АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Статус городского округа как вида муниципального образования и проблемы его реализации в Российской Федерации»
На правах рукописи
ЗАХАРОВ Александр Камоевич
СТАТУС ГОРОДСКОГО ОКРУГА КАК ВИДА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РЕАЛИЗАЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс;
муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Белгород - 2015
Диссертация выполнена в федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Краснодарский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации»
Научный руководитель
Официальные оппоненты:
кандидат юридических наук, доктор исторических наук, профессор Упоров Иван Владимирович
Курдюк Петр Михайлович -
доктор юридических наук, профессор, ФГБОУ ВПО Кубанский государственный аграрный университет / кафедра административного и финансового права, заведующий
Смирнова Юлия Михайловна -
кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ», Орловский филиал / кафедра конституционного и муниципального права, доцент
Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Воронежский
государственный университет»
Зашита состоится 27 марта 2015 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 212.015.07 на базе Белгородского государственного национального исследовательского университета по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке и на сайте Белгородского государственного национального исследовательского университета (игоглу.Ьви.есЬмиЛ
Автореферат разослан 19 февраля 2015 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Нифанов Алексей Николаевич
--------3
РОС I
ГОСУДАРСГ!>--ННАм
_библи^кд ! ^ ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования обусловлена особой значимостью городских округов в системе муниципальных образований Российской Федерации, учитывая, что в городах проживает почти три четверти населения, и в них формируется социально-культурная и экономическая основа общества и государства, находятся образовательные и научные центры и т.д.
Вместе с тем, такому положению городских округов не соответствует степень муниципально-правового регулирования статуса этого вида муниципальных образований, и прежде всего в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), что не позволяет органам местного самоуправления городских округов более эффективно осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
Так, закрепленное в абз. 5 ч. 1 ст. 2 этого Закона определение городского округа не включает в себя достаточных самостоятельных содержательных элементов. Раскрывая различные аспекты статуса городского округа, федеральный законодатель использует понятия «город», «населенный пункт», «поселок», однако нормативно-правовое регулирование этих и других первичных территориальных единиц в современной России отсутствует, а в правовой литературе они трактуются неоднозначно, при этом нередко понятия «город» и «городской округ» отождествляются, хотя их правовая природа не совсем одинакова.
Сравнительно недавно (от 27 мая 2014 г.) были внесены изменения в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.. согласно которым в крупных городских округах в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут создаваться внутригородские районы как самостоятельные муниципальные образования, то есть в городских округах, как и в муниципальных районах, теперь допускается двухуровневое местное самоуправление. Это решение, равно как и его юридическая основа, вызвали неоднозначные мнения представителей муниципально-правовой общественности, а его реализация в нормах муниципального законодательства обнажает немало дискуссионных аспектов.
Достаточно дискуссионным является вопрос о том, целесообразно ли наделять городской округ функциями административного центра муниципального района. В целом же, существующие в настоящее время указанные и иные законодательные коллизии в регулировании статуса городского округа приводят к негативным последствиям при применении соответствующих правовых норм. Такое положение диктует необходимость дополнительного исследования актуальных проблем, касающихся теоретического обоснования, юридического закрепления и реализации статуса городского округа как вида муниципального образования в современной России, выработки рекомендаций по их решению.
Степень разработанности темы диссертации обусловлена значимостью функционирования городских округов как вида муниципальных образований в развитии института местного самоуправления в Российской Федерации. Различные аспекты заявленной проблематики содержатся в работах таких авторов, как С.А. Авакьян, Ю.М. Алпатов, Л.В. Андриченко, П.А. Астафичев, И.В. Бабичев, О.И. Баженова, Г.В. Барабашев, В.А. Баранчиков, Н.С. Бондарь, В.В. Борисов, Л.И. Бусыгин, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, Л.А. Велихов, Н.В. Винник, В.Д. Волков, И.В. Выдрин, В.Л. Глазычев, Н.В. Джагарян, A.A. Джагарян, O.A. Дементьева, А.Е. Закондырин, H.A. Емельянов, А.Р. Еремин, A.A. Замотаев, Е.М. Ковешников, А.Н. Кокотов, Н.Е. Коломеец,
A.Н. Костюков, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, Г.М. Лаппо, В. Я. Любовный,
B.C. Мокрый, A.B. Москалев, Л.А. Нудненко, Е.А. Незнамова, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, B.C. Основин, E.H. Перцик, Н.Л. Пешин, А.Е. Постников, Н.В. Постовой, С. В. Праскова, A.C. Прудников, В.В. Пылин, A.A. Сергеев, Д.Б. Сергеев, О. И. Савранская, С.Г. Соловьев, В.В. Таболин, Н.С. Тимофеев, Н.Р. Усманова, Г.Н. Чеботарев, Е.С. Шугрина и др.
В отмеченных и других трудах их авторы сформулировали конструктивные идеи, которые способствуют совершенствованию правовой базы городского самоуправления, включая регулирование некоторых элементов статуса городского округа. По проблемам, связанным с законодательным закреплением и реализацией отдельных элементов статуса городского округа, был защищен ряд диссертаций (В.В. Белозеров, В.Д. Гончаров, В.В. Григорьев, И.В. Дойников, А.Ю. Докучаев, И.В. Захаров, Н.И. Захарова, Д.А. Кокорев, М.В. Коростелева, В.И. Михайлов, Б.Р. Панкин, A.A. Сергиенко, В.В. Таболин, Е.С. Четвертакова и др.).
Из специальных работ, наиболее близко касающихся предмета настоящего исследования, следует отметить кандидатскую диссертацию А.Ю. Докучаева (Городской округ в системе муниципальных образований Российской Федерации. - Барнаул, 2011), где помимо теоретических аспектов внимание сконцентрировано на различных моделях организации местного самоуправления в городских округах («сильный мэр - слабый совет» и т.д.), чему посвящена отдельная глава, а также на правовом статусе наукоградов (также посвящена отдельная глава). Однако совокупность проблем в сфере установления и реализации статуса городского округа как вида муниципальных образований, нуждающихся в дополнительных и объемных муниципально-правовых исследованиях, столь масштабна, что требует нескольких целевых исследований, учитывая, что в целом по заявленной проблематике в имеющихся трудах не отражены еще многие аспекты данной проблематики. Изменения в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., определенные актом от 27 мая 2014 г., существенно скорректировавшие статус городского округа, подтверждают необходимость в такого рода исследованиях. В настоящей работе автор предпринял попытку некоторым образом восполнить имеющиеся пробелы в науке муниципального права по заявленной проблематике.
Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, которые складываются в процессе законодательного закрепления и реализации статуса городского округа как вида муниципального образования в Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составили нормативно-правовые акты федерального, регионального и местного уровнен, регулирующие и определяющие статус городского округа, научные труды по заявленной теме, правоприменительные материалы городских округов.
Цель диссертационного исследования состояла в комплексной разработке концептуальных и нормативных основ статуса городского округа как вида муниципального образования; формулировании конкретных предложений и рекомендаций по организационно-правовому совершенствованию деятельности органов местного самоуправления в городских округах.
Для достижения указанных целей были сформулированы и решены следующие исследовательские задачи:
- по определению теоретических основ правового статуса городского округа как вида муниципального образования;
- уточнению понятийного аппарата исследования;
- выделению места городского округа в системе муниципальных образований;
- определению содержания правового статуса городского округа и характеристики его основных элементов;
- анализу исторического развития правового статуса городского округа (городского самоуправления);
- исследованию нормативно-правовой регламентации статуса городского округа на федеральном, региональном и местном уровнях;
- выявлению особенности властеотношений в городском округе;
- изучению содержания вопросов местного значения в городском округе;
- анализу территориальной организации городского округа;
- выявлению особенности формирования и деятельности органов местной власти городского округа по реализации статусных полномочий;
- изучению проблемы формирования городских агломераций в России и выработке рекомендации по их муниципально-правовому регулированию;
- выявлению пробелов законодательства в нормативном закреплении статуса городского округа как вида муниципального образования и предложению пути их преодоления.
Методологическую основу диссертации составили методы, являющиеся традиционными для муниципально-правовых исследований. Наиболее общим было использование диалектического метода познания. Применялись также частнонаучные и специальные методы, в числе которых следует назвать системно-структурный, анализа-синтеза, исторический, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения, лингвистический. Посредством названных и других методов были всесторонне исследованы элементы правового статуса городского округа с учетом их взаимосвязей и целостности.
Теоретическую основу исследования составили работы представителей теории государства и права, конституционного права, муниципального права. В общетеоретическом плане автор опирался на труды С.А. Авакьяна, И.В. Бабичева, О.И. Баженовой, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, В.В. Борисова, Т.М. Бялкиной, В.И. Васильева, Л.А. Велихова, И.В. Выдрина, В.Л. Глазычева,
A.A. Джагаряна, М.А. Краснова, А.Е. Кутафина, A.B. Малько, Н.И. Матузова,
B.C. Мокрого, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинникова, И.В. Постового, Н.Л. Пешина,
A.C. Прудникова, B.B. Пылина, A.A. Сергеева, Д.Б. Сергеева, С.Г. Соловьева,
B.В. Таболина, Н.С. Тимофеева. Н.Р. Усмановой, А.Н. Широкова, Е.С. Шугри-ной и других авторов. Вклад отмеченных выше ученых в изучение проблем, связанных с правовым регулированием и функционированием института местного самоуправления, представляется весьма значимым. Заметное влияние на формирование концепции диссертанта имели труды, в которых затрагиваются проблемы территориальной организации, праворегулирования и правоприменения органов местного самоуправления в различных муниципальных образованиях, в том числе в городских округах (работы Ю.М. Алпатова, О.И. Бажновой, Т.М. Бялкиной. В.И. Васильева. И.В. Выдрина, А.Р. Еремина, А.Е. Закондырина, A.A. Замотаева, А.Н. Кокотова, A.A. Сергеева. В.В. Таболина, Е.С. Шугриной и др.). Особо следует выделить многочисленные труды В.В. Таболина, посвященные различным теоретическим и организационно-правовым аспектам городского самоуправления.
Нормативно-правовую и документальную основу диссертационного исследования составили прежде всего международно-правовые и законодательные акты: Конституция России 1993 г.. Европейская хартия о местном самоуправлении 1985 г.. Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. и иные законы федерального уровня, а также законы субъектов Российской Федерации, регулирующие различные аспекты городского округа как вида муниципального образования. Значительную часть нормативно-правовой базы диссертационного исследования составляют уставы и другие муниципальные правовые акты, принимаемые в городских округах. В работе анализируются также решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации по вопросам, касающимся статуса городских округов как вида муниципальных образований. В качестве источников в процессе исследования заявленной темы использованы материалы правоприменительной практики, публикации периодической печати, ресурсы справочно-правовой системы «Консультант+» и др. В работе использовались также материалы, размещенные в средствах массовой информации, публицистические работы, мнения экспертов, где в той или иной мере затрагивается исследуемая проблематика.
Научная новизна работы заключается в том, что на основании выполненных соискателем исследований:
- разработана новая научная идея, обогащающая концепцию организационно-правового развития статуса городского округа как вида муниципального образования в Российской Федерации;
- предложены направления организационно-правового регулирования проблем городских агломераций; авторская корректировка перечней вопросов местного значения городского округа и внутригородского района;
- доказаны целесообразность введения нового вида муниципального образования - «поселок в составе городского округа»; нецелесообразность формирования представительного органа городского округа с внутригородским делением путем косвенных выборов;
- введены в научный оборот авторские дефиниции городского округа как вида муниципального образования, а также смежные с ним понятия населенного пункта, города, пригорода (пригородной зоны).
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны.
1. Понятийный аппарат по исследуемой проблематике в виде следующих авторских дефиниций:
городской округ - не входящее в состав муниципального района городское поселение, состоящее из города и иных населенных пунктов и определенных генеральным планом поселения территорий, необходимых для его перспективного развития; органы местного самоуправления городского округа имеют совокупные полномочия муниципального района и поселения по решению вопросов местного значения;
городской населенный пункт - населенный пункт (город, поселок), где жители проживают преимущественно в многоквартирных домах, в сфере трудовой занятости преобладают промышленный труд, торговля, услуги;
город - городской населенный пункт с современной инфраструктурой, (научные и учебные заведения, учреждения здравоохранения, банки, объекты культуры, общественный транспорт, жилые микрорайоны и др.), являющийся муниципальным образованием (городским поселением) численностью постоянных жителей, как правило, более 12 ООО человек;
пригород (пригородная зона) - прилегающая непосредственно к границам города территория, не входящая в состав территорий иных поселений и предназначенная для перспективного развития города;
городская агломерация - территория, включающая территорию городского округа и территорию одного и более находящихся вокруг него поселений, в границах которой на основе интенсивного социально-экономического развития сформировались устойчивые социально-трудовые и инфраструктурные связи, характеризующиеся ежедневным перемещением жителей из поселений в городской округ и обратно.
2. Вывод о целесообразности усиления включенности органов государственной власти субъектов Российской Федерации в процесс формирования и развития городских агломераций с законодательным закреплением следующих полномочий:
- определения границ городской агломерации с указанием включаемых в их состав муниципальных образований;
- утверждения плана (целевой программы) комплексного социально-экономического развития городской агломерации, отражающего особенности развития конкретной городской агломерации;
- утверждения порядка разработки плана (целевой программы) комплексного социально-экономического развития городской агломерации.
3. С учетом дифференциации городских округов в России по территориальному. поселенческому и численному критериям предложено не ограничивать субъекты Российской Федерации возможностью формирования на территории городского округа только внутригородских районов. В этой связи следует выделить самостоятельный вид муниципального образования - «поселок в составе городского округа».
4. В целях совершенствования территориальной организации городских округов внесены предложения о корректировке отдельных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131 - ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», изложенные их в следующей редакции:
- пункт 10 ч. 1 ст. 11: «административный центр муниципального района не может наделяться статусом городского округа»;
- пункт 14 ч. 1 ст. 11: «территория городского округа не входит в состав муниципального района и не может быть сопредельной с территорией другого городского округа»;
- абзац 1 ч. 3.1 ст. 13: «Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения, выраженного путем голосования, и городского округа, выраженного представительным органом городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района»;
- абзац 2 ч. 6. 2 ст. 13: «Поселение, присоединяемое к городскому округу с внутригородским делением, наделяется законом субъекта Российской Федерации статусом внутригородского района или поселка в составе городского округа».
5. Выявлены направления совершенствования перечня вопросов местного значения городского округа и входящих в его состав иных муниципальных образований.
6. Предусмотренные абз. 2 и 3 ч. 2 ст. 34 Федерального закона № 131 -ФЗ исключения, связанные с формированием представительного органа муниципального образования, предложено распространить на уровень городского округа с учетом изменений, внесенных в ФЗ № 131 27 мая 2014 г.; а именно, в перечень муниципальных образований, в которых возможно формирование исполнительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа, следует добавить «внутригородской район и поселок в составе городского округа».
7. Законодательное положение о возможности формирования представительного органа городского округа из состава представительных органов внутригородских районов (п. 1 ч. 5 ст. 35 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.) противоречит основополагающим принципам муниципальной демократии. Применительно ко всем видам муниципальных образований императивно должны предусматриваться прямые выборы муниципальных депутатов. Соответственно, способ формирования представительного органа городского округа из состава представительных органов внутригородских районов следует упразднить.
8. Сформулировано авторское определение представительного органа городского округа, под которым предложено понимать формируемый на основе всеобщего равного прямого избирательного права коллегиальный орган, наделенный полномочиями от имени населения городского округа принимать властные решения по реализации предусмотренных законодательством вопросов местного значения на территории городского округа. Данную тео-
ретнческую конструкцию целесообразно закрепить в ч. 1 ст. 2 Федерального закона № 131-ФЭ применительно ко всем муниципальным образованиям.
Теоретическая значимость диссертационного исследования обусловлена необходимостью дальнейшего развития науки муниципального права и совершенствования правовой системы в целях упрочения демократических основ организации и повышения эффективности деятельности местного самоуправления в России. В частности, в диссертации:
- сформированы теоретико-методологические основы исследования городского округа как вида муниципального образования, в том числе разработан понятийный аппарат по заявленной проблематике;
- проведена модернизация стратегии дальнейшего развития правовых норм, регулирующих статус городского округа, обеспечивающая получение новых результатов по теме диссертации;
- выявлены и обоснованы тенденции развития городских агломераций в Российской Федерации, предложены пути решения возникающих при этом социально-правовых проблем;
- раскрыта социальная и правовая основа городского округа и элементы статуса городского округа как вида муниципального образования;
- изложен авторский подход к территориальной организации городского округа, аргументирована целесообразность наделения статусом муниципального образования входящих в него поселков;
- доказана необходимость совершенствования муниципального законодательства в части регулирования статуса городского округа.
Практическая значимость исследования заключается прежде всего в том, что его результаты позволяют органам местного самоуправления городских округов использовать дополнительный организационно-правовой потенциал для повышения эффективности своей деятельности. Кроме того, материалы исследования могут быть востребованы при изучении курса муниципального права в высших учебных заведениях, а также в процессе повышения квалификации депутатского корпуса, работников исполнительных органов муниципальной власти.
Апробация результатов исследования осуществлена в порядке обсуждения и одобрения на заседаниях кафедры конституционного и муниципального права Краснодарского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации, а также в процессе участия в международных, всероссийских и межрегиональных научно-практических конференциях.
Диссертация является логическим завершением работы автора, основные положения которой нашли отражение в девяти научных публикациях общим объёмом более 4 усл. п. л.
Структура диссертации определена как характером, так и объемом научного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, определены объект и предмет исследования, изложены цель и задачи, дана характеристика его методологической базы, представлена научная новизна исследования, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертации.
В первой главе «Общая характеристика правового статуса городского округа» сделана характеристика города как территориальной и социально-правовой основы городского округа и выделены элементы статуса городского округа как вида муниципального образования (1.1); выявлены основные тенденции законодательного развития статуса городского округа (городского самоуправления) в России (1.2); исследованы городские агломерации и проблемы их муниципально-правового регулирования (1.3).
Автор отмечает и обосновывает тезис о том, что городские округа стали наиболее заметным явлением в изменившейся структуре муниципальных территорий в новейшей России, что объясняется прежде всего возрастающим значением городов в жизни общества, причем данное явление является мировой тенденцией. При этом проблемы города обостряются в контексте урбанизации, усложнения механизма функционирования местных органов власти. Учитывая тенденцию увеличения доли городского населения в стране, по справедливому замечанию A.A. Джагаряна (2012), современное общество все настойчивее ставит вопрос о праве населения на город, включая права на труд в безопасных условиях, социальное обеспечение, здравоохранение, благоприятную окружающую среду и др. Совершенно очевидно при этом, что право на город предполагает установление его статуса в системе публично-
территориальных образований в контексте муниципально-правовых отношений, поскольку именно нормами муниципального права в первую очередь обеспечивается легитимность и публичность той или иной территории, где постоянно проживают люди, осуществляющие на данной территории местное самоуправление. Прежде всего это касается понятия города как объекта социального управления, поскольку именно город является территориальной основой городского округа. Диссертант отмечает, что, несмотря на активное использование термина «город», Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. не приводит его дефиниции; это касается и других смежных понятий, связанных с городским округом («населенный пункт», «поселок», «пригород» и др.), что представляется неправильным с юридико-методологической точки зрения, учитывая, что все без исключения муниципальные образования состоят из населенных пунктов, являющихся таким образом изначальными территориальными (и в этом смысле материальными) основами для правовой конструкции, каковой является категория «муниципальное образование».
В этой связи в работе исследуются различные теоретические позиции по этому поводу, в частности, диссертант не может согласиться с суждением о том, что понятие «населенный пункт» в муниципальном законодательстве используется «в общепринятом значении» (В.А. Лапин, В.Я. Любовный, 2005) и не нуждается в законодательном закреплении. Дело в том, что в сфере территориального устройства действуют два общероссийских классификатора: общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО) и общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО), при этом в обоих классификаторах фигурирует такая административно-территориальная единица, как «город», являющийся городским населенным пунктом.
Как представляется диссертанту, дефиниция населенного пункта должна отражать следующие признаки: предназначенность для постоянного проживания людей; наличие сосредоточенной застройки; наличие установленных границ; наличие статуса муниципального образования либо вхождение в состав иной территории, имеющей статус муниципального образования; наличие названия и кода в ОКАТО. И далее формулируется авторское определение населенного пункта; в таком же ключе в работе определяются и другие ключевые понятия, включая понятие «город» (см. положения, выносимые на защиту).
При этом особое внимание уделяется критериям дифференциации населенных пунктов; учитывая, что в современном законодательстве таковые отсутствуют, предлагается использовать критерии, определенные Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 г., в частности, к городам целесообразно причислять городские населенные пункты численностью населения свыше 12000 человек, при численности населения свыше ста тысяч имеются веские основания для придания городу статуса городского округа; данные рекомендации, конечно, носят рекомендательный характер.
Далее в работе исследуются понятие и основные элементы правового статуса городского округа. В научной правовой литературе имеются разные точки зрения на этот счет. Проанализировав их, автор приходит к выводу, что правовой статус городского округа включает в себя следующие элементы: полномочия городского округа в виде прав и обязанностей правомочных субъектов - населения города и органов местного самоуправления городского округа; территория городского округа; устав городского округа.
Раскрывая основные тенденции законодательного развития статуса городского округа (городского самоуправления) в России, автор отмечает, что статусные параметры города как определенной населенной территории на системном уровне стали появляться в советском государстве, которые целесообразно использовать и в настоящее время. Важным этапом в развитии городского права стало принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г.. в котором при установлении статуса города как муниципального образования значительно больше полномочий он имел как субъект Российской Федерации, так и орган городского самоуправления, однако в следующем Федеральном законе о местном самоуправлении 2003г. указанные полномочия были ограничены, что. по мнению автора, является ошибкой, которую следует исправлять, в том числе путем внесения корректив в действующее законодательство.
Обращаясь к анализу городских агломераций и проблем их муници-пально-правового регулирования, автор отмечает, что появление и развитие городских агломераций представляет собой объективный процесс. Об этом свидетельствуют, в частности, одинаковые по сути решения, связанные с московской агломерацией, принятые в совершенно различных общественно-политических условиях. Так, в 1960 г. в СССР значительная часть территории Московской области была переведена под юрисдикцию города Москвы,
а в 2011 г. уже в современной России было сделано то же самое: город растет и ему требуются новые и новые территориальные пространства, и эти пространства так или иначе будут получены. И хотя Москва не является по своему статусу городским округом, но на ее примере виден тот вектор развития, по которому с такой же неизбежностью развиваются городские агломерации в других регионах России, и прежде всего это касается городских округов -административных центров субъектов Российской Федерации.
Возникает феномен, когда для большого числа жителей разных, но смежных муниципальных образований (регионально-столичный городской округ и расположенные вокруг него муниципальные районы и поселения) формируется единое жизненное пространство, при этом ареал городского округа постоянно расширяется, и в этой связи муниципально-правовое решение в данной сфере уже назрело, поскольку все более и более обостряются однотипные проблемы городских агломераций (ухудшение окружающей среды; сокращение сельскохозяйственных угодий; утрата и сокращение мест отдыха; возникновение и воздействие на организм человека разного рода электромагнитных полей и излучений и др.). Решению этих и сходных проблем мешает отсутствие должного муниципально-правового регулирования городских агломераций, и в этом смысле законодатель явно отстает от реально складывающейся ситуации в существующих де-факто городских агломерациях. Автор обосновывает свой подход к проблеме и разрабатывает принципы такого регулирования.
Прежде всего формулируется понятие городской агломерации в муни-ципально-правовом смысле, поскольку в научной литературе это делается в основном в трудах по экономике и градостроительству. С учетом того, что в городских агломерациях важное значение отводится пригородной зоне города, поскольку городская агломерация начинается с активной застройки и последующего развития пригорода, автор раскрывает также понятие пригорода, или пригородной зоны. Далее указывается, что, как показывает мировой опыт, применяются разные модели управления городскими агломерациями. Для России, по мнению автора, на нынешнем этапе целесообразно решать прежде всего проблемы городских агломераций городских округов - административных центров субъектов Российской Федерации. Имея в виду муни-ципально-правовой аспект, речь идет о том, что концентрация в региональных столицах рабочих мест высокого уровня трудозанятости, образователь-
ных организаций, учреждении медицины, культуры, супермаркетов, банковских. транспортных и иных услуг, новейших медиатехнологий и прочих атрибутов, ассоциирующихся с представлениями о современном уровне жизни, создает социально-притягательный эффект, в результате которого в эти города (городские округа) ежедневно въезжает из пригородов и соседних муниципальных образований значительная масса людей и так же ежедневно выезжает. И для этого формирующегося единого жизненного пространства необходимо определять общие организационно-правовые основы. Поскольку для России характерно активное участие государства в формировании института местного самоуправления с учетом еще относительно невысокого уровня его развития (по европейским меркам), целесообразно применить подход, при котором ведущую роль имеют органы государственной власти субъектов Российской Федерации, которым следует предоставить необходимые полномочия, при этом система муниципальных образований остается прежней, но должно повысить их взаимодействие (см. положения, выносимые на защиту). Данные аспекты также должны найти отражение в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. в главе 9 «Межмуниципальное сотрудничество».
Во второй главе «Установление правового статуса городского округа и проблемы его реализации» раскрыта нормативно-правовая регламентация статуса городского округа (2.1); исследована территориальная организация городского округа (2.2); рассмотрены вопросы местного значения и особенности формирования органов местного самоуправления в городском округе (2.3).
Автор отмечает, что правовая основа статуса городского округа как вида муниципального образования в общем виде содержится в Европейской хартии местного самоуправления и Конституции России. Наиболее детальное и конкретное регулирование статус городского округа получает в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г. Вместе с тем, в этом законе по статусным вопросам городского округа имеются неоднозначные положения. Так. в абз. 5 ч. 1 ст. 2 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. формулируется понятие городского округа, которое в недостаточной мере отражает муниципально-правовые реалии в нашей стране, а в самом определении городского округа нет содержательных элементов статуса данного территориально-публичного образования (это касается и всех других муниципальных образований). Такая нечеткость законодателя в определенной
степени обусловлена тем, что Конституция России в главе 8 не раскрывает сущностных характеристик муниципального образования как территориально-правового образования, где функционирует публичная власть. В этом смысле современный законодатель сделал шаг назад в сравнении с Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», где в ст. 2 было дано достаточно четкое определение муниципального образования. По мнению диссертанта, оно может вписаться в действующий закон и его целесообразно включить в ст. 1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в следующей редакции: «муниципальное образование - городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются устав, муниципальная собственность и местный бюджет, формируются выборные органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения». Исходя из этого в работе формулируется понятие городского округа (см. положения, выносимые на защиту). Далее отмечается, что на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований переданы минимальные полномочия по регулированию статуса городского округа, что представляется ошибочным подходом, поскольку противоречит концепции реформы местного самоуправления, предполагающей расширение полномочий населения муниципальных образований и образуемых в них органов местного самоуправления. С целью исправления такого положения целесообразно расширить полномочия субъектов Российской Федерации и самих городских округов по регулированию отдельных элементов статуса городского округа. Так, действующая формулировка ч. 2 ст. 16.2 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в этом смысле представляется недостаточно определенной. Автор полагает, что в контексте этого законодательного положения за субъектом Российской Федерации должно остаться полномочие устанавливать для городского округа такие статусные элементы, как виды муниципальных образований, располагающиеся на территории городского округа (внутригородские районы и/или поселки в составе городского округа). Что же касается перечня вопросов местного значения для муниципальных образований, находящихся внутри городского округа, то такое полномочие должно остаться полностью за городским округом.
Обращаясь далее к проблеме территориальном организации городских округов, автор отмечает, что она по ряду аспектов нуждается в более совершенном правовом регулировании. В частности, представляется неоправданным запрет на наличие на территории городского округа другого муниципального образования в виде отдельного населенного пункта, поскольку в реальности по своему составу территории городских округов представляют собой зачастую довольно сложные образования, куда помимо собственно городского населенного пункта (города) как территориальной основы городского округа входят пригородные населенные пункты, причем по площади территории населенных пунктов и их количеству городские округа нередко соразмерны с муниципальными районами. И только относительно недавно федеральным законом от 27 мая 2014 г. в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. были внесены изменения, согласно которым на территории городского округа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации могут формироваться внутригородские районы как самостоятельные муниципальные образования. Однако такой шаг законодателя по отношению к городским округам явно недостаточен, учитывая, что городские округа в России очень сильно различаются по размерам территории, специфике расселения на этой территории, наличию (отсутствию) населенных пунктов, численности населения и другим факторам. В этой связи автор обосновывает предложение, согласно которому следует предоставить субъектам Российской Федерации создавать в городских округах муниципальные образования на территории компактно расположенных населенных пунктов (поселков) в границах городского округа, выделив новый самостоятельный вид муниципального образования - «поселок в составе городского округа», имея в виду, что компетенция данного вида муниципального образования в силу своей специфики должна быть меньшей, чем поселения. Однако создание муниципального образования в виде поселка в составе городского округа следует допускать при соблюдении нескольких условий, которые раскрываются в работе (наличие инициативы самого населения поселка и согласия представительного органа городского округа). Такой подход позволяет, во-первых, более гибко учитывать своеобразие сложившихся исторически территорий населенных пунктов, входящих в состав городского округа; во-вторых, будет способствовать повышению уровня гражданской активности населения; в-третьих, позволит сохранить имеющиеся традиции, когда такого рода населенные пункты имели свои выборные органы местной власти. В работе формулируются соответ-
ствуюшие поправки в Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г. При обосновании данного предложения автор опирался на реальное положение в этом контексте в ряде городских округов нескольких регионов страны.
В связи с нечеткостью регулирования ситуаций, связанных с возможным преобразованием муниципальных районов в городские округа, диссертант полагает целесообразным внести соответствующие коррективы в п. 14 ч. 1 ст. 11 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. (конкретные формулировки по этому и нижеследующим предложениям представлены в положениях, выносимых на защиту). Требует более четкого регулирования вопрос о статусе административного центра муниципального района и его связи с городским округом. Дело в том, что муниципальная практика дает основание для корректировки соответствующих норм Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в том отношении, что административный центр муниципального района не должен наделяться статусом городского округа, поскольку муниципальное образование должно быть самодостаточным для решения вопросов местного значения, в том числе это должно касаться места расположения административно-управленческих структур. Соответственно, предлагается закрепить указанное предложение в законе, изложив п. 10 ч. 1 ст. 11 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. в соответствующей формулировке. Следует также уточнить законодательное положение в части учета мнения населения при преобразовании муниципальных образований. Так, объединение поселения с городским округом по действующему закону осуществляется без проведения голосования населения поселения, которое в результате преобразования может утратить статус муниципального образования. Автор полагает, что в этом случае мнение населения поселения, выраженное представительным органом поселения, недостаточно для рода преобразования муниципального образования, и такое решение должно приниматься на основе голосования населения поселения. Автором предлагается соответствующая формулировка абз. 1 ч. 3.1 ст. 13 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г.
При анализе вопросов местного значения и особенностей формирования органов местного самоуправления в городском округе автор отмечает, что институт вопросов местного значения городского округа после принятия Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г. подвергся значительной трансформации. В результате, по состоянию на 1 января 2015 г. для городского округа согласно ч. 1 ст. 16 Федерального закона о местном само-
управлении 2003 г. определены 45 вопросов местного значения, то есть почти вдвое больше, чем в первоначальной редакции указанной статьи. При этом формулировки 15 вопросов были изменены, а один вопрос местного значения, касающийся градостроительной деятельности, претерпел уже 8 (!) редакций. Нетронутыми из первоначальной редакции остались только 14 вопросов местного значения. Такое положение свидетельствует о крайней нестабильности в определении компетенции местного самоуправлении со стороны федерального законодателя. В этой связи автор указывает на то, что установленный в законе перечень вопросов местного значения является исчерпывающим. и данные вопросы органы местного самоуправления обязаны решать, однако указания на такую обязанность в законе нет. Представляется, что законодатель должен четко на это указать. Кроме того, в изложении вопросов местного значения с точки зрения юридической техники отсутствует системный подход, в связи с чем целесообразно сгруппировать их по отдельным направлениям социально-экономической и общественно-политической деятельности, при этом предлагается соответствующий критерий. В работе обосновывается далее авторская точка зрения о том, что с учетом острейшего дефицита финансовых средств предоставление муниципальным образованиям дополнительных полномочий, определенных в ст. 16. 1 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., представляется преждевременным. В работе подробно анализируются вопросы местного значения внутригородских районов в их взаимосвязи с вопросами местного значения городских округов, выявляются проблемы, связанные с необходимостью обеспечения в городском округе единого хозяйства. Указывается, в частности, что такой вопрос местного значения, как «установление, изменение и отмена местных налогов и сборов», должен быть вопросом местного значения всего городского округа, а не части города в виде внутригородского района. Общегородскими должны быть также следующие вопросы местного значения: «обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах внутригородского района», «формирование и содержание архива внутригородского района». Одновременно в перечень вопросов местного значения внутригородских районов следует включить «создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества, участие в сохранении, возрождении и развитии народных художественных промыслов», учитывая, что данный вопрос местного значения удобнее решать как раз на уровне внутригородского района. Автор полагает также, что закреплять иные вопросы местного значения для внутригородских муниципальных образований следует не законами субъектов Российской Федерации, как это определяет в настоящее время законодатель, а решениями представительного органа го-
родского округа, что позволит повысить эффективность управленческой деятельности в городском округе. При этом с учетом авторского предложения о введении нового муниципального образования (поселок в составе городского округа), указанные положения следует распространить и на поселки в составе городских округов. Автор затрагивает также актуальные вопросы вла-стеотношений в городском округе. В частности, обосновывается предложение о том, что правовая норма, содержащаяся в абз. 2 и 3 ч. 2 ст. 34 Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., должна распространяться также на внутригородской район и поселок в составе городского округа. В работе обосновывается также авторская дефиниция представительного органа городского округа и предлагается эту теоретическую конструкцию закрепить в Федеральном законе о местном самоуправлении 2003 г., но применительно ко всем муниципальным образованиям, то есть законодательно закрепить понятие представительного органа муниципального образования, учитывая, что законодатель этого не сделал.
В заключении изложены выводы по основным конституционно-теоретическим и практическим результатам диссертационного исследования, сформулированы предложения, направленные на органиазционно-правовое совершенствование деятельности органов местного самоуправления в городских округах.
Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора
Статьи, опубликованные в научных журналах и изданиях, которые включены в перечень российских рецензируемых научных журнаюв и изданий для опубликовании основных научных результатов диссертаций:
1. Захаров, А.К. Правовой статус органов городского самоуправления в Российской империи пореформенного периода [Текст] / А.К. Захаров // Общество и право. - 2011. - № 4. - С. 55-58. - 0,45 п.л.
2. Захаров, А.К. Общественное обсуждение и правовая процедура принятия и внесения изменений в устав городского округа [Текст] / А.К. Захаров // Юрист-правовед. - 2011. - № 5. - С. 98-100. - 0,45 п.л.
3. Захаров, А.К. Правовая регламентация статуса городского округа [Текст] / А.К. Захаров // Общество и право. - 2013. - № 3. - С. 75-80. - 0,6 п.л.
Статьи, опубликованные в других научных изданиях:
4. Захаров, А.К. Вопросы местного значения городского округа: особенности законодательного закрепления и степень императивности [Текст] /
A.K. Захаров // Порядок общества: проблемы правовой теории в области правоприменительной практики. Межвузовский научный сборник. - М.: Изд-во «Вузовская книга». 2011. - С. 371-374. - 0,45 п.л.
5. Захаров, А.К. Правовые вопросы разработки и принятия генерального плана развития городского округа [Текст] / А.К.Захаров // Право, экономика, политика и современный российский социум: сборник межвузовской конференции. - Краснодар. 2011. - С. 397-402. - 0.6 п.л.
6. Захаров, А.К. Полномочия главы городского округа [Текст] / А. К. Захаров // Российская Федерация: на пути к социальному государству: материалы заседания круглого стола «20-лет Конституции Российской Федерации». - Краснодар: Кубанский институт социоэкономики и права. - 2014. -С. 60-64. - 0,45 п.л.
7. Захаров, А. К. Вопросы местного значения в пределах и границах городского округа [Текст] / А.К. Захаров // Публичные механизмы обеспечения государственного суверенитета: юридические императивы и практика (материалы международной научно-практической конференции посвященной дню России). - Белгород. - 2014. - № 1. - С. 189-193. - 0,3 п.л.
8. Захаров, А.К. Особенности формирования органов местного самоуправления в городском округе [Текст] / А.К. Захаров // Конституционно-правовые институты и процессы: перекличка поколений: Сборник научных статей, посвященных памяти профессора Н.В. Витрука. - Белгород, 2014. -С. 50-55.-0,3 п.л.
9. Захаров, А.К. Особенности правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и городах-наукоградах [Текст] / А.К. Захаров // Право и практика. - 2014. - № 2. - С. 58-62. - 0,4 п.л.
Подписано в печать 23.01.2015. Формат 60x84/16 Гарнитура Times. Усл. п. л. 1,0. Тираж 100 экз. Заказ 12. Оригинал-макет подготовлен и тиражирован в ИД «Белгород» НИУ «БелГУ». 308015, г. Белгород, ул. Победы, 85
1 5-- 1 563
2014251
072
2014251072
