АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Правовой статус городского округа как вида муниципального образования»
На правах рукописи
ЗАХАРОВ Александр Камоевич
ПРАВОВОЙ СТАТУС ГОРОДСКОГО ОКРУГА КАК ВИДА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Белгород - 2014
Диссертация выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Воронежский
государственный университет»
Защита состоится 6 июня 2014 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального исследовательского университета по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, Д. 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте Белгородского государственного национального исследовательского университета (www.bsu.edu.ru).
Автореферат разослан 4 апреля 2014 г.
Научный руководитель
кандидат юридических наук, доктор исторических наук, профессор, Упоров Иван Владимирович
Официальные оппоненты:
Курдюк Петр Михайлович -
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО Кубанский государственный аграрный университет / кафедра административного и финансового права, заведующий
Смирнова Юлия Михайловна -
кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», Орловский филиал / кафедра конституционного и муниципального права, доцент
Ученый секретарь диссертационного совета
Нифанов Алексей Николаевич
РОССИЙСКАЯ ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ЬИЬЛИОТЬКА 3
2014
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования определяется тем, что эффективность дальнейшего социально-экономического и общественно-политического развития России во многом связана с функционированием системы самоуправления в рамках различных территориальных образований. Имеющаяся практика реализации местного самоуправления в городских округах свидетельствует о ряде проблем, требующих теоретического осмысления и дальнейшего совершенствования правового регулирования различных аспектов территориальной организации городских округов, деятельности органов публичной власти в этом виде муниципальных образований. Так, по действующему закону внутри городского округа не могут формироваться территории со статусом самостоятельного муниципального образования, что отличает городской округ от муниципального района. Такое изменение территориальной организации городской местности, осуществленное в соответствии с Федеральным законом о местном самоуправлении 2003 г., было достаточно болезненно воспринято во многих городах и поселках, которые по ранее действовавшему Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. являлись самостоятельными муниципальными образованиями, и этот статус был ими потерян. Имеются основания полагать, что законодатель не учел многих факторов, определяющих целесообразность функционирования двухуровневого самоуправления не только в районе, но и в городе. В частности, вызывает сомнение норма Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., определяющая предельное количество депутатов, которые могут работать в представительном органе муниципального образования на постоянной основе (законом определено, что такая категория муниципальных депутатов не может составлять более 10% от общего количества членев данного представительного органа). При таком подходе большое количество сложных проблем, связанных с решением вопросов местного значения в городских округах, остаются без должного обсуждения представителями от населения и отдаются, по существу, на откуп исполнительным структурам, чем в определенной мере нарушается принцип народовластия на муниципальном уровне. Юридическое закрепление статуса городского округа на федеральном, региональном и местном уровнях далеко от оптимального. Круг вопросов местного значения, решаемых городским округом в законодательстве, непрерывно видоизменяется, что не способствует созданию стабильной правовой базы в деятельности соответствующих органов местного самоуправления. Эти и другие проблемы возникают в немалой степени из-за слабой разработанности
правового статуса городского округа в муниципально-правовой литературе, недостатков его юридического закрепления. Такое положение диктует необходимость исследования теоретических, юридических и правоприменительных аспектов, определяющих статус городского округа как вида муниципального образования, уточняющих его место в системе муниципально-правовых отношений. Необходимо выявить причины указанных и других негативных проявлений при реализации правового статуса городского округа, уточнить соответствующий ему понятийный аппарат, проанализировать эффективность органов местного самоуправления городских округов. Важно также изучить опыт управления и самоуправления в городах на различных этапах истории нашей страны. Эти и другие обстоятельства усиливают актуальность темы диссертационного исследования и определяют ее выбор.
Степень разработанности темы диссертации обусловлена значимостью функционирования городских округов как вида муниципальных образований в развитии института местного самоуправления в Российской Федерации.
Различные аспекты заявленной проблематики содержатся в работах таких авторов, как И.В. Бабичев, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, H.A. Емельянов, А.Р. Еремин, A.A. Замотаев, А.Н. Кокотов, А.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, Невинский, JI.A. Нудненко, Е.А. Незнамова, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, B.C. Основин, В.В. Пылин, A.A. Сергеев, О. И. Савранская, С.Г. Соловьев, Н.С. Тимофеев и др. В отмеченных и других трудах их авторы сформулировали конструктивные идеи, которые способствуют совершенствованию правовой базы городского самоуправления, включая регулирование некоторых элементов правового статуса городского округа. После принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. исследование этой сферы общественных отношений было заметно активизировано. По проблемам, связанным с законодательным закреплением и реализацией отдельных элементов правового статуса городского округа, был защищен ряд диссертаций (Д.А. Баринов, В.В. Белозеров, В.Д. Гончаров, В.В. Григорьев, И.В. Захаров, Н.И. Захарова, Д.А. Кокорев, М.В. Коростелева, В.И. Михайлов, Б.Р. Пайкин, В.В. Таболин и др.). Однако анализ научной литературы показывает, что заявленной проблематике, связанной с правовым статусом городского округа как вида муниципального образования, уделяется явно недостаточно внимания. Исследования названных выше и других авторов по отдельным вопросам в этой области не дают достаточно полного представления о многих аспектах указанной проблемы, требующей всестороннего комплексного муници-пально-правового анализа.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, которые складываются в процессе законодательного закрепления
и реализации правового статуса городского округа как вида муниципального образования.
Предмет диссертационного исследования составили нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровней, регулирующие статус городского округа, научные труды по заявленной теме, правоприменительные материалы городских округов.
Цель диссертационного исследования состояла в комплексной разработке концептуальных и нормативных основ правового статуса городского округа как вида муниципального образования; формулировании конкретных предложений и рекомендаций по организационно-правовому совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в городских округах.
Для достижения указанных целей были сформулированы и решены следующие исследовательские задачи:
- определить теоретические основы правового статуса городского округа как вида муниципального образования;
- уточнить понятийный аппарат исследования;
- показать место городского округа в системе муниципальных образований;
- определить содержание правового статуса городского округа;
- дать характеристику основным элементам правового статуса городского округа;
- проанализировать историческое развитие правового статуса городского округа (городского самоуправления);
- исследовать нормативно-правовую регламентацию статуса городского округа;
- выявить особенности властеотношений в городском округе;
- изучить содержание вопросов местного значения в городском округе;
- проанализировать территориальную организацию городского округа;
- выявить особенности формирования и деятельности органов местной
-ч
власти городского округа по реализации статусных полномочий;
- выявить пробелы законодательства в нормативном закреплении статуса городского округа как вида муниципального образования и предложить пути их преодоления.
Методологическую основу диссертации составили методы, являющиеся традиционными для муниципально-правовых исследований. Наиболее общим было использование диалектического метода познания. Применялись также частно-научные и специальные методы, в числе которых следует назвать системно-структурный, анализа-синтеза, исторический, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведе-
ния, лингвистический. Посредством названных и других методов были всесторонне исследованы элементы правового статуса городского округа с учетом их взаимосвязей и целостности.
Теоретическую основу исследования составили работы представителей теории государства и права, конституционного права, муниципального права. В общетеоретическом плане автор опирался на труды Н.И. Матузова, A.B. Малько, B.C. Нерсесянца, Ю.А. Тихомирова, C.B. Полениной, Ю.К. Толстого, JI.C. Явича, Б.Н. Топорнина, С.А. Авакьяна, A.C. Автономо-ва, М.В. Баглая, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Т.Д. Зражев-ской, Е.М. Ковешникова, O.E. Кутафина, Н.В. Постового, В.В. Пылина,
A.A. Сергеева, A.A. Уварова, И.А. Умновой, В.И. Фадеева, Т.Я. Хабриевой, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, H.A. Шевелевой, К.Ф. Шеремета, А.Н. Широкова, Е.С. Шугриной, В.А. Щепачева и других авторов. Вклад отмеченных выше ученых в изучение проблем, связанных с правовым регулированием и функционированием института местного самоуправления представляется весьма значимым. Заметное влияние на формирование концепции диссертанта имели труды, в которых затрагиваются проблемы праворегулирования и правоприменения органов местного самоуправления в различных муниципальных образованиях, в том числе в городских округах (работы В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Р. Еремина, A.A. Замотаева, А.Н. Кокотова,
B.А. Кряжкова, Н.В. Постового, A.A. Сергеева и др.). Особо следует выделить труды В.В. Таболина, который исследовал различные организационно-правовые аспекты деятельности органов местного самоуправления в крупных городах (урбанизированных регионах). И хотя его основные теоретические изыскания по этой теме были опубликованы до издания Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., они по-прежнему сохраняют актуальность и представляют большую научную ценность.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г., Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. и иные законы федерального уровня, а также законы субъектов Российской Федерации, регулирующие различные аспекты городского округа как вида муниципального образования. Значительную часть нормативно-правовой базы диссертационного исследования составляют уставы и другие муниципальные правовые акты, принимаемые в городских округах. В работе анализируются также решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации по вопросам, касающимся статуса городских округов как видов муниципальных образований. В качестве источников в процессе исследования заявленной темы использованы ма-
териалы правоприменительной практики, публикации периодической печати, ресурсы справочно-правовой системы «Консультант^» и др. В работе использовались также материалы, размещенные в средствах массовой информации, публицистические работы, мнения экспертов, где в той или иной мере затрагивается исследуемая проблематика.
Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная идея, обогащающая концепцию развития городского округа как вида муниципального образования в Российской Федерации;
- предложены: основные критерии, позволяющие законодательным органам субъектов Российской Федерации принимать обоснованные решения о наделении публично-правовой территории статусом городского округа; меры по совершенствованию процедуры формирования, содержания полномочий и правового регулирования органов местного самоуправления городского округа;
- доказана целесообразность обособления городского права как подотрасли муниципального права;
- введено в научный оборот авторское определение понятия «город» как населенный пункт.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Методологический инструментарий, необходимый для более обоснованного придания городам муниципально-правового статуса. Важнейшим критерием должна быть численность населения: для городского округа целесообразно ориентироваться на минимальную его численность в 100 тысяч человек. При этом под городом в муниципально-правовом смысле применительно к России следует понимать населенный пункт с высокой плотностью населения, в котором преобладают (более половины) многоквартирные дома,
-ч
а трудоспособное население занято преимущественно в промышленности и в сфере услуг. Правовой статус городского округа включает в себя совокупность полномочий, порядок их реализации и обязанности (ответственность) населения и органов местного самоуправления как субъектов права городского округа. С учетом специфики муниципального образования как общественно-правового института сюда следует добавить также следующие элементы: территорию городского округа и его символику.
2. Оценка общего состояния социально-правового регулирования городских сообществ: в России пока не принимается адекватных мер по координации развития городов, в которых проживает три четверти населения страны,
в результате, необходимые преобразования в российском обществе происходят недостаточно эффективно. Представляется также принципиально неправильным предложение ряда государственных деятелей о том, чтобы крупные города как цельные территориальные сообщества (по меньшей мере административные центры субъектов Российской Федерации) не имели статуса муниципального образования, а право на местное самоуправление в этих случаях население реализовало бы в отдельных частях города. Данное предложение противоречит стратегии реформы местного самоуправления в России, предполагающей расширение полномочий муниципальных образований и образуемых в них органов местного самоуправления.
3. Характеристика правовой основы статуса городского округа - эта основа в общем виде определяется Европейской хартией местного самоуправления и Конституцией России. Наиболее детальное и конкретное регулирование статуса городского округа осуществлено в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. На уровни субъектов Российской Федерации и муниципальных образований переданы минимальные полномочия по регулированию статуса городского округа, что представляется ошибочным подходом. Представляется также целесообразным систематизировать законодательные нормы, регулирующие статус городского округа, и выделить их в качестве самостоятельных разделов в федеральных и региональных законах о местном самоуправлении либо в отдельных законодательных актах.
4. Стратегия дальнейшего развития правовых норм, регулирующих статус городского округа заключается в постепенном обособлении городского права как подотрасли муниципального права. В настоящее время насчитывается несколько тысяч правовых актов, так или иначе касающихся городских округов (без учета актов местного уровня), которые по ряду аспектов противоречат как друг другу, так и конституционным принципам местного самоуправления, в связи с чем имеется необходимость выделения и систематизации соответствующих правовых норм.
5. Основные тенденции развития правового статуса города в правовой истории России. Истоками городского самоуправления следует считать вечевые собрания и городское самоуправление в Древнем Новгороде. Вместе с тем, правовой статус органов управления в Древнем Новгороде не находил системного правового регулирования в силу еще слабой развитости государственности и, соответственно, права. В целом, вплоть до конца XVII в. система управления в городах сосредоточивалась в земских и губных избах. В городах реальная власть была у наместников и воевод, проводивших политику верховной государственной власти. Важнейшим этапом в развитии городского самоуправления после ликвидации крепостного права стала городская
реформа 1870 г. Однако рабочие и мелкие служащие, которые не имели имущественного и торгово-промышленного цензов, не имели права избирать. После установления советской власти управление городами достаточно быстро было включено в систему государственного управления, поскольку практически до распада СССР в 1991 г. по сути единственной была «государственная» теория местного самоуправления. В советском государстве город не получил четкой правовой дефиниции, вместе с тем, законодатель определил ряд признаков городского населенного пункта.
6. Оценка правового регулирования и эффективности решения вопросов местного значения городского округа заключается в следующем: а) перечень вопросов местного значения и права органов местного самоуправления городского округа неоправданно часто изменяются (ст. 16, 16,1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.); б) на органы местного самоуправления без достаточных на то оснований возложены задачи (связанные, в частности, с ликвидацией последствий стихийных бедствий, техногенных аварий), для решения которых городские округа еще не обладают необходимой материально-технической базой и профессионально подготовленными кадрами.
7. Предложения по оптимизации территориальной организации городского округа:
а) в отдельно расположенных, исторически обособленных городских населенных пунктах население должно иметь хотя бы некоторые муниципаль-но-правовые полномочия, достаточные для более эффективного решения наиболее важных местных вопросов (дороги, благоустройство, транспорт и т.д.);
б) целесообразно предоставить возможность для создания на территории городского округа других муниципальных образований (с ограниченными полномочиями), если на то имеется инициатива населения, т§ есть распространить двухуровневую систему муниципальных образований не только в границах муниципального района, но и городского округа;
в) с учетом складывающейся практики и во избежание негативных последствий для развития муниципальных образований предлагается законодательно закрепить положения, согласно которым административный центр муниципального района не может наделяться статусом городского округа, при этом граница одного городского округа не может быть смежной с границей другого.
8. Предложение по совершенствованию правового регулирования и организации деятельности главы местной администрации городского округа: ввиду того, что главе местной администрации предоставляются большие
полномочия по решению вопросов местного значения и, прежде всего, в сфере распоряжения муниципальной собственностью, деятельность не избираемого населением главы администрации (вариант сити-менеджера) нуждается в дополнительном контроле со стороны городского сообщества, в связи с чем целесообразно структурировать систему органов местного самоуправления таким образом, чтобы наличие в городском округе контрольного органа было обязательным.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обоснована тем, что:
- доказаны положения, вносящие вклад в расширение представлений об изучаемом явлении;
- изложена общая характеристика правового статуса городского округа;
- раскрыты особенности формирования и деятельности органов местного самоуправления городского округа по реализации статусных полномочий;
- изучено историческое развитие отечественного городского самоуправления;
- проведена модернизация стратегии дальнейшего развития правовых норм, регулирующих статус городского округа, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации.
Практическая значимость исследования заключается, прежде всего, в том, что его результаты позволяют органам местного самоуправления городских округов использовать дополнительные функции для повышения эффективности своей деятельности. Кроме того, материалы исследования могут быть востребованы при изучении курса муниципального права в высших учебных заведениях, а также в процессе повышения квалификации депутатского корпуса, работников исполнительных органов муниципальной власти.
Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в порядке ее обсуждения и рецензирования на заседаниях кафедры конституционного и административного права федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Краснодарский университет МВД Российской Федерации», а также в процессе участия в научно-практических мероприятиях международного, всероссийского и межрегионального уровней.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой нашли отражение в шести научных публикациях общим объемом около 3 п. л.
Структура диссертации определена как характером, так и объемом научного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух
глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
П.ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, изложены цель и задачи, дана характеристика его "методологической базы, представлена научная новизна исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертации.
В первой главе - «Общая характеристика правового статуса городского округа» - дана общая характеристика городского округа как вида муниципального образования и его правового статуса (1.1); проанализировано развитие правового статуса городского округа (городского самоуправления) в истории России (1.2).
Автором отмечается и обосновывается тезис о том, что городские округа стали наиболее заметным явлением в изменившейся структуре муниципальный территорий в новейшей России, что объясняется, прежде всего, возрастающим значением городов в жизни общества, причем данное явление отражает мировую тенденцию. Не случайно развитие городов обсуждается на различных международных форумах, в частности, на постоянно действующей европейской конференции «Будущее городов».
Однако в России пока не принимается адекватных мер по координации развития городов. Имеет место недооценка актуальности проблемы обустройства городов, что приводит к тому, что необходимые преобразования общества, связанные, прежде всего с более широким участие^ народа в управлении местными делами, происходят недостаточно эффективно. Так, достаточно распространена позиция, согласно которой крупные города как цельные территориальные общности не должны иметь статуса муниципального образования, а местное самоуправление в них должно осуществляться во внутригородских районах. В этой связи ряд государственных деятелей, депутатов, политологов довольно активно предлагали узаконить это предложение, и даже в Государственную думу Российской Федерации был внесен соответствующий законопроект, в обоснование которого выдвигалось положение о том, что в крупных городах в рамках действующей системы органов местной власти невозможно эффективно решать вопросы общегородского масштаба. Анализируя этот и другие доводы, диссертант, возражая против такого подхода, подчеркивает, что общегородские задачи можно решать по-
средством рычагов местного самоуправления, найдя нужный баланс между полномочиями органов государственной и муниципальной власти. Нужно также учитывать зарубежный опыт, где выборность населением органов местного самоуправления в городах не подвергается сомнению.
Определяя далее понятийный аппарат, автор обращается к понятию города. Здесь ситуация достаточно противоречива. Так, в настоящее время отсутствуют нормативно закрепленные критерии отнесения населенных пунктов к городам. Между тем ранее (1982 г.) данный аспект находил законодательное закрепление - был издан Указ ПВС РСФСР «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР», где эти вопросы находили отражение. Исследовав различные подходы, автор полагает, что под городом в муниципально-правовом смысле применительно к России следует понимать населенный пункт с высокой плотностью населения, в котором преобладают (более половины) многоквартирные дома, а трудоспособное население занято преимущественно в промышленности и в сфере услуг. При этом город с численностью населения более 100 тысяч человек имеет основания для наделения его городским округом. Данное определение носит, конечно же, рекомендательный характер.
Далее исследуются понятие и основные элементы правового статуса городского округа. В научной правовой литературе имеются разные точки зрения на этот счет. Так, по мнению М.И. Михайлова, правовой статус городского муниципального образования предусматривает совокупность таких элементов, как территориальное единство города; наличие муниципальной власти; предметы ведения и полномочия городских органов власти и др. Аналогичный методологический подход и у В.В. Белозерова. По мнению диссертанта, в данном случае набор элементов излишне широк. Целесообразнее вести речь об общепринятом понимании правового статуса (правового положения), который включает в себя полномочия городского округа (правомочные субъекты - население города и органы местного самоуправления), порядок их реализации и ответственность в случае неисполнения возложенных обязанностей. Кроме того, с учетом специфики муниципального образования как общественно-правового института, сюда нужно добавить такие элементы, как территория и символика городского округа. При таком подходе все указанные выше элементы вписываются в содержание предложенного автором понимания правового статуса (положения) городского округа.
Истоками городского самоуправления следует считать вечевые собрания и городское самоуправление в Древнем Новгороде. Вместе с тем правовой статус органов управления в Древнем Новгороде не находил системного правового регулирования в силу еще слабой развитости государственности и
соответственно права. В целом вплоть до конца XVII в. система управления на местах сосредоточивалась в земских и губных избах. В городах реальная власть была у наместников и воевод, проводивших политику верховной государственной власти. Некоторые либеральные стали проявляться в последней четверти XVIII в. с принятием Городового положения 1785 г., когда местное самоуправление в городах было приведено в определенную систему. Необходимо отметить также то обстоятельство, что города стали выделяться как особые территориальные общности и соответственно' были обозначены некоторые элементы правового статуса города как самоуправляющейся территории. Следующим важнейшим этапом в развитии городского самоуправления после ликвидации крепостного права стала городская реформа (Горо-довое положение 1870 г.). Законодатель отказался от сословного принципа, что можно оценивать позитивно. Однако рабочие и мелкие служащие, не обладавшие имущественным цензом, не могли избирать . Кроме, в редакции Городового положения 1892 г. самоуправленческие начала были значительно свернуты. После установления советской власти управление городами достаточно быстро было включено в систему государственного управления, и практически до распада СССР в 1991 г. местные Советы составляя вертикаль снизу доверху. Как позитивный факт следует отметить установление в советском государстве всеобщего избирательного права. При этом значительная часть функций местных Советов, несмотря на отнесение их к органам государственной власти, была по сути такой же, как и у современных органов местного самоуправления. Разница заключается в том, что правовой статус города советского времени не имел автономии, которая присуща местным сообществам. Ситуация стала меняться к концу 1980-х гг., когда после нескольких лет политики «перестройки» был принят сначала Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» 1990 г., а затем Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г., где нашли отражение идеи местного самоуправления в нынешнем^понимании данного института.
Во второй главе - «Установление правового статуса городского округа и проблемы его реализации» - раскрыта нормативно-правовая регламентация статуса городского округа (2.1); осуществлен анализ вопросов формирования и функционирования на территории городского округа органов муниципальной власти (2.2); исследована территориальная организация городского округа (2.3); рассмотрены особенности формирования и деятельности органов местного самоуправления городского округа по реализации статусных полномочий (2.4).
Статус городского округа как вида муниципального образования закрепляется в нормативно-правовых актах нескольких уровней и отражается
(в разной степени) в следующих их группах: 1) международные правовые акты; 2) Конституция Российской Федерации; 3) нормативно-правовые акты федерального уровня; 4) правовые акты законодательной и исполнительной ветвей власти субъектов РФ; 5) муниципальные правовые акты. Далее исследуются особенности закрепления статуса городского округа нормами каждой из этих групп источников городского права.
Из международных правовых актов в сфере муниципального права наибольшее значение Европейская хартия местного самоуправления 1985 г., значение которой состоит в том, что в ней обобщен лучший европейский опыт, который используется в России, но с учетом местных особенностей. Основные идеи Европейской хартии местного самоуправления нашли отражение и в Конституции России. Одна из основополагающих конституционных норм, определяющая в самом общем виде статус органов местного самоуправления, содержится в ст. 12 Конституции РФ. Данная норма трактуется неоднозначно. Ряд авторов считают ее неудачной. Диссертант, исследовав разные точки зрения, приходит к выводу, что в целом органы местного самоуправления можно считать органами народовластия на низшем, то есть на третьем (после федерального и регионального) уровне, поскольку все три уровня обладают необходимыми признаками, позволяющими отнести их к властным структурам. И в этом смысле представляется, что формулировка ст. 12 Конституции России не совсем удачна. Далее отмечается, что совокупность проблем, вытекающих из дискуссионного положения данной статьи, наиболее характерна как раз для городского округа, поскольку, именно в этих муниципальных образованиях наиболее выпукло проявляется политическая жизнь российского общества. В этой связи автор полагает, что для характеристики статуса городского округа важнейшее значение имеет также положение ч. 2 ст. 3 Конституции России, согласно которой «народ осуществляет свою власть непосредственно, а также ' через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Таким образом, Конституция России позволяет выделить такую существенную составляющую статуса городского округа, как наделение органов местного самоуправления, формируемых в этом виде муниципального образования, властными полномочиями.
Затем в работе подвергаются анализу нормы главы 8 Конституции России («Местное самоуправление»), где определены другие аспекты статуса муниципальных образований (в том числе городского округа). Автор, в част-, ности, не поддерживает точку зрения, согласно которой в Конституции России целесообразно указать на такую гарантию местного самоуправления, как муниципальные выборы, поскольку основные конституционные принципы находят развитие в текущем законодательстве. Это касается и статуса город-
ского округа, который в федеральных законах получает детализацию, и речь идет прежде всего, конечно, о Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. Давая общую оценку данному закону в контексте исследуемой проблематики, диссертант отмечает его позитивные моменты. Вместе с тем им отмечено, что этот закон далеко не во всем соответствует своему названию, поскольку закрепляет уже не «общие принципы», а практически все основные вопросы организации местного самоуправления. Далее, Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. существенно меняет концепцию местного самоуправления, в нем, в частности, впервые выделяется городской округ как особый вид муниципального образования, отрегулированы основные элементы (рамочного характера) его правового статуса (вопросы местного значения, полномочия органов местного самоуправления, порядок их формирования и др.). В целом же реформа местного самоуправления, предусмотренная законом, продвигается сложно и противоречиво. Однако автор не склонен давать однозначно негативную оценку этому закону, полагая преждевременным говорить об его эффективности, поскольку он действует еще мало времени. Помимо Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. статус городского округа дополняется в ряде норм Градостроительного кодекса РФ, Земельного кодекса РФ, отдельные нормы содержатся также в Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ - они затрагивают специфические сферы деятельности органов местного самоуправления городских округов. Делается вывод, что на федеральном уровне очень подробно, практически исчерпывающим образом отрегулированы основные элементы статуса городского округа, а именно: 1) предписывается минимально обязательная структура органов местного самоуправления; 2) определены полномочия органов местного самоуправления городского округа и порядок их реализации; 3) дается фактически исчерпывающий перечень вопросов местного значения городского округа; 4) определен порядок проведения местных референдумов и муниципальных выборов; 5) определены принципы ответственности органов и должностцых лиц местного самоуправления, то есть федеральный законодатель взял на себя львиную долю регулирования статуса городского округа, чем в немалой степени сузив самостоятельность местного самоуправления.
Далее автор обращается к вопросу о регулировании статуса городских округов на законодательном уровне субъектов Российской Федерации. Отмечается, что полномочия субъектов Российской Федерации крайне минимизированы. Главное и существенное полномочие заключается в том, что статус городского округа определяется законом субъекта Российской Федерации. К компетенции субъектов Российской Федерации отнесены также некоторые
вопросы проведения выборов и голосования на территории городских округов. Кроме того, законом же субъекта Российской Федерации определяются варианты названий органов местного самоуправления. Во всем остальном законы субъектов РФ о местном самоуправлении дублируют федеральный закон. Диссертант считает, что субъекты Российской Федерации должны иметь значительно больше полномочий.
На этом фоне важнейшее значение приобретает регламентация статуса городского округа на уровне муниципальных правовых актов, анализ которых проводит автор диссертации. Отмечается, что в уставах муниципальных образований и других актах сосредоточен наибольший объем регулирования статуса городского округа. Вместе с тем этот наибольший объем представляет собой в своей основе повторение (дублирование) соответствующих норм Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., то есть и здесь, как и в случае с законодательством субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, имеет место то же самое явление, когда федеральный законодатель, подробнейшим образом отрегулировав статус городского округа, оставил на усмотрение самих муниципальных образований регулирование незначительной части этого статуса, и такой подход представляется неправильным.
В целом на различных уровнях (федеральном, региональном и местном) имеются много актов, регулирующие статус городского округа как вида муниципального образования, которые, однако, нередко противоречат как друг другу, так и конституционным принципам местного самоуправления. В этой связи можно говорить о необходимости выделении всей совокупности соответствующих правовых норм в городское право в качестве научно-правового института муниципального права. В дальнейшем, по мере обогащения опытом реализации полномочий городского округа и в целях систематизации огромного количества муниципально-правовых норм, можно, очевидно, видеть в перспективе и выделение городского права как подотрасли, а затем и как самостоятельной отрасли права.
Основы структурирования муниципальных органов заложены в ч. 1 ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. Прежнее муниципальное законодательство (1995 г.) не содержало столь жестких норм, и подход современного законодателя в этой связи подергается серьезной критике. Рассмотрев различные позиции по этому поводу, диссертант прихо-^ дит к выводу, что такой жесткий подход законодателя все же оправдан, поскольку население России еще не готово к столь высокому уровню проявления инициативы и самостоятельного решения вопроса о структуре местного самоуправления. Не будем забывать, что в нашей стране несколько столетий
местные органы власти всегда находились в административном подчинении вышестоящих органов государственной власти, и население еще ни разу не получало возможности самостоятельно определять структуру местной власти. Поэтому одномоментно соответствующее правосознание населения не сформируется, для этого потребуется определенное время, может быть, несколько десятилетий. Далее в этом контексте анализируется проблема децентрализации власти на местном уровне. Автор исследует разные точки зрения (М.Ю. Мартынов, М.А. Герасимов и др.) по поводу того, какая из моделей властеотношений сейчас преобладает в России. Диссертант полагает, что мнения многих авторов излишне политизированы. Делается вывод о том, что в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гт. не усматривается отказ от самостоятельности местного самоуправления, от становления гражданского общества и т.д. Другое дело, что есть проблемы, которые нужно выявлять и решать. В рассматриваемом контексте (характер властеотношений в городском округе) следует отметить, что формально в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрены элементы разных моделей местного самоуправления. Так, глава муниципального образования может быть избран как населением на муниципальных выборах, так и представительным органом из своего состава. В первом случае имеет место вариант с сильным мэром, во втором - с сильным представительным органом. Заслуживает внимания законодательное положение о невозможности одновременного исполнения главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа и полномочий местной администрации - в этом как раз и заложена гарантия от трансформации местного самоуправления в авторитарный режим. Так, еще сравнительно недавно, не входя в противоречие с законом 1995 г., в Краснодаре один человек совмещал все высшие должности городского самоуправления (мэр, глава местной администрации, председатель горДумы). Сейчас это невозможно.
Далее подробному анализу подвергаются вопросы местного значения городского округа, перечисленные в ст. 16 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. и дополняемые в уставах ряда муниципальных образований. Данный перечень вопросов местного значения городского округа значительно видоизменился. Так, в первоначальной редакции Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. содержалось 27 вопросов местного значения. Многие формулировки менялись - не тронутыми на начало 2008 г. остались только 19 вопросов местного значения. Однако сама по себе численность вопросов местного значения мало о чем говорит. Дело в том, что за прошедшие пять лет часть вопросов была включена дополнительно, часть -
исключена. Так, в декабре 2004 г. были дополнительно введены несколько вопросов, связанных с участием органов местного самоуправления по осуществлению мероприятий по гражданкой обороне, созданию аварийно-спасательных служб, защите населения от последствий катастроф и т.д., что было вызвано организационно-властной неразберихой, имевшей место в процессе ликвидации стихийных бедствий, имевших место в начале 2000-х гг., и, в частности, можно назвать наводнение в Новороссийске в 2002 г., когда властные органы разных уровней пытались свалить вину за непринятие надлежащих мер друг на друга. Однако следует заметить, что несмотря на наличие этих вопросов местного значения ситуация по данным направлениям к лучшему практически пока не меняется - по-прежнему во время стихийных бедствий или крупных аварий местная власть чаще выглядит беспомощной. По мнению диссертанта, к выполнению такого рода мероприятий большинство городских округов еще не готово, и прежде всего в силу отсутствия соответствующей материально-технической базы и надлежащим образом подготовленных специалистов.
Нужно еще иметь в виду, что органы местного самоуправления, сформированные сравнительно недавно, просто не в состоянии решать сразу все эти вопросы - их внимание должно в настоящее время и в обозримом будущем сосредоточиваться на характерных для местного самоуправления проблемах (ЖКХ, транспорт, малое предпринимательство, образование, медицина и др.). И только по мере развития материальной базы местного самоуправления, его организационной структуры, кадрового состава можно вести речь о реализации муниципальной властью указанных выше вопросов. В параграфе обосновывается также тезис о том, что законодательный перечень вопросов местного значения является императивным, но в законе это не подчеркивается, и это необходимо сделать. Обосновывается также целесообразность в изложении перечня вопросов местного значения городских округов применять системный метод, то есть сгруппировать их по отдельных направления социально-экономической и общественно-политической деятельности.
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. определенным образом упорядочил эти вопросы. Вместе с тем имеет место неоднозначность формулировок и противоречия, которые не позволяют эффективно реализовать соответствующие законодательные нормы. Так, в п. 5 ч. 1 ст. 11 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. указывается, что «в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных
пунктов, не являющихся муниципальными образованиями)», то есть содержится прямой запрет на нахождение в границах территории одного поселения другого поселения. Следует заметить, что это весьма распространенная ситуация в городах, где и внутригородские районы, и сам город являлись муниципальными образованиями на основании ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. Однако согласно переходным положениях Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. (в редакции 28.12.2004 г.) изменение границ и преобразование муниципальных образований, существующих на день вступления в силу главы 12 данного закона, в период со дня вступления в силу настоящей главы до 1 января 2006 г. допускаются исключительно в порядке и по основаниям, установленным ст. 84 и 85 закона (то есть законами субъектов Российской Федерации без учета мнения населения).
При этом внутригородские муниципальные образования упразднялись с 1 января 2006 г. Столь сложные переходные положения порождали немало трудностей в формировании территориальной организации вновь образуемых городских округов - данные вопросы стали предметом судебных решений всех уровней, и несколько судебных дел анализируется в работе. Так, из материалов дела об упразднении внутригородских муниципальных образований в г. Владивостоке, осуществленного в результате референдума (Постановление Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 14 мая 2003 г.) возникает вопрос, затрагивающий ни много ни мало основы демократии на уровне города. Если предположить, что волеизъявление населения Владивостока оказалось бы иным, то есть если бы прошло решение о наделении районов Владивостока статусом муниципального образования, то согласно переходным положениям и иным нормам Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., определяющим правовой статус городского округа, это волеизъявление оказалось бы просто напросто перечеркнутым. Однако не будем забывать, что воля населения, выраженная на референдуме, есть высшая форма проявления народовластия. И в этом контексте императивный запрет на создание внутригородских районов со статусом муниципального образования по Федеральному закону о местном самоуправлении 2003 г. вызывает определенные сомнения.
Данная проблема представляется важнейшей, и ей уделяется в работе значительное внимание. Дело в том, что в практике по своему составу территории городских округов представляют собой зачастую довольно сложные образования, куда, помимо собственно городского населенного пункта, входят пригородные поселки и сельские населенные пунюы, причем по площади территории населенных пунктов и их количеству городские округа нередко
соразмерны с муниципальными районами. Однако в городских округах запрещено формировать поселения, а в муниципальных районах - нет. Как нам представляется, законодатель недостаточно обоснованно установил такой запрет. По данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, в составе 252 российских городов насчитывается 329 городских районов, 37 так называемых городов «городского подчинения», 368 поселков и 582 сельских населенных пунктов. Несмотря на такое разнообразие и особенности территориальной организации городов, Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. по сути их игнорировал, если иметь виду условия решения территориального вопроса и статуса территорий.
В практике известны конфликты, вытекающие из такой ситуации, и связанные, прежде всего с тем, что жители поселков выступили против преобразований и лишения их статуса муниципального образования в связи с отнесением поселков к более крупному муниципальному образованию или преобразованию из городского в сельский. В работе подробно рассматриваются некоторые из таких ситуаций. Так, острым оказался конфликт вокруг трансформации поселка городского типа Исеть (Свердловская область) в сельский населенный пункт и включения его в состав территории городского округа Верхняя Пышма. По результатам опроса, свыше 72% жителей поселка были не согласны с изменением статуса их населенного пункта. Однако на их жалобы был дан ответ: все законно, и свое право на осуществление местного самоуправления они смогут реализовать в городском округе Верхняя Пышма, то есть вместе с жителями другого города, количество которых в 20 раз превышает число жителей поселка. Схожая ситуация сложилась в Республике Коми. Здесь в состав городского округа Сыктывкар первоначально, в порядке реализации Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., был включен поселок городского типа Эжва (по численности населения и площади это отдельный город), который до этого обладал статусом муниципального образования и на территории которого располагается крупнейший в Европе целлюлозно-бумажный комбинат. И вот с тех пор продолжается, приобретая достаточно острые формы, противостояние общественных организаций и многих жителей Эжвы за статус самостоятельного городского округа. Потеря статуса городского округа, как показывает практика, воспринимается чаще всего весьма болезненно и местной муниципально-властной элитой, и самим населением. Такого рода конфликты не уменьшаются, и даже имеются осно^ вания полагать, что их число в ближайшие годы будет увеличиваться.
Диссертант констатирует, что складывающаяся ситуация никак не согласуется со смыслом муниципальной реформы, направленной на приближение местного самоуправления к населению. В отдельно расположенных ис-
торически сложившихся обособленных населенных пунктах население должно иметь хотя бы некоторые муниципально-правовые полномочия, достаточные для более эффективного решения наиболее важных для населения вопросов (те же дороги, благоустройство, транспорт и т.д.). Более того, имеются основания говорить о том, что определенные муниципальные полномочия целесообразно предоставить и отдельным административным внутригородским округам (районам). Изложенное дает основание для выдвижения предложения об изменении муниципального законодательства в части территориальной организации городского округа - целесообразно предоставить возможность иметь на территории городского округа другие муниципальные образования, если на то имеется инициатива населения соответствующего населенного пункта. При этом в целях сохранения общегородских инфра-стуктур и социально значимых связей, возможно предусмотреть ограниченный правовой статус муниципального образования, имея в виду решение населением вопросов ограниченного характера (вопросы благоустройства, строительства, культуры т.п.). При этом данная инициатива должна согласовываться с генеральными планами развития муниципальных образований. Такое решение должны взять на себя субъекты Российской Федерации, и в этой связи автор не может согласиться с точкой зрения, согласно которой такого рода вопросы должны регулироваться на федеральном уровне, поскольку федеральный законодатель и без того включил в свою компетенцию (в сравнении с региональной) слишком много полномочий.
Далее рассматривается еще ряд проблемных вопросов территориальной организации городских округов (о преобразовании муниципальных районов в городские округа, о преобразовании городского поселения в городской округ и обратно, о реализации жителей городских населенных пунктов инициативы об отнесении их населенного пункта к другому муниципальному образованию) с иллюстрацией на конкретных примерах и обоснованием соответствующих предложений. В контексте этих проблем обосновывается, в частности, предложение о том, что поселение - административный центр муниципального района не должен иметь статуса городского округа.
Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. внес серьезные изменения в структуру органов местного самоуправления по сравнению с законом 1995 г. Эти изменения касаются как самой структуры таких органов, так и способов наделения их полномочиями, порядка их формирования. Как показывает правоприменительная практика, в сфере организации и правового регулирования муниципально-властных отношений в городских округах имеются определенные проблемы, на наиболее актуальных из которых далее в работе обращено основное внимание. Так, с точки зрения статуса городско-
го округа как вида муниципального образования важное значение имеет вопрос об основаниях досрочного прекращения полномочий представительного органа. Принципиальным представляется основание, предусмотренное ч. 16 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. (в случае вступления в силу решения суда о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий), поскольку здесь могут иметь влияние факторы, достаточно далекие от принципа народовластия на местном уровне. Диссертант поддерживает высказанную в литературе точку зрения о том, что такое основание должно быть исключено из закона. Далее исследуется ряд нерешенных проблем, в основном теоретического характера, касающихся полномочий главы городского округа и главы местной администрации. Так, отмечены необычайно широкие полномочия главы местной администрации, назначаемого по контракту (сити-менеджер). При таком положении деятельность не избираемого населением главы администрации, то есть не имеющего мандата доверия непосредственно от населения, по реализации столь обширных полномочий, кардинально отличается от варианта, при котором местную администрацию возглавляет глава муниципального образования, избранный народом, и соответственно нуждается, по мнению диссертации, в дополнительном контроле со стороны городского сообщества. В этой связи представляется целесообразным структурировать систему органов местного самоуправления таким образом, чтобы при не избираемом главе местной администрации наличие в городском округе контрольного органа было обязательным.
В заключении изложены выводы по основным конституционно-теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, сформулированы предложения, направленные на органиазционно-правовое совершенствование деятельности органов местного самоуправления в городских округах.
Основные положения диссертации изложены в 6 публикациях автора общим объемом около 3 п.л., в т.ч.:
Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журналов и изданий для опубликования основных научных результатов диссертаций:
1. Захаров, А. К. Правовой статус органов городского самоуправления в Российской империи пореформенного периода [Текст] / А. К. Захаров // Общество и право. - 2011. - № 4. - С.55-58. - 0,45 п.л.
2. Захаров, А. К. Общественное обсуждение и правовая процедура принятия и внесения изменений в устав городского округа [Текст] / А. К. Захаров //Юрист-правовед,-2011.-№ 5.-С. 98-100.-0,45 п.л.
3. Захаров, А. К. Правовая регламентация статуса городского округа [Текст] / А. К. Захаров // Общество и право. - 2013. - № 3. - С. 75-80. - 0,6 пл.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Захаров, А. К. Вопросы местного значения городского округа: особенности законодательного закрепления и степень императивности [Текст] / А. К. Захаров // Порядок общества: проблемы правовой теории в области правоприменительной практики. Межвузовский научный сборник. - М.: Изд-во «Вузовская книга». 2011. - С.371-374. - 0,45 п.л.
5. Захаров, А. К. Правовые вопросы разработки и принятия генерального плана развития городского округа [Текст] / А. К.Захаров // Право, экономика, политика и современный российский социум: сборник межвузовской конференции. - Краснодар, 2011. - С. 397-402. - 0,6 п.л.
6. Захаров, А. К. Полномочия главы городского округа [Текст] / А. К. Захаров // Российская Федерация: на пути к социальному государству: материалы заседания круглого стола «20-лет Конституции Российской Федерации». - Краснодар: Кубанский институт социоэкономики и права. - 2014. -С.60-64. - 0,45 п.л.
Подписано в печать 03.04.2014.Times New Roman. Формат 60x84/16. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 67. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИД «Белгород» НИУ «БелГУ» 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
14 — 5286
201
4066360
2014066360
