределенности компетенции последних, т.к. не все уставы муниципальных образований закрепляют конкретные перечни полномочий органов и должностных лиц. Это влечет за собой юридические конфликты, в т.ч. закрепление за представительным органом муниципального образования функций, традиционно выполняемых исполнигслшо-раснорядитсльным органом.

В целях сокращения количества споров о компетенции между органами местного самоуправления, необходимо па федеральном уровне законодательно разгратчить функции органов и должностных лиц местного самоуправления с указанием конкретного перечня полномочий.

5. Передача часта полномочий органами местного самоуправления поселений и муниципальных районо в пределах вопросов местного значения соответствующего вида муниципального образования ограничивает право населения на решение вопросов местного значении, закрепленных законом, и ставит в неравное положение с населением другах муниципальных образований, органами местного самоуправле!шя которых такие полномочия не переданы на осуществление на другой уровень,

В целях установления действенного контроля за деятельностью мущщиштьпых служащих и обеспечения соблюдения конститу!(ионного права населения на осуществление местного самоуправления как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации следует обеспечить участие населения в решении вопроса о передаче части полномочий посредством проведения голосования на соответствующих территориях муниципальных образований.

6. На законодательном уровне для гарантирования права местного самоуправления на достаточность передаваемых финансовых средств необходимо запретить использование органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений при осуществлении части полученных друг от друга полномочий собствешнлх бюджетных средств. Это защитит органы место го самоуправления, принимающих осуществление части полномочий от появления «нефинапсируемых» или «iюдофиЕтнсиру с мых мандатов».

Практическая значимость диссертации заключается в том, что результаты проведенного исследования могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов, городских н сельских поселений, при совершенствовании нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней в сфере взаимоотношений органов муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, при проведении последующих научных исследований. Выводы и предложения, изложенные в диссертации, могут использоваться органами государственной и муниципальном власти в нормотворческой деятельности и правоприменительной практике. Материалы проведенного исследования могут применяться в научной и педагогической работе, при составлении учебных пособий и методических материалов.

Апробация результатов исследования. Основные положения и сформулированные выводы исследования отражены в подготовленных и опубликованных научных статьях. Некоторые выводы (по вопросам территориальной организации местного самоуправления, финансово-экономических основ взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений) обсуждались па научно-практических конференция к.

- Теоретические положения, материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций, проведений практических занятий в Тюменском государственном университете.

Структура диссертации. Работа включает введение, принятые сокращения, три главы, семь параграфов, заключение, список использованных источников и приложения,

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, степень ее разработанности, определяются объект и предмет исследования, ставятся его цепи и задачи, излагаются методологические и теоретические основы, доказываются научная новизна работы и ее практическая значимость, приводятся сведения об их апробации, формулируются основные положения, выносимые па защиту.

Первая глава «Взаимодействие органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов в системе взаимоотношения органов публичной власти» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе рассматриваются конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти.

Автор отмечает, что органы публичной власти (органы государственной власти, органы местного самоуправления) не могут действовать изолированно. В противном случае неизбежно наступит коллапс всего властного механизма, работающего только при условии согласованного функционирования и взаимодействия отдельных его частей. Очевидно и то, что правоотношения органов публичной власти отличаются от тех правоотношений, в которые повседневно вынуждены вступать физические и юридические лица в' целях удовлетворения своих материальных, духовных и иных потребностей.

Такие отношения не могут быть результатом свободы волеизъявления сторон, потому что в них участвуют изначально зависимые от воли избирательного корпуса, от места во властной иерархии субъекты. Эти отношения должны быть детально урегулированы правом: Конституцией, законом, иным нормативным актом, договорами и соглашениями. Они всегда носят взаимный характер, отсюда правильнее говорить не просто об отношениях (правоотношениях), а о взаимоотношениях органов публичной власти.

Автор отмечает, что понятие «взаимоотношения» в рассматриваемом контексте включает как особое правовое состояние органов публичной власти, закрепленное конституционным законодательством и актами местного самоуправления, прежде всего, нормативное раз!раннчение компетенции, так и деятельность по реализации установленных правил - взаимодействие органов публичной власти.

В диссертации выделяется объект и схема взаимоотношений. Объектом анализируемых взаимоотношений автор признает общие интересы той совокупности граждан, от имени которой соответствующими органами осуществляется публичная власть. Под общими интересами понимаются комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов публичной власти.

Автор отмечает, что правила взаимоотношений органов публичной власти устанавливаются законодательством, главным образом, конституционным, нормативными правовыми актами местного самоуправления, а также договорами и соглашениями между органами публичной власти.

Под схемой взаимоотношений органов публичной власти диссертант понимает нормативно зафиксированные полномочия и ответственность органов публичной власти по совместно решаемым вопросам государственного и (или) местного значения (правотворчество, формирование исполнительно-распорядительных органов, взаимный контроль и тл ).

Цель взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений является общей для взаимодействующих органов и

направлена на наиболее эффективное осуществление возложенных властных функций.

Литор констатирует, что взаимоотношения предполагают также взаимную ответственность субъектов-участников. Очевидно, что в силу разного статуса сторон нельзя достичь паритета принудительных мер, однако если взаимность ответственности вообще отсутствует, очень трудно добиться псу кос i ¡тельного соблюдения взаимных обязательств и стабильности взаимоотношений в целом.

Во тором параграфе формулируются понятие взаимоотношений и их правовые принципы

В диссертации отмечается, что л юридической пауке понятие «взаимоотношения» непосредственно связано с категорией правоотношение. Пзаимоолюшениям в юридическом смысле присущи признаки правоотношений (урс^лироваппость правом; возникновение, изменение или прекращение ira основе норм нрава, взаимосвязь субъектов субъективными правами и обязанностями; вол слой характер; возникают по поводу определенных ценностей', охраняются государством).

Таким образом, взаимоонюшения органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, представляют собой урегулированные нормами права отношения между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, направлен! tue на наиболее эффективное совместное решение вопросов местного значения в интересах населения соответствующих территорий.

Автор отмечает, что дня принципов взаимоотношений между рассматриваемыми муниципальными образованиями характерно следующее:

- они определяют основы пзаимоопюшепий органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, на всей территории Российской Федерации;

• служат обеспечению прав насел Ci шя на решение вопросов местного значения;

- выступают в качестве гарантий местного самоуправления.

Диссертант выделяет следующие основные принципы взаимоотношений

оргаиоп местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входяпдох в их сос тав:

1) законное!!.,

2) гласность,

3) добровольность в осуществлении взаимоотношений,

4) пенод'ш пение муниципальных районов и поселений друг другу,

5) учет интересов населения,

6) обязательность исполнения достишутих договоренностей,

7) обязательность рассмотрения обращений органон и должностных лиц местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений друг к другу.

Раскрывая принцип гласности, автор предлагает провести раздан мнение категорий «публикация» и «обнародование» муниципальных правовых актов.

Под опубликованием следует понимать официальную публикацию его текста в печатных изданиях.

Обнародование же есть простое доведение до всеобщего сведения но телевидению, радио, рассылка организациям, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, передача по каналам связи, распространение в машиночитаемой форме.

Автор отмечает, что публикация (обнародование) могут быть добровольными, когда сведения и документы публикуются (обнародуются) органами и (или) должностными лицами местного самоуправления по собственной инициативе или просьбе населения и обязательной, когда публикация (обнародование) прямо предусмотрена законом.

Неподчинение органов или должностных лиц местного самоуправления муниципального района и поселений является, но мнению автора, одним из главных принципов взаимоотношений.

Практическая реализация этого принципа позволяет говорить о взаимных отношениях органов местного самоуправления, строящихся на началах равенства, где стороны совместно определяют направления приложения совместных усилий, исходя из территориальных, экономических, природных и других условий.

Автор делит все формы учета мнения населения на непосредственные и опосредованные, обязательные и добровольные.

К обязательным диссертант относит те формы, которые выступают условием принятия какого-либо решения (муниципальные выборы, референдум, учет мнения населения при изменении границ). Добровольные формы (опрос граждан, собрания граждан) представляют право их использования, но не обязывают к этому.

Таким образом, юридическая сила «мнения населения» зависит от того, является ли применение определенной формы учета мнения населения обязательной или нет. При прочих равных условиях, в первом случае неиспользование такой формы влечет незаконность принятого решения или совершенного юридически значимого действия, во втором же - наоборот, действия или решения признаются легальными и влекут установленные правовые последствия.

Диссертант также отмечает, что содержание не всех указанных принципов деятельности органов местного самоуправления раскрыт в полной

мере в Федеральном законе от 06.10.2003 года № 131-ФЭ. Нельзя говорить и об их реальном применении в полном объеме на практике.

Вгорля глапа «Мупиципалъный район и поседение е системе субъектов муииципалънп-правовых отношений» включает в себя два параграфа.

В нервом параграфе уточняется содержание следующих понятий: «муниципальное образование», «муниципальный район», «сельское поселение», «городское поселение».

Автор констатирует, что определение понятая муниципального образования в Федеральном законе от Об. 10.2003 г. № 1Э1-ФЗ сводится лишь к перечислению видов муниципальных образований (что связано с унификацией территориальных основ местного самоуправления в России), не выделяя при этом признаков, детализирующих само понятие.

Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ содержит более развернутое определение муниципального образования с такими существенными признаками, как наличие территории, населения, собственности, бюджета, выборных органов местного самоуправления. Однако в данной дефиниции отсутствует указание на устав (имеющий высшую юридическую силу среди других нормативных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления) как неотъемлемый признак муниципального образования. Не выделялись и иные органы местного самоуправления, не являющиеся выборными, но совместно с последними участвующие в решении вопросов местного значения.

С учетом вышеизложенного автор уточняет определение понятия муниципального образования: это населенная территория городского или сельского поселения, муниципального района, городского округа либо внутригородской территории города федерального значения, в пределах которых решаются вопросы местного значения непосредственно населением и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, принят устав, имеются муниципальная собственность и местный бюджет.

Автор разделяет позицию ученых, считающих, что правоспособность у муниципального образования как самостоятельного субъекта права возникает с момента вступления в силу закона субъекта Российской Федерации, установившего его 1раницы. Следовательно, в этот момент территориально определяется субъект местного самоуправления - население муниципального образования. При этом дееспособность муниципальных образований возникает с момента создания всех предусмотренных их уставами органов местного самоуправления. Деятельность же последних ограничивается целью (осуществление публичных властных полномочий) создания органа публичной власти.

По мнению автора, организационно-финансовая зависимость поселений от муниципальных районов будет иметь место на практике при реализации положений Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ. В первую очередь это коснется финансово зависимых поселений, не имеющих собственных достаточных и стабильных доходов. Необходимость учета мнения органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных районов, в состав которого входят соответствующие поселения, вызвана нормативным закреплением «финансовых рычагов» влияния па «благополучие» территорий поселений, что в конченом итоге может привести и к подчинению органов местного самоуправления соответствующих поселений муниципальным районам и выстраиванию властной вертикали.

Второй параграф посвящен соотношению компетенции муниципальных районов и поселений.

Диссертант отмечает, что в науке конституционного и муниципального права достаточно спорным остается вопрос о содержании и соотношении понятий «компетенция», «предметы ведения», «полномочия», «вопросы местного значения». Особую актуальность споры вокруг этих понятий имеют в связи с неоднозначным закреплением указанных дефиниций в зако Iюдательстве (в зависимости от предмета правового регулирования: при разграничении компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти ее субъектов законодатель используег правовую конструкцию «предметы ведения и полномочия», при закреплении компетенции органов на муниципальном уровне - «вопросы местного значения и полномочия»). В силу этого представляется важным как для теории права, так и для практики определение содержания и соотношения указанных категорий.

Автор придерживается точки зрения, согласно которой компетенция органов местного самоуправления представляет собой совокупность властных полномочий органов местного самоуправления но определенным предметам ведения (вопросам местного значения), тем самым, раскрывая компетенцию через два составляющих элемента: предмет ведения и полномочия.

В Федеральном законе от 06.10.2003 г. № И1-ФЗ для обозначения компетенции органов местного самоуправления используются следующие категории: «вопросы местного значения», «вопросы местного значения межпоселепческого характера», «полномочия органа местного самоуправления», «компетенция органа местного самоуправления», «компетенция должностного лица». Автор считает, что указанная юридическая конструкция компетенции муниципального образования является оптимальной и достаточной для определения функций и задач местного самоуправления и разделения их между видами муниципальных образований, органами и должностными лицами местного самоуправления. Однако в законе

раскрывается содержание только следующих понятий: вопросы местного значения и вопросы местного значения межпоселенческого характера.

Диссертант замечает, что пауке муниципального права известны следующие способы правового регулирования компетенции органов местного самоуправления:

- позитивного регулирования полномочий;

- негативного регулирования полномочий;

- смешанного (позитивного и негативного) регулирования полномочий.

Государство , самостоятельно конструирует компетенцию местных

органов и должностных лиц более или менее жестко, допуская большую или меньшую степень централизации функций управления на местах. Это предопределяется целесообразностью и эффективностью выполнения полномочий.

При этом, констатирует диссертант, эффективность деятельности муниципалитета в целом зависит, прежде всего, от правильного определения компетенции местного самоуправления на соответствующей территории.

По мнению автора, используемая в законе категория «вопросы местного значения» не тождественна понятию «предметы ведения»: указанные в законе вопросы включают как сферы деятельности, так и конкретные полномочия. Именно совокупность предметов ведения и полномочий, как показала практика закрепления вопросов местного значения, составляют содержание вопросов местного значения. Поэтому проводить отождествление вопросов местного значения с предметами ведения местного самоуправления, по мнению автора, является некорректным.

Автор, используя классификацию вопросов местного значения И.В. Выдрииа на обязательные и факультативные (Выдрин И.В, Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2004. с. 188), отмечает, что перечень обязательных вопросов закреплен в статьях 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 года № 131-ФЭ. Финансирование этих вопросов осуществляется из местного бюджета за счет собственных средств, а также субвенций, получаемых из других бюджетов.

Этнические, национальные и иные особенности населения, природные, географические и иные факторы могут, по мнению автора, обусловить наличие у муниципального образования и не предусмотренных нн федеральным, ни региональным законодательством вопросов, решение которых представляет интерес для населения (факультативные вопросы местного значения). Поэтому перечень факультативных вопросов является открытым и зависит как от объема остаточных вопросов, так и наличия свободных финансовых средств у муниципального образования для этого.

Учитывая то обстоятельство, что факультативные вопросы не носят универсального характера, а зачастую связаны с интересами отдельных групп или граждан, автор считает необходимым установить следующие условия осуществления факультативных вопросов местного самоуправления. Во-первых, перечень факультативных вопросов должен закрепляться нормативно на муниципальном уровне; во-вторых, надлежащее решение обязательных вопросов местного значения органами местного самоуправления; в-третьих, с учетом мнения населения должны определяться приоритетные направления в решеЕши факультативных вопросов местного значения в соответствии с реально существующей необходимостью и в интересах населения данного муниципального образования, в-четвертых, порядок осуществления факультазивпых вопросов должен закрепляться в принимаемых органами местного самоуправлимя нормативных правовых актах.

Применительно к поселениям и муниципальным районам все вопросы местного значения, осуществляемые на соответствующих территориях, диссертант делит также па общие и специальные, К общим относит следующие:

- |]юрмировапие, утверждение, исполнение бюджета, контроль за его исполнением;

- установление, изменение и отмена налогов и сборов;

- владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности и др.

При этом специальные вопросы местного значения диссертант делит па четыре группы:

- вопросы местного значения, установленные только доя noceneiniii;

- вопросы местного значения, установленные только для муниципальных районов;

- вопросы местного значения, уста нов лешше только для Г0]х>дских поселений;

- вопросы совместного ведения муниципальных районов и поселений.

Под вопросами совместного ведения муниципальных районов и поселений

автор подразумевает те вопросы, которые не разграничены в законе между муниципальными районами и поселениями по территориально му и предметному признаку и находятся в компетенции органов местного самоуправления двух видов муниципальных образований, в т.ч.:

1) осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жиэ1т и здоровья;

2) организация ритуальных услуг,

3) создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселений;

4) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории поселений;

5) организация н осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

6) оказание содействия в установлении опеки и попечительства над нуждающимися" в этом жителями поселения;

7) организация и осуществление мероприятий по работе с детьми и "молодежью.

Появление сферы совместного ведения связано с развитием общественных отношений, современный уровень которых требует более эффективных и демократичных форм реализации власти, основанной на тесном взаимодействии и солидарной ответственности органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений.

Только совместные усилия указанных видов муниципальных образований позволят решать вопросы местного значения более эффективно при наименьшем затрате материальных и финансовых ресурсов.

Автором указывается на недостатки разграничения компетенции между муниципальными районами и поселениями. При формулировании некоторых вопросов использованы различные категории, что может привести к проблемам в правоприменительной практике. Например, за поселениями закреплен вопрос организации сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, эа муниципальными районами — организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Отсюда возникает вопрос: органы власти какого уровня (федерального или регионального) будут решать вопросы организации утилизации и переработки мусора.

В работе указывается, что сформулированные Федеральным законом от Об. 10.2003 г. № 131-ФЭ вопросы местного значения далеко не всегда согласуются с полномочиями органов муниципальной власти, закрепленными в иных законах.

Автор констатирует и существенное перераспределение вопросов местного значения в сторону поселений.

Как положительный в этой связи можно оценить опыт реализации Закона РФ от 6 июля 1991 г. N 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации». В нем полешмочия были распределены таким образом, что значительное большинство из них отошло па районный уровень (всего 115 полномочий), а на поселковом и сельском уровнях оказалось всего 75 полномочий.

В современных условиях у подавляющего большинства поселений отсутствуют профессиональный кадровый состав муниципальных служащих,

средства на материально-техническое обеспечение деятельности муниципальных органов. На уровне же района сохранены условия для осуществления части переданных на уровень поселений вопросов. Поэтому на районный уровень можно полностью передать решение следующих вопросов, имеющих меж поселенческий характер:

- содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений федерального и регионального значения;

- организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований па территории поселения;

- осуществление мероприятий по обеспечению безопасности людей па водных объектах, охране их жизни и здоровья;

- обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселениях и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства жилищного фонда;

* обеспечение условий для развития на территории поселений массовой физической культуры и спорта;

- организация в границах муниципального района теплоснабжения, снабжение населения топливом.

Третья глава «Основные правовые формы взаимоотношении органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав», состоит из трех параграфов.

В первом параграфе рассматриваются вопросы передачи осуществления части полномочий органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений друг другу.

Необходимость установления такой возможности, по мнению автора, не вызывает сомнений.

• Как показывает практика существования двухуровневой системы местного, самоуправления, не всегда вопросы местного значения соответствующих муниципальных образований обеспечены необходимыми материально-финансовыми и кадровыми ресурсами. Не все вопросы местного значения эффективно могут решаться теми муниципальными образованиями, за которыми они закреплены.

Кроме того, передача части полномочий позволяет учитывать географические, социальные и другие факторы, влияющие [[а организацию местного самоуправления и надлежащее решение вопросов местного значения. Поэтому, очевидно, что необходимость в передаче части полномочий как с уровня поселений на районный уровень, так и с уровня муниципальных районов на поселенческий существует.

Соглашение о передаче органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, осуществления части полномочий представляет собой правовую форму передачи органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, друг другу осуществления часта своих полномочий в пределах вопросов местного значегтя.

Диссертант констатирует, что соглашение о передаче осуществления части полномочий является разновидностью договора нормативного характера (юш нормативного договора), под которым понимают соглашение между правотворческими субъектами, в результате которого возникает новая норма права.

Исходя из вышеизложенного, автор делает следующий вывод: соглашения о передаче осуществления части полномочий органами местного самоуправления муниципального района и входящими в их состав поселениями Друг другу заключаются на принципах равенства, автономии (независимости) сторон и их свободного волеизъявления, имущественной ответственности за нарушение обязательства.

В работе отмечается, что порядок передачи осуществления части полномочий необходимо установить иа уровне субъектов Российской Федерации путем ггринятия соответствующего закона, который должен регулировать вопросы подготовки, согласования и утверждения соглашений о передаче осуществления части полномочий. Указанный закон позволит в большей степени обеспечить соблюдение интересов органов местного самоуправления двух муниципальных образований и их согласованное взаимодействие при разработке, составлении, согласовании, подписании, введении в действие и исполнении соглашений о передаче осуществления части полномочий.

На уровень поселений и мутшципалышх районов может быть передано для осуществления часть полномочий любых органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования в пределах вопросов местного значения. При этом автор особо обращает внимание, что передаче подлежат только осуществление части полномочий, а не вопрос местного значения в целом.

Передача часта полномочий в системе органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, основывается, но мнению автора, па добровольности, что отличает ее от наделения органов местного самоуправдсши отдельными посуда рствешпл ми полномочиями. Для последнего действие принципа добровольности не уместно, поскольку действие закона - публично-правовая сфера отношений органов местного самоуправления с государственными органами, основанная на власти и подчинении.

Поэтому, на взгляд диссертанта, соглашение должно содержать конкретный расчет финансовых средств, необходимых дня осуществления передаваемой части полномочий. При этом в обязательном порядке должны учитываться не только величина средств, затраченных на финансовое обеспечение передаваемых полномочий в предшествующем периоде (финансовом году) и численность населения (отдельных групп или потребителей) соотвстствуюищх бюджетных услуг, но и объективные условия, влияющие на объем выплат.

Использование отсылочных норм в соглашсшш при определении размера субвенций, передаваемых для осуществления части полномочий, может, по мнению автора, вызван, затруднения в оценке конкретного объема финансовых средств, необходимых для исполнения соответствующих полномочий.

Автор констатирует, что указанный расчет должен составляться па момент принятия совместного решения органами местного самоуправления о передаче осуществления части полномочий и согласовываться сторонами. Этот вывод вытекает из положения закона о неподчинишоети органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного лгуницилалыюго образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправ лепия другого муниципалы юго образования.

Диссертант предлагает нормативно закрепить следующие условия введения в действие соглашений о передаче части полномочий:

1. Подписание соглашения до принятия бюджета на очередной финансовый год.

Соблюдшие указанного условия позволит органам местного самоуправления в соответствии с требованиями Бюджетного Кодекса Российской Федерации включить соответствующие статьи расходов (при передаче и доходов (при принятии осуществления части полномочий) в проекты местных бюджетов на очередной финансовый год.

2. Ежегодное введение в действие соглашения нормативно-правовым актом представительного органа местного самоуправления передающей стороны о бюджете соответствующего муниципалы юго образования па

очередной финансовый год в соответствии с заключенным соглашением о передаче части полномочий и согласованным объемом субвенций.

В целях обеспечения равных условий для всех муниципальных образований Российской Федерации передачи части полномочий, как с уровня поселений, так и муниципальных районов, автор предлагает типовые формы соглашений утвердить на федеральном уровне Правительством Российской Федерации. ■ *

Следующей формой взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, которую автор раскрывает во втором параграфе диссертационного исследования, является участие органов и должностных лиц указанных муниципальных образований в процессе формирования органов местного самоуправления муниципального района и входящих в их состав поселений.

Учитывая то, что представительный орган муниципального района может формироваться двумя альтернативными способами, в работе приводится авторское определение указанного органа. Под последним понимается состоящий из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава, или избираемый на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании коллегиальный орган муниципального района, представляющий интересы населения и принимающий от его имени решения, действующие на территории муниципального района.

Одним из положительных моментов «смешанного» способа формирования представительного органа районного уровня является то, что он усиливает контакты не только между городскими и сельскими поселениями, входящими в состав муниципального района, но и между муниципальными образованиями различных уровней. Однако указанный порядок формирования представительного органа муниципального образования может осложнить выполнение функции представительства и в конечном итоге ослабить связи с избирателями.

Анализируя нормы Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-Ф3, диссертант приходит к выводу: закон не содержит детального правового регулирования порядка формирования представительного органа «сложносоставного» муниципального образования. Это может привести к различиям в не только в правовом регулировании на региональном или муниципальном уровнях, но и в правоприменительной практике. Автор не исключает и возможное возникновение споров из-за нерешенности вопроса с контролирующим выдвижение инициативы и ее поддержку поселениями органом (или должностным лицом), обеспечением соблюдения установленного

срока для данной процедуры, способом перехода от смешанного к выборному способу формирования представительного органа муниципального района.

В Федеральном законе закреплена обязанность органов государственной власти субъектов Российской Федерации определить порядок формирования представительных органов местного самоуправления первого созыва вновь образованных муниципальных районов.

Диссертантом установлено, что в большинстве вновь образованных муниципальных районов предусмотрен выборный порядок формирования представительных органов. Такие решения приняты в Саратовской, Смоленской, Тюменской областях, Ханты-Мансийском автономном округе -Югре, Ямало-Ненецком автономном округе и т.д.

Субъектами Российской Федерации, закрепившими смешанный способ формирования районных представительных органов, являются Республика Татарстан, Ставропольский край, Корякский автономный округ и др.

Как показывает проведенный анализ региональных правовых актов, выборный способ формирования представительного органа муниципального района более приемлем для России, учитывая современное состояние изби рател ьно го з акон одател ьства,

Смешанный же способ формирования имеет большое значение для установления эффективных взаимоотношений районов и поселений. Однако указанный способ требует дополнительного правового регулирования во избежание возникновения споров между местными органами ^ власти муниципальных районов и входящих в их состав поселений при реализации положений федерального закона.

Диссертант делает вывод, что, несмотря на то, что в федеральном законе не предусмотрено участие органов и должностных лиц местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений в избрании глав данных муниципальных образований, указанное обстоятельство не лишает права указанных органов и должностных лиц участвовать в согласовании избираемых кандидатур. Тем более что указанным правом пользуются на практике, закрепляя в уставах муниципальных образований.

Таким образом, констатирует автор, в каждом муниципальном районе с входящими в его состав поселениями, устанавливается своя модель совместного участия в формировании органов и должностных лиц местного самоуправления. При этом форма участия зависит как от способа формирования указанных органов, так и от расстановки поли тических сил.

В третьем параграфе анализируются вопросы межмуниципалыюго сотрудн ич ества.

Все объединения муниципальных образований подразделяются па обязательные (советы муниципальных образований субъектов Российской

Федерации) и добровольно создаваемые (единое общероссийское объединение муниципальных образований и др.).

Диссертант считает позитивным обязательное создание на уровЕ1е субъекта Российской Федерации советов муниципальных образований, так как это увеличит возможности муниципальных образований и должно повысить эффективность решения вопросов местного значения.

Однако нужно нормативно закрепить гарантии участия всех муниципальных образований в совете субъекта Российской Федерации. Так, часть 2 статьи 66 Закона 2003 года можно дополшпъ нормой, устанавливающей условие создания совета муниципальных образований. Указанное условие может касаться мииимальной нормы представительства (например, 2/3 или 3/4) муниципальных образований соответствующего типа. Данный пробел можно восполнить на уровне субъектов Российской Федерации.

Автор делает следующий вывод: муниципальные районы и входящие в их состав поселения вправе объединяться в ассоциации как на районном уровне, так на уровне субъектов и входить в состав единого общероссийского объединения муниципальных образований, что увеличивает возможности указанных муниципальных образований в обсуждении и решении вопросов местного значения районного и поселенческого уровней.

Подводя итоги, автор отмечает, что предметом исследования выступили те формы взаимоотношений, которые, по его мнению, представляются наиболее проблематичными, как с точки зрения юридической теории, так к практики. Это обстоятельство требует дополнительного научного осмысления существующих правовых норм, регулирующих соответствующие правовые отношения, а также выработки предложений по совершенствованию нормативно-правового регулирования в этой части.

Важной и перспективной формой взаимоотношений муниципальных районов и входящих в их состав поселений, по мнению автора, является нормативное закрепление на мушщипальном уровне права пормотворческой инициативы органов местного самоуправления поселений в представительном органе муниципального района и права нормотворческой инициаюты органов местного самоуправления муниципального района в представительных органах входящих в состав муниципального района поселений. Это позволит улучшить взаимоотношения указанных муниципальных образований и принимать решения, учитывающие интересы двух видов муниципальных образований.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования и формулируются основные выводы.

Диссертацию завершают список испольэовашгых источников и приложения.

Основные положения н ш.шоды диссертации опубликованы » следующих работах:

Ведущие репетируемые журналы, входящие в перечень НА К:

1. Мдтгйкоеич М.С., Гришау RH. Правовая характеристи ка российской пололи предметов совместного ведения Российской Фйлерлнин и ее ey(Vt.e(ru>» // Всстннк Тюменского государственного у ииверсигета. 2004. № 1. (0,8 п.л,/0,4 пл.).

2. Гршоау D.II. ¡'отграничение вопросов местного значения между муниципальными районами и мосенеьиямн: llp.iHCmue нробнеми it 1 loci пик TmvieiicKotо государчггиснного университета. 2006. № 6, (0,5 п.л.).

Иные нздачпя:

3. Гришау 13.11. Прановые позиции Конституционного Суда Российской Федерации но вопросам leppinopпальмой организации мутного самоуправлении И С\леГчпи клле iь и России: закон, теория и практика: Сборник статей но итогам Мсж/ty парад юн научпо-праческой конкуренции. Тюмень, 19-20 ноября 2004 г. - М.: И|лхи.'лр,с|с;км rpyirui «Юриста, 2005. (0,8 и..1.).

4. Гришау В Н. Обеспечение права населения пл осуществление местного самоуправления при передаче полномочий органами местного самоуправления If Обеспечение нрлп и свобод человека и гражданина: Сборник статей по ию|ам Международной научно-практической конференции. Тюмень, 17-19 ноября 2005 г.: В 5 ч. Ч. 2 / Под ред. Г,II. Hefioiapeiia. Тюмень: Издательство Тюменского государственного университет, 2006. (1.2 н.л.)

5. Гришау В.II, Правовое регулирование порядка []юрми]х>вания нредстаинтолиюго органа муниципального района if Рс^юрмировяние отсчествепнот и'^бирлтелыюго законодательства: Проблемы н перспективы. Материалы ИссросснНекой науч i io- нра кггическоЙ конг1>ерсниии. Тюмень, 23 сентября 2005 г. / Пол ред. MC. Матсйковича, Vl.lt. X алии а. Тюмени: Издательство «Вектор Бук», 2006, (0,5 пл.).

6, Грншяу 11.1 L Проблемы |]жплнсо1н>| о обсыгечения передаваемой часщ полномочий в системе местного самоуправления // Проблемы армирования финансово-экономических основ в деэтельноотк органов местного самоуправления: Маггсрнллм межрегиональной научно-практической конуренцни. Тюмень: ]I%i.rje.[l.ci но Тюменской) государственного университета, 2096. (0,6 п.л.).

Иплшкашп гкча ор )■'> 11г Vjjjm ;tf 60*iH/l6. Бумага фштская. Печать liiso. Усл. печ.л. 1,0. Тираж 100. За ка.) 372.

Ошсчатанос raiunujtt (набора n ти|и>г|1Л||ч||| lh/l.ur:iii-i.\.'i . [lt-*cr>i|> l>yk ■> Лнценш» 170003 от OG, 07,2000 г, G25O04, г. Тюмим*. ул. Но,юд.||* к'>|<>. ГГ>. Тел.<3452)-16.М-04, ■KiiKMKt,

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Гришау, Владимир Николаевич, кандидата юридических наук

Принятые сокращения.

Введение.

Глава 1. Взаимодействие органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов в системе взаимоотношений органов публичной власти.

1.1. Конституционные основы взаимоотношений органов публичной власти.

1.2. Правовые принципы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав.

Глава 2. Муниципальный район и поселение в системе субъектов муниципально-правовых отношений.

2.1. Понятие муниципального района, сельского и городского поселения как субъектов муниципально-правовых отношений.

2.2. Соотношение компетенции органов местного самоуправления муниципального района и поселений.

Глава 3. Основные правовые формы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав.

3.1. Передача части полномочий органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов друг другу.

3.2. Участие в формировании органов местного самоуправления.

3.3. Межмуниципалыюе сотрудничество по вопросам местного значения.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Правовое регулирование взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав"

Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации (статья 131), местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Закон 1995 года к муниципальным образованиям относит следующие территориальные единицы: городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Таким образом, закон допускает многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления. В результате чего в каждом субъекте Российской Федерации сложились своеобразные модели местного самоуправления. В отдельных регионах местное самоуправление осуществлялось на уровне поселений (так называемая «поселенческая модель местного самоуправления»), в других - на уровне районов, в третьих - на уровне районов и поселений. Такая практика в целом имела негативные последствия для России, воспринималась как ущербная, страдающая системными дефектами и пробелами. По мнению В.И. Фадеева, государство таким образом возлагает на местное самоуправление задачи, которые могут успешно решать лишь немногие муниципальные образования, обладающие соответствующими финансово-экономическим потенциалом. Поэтому, считает автор, требуется классификация муниципальных образований на виды и закрепление за каждым видом своего перечня вопросов местного значения.1

Закон 2003 года упразднил указанное многообразие моделей территориальной организации местного самоуправления. С вступлением его в

1 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. -2-е изд., перераб. и доп. М. 2002. С. 246. силу установилась единая система территориальной организации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Согласно нормам указанного закона, во всех субъектах России в обязательном порядке создаются муниципальные образования - городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа, внутригородские территории городов федерального значения.

Основными целями создания органов местного самоуправления как на поселенческом, так и на районном уровнях является, с одной стороны, приближение местного самоуправления непосредственно к населению, с другой стороны, обеспечение эффективности в решении вопросов местного значения.

Очевидно, что для максимального достижения указанной цели и были изменены сроки вступления в силу Закона 2003 года. Это было обусловлено, по мнению Л.Б. Соболевой, именно разным уровнем готовности субъектов Российской Федерации к введению в действие норм указанного закона . При этом нельзя не отметить тот факт, что особую обеспокоенность вызывала ситуация в тех субъектах федерации, где ранее муниципальные образования существовали на уровне районов и некоторых городов, что в конечном итоге требует усовершенствования взаимоотношений между муниципальными районами и вновь образованными, входящими в их состав поселениями.

Поэтому в условиях реформирования системы местного самоуправления в России представляется важным и необходимым как для науки, так и для практики проведение научного исследования в сфере взаимоотношений муниципальных районов и поселений, входящих в их состав.

Нормативно закрепленное право муниципалитетов на установление взаимоотношений между поселениями и районами требует осмысления, оценки и доработки с учетом практики реализации положений законов в этой сфере.

Степень научной разработанности проблемы. Аспекты правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления

2 К реформе местного самоуправления. Поправки приняты. Что дальше? // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 12. С. 14. рассматривались применительно к финансово-экономической основе местного самоуправления, системе органов местного самоуправления, их компетенции. Отдельные исследования посвящены проблемам взаимоотношений органов местного самоуправления с коммерческими организациями, находящимися на территории муниципальных образований.

Следует отметить, что комплексных научных исследований в области правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, не проводилось.

В работе использованы труды следующих ученых в области теории государства и права, конституционного, муниципального, административного, финансового, гражданского права: С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, Д.Н. Бахраха, А.А. Безуглова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Ю.А. Дмитриева, Н.М. Добрынина, Д.Г. Жаромских, А.А. Замотаева, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, А.В. Ларионова, С.Ю. Марочкина, М.С. Матейковича, Н.П. Носовой, В.Д. Плесовских, Н.В. Постового, В.Е. Севрюгина, А.П. Сунцова, Ю.А. Тихомирова, В.И. Фадеева, В.Н. Фалькова, Г.Н. Чеботарева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной и других ученых.

Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения в сфере регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав в целях наиболее эффективного решения вопросов местного значения и переданных государственных полномочий.

Предметом исследования являются регулирующие деятельность органов местного самоуправления правовые нормы федерального, регионального и муниципального уровней в сфере взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, принципы и формы их взаимоотношений.

Основные цели и задачи исследования. Целями диссертационного исследования являются комплексный анализ правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, как равноправных субъектов муниципально-правовых отношений; выработка предложений и практических рекомендаций в части совершенствования правового регулирования взаимоотношений указанных видов муниципальных образований.

Для достижения указанных целей поставлены следующие задачи:

- уточнить содержание таких понятий, как «муниципальный район», «городское поселение», «сельское поселение», соотношение понятий «компетенция», «предметы ведения», «вопросы местного значения», «полномочия»;

- классифицировать принципы и формы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав;

- исследовать нормативно-правовые акты федерального, регионального и муниципального уровней в сфере правового регулирования взаимоотношений указанных видов муниципальных образований;

- раскрыть основные правовые формы взаимоотношений муниципальных районов и поселений, входящих в их состав;

- сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию правового регулирования в сфере взаимоотношений муниципальных районов и поселений, входящих в их состав;

- разработать проект типового соглашения о передаче части полномочий органами местного самоуправления муниципальных районов (поселений).

Методологическую основу исследования составляют метод системного анализа, диалектический, формально-юридический, сравнительно-правовой, индуктивный и дедуктивный методы исследования.

Нормативной базой исследования выступили нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, решения судов.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что впервые предпринята попытка комплексного исследования правового регулирования взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, в целях наиболее полного и эффективного выполнения ими вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий на соответствующих территориях.

В работе даны авторские определения содержания следующих понятий: «городское поселение», «сельское поселение», «муниципальный район», «представительный орган муниципального района», «соглашение о передаче осуществления части полномочий»; определены цель, объект, схема, формы взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений, выделены принципы этих взаимоотношений.

Предложена новая классификация специальных вопросов местного значения муниципальных районов и поселений. К последней отнесены вопросы местного значения, установленные только для поселений, муниципальных районов, городских поселений, вопросы совместного ведения муниципальных районов и входящих в их состав поселений.

В целях предупреждения принятия органами и должностными лицами местного самоуправления необоснованных решений предлагается закрепить в Законе 2003 года дополнительные условия осуществления факультативных вопросов местного значения.

В работе автором обосновывается необходимость введения в научный оборот категории «вопросы совместного ведения муниципальных районов и поселений».

На защиту выносятся следующие положения диссертационного исследования:

1. Взаимоотношения органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, - это урегулированные нормами права отношения между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, направленные на наиболее результативное совместное решение вопросов местного значения в интересах населения соответствующих территорий.

Указанное понятие включает в себя как особое правовое состояние органов публичной (муниципальной) власти, закрепленное конституционным законодательством и муниципалыю-правовыми актами, прежде всего, нормативное разграничение компетенции, так и деятельность по реализации установленных правил - взаимодействие данных органов власти.

Объектом взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, следует признать общие интересы той совокупности граждан, от имени которой соответствующими органами местного самоуправления осуществляется публичная власть. Под общими интересами следует понимать комплекс общественных потребностей, на удовлетворение которых направлена совместная деятельность органов местного самоуправления.

2. Для наиболее результативного решения вопросов местного значения, повышения качества бюджетных услуг требуется сосредоточить наибольшую часть вопросов местного значения на уровне муниципальных районов, передав им часть вопросов поселений, в т.ч. содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных сооружений в границах населенных пунктов поселения; организацию и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; создание, содержание и организацию деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения.

3. Предлагается законодательно закрепить институт вопросов совместного ведения муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, и разграничить полномочия по этим вопросам по каждому из указанных видов муниципальных образований. В Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ ряд вопросов местного значения, закрепленных за муниципальными районами и поселениями, не разграничены и носят совместный характер. Объединение материально-финансовых, кадровых ресурсов позволит совместными усилиями муниципальных районов и поселений наиболее результативно решать вопросы местного значения во благо населения соответствующих муниципальных образований.

4. Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ, равно как и Федеральный закон от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ, не разграничивает полномочия между органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам местного значения. Указанное обстоятельство приводит на практике к неопределенности компетенции последних, т.к. не все уставы муниципальных образований закрепляют конкретные перечни полномочий органов и должностных лиц. Это влечет за собой юридические конфликты, в т.ч. закрепление за представительным органом муниципального образования функций, традиционно выполняемых исполнительно-распорядительным органом.

В целях сокращения количества споров о компетенции между органами местного самоуправления, необходимо на федеральном уровне законодательно разграничить функции органов и должностных лиц местного самоуправления с указанием конкретного перечня полномочий.

5. Передача части полномочий органами местного самоуправления поселений и муниципальных районо в пределах вопросов местного значения соответствующего вида муниципального образования ограничивает право населения на решение вопросов местного значения, закрепленных законом, и ставит в неравное положение с населением других муниципальных образований, органами местного самоуправления которых такие полномочия не переданы на осуществление на другой уровень.

В целях установления действенного контроля за деятельностью муниципальных служащих и обеспечения соблюдения конституционного права населения на осуществление местного самоуправления как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации следует обеспечить участие населения в решении вопроса о передаче части полномочий посредством проведения голосования на соответствующих территориях муниципальных образований.

6. На законодательном уровне для гарантирования права местного самоуправления на достаточность передаваемых финансовых средств необходимо запретить использование органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений при осуществлении части полученных друг от друга полномочий собственных бюджетных средств. Это защитит органы местного самоуправления, принимающих осуществление части полномочий от появления «нефинансируемых» или «недофинансируемых мандатов».

Практическая значимость диссертации заключается в том, что результаты проведенного исследования могут быть использованы в деятельности органов местного самоуправления муниципальных районов, городских и сельских поселений, при совершенствовании нормативно-правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней в сфере взаимоотношений органов муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, при проведении последующих научных исследований. Выводы и предложения, изложенные в диссертации, могут использоваться органами государственной и муниципальной власти в нормотворческой деятельности и правоприменительной практике. Материалы проведенного исследования могут применяться в научной и педагогической работе, при составлении учебных пособий и методических материалов.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права Института государства и права Тюменского государственного университета.

Основные положения и сформулированные выводы исследования отражены в подготовленных и опубликованных научных статьях. Некоторые выводы (по вопросам территориальной организации местного самоуправления, финансово-экономических основ взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений) обсуждались на научно-практических конференциях.

Теоретические положения, материалы диссертационного исследования используются автором при чтении лекций, проведений практических занятий в Тюменском государственном университете.

Структура диссертации. Работа включает введение, принятые сокращения, три главы, семь параграфов, заключение, список использованных источников и приложения.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Гришау, Владимир Николаевич, Тюмень

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Реализация конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления во многом зависит от закрепления в законодательстве не только достаточных и стабильных собственных доходов, но, прежде всего, достаточных правовых основ организации и функционирования местного самоуправления в целом.

Необходимость развития взаимоотношений между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав городских и сельских поселений вызвана потребностью совместного участия органов и должностных лиц указанных типов муниципальных образований в решении вопросов местного значения в целях наиболее полного обеспечения потребностей населения в соответствующих муниципальных услугах. Поэтому установление действенных взаимоотношений - одно из ключевых условий в деле наиболее эффективного осуществления местной власти. Кроме того, развитие форм сотрудничества между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями диктуется сегодня уменьшением общего объема собственных доходов муниципальных образований и, как следствие, постоянным поиском должностными лицами и руководителями органов местного самоуправления дополнительных ресурсов для решения стоящих перед муниципальными образованиями задач.

В процессе написания диссертационного исследования автор пришел к выводу, что вопросы, связанные с установлением действенных взаимоотношений между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений являются одними из главных в реформировании местного самоуправления и требуют дополнительного научного осмысления и правового регулирования. Прежде всего, это касается разграничения нормо-творческих функций между федеральными, региональными и местными органами власти в правовом регулировании вопросов организации и функционирования местного самоуправления.

При этом, как справедливо указывает О.В. Лучин, важное значение имеет точный выбор предмета регулирования: он должен быть объективно востребованным и самодостаточным1.

По результатам проведенного диссертационного исследования автором сделаны следующие обобщающие выводы:

1. Действенное функционирование местного самоуправления во многом зависит от установления оптимального объема компетенции за каждым муниципальным образованием, органом и должностным лицом.

По мнению автора, в существующей модели разграничения вопросов местного значения между поселениями и муниципальными районами, закрепленной в законе 2003 года, есть ряд недостатков. Последние касаются недостаточной проработки вопроса предметного разграничения вопросов местного значения, смешения вопросов местного значения и полномочий, использования различных категорий при формулировании аналогичных вопросов местного значения, что может привести к проблемам в правоприменительной практике.

Следующим недостатком модели является и существенное перераспределение вопросов местного значения в сторону поселений. При этом надо обратить внимание на то, что у подавляющего большинства поселений отсутствуют соответствующие структуры, профессиональный кадровый состав, материально-техническое обеспечение. А на уровне же района еще с советского периода имеются, на наш взгляд, все необходимое для осуществления части переданных на уровень поселений вопросов.

Думается, что поселения могут за частью решаемых вопросов местного значения муниципальным районом осуществлять контрольные функции за своевременным их решением на местах.

Поэтому возникает необходимость во введении вопросов совместного ведения. По нашему мнению, институт совместного ведения для разграничения компетенции поселений и муниципальных районов необходим. Совместные усилия указанных видов муниципальных образований позволят решать вопро

1 Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации,- M., 2002 г. С. 86. сы местного значения более эффективно при наименьшем затрате материальных и финансовых ресурсов.

Что касается модели определения и закрепления полномочий органов местного самоуправления в законе 2003 года, то, по нашему мнению, более эффективной является модель законодательного разграничения полномочий между всеми органами местного самоуправления в пределах вопросов местного значения соответствующих муниципальных образований на федеральном уровне. Это позволит создать действенный систему местного самоуправления, эффективный механизм разделения власти исполнительной и представительной на местах, сократить количество споров о компетенции между органами местного самоуправления.

Нормативное закрепление принципов взаимоотношений позволит органам местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав, гарантированно на законодательном уровне устанавливать и осуществлять взаимоотношения для достижения наибольших результатов в деле решения вопросов местного значения в интересах населения соответствующих территорий.

2. Соглашение о передаче органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав осуществления части полномочий представляет собой правовую форму передачи органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав друг другу осуществления части полномочий в пределах вопросов местного значения.

Необходимость установления такой возможности не вызывает сомнений: не всегда вопросы местного значения соответствующих муниципальных образований обеспечены необходимыми материально-финансовыми и кадровыми ресурсами и могут решаться теми муниципальными образованиями, за которыми они закреплены. Кроме того, передача части полномочий позволяет учитывать географические, социальные и другие факторы, влияющие на организацию местного самоуправления и надлежащее решение вопросов местного значения.

В законе не решены ряд вопросов, как относительно выдвижения инициативы в передаче части полномочий и порядка передачи части полномочий, так и относительно порядка разрешения возникающих разногласий при подготовке и заключении соглашений, а также разрешении споров, которые могут возникать в процессе осуществления переданных части полномочий.

Учитывая существующую необходимость в передаче части полномочий, можно спрогнозировать, что такие вопросы перед органами местного самоуправления при применении этих положений Закона 2003 года появятся. Неизбежны и споры между органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов как относительно порядка передачи, так и реализации переданных полномочий.

Что касается порядка передачи осуществления части полномочий, то, на наш взгляд, необходимо на уровне субъектов Российской Федерации принять закон, регулирующий вопросы подготовки, согласования и утверждения соглашений о передаче осуществления части полномочий.

На наш взгляд инициатива в передаче части полномочий должна быть реализована посредством проведения голосования на соответствующих территориях муниципальных образований с целью соблюдения права населения на осуществление местного самоуправления как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.

До внесения изменений в закон 2003 года согласие населения можно получить посредством проведения референдума.

Исходя их формулировки положений статьи 15 Закона 2003 года, на уровень поселений и муниципальных районов могут передаваться осуществление части полномочий любых органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования в пределах вопросов местного значения.

При этом следует обратить внимание, что по смыслу Закона 2003 года передаче подлежат часть полномочий, а не вопросы местного значения. Учитывая то, что категория «вопросы местного значения» шире по объему категории «часть полномочий» органам местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений не предоставлено право передавать осуществление вопросов (части вопросов) местного значения в том виде, в каком они сформулированы в статьях 14 и 15 Закона 2003 года.

Важным является и вопрос относительно финансового обеспечения передаваемой части полномочий. По нашему мнению, этот вопрос является ключевым и именно от него зависит (или, по крайней мере, должно зависеть) принятие совместного решения органами местного самоуправления о передаче части полномочий и согласовании проекта соглашения. Кроме того, учет этого условия позволит вывести вопрос принятия решения из политической плоскости в финансово-экономическую и избежать необоснованной передачи «невыгодных» полномочий.

На наш взгляд, расчет передаваемых финансовых средств, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, должен содержаться в соглашении. При этом в обязательном порядке должны учитываться не только величина средств, затраченных на финансовое обеспечение передаваемых полномочий в предшествующем периоде (финансовом году) и численность населения (отдельных групп или потребителей) соответствующих бюджетных услуг, но и объективные условия, влияющие на объем выплат. Указанный расчет должен составляться на момент принятия совместного решения органами местного самоуправления о передаче осуществления части полномочий и согласовываться сторонами.

Использование отсылочных норм в соглашении при определении размера субвенций, передаваемых для осуществления части полномочий может, по нашему мнению, вызвать затруднения в оценке конкретного объема финансовых средств до вступления соглашения в юридическую силу.

Предварительная оценка финансовой составляющей в этом вопросе позволит как передающей, так и принимающей стороне спрогнозировать последствия принятия такого решения и оценить достаточно ли финансовых средств передается для эффективного выполнения полномочий.

В Законе 2003 года для гарантирования права местного самоуправления на достаточность передаваемых финансовых средств необходимо закрепить положение, согласно которому финансовое обеспечение передаваемых части полномочий осуществляется только за счет предоставляемых субвенций из соответствующего местного бюджета. Это защитит органы местного самоуправления, принимающих осуществление части полномочий от появления «нефинан-сируемых» или «недофинансируемых мандатов».

В соглашениях о передаче осуществления части полномочий необходимо предусмотреть порядок осуществления контроля органами местного самоуправления, передающими осуществление часть своих полномочий с указанием наименования органов, осуществляющих указанный контроль. В дополнение к этому, одной из форм контроля необходимо предусмотреть порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им части полномочий.

3. Второй из рассмотренных в диссертации форм взаимоотношений является участие органов и должностных лиц муниципальных районов и входящих в их состав поселений в процессе формирования органов местного самоуправления.

Закон 2003 года не дает детального правового регулирования порядка формирования представительного органа «сложносоставного» муниципального образования. Это, по-нашему мнению, может привести на практике к различиям в правовом регулировании и правоприменительной практике. Не исключается и возникновение споров из-за нерешенности вопроса с контролирующим как выдвижение инициативы, так и ее поддержку поселениями органом (или должностным лицом), с обеспечением соблюдения установленного срока для данной процедуры.

Не менее важным остается вопрос и о возможности и способе перехода от смешанного к выборному способу формирования этого органа.

На практике получило развитие такая форма участия органов местного самоуправления муниципальных районов в согласовании кандидатуры на пост главы поселения. В законе 2003 года указанный вопрос не урегулирован и требует дополнительного научного обоснования.

4. Отдельным вопросом в диссертации рассмотрено межмуниципальное сотрудничество, которое представляет собой форму объединения, согласования интересов и координации действий муниципальных образований, их органов и должностных лиц и используется, прежде всего, для решения вопросов местного значения.

Межмуниципальное сотрудничество является перспективной формой взаимоотношений муниципальных районов и входящих в их состав поселений.

Основными направлениями межмуниципалыюго сотрудничества согласно Закону 2003 года являются: создание объединений муниципальных образований (совет на уровне субъекта Российской Федерации и общероссийское объединение муниципальных образований, иные объединения муниципальных образований); создание межмуниципальных организаций (включая межмуниципальные хозяйственные общества, межмуниципальные печатные средства массовой информации и некоммерческие организации); заключение договоров и соглашений в целях установления межмуниципального сотрудничества.

Анализ правового регулирования вопросов межмуниципального сотрудничества показал, что необходимо дополнительно проработать гарантии участия муниципальных образований в объединениях муниципальных организаций, межмуниципальных организациях, заключении договоров и соглашений в этих целях.

5. Вопрос участия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в правовом регулировании муниципально-правовых отношений является на сегодняшний день весьма актуальным ввиду недостаточности правового регулирования ряда вопросов взаимоотношений между муниципальными районами и входящими в их состав поселениями.

До принятия необходимых дополнений в закон 2003 года субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование в порядке «опережающего законодательства». Правовые пробелы могут быть устранены и на муниципальном уровне посредством внесения соответствующих поправок в уставы муниципальных образований.

Полезным и значимым в практическом плане для органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений будет издание органами государственной власти субъектов методических рекомендаций по применению теоретически спорных положений Закона 2003 года.

Таким образом, проведенное диссертационное исследование показало, что вопросы установления взаимоотношений между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их состав поселений в законе 2003 года не нашли комплексной правовой регламентации. Это требует пересмотра многих положений законодательства в этой части и внесения соответствующих поправок.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Правовое регулирование взаимоотношений органов местного самоуправления муниципальных районов и поселений, входящих в их состав»

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. // Российская газета от 25.12.1993г. №237.

3. Федеральный конституционный закон от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст.1.

4. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» // СЗ РФ. 2001. № 52 (часть I). Ст. 4916.

5. Федеральный закон от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. №15. Ст. 1695.

6. Бюджетный Кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 г. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.

7. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть 1) от 30.11.1994 г. № 51 -ФЗ // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

8. Лесной кодекс Российской Федерации от 29.01.1997 г. № 22-ФЗ // СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 610.

9. Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 31.07.1998 г. №146-ФЗ // СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3824.

10. Закона Российской Федерации от 09.10.1992 № 3612-1 «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 19.11.1992 г. № 46. Ст.2615.

11. Федеральный закон от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» //СЗ РФ. 1996.№ 1. Ст. 1.

12. Федеральный закон от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.

13. Федеральный закон от 25.09.1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (с изменениями от 9 июля 1999 г., 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г., 29 июня, 28 декабря 2004 г.) // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

14. Федеральный закон от 08.02.1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 785.

15. Федеральный закон от 17.12.1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации // СЗ РФ. 1999. № 51. Ст. 6286.

16. Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» // СЗ РФ. 2001. №33 (Часть I). Ст. 3431.

17. Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» // СЗ РФ. 2005. № 30 (Часть I). Ст. 3108.

18. Указ Президента РФ от 15.10.1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

19. Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 24.05.2005 г. «О бюджетной политике в 2006 году» // Парламентская газета от 26.05.2005 г. № 93.

20. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 18.01.1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

21. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 01.02.1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава Основного закона Читинской области» // СЗ РФ. 1996. № 7. Ст. 700.

22. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 1 октября 2002 г. N 53-Г02-26 // СПС «Гарант».

23. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 25 января 2006 года № 34-Г05-15 // СПС «Гарант».

24. Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от "24 мая 2006 года № 4-Г06-14 // СПС «Гарант».

25. Закон Республики Татарстан от 22.12.1992 г. (ред. от 21.10.2003 г.) № 1708-XII «О Конституционном Суде Республики Татарстан» // Газета «Республика Татарстан» от 28.11.1998 г. № 240.

26. Закон Республики Бурятия от 25.10.1994 г. (ред. от 24.12.2001 г.) № 42-1 «О Конституционном Суде Республики Бурятия» // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия, 1995 г., № 2.

27. Закон Тюменской области от 06.12.1995 г. № 16 «О местном самоуправлении» // Вестник Тюменской областной Думы. 1995. № 10.

28. Закон Республики Дагестан от 07.05.1996 г. № 5 (ред. от 09.12.2003 г.) «О Конституционном Суде Республики Дагестан» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1996. № 5. Ст. 219.

29. Закон Республики Адыгея от 17.06.1996 г. № 11 (ред. от 01.12.2004 г.) «О Конституционном суде Республики Адыгея» // Ведомости ГС-Хасэ Республики Адыгея, № 6, 22 мая 1996 г.

30. Закон Республики Дагестан от 09.10.1996 г. № 14 «О разграничении предметов ведения муниципальных образований» // СПС «КонсультантП-люс»

31. Закон Тюменской области от 28.10.1996 г. № 50 «Об утверждении границ и состава территорий муниципальных образований в Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. 1996. № 7.

32. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 05.11.1996 г. № 34 «О муниципальных образованиях Ямало-Ненецкого автономного округа» // «Красный Север», спецвыпуск, ноябрь 1996 г.

33. Закон Республики Марий Эл от 11.03.1997 г. № 14-3 (ред. от 18.09.2001 г.) «О Конституционном суде Республики Марий Эл // «Марийская правда», №51, 19.03.1997 г.

34. Закон Свердловской области от 06.05.1997 г. № 23-03 «Об уставном суде Свердловской области» // Собрание законодательства Свердловской области. 1997. №5. Ст. 930.

35. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 12.12.1997 г. (ред. от 05.07.2005 г.) № 38-P3 «О Конституционном Суде Кабардино-Балкарской Республики» // Газета «Кабардино-Балкарская правда» от 23.12.1997 г. № 246.

36. Закон Тюменской области от 23.01.1998 г. № 141 «Об уставном суде Тюменской области» // Тюменские известия, № 22, 05.02.1998.

37. Закон Республики Коми от 16.06.1998 г. № 25-РЗ «О местном самоуправлении в Республики Коми» // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 1998. № 10. Ст. 931.

38. Закон Красноярского края от 27.04.1999 г. № 6-375 (ред. от 02.11.2000 г.) «Об уставном суде Красноярского края» // «Красноярский рабочий», №№ 112-113, 19.06.1999 г.

39. Закон Республики Мордовия от 20.12.1999 г. № 61-3 «О разграничении предметов ведения, объектов собственности и источников доходов междумуниципальными образованиями Республики Мордовия» // «Известия Мордовии», № 238, 21.12.1999г.

40. Закон Калининградской области от 02.10.2000 г. № 247 «Об уставном суде Калининградской области» // Российская газета (г. Калининград), № 158, 23.08.2002 г.

41. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 15.06.2001 г. (ред. от 14.05.2004 г.) № 17-РЗ «О Конституционном Суде Республики Северная Осетия-Алания» // Газета «Северная Осетия» от 05.07.2001 г. № 127.

42. Закон Тюменской области от 13.09.2001 г. N 377 "Об образовании объединенного муниципального образования Голышмановский район и установлении его границ" // "Тюменские известия" от 18 сентября 2001 г. N 182(2787).

43. Закон Тюменской области от 13.09.2001 г. N 380 "Об образовании объединенного муниципального образования Казанский район и установлении его границ" // "Тюменские известия" от 18 сентября 2001 г. N 182(2787).

44. Закон Республики Саха (Якутия) от 15.06.2002 г. (ред. от 15.06.2005 г.) 241-3 № 489-III «О Конституционном Суде Республики Саха (Якутия) и конституционном судопроизводстве»1) // Газета «Якутские ведомости» от 03.07.2002 г. № 25.

45. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 08.05.2003 г. № 12-ЗАО «О выборах депутатов представительного органа местного самоуправления» // «Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа», апрель 2003 года, № 4/1

46. Закон Тюменской области от 03.06.2003 г. № 139 «Избирательный Кодекс (Закон) Тюменской области» // Вестник Тюменской областной Думы. 2003. № 10.

47. Закон Тюменской области от 03.06.2004 г. N 234 "О местном референдуме в Тюменской области" // "Тюменские известия" от 8 июня 2004 г. NN 120-121(3502-3503).

48. Закон Республики Карелии от 07.07.2004 г. № 790-РК «О Конституционном Суде Республики Карелия» // Собрание законодательства Республики Карелия. № 7. 2004.

49. Закон Смоленской области от 04.03.2005 г. № 15-3 «О выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований Смоленской области» // «Смоленская газета» от 17.03.2005 г. № 11.

50. Закон Саратовской области от 29.03.2005г. № 27-ЗСО «О формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований Саратовской области» // «Неделя области». Спецвыпуск от 01.04.2005 г. № 17(135).

51. Закон Республики Татарстан от 08.04.2005 г. № 68-ЗРТ «О формировании органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в Республике Татарстан» // «Республика Татарстан» от 15.04.2005 г. №76.

52. Закон Корякского автономного округа от 13.04.2005 г. № 30-03 «О формировании представительного органа местного самоуправления Тигильского муниципального района» // «Народовластие» от 18.05.2005 г. № 39.

53. Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 04.10.2005 г. N 58-3АО "О порядке учета мнения органов местного самоуправления при рассмотрении и принятии законов Ямало-Ненецкого автономного округа" // «Красный Север», спецвыпуск № 69 от 25.10.2005 г.

54. Закон Тюменской области от 06.12.2005 г. N 425 «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на 2006 год» // "Тюменские известия" от 9 декабря 2005 г., N 276-277(3943-3944).

55. Закон Тюменской области от 29.12.2005 г. N 444 «О местном самоуправлении в Тюменской области» // «Тюменские известия» от 30 декабря 2005 г., N 295(3962).

56. Договор от 12 августа 2004 года между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа // СПС «КонсультантПлюс».

57. Постановление Губернатора Тюменской области от 23.07.2002 г. № 274 «Об утверждении положения, структуры, штатной численности Администрации Тюменского района» // Тюменские известия. 2 августа 2002 года. № 144 (3001).

58. Устав муниципального образования Кадомский район Рязанской области, принятый Решением Кадомской районной Думы от 06.06.1996 г. № 22 // «Родные истоки», №№ 58-59 от 20.10.2000 г.

59. Устава Шпаковского муниципального района Ставропольского края // «Наша жизнь» от 15.12.2004 г. № 98-99.

60. Устав Городищенского муниципального района Волгоградской области (принят Решением Городищенской районной Думы Волгоградской области от 29.06.2005 г. № 847) // «Междуречье», № 76-77 от 08.07.2005 г.

61. Устав Голышмановского муниципального района Тюменской области (принят постановлением Думы объединенного муниципального образования Голышмановский район от 16.06.2005 г. № 256) // «Голышмановский вестник» от 29.06.2005 г.

62. Устав Казанского муниципального района Тюменской области (принят постановлением думы муниципального образования Казанский район № 329 от 20.06.2005 г.) // «Наша жизнь» от 30.06.2005 г.

63. Устав Ивнянского районного Совета Депутатов, утвержденный Решением № 1 от 14.07.2005 г. // СПС «КонсультантПлюс».

64. Устав муниципального образования Тюменский муниципальный район Тюменской области (принят Решением Думы Тюменского муниципального района от 09.12.2005 г.) // «Красное знамя» от 30.12.2005 г.

65. Устав Чикчинского сельского поселения Тюменского муниципального района Тюменской области (утвержден Решением Чикчинской сельской думы № 6 от 10.06.2005 г.).2. Специальная литература

66. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

67. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Организация и функционирование местного самоуправления (опыт зарубежных стран). М., 1991.

68. Баранчиков В.А. Муниципальное право. Учебник. С. 317.

69. Болыной юридический словарь / Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. -М.: ИНФРА-М, 2003.-704 с.

70. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. № 1. 2004 г. С.

71. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М., 1999. С. 33.

72. Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М.: Норма, 2004. - 320 с.

73. Добрынин Н.М. Новый федерализм: модель будущего государственного устройства Российской Федерации. Новосибирск: Наука, 2003. 468 с.

74. Кабышев В.Т. Выборы в Советы и избирательное право // Проблемы конституционного права. Вып.1. Саратов, 1969.-312 с.

75. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учебник.-3-е изд., перераб. и доп.- М.: Юристь, 2003. 587 с.

76. Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М.: Проспект, 2006. 608 с.

77. Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8. С.30-36

78. Комментарий к статье 15 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

79. Конституции зарубежных стран: Учебное пособие / Сост. Проф. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003. - 624 с.

80. Кряжков В.А., Лазарев Л.В. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Издательство БЕК, 1998. 462 с.

81. Кудилинский М.Н., Шевелева Н.А. Муниципальное право России: Учебник. СПб.: Издательский Дом С.-Петерб. Гос. Ун-та, Издательство юридического факультета С.-Петерб. гос. ун-та, 2005. - 224 с.

82. Кузьмин В. Средства без целей // Российская газета. 2006. 14 сентября. С. 1-2.

83. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. - М.:Юристъ, 2002. - 559 с.

84. Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982. С. 26.

85. Лазарев Б.Н. Компетенция органов управления. М., 1972. 280 с.

86. Лебедев В.А., Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации. М.: Издательство МГУ, 2005 г. -224 с.

87. Лебедев В.А. Конституционно-правовая охрана и защита прав и свобод человека и гражданина в России (теория и практика современности). -М.: Изд-во Моск. Ун-та, 2005. 272 с.

88. Лопатин В.В., Лопатина Л.Е. Русский толковый словарь. 6-е изд., стереотип. - М.: Русский язык, 2000. - 834 с.

89. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 687 с.

90. Матузов Н.И. Актуальные проблемы теории права. Саратов: изд-во СГАП, 2003.-512 с.

91. Матузов Н.И, Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристь, 2002.-512 с.

92. Методические рекомендации об организации деятельности органов местного самоуправления. Выпуск 1, подготовленный Контрольно-методическим управлением Аппарата Губернатора Тюменской области. -Тюмень: Издательство «Вектор Бук», 2005. 83 с.

93. Миронов О.О. Конституционное регулирование в развитом социалистическом обществе. Саратов, 1982. 268 с.

94. Морозова Л.А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985. 234 с.

95. Муниципальное право России: Учебник / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М.: Юристь, 2005.-362 с.

96. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации. Отв. ред. Лазарев В.В. М., 2003. 566 с.

97. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах. Под ред. проф. Марченко. Т.2. Теория права. М.: Зерцало, 1998. 640 с.

98. Общая теория права. Под ред. проф. А.С. Пиголкина. М.: изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1995. 564 с.

99. Основы Европейской хартии местного самоуправления. Методическое пособие. М., 2000,- 132 с.

100. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. Под общ. Ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая Правовая культура, 2002. 634 с.

101. Постовой Н.В. Муниципальное право России: Учебник. М., 2000. 352 с.

102. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

103. Разделение властей. Отв. ред. проф. М.Н. Марченко. М.: изд-во МГУ: Юрайт-Издат, 2004. 428 с.

104. Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. 1110 с.

105. Современный философский словарь / Под общей ред. д.ф.н., профессора В.Е. Кемерова. М., 2004 г., с. 105.

106. Теория государства и права. Учебник для юридических вузов и факультетов. / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА *М, 1999. - 570 с.

107. Теория государства и права. Курс лекций. Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 2004. 672 С.

108. Теория государства и права: Учебник. М.: Юристъ, 2002. С. 381;

109. Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева.- М.: Юристъ, 2002.-592 с.

110. Теория и практика правового регулирования общественных отношений: Сб. статей и выступлений. Тюмень: Сибирский научно-аналитический центр, 2004. 488 с.

111. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. 185 с.

112. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. 280 с.

113. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. Пособие. 2-е изд., испр. и доп. - М.: Дело, 2000. С. 171.

114. Федерация в зарубежных странах / Отв. ред. Д.А. Ковачев. М.: Юрид. лит., 1993.- 112 с.

115. Философский энциклопедический словарь / Гл. ред. Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В.Г. Панов. М., 1983 г., с. 81.

116. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. Тюмень, 1997.

117. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Издательство «Зерцало», 1998. - 448 с.

118. Эбзеев Б .С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд: учебное пособие для вузов. М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1997. - 349 с.

119. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учеб пособие. М.: ось-89, 1998.

120. Stadte in Not: Die leeren Kassen der Kommunen // Informationen zur poli-tischen Bildung. 1. Quartal 1994. s. 13-14.

121. Kommunalrecht Nordrhein-Westfalen in Fallen/ von Bernhard Stuer. Stuttgart; Munchen; Hannover; Berlin; Weimar; Dresden: Boorberg, 1997. 412 s.3. Научные статьи

122. Артемов В. Органы местного самоуправления как субъекты гражданского права // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 4.

123. Берг О.В. Об участии органов местного самоуправления в гражданских правоотношениях // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. №2.

124. Брежнев О.В. Компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: проблемы и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 3.

125. Брежнев О.В. Споры о компетенции между органами власти как субъект судебного конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.

126. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал российского права. № 1. 2004 г. С.

127. Клеандров М.И. Об уставных судах субъектов Российской Федерации// Российский юридический журнал. 1997. № 3. С. 34-40. С. 40.

128. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. №11.

129. Мелентьев А. Муниципальные правовые акты // Законность. № 1. 2005.

130. Миннигулова Д.Б. Специфика гражданской правосубъектности органов местного самоуправления // Гражданское право. 2005. № 2.

131. Миронова Н. Межмуниципальное движение в России // Вопросы местного самоуправления. 2004. № 1. С. 12-58.

132. Некенов А.В. О конституционном принципе финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансовое право. 2004. № 5.

133. Павликов С.Г. К вопросу о статусе конституционных (уставных) судов субъектов РФ // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 5.

134. Полянский И.А., Комарова В.В. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. № 1.

135. Савин В.И., Медолазов K.JI. К вопросу о соотношении норм конституционного и гражданского права в российском законодательстве // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 1.

136. Серебренникова А.С. О формах межмуниципального сотрудничества: опыт России и Франции // Сибирский юридический вестник. 2004. № 3.

137. Сергеев А.А. О порядке формирования представительных органов муниципальных районов // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 2. с. 27-30.

138. Соловьев С.Г. Федеральное вмешательство (интервенция) в компетенцию местного самоуправления: механизм и правовые проблемы // Современное право. 2005. № 2.

139. Тихомиров Ю.А. Споры о компетенции // Право и экономика. 2001. № 2. С. 4.

140. Уваров А.А. Система местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2002. № 2.

141. Уваров А.А. О государственных полномочиях в компетенции органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 10. С. 70.

142. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 49.

143. Филатов Е.О. Осуществление права муниципальной собственности через представителей // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 4.

144. Чурсина Е.В. О нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4.4. Авторефераты диссертаций

145. Авдеев Д.А. Правовой механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Тюмень. 2004. 24 с.

146. Дубовкин К.П. Правовые проблемы взаимоотношений органов местного самоуправления и коммерческих организаций. Автореф. дисс. .канд. юрид. наук. Тюмень. 2002. 25 с.

147. Демко А.А. Проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Тюмень. 2003. 22 с.

148. Чемагина Н.А. Организационно-правовые основы взаимоотношений органов государственной власти области с входящими в ее состав автономными округами (на примере Тюменской области). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М. 2003.

149. Ресурсы всемирной сети Интернет

150. Конституция Австрии и Конституции других зарубежных стран Электронный ресурс. / Режим доступа: http: // vvwvv.constitution.izarant.ru.

151. Официальный Ставрополь Глава Ставрополя вошел в Координационный совет по . Электронный ресурс. / Режим доступа: http: //st a v горя I. st a v к га у .г и.

152. Устав Магаданской области и др. субъектов Российской Федерации Электронный ресурс. / Режим доступа: http: // www-.conslitution.garant.ru.

153. Устав Совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации (проект модельного Устава Совета муниципальных образований субъекта Российской Федерации) Электронный ресурс. / Режим доступа: http: // www.ke-omo.ru.