АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Производство по делам об оспаривании нормативных правовоых актов»
На правах рукописи
Бек Олег Александрович
ПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ ОСПАРИВАНИИ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ
12 00 15 - гражданский процесс, арбитражный процесс
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2007
Работа выполнена в Московской государственной юридической академии.
Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ,
доктор юридических наук, профессор Боннер Александр Тимофеевич
Официальные оппоненты: заслуженный юрист РФ, доктор юридических
наук, профессор
Туманова Лидия Владимировна
(декан юридического факультета, зав кафедрой гражданского процесса и правоохранительной деятельности Тверского государственного университета) кандидат юридических наук Алиэскеров Мизамир Ахмедбекович (судья Калужского областного суда) Ведущая организация Санкт-Петербургский государственный
университет
Защита диссертации состоится 25 октября 2007 года в 12-00 часов на заседании Диссертационного совета Д 212 123 03 в Московской государственной юридической академии по адресу 123995, Москва, ул Садовая-Кудринская, д 9
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии
Автореферат разослан 21 сентября 2007 года
Ученый секретарь диссертационного совета Доктор юридических наук, профессор
И.В. Ершова
I. Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Статья первая Конституции РФ закрепила, что Российская Федерация есть демократическое федеративное и правовое государство.
Во второй статье Конституции РФ указывается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства Ключевым и фундаментальным институтом, гарантирующим защиту прав и свобод человека и гражданина в современном государстве, является суд Именно он призван осуществлять пресечение незаконных действий в отношении различных субъектов правоотношений, защиту и восстановление нарушенных прав Особенно важна его роль, когда субъектом, посягающим на права граждан и иных лиц, является само государство Такая ситуация имеет место, когда тот или иной государственный орган принимает незаконный нормативный правовой акт В этом случае граждане и организации оказываются наиболее уязвимы, поскольку они заведомо неравноправны по отношению к государству, его органам и должностным лицам В связи с этим на самом высоком, конституционном уровне, закреплены гарантии, позволяющие как предотвратить возможное нарушение прав различных субъектов правоотношений, так и способствовать эффективному восстановлению фактически нарушенных прав
Так, в соответствии со ст 45 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом А на основании ст46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом Государство обеспечивает потерпевшим доступ к
правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст 52 Конституции РФ) Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст 53 Конституции РФ)
Данные принципиальные положения, закрепленные на конституционном уровне, получили дальнейшую регламентацию и в отраслевом законодательстве (ст 12,13,16,1069 и др ГК РФ)
К сожалению, приведенные нормы на практике во многом остаются всего лишь декларацией, поскольку в действительности потерпевшее лицо при попытке защиты своих прав в самом лучшем случае сможет лишь пресечь незаконные действия со стороны государства Реальное же и эффективное восстановление нарушенных прав в настоящее время практически имеет место только в единичных случаях
Это обусловлено рядом причин Среди них — несовершенство законодательного регулирования при осуществлении производства об оспаривании нормативных актов, противоречивость правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных по данной проблематике, а в ряде случаев несоответствие складывающейся правоприменительной практики, в том числе на уровне Верховного Суда РФ, действующему законодательству
Судебная статистика показывает, что количество дел, связанных с нормоконтролем неуклонно растет Причем более половины поступающих заявлений граждан и иных лиц о признании нормативных актов незаконными признаются судами обоснованными
Так, в 1 полугодии 2006 года районные суды приняли к производству 987,4 тыс дел, из которых 3,5 тыс дел являются делами о признании незаконными нормативных актов
В сравнении с аналогичным периодом 2005 года количество дел по данной категории возросло на 34% На уровне областных и им соответствующих судов увеличение дел о признании правовых актов незаконными за рассматриваемый период не столь значительно и возросло с 687 до 702 в 1 полугодии 2006 года
(на 2,1%) Однако, безусловно, заслуживает внимания тот факт, что из 473 рассмотренных с вынесением решения дел удовлетворены требования по 287 делам или 60,7% 1
В связи с этим исследование вопросов, связанных с оспариванием нормативных правовых актов, имеет огромное как теоретическое, так и практическое значение
Предметом настоящего исследования является действующее законодательство, регламентирующее производство об оспаривании нормативных правовых актов, практика рассмотрения и разрешения дел указанной категории, а также основные положения теории судебной защиты прав лиц, нарушенных принятием незаконных нормативных актов государственных органов
Цель данного исследовании заключается в том, чтобы выявить и попытаться разрешить теоретические и практические проблемы, связанные с рассмотрением дел об оспаривании нормативных правовых актов, сформулировать понятие судебного нормоконтроля и нормативного правового акта как предмета нормоконтрольной деятельности суда, разграничить компетенцию Конституционного Суда РФ и иных судов в области нормоконтроля, определить особенности рассмотрения исследуемой категории дел, в том числе связанные с обжалованием принятого решения, исследовать природу правовых последствий решений, принимаемых по результатам рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, и на этой основе выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы логический, социологический, системно-структурный, технико-юридический,
1 См Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации http //www cdep ru/matenal asp9material_id=152
сравнительного правоведения, анализа научных концепций, действующего законодательства и практики его применения
Теоретической основой диссертации являются труды ученых в области теории государства и права, административного, гражданского и гражданского процессуального права С С Алексеева, С А Авакьяна, С Н Абрамова, А Т Боннера, Н С Бондаря, А Б Венгерова, Н В Витрука, Л А Грось, Р Е Гукасяна, М А Гурвича, Г А Жилина, В М Жуйкова, Н Б Зейдера, О С Иоффе, А Ф Клейнмана, Л В Лазарева, Р 3 Лившица, А В Мицкевича, М Н Марченко, В С Нерсесянца, Г Л Осокиной, Л Л Попова, Р О Халфиной, А В Цихоцкого, Н А Чечиной, М С Шакарян и других
При написании диссертации учитывались предпринятые в последнее время по проблемам оспаривания нормативных правовых актов исследования, которые нашли отражение в работах Е К Замотаевой, В А Кирсанова, М С Носенко, В А Филановского
Научная новизна исследования. Настоящая работа является одной из первых попыток осуществить в рамках современного законодательства анализ нормоконтрольной деятельности судов, выработать понятие и признаки судебного нормоконтроля и нормативного правового акта как предмета нормоконтрольной деятельности, исследовать специфику материальных и процессуально-правовых последствий решений суда, принимаемых по результатам рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов, предложить эффективные механизмы судебной защиты и восстановления прав граждан и организаций при принятии незаконных нормативных правовых актов
Результаты исследования позволили сформулировать и обосновать следующие основные положения. выносимые на защиту:
1 Так называемое опосредованное оспаривание нормативных актов или косвенный нормоконтроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и арбитражными судами, вполне укладывается в рамки процесса правоприменения и представляет собой выбор судом нормы права, подлежащей
применению при разрешении соответствующего дела Следовательно, деятельность суда, осуществляющего при рассмотрении конкретного дела проверку одного нормативного акта на соответствие другому, не может рассматриваться как вид нормоконтроля
Конституционные положения, как и положения отраслевого законодательства, позволяющие суду не применить норму с меньшей юридической силой при ее противоречии норме с большей юридической силой, представляют собой коллизионные предписания, необходимые суду для правильного выбора нормы права, подлежащей применению при рассмотрении дела
Судебный нормоконтроль — это правоотношение по проверке соответствия нормативного правового акта или содержащихся в нем юридических норм нормам актов более высокой юридической силы
11 «I *
* * 1
Такой контроль осуществляется по содержанию норм, по форме нормативного акта, по порядку принятия, опубликования или введения в действие, с точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти, органами местного самоуправления и др Результатом такого контроля является установление судом правомерности либо неправомерности оспариваемого акта либю^ его отдельных положений с применением установленных законом правовых последствий
2 Лицо, обращающееся в суд, не должно указывать на фактическое нарушение оспариваемым актом его прав и свобод Для принятия такого заявления к рассмотрению достаточно указания на наличие потенциальной возможности для такого нарушения или, иными словами, указания на нарушение оспариваемой нормой правоспособности лица В качестве предмета судебной деятельности при отсутствии состоявшегося нарушения прав заявителя будет выступать охрана правоспособности субъекта как способности любого лица быть субъектом права как такового, вообще, как потенциальная возможность лица стать субъектом любых правоотношений, в том числе регулируемых отраслевым законодательством В то же время заявитель
осуществляет охрану государственного и общественного интереса, состоящего в заинтересованности государства в соблюдении режима законности
3 Анализируя существующие в науке понятия нормативного правового акта, применение данного термина на практике, в том числе при рассмотрении гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов, диссертант приходит к выводу, что количество признаков нормативного акта не должно быть чрезмерно велико В противном случае появляются искусственные основания для отнесения нормативных актов к ненормативным Прямым последствием этого является неэффективность судебной защиты, а также необоснованное изменение в судебной практике законодательно установленной подсудности
Среди признаков нормативного акта следует закрепить лишь принятие акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом указанных органов, установление актом юридических правил поведения, обязательных для их адресатов, рассчитанных на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом
Исходя из этого, формулируется следующее понятие нормативного акта
Нормативный правовой акт — это правовой акт органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правила поведения, обязательные для их адресатов, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом
4 В действующем законодательстве должны быть закреплены возможность и порядок оспаривания постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, в тех случаях когда они выходят за рамки толкования законодательства, на предмет соответствия создаваемых ими правоположений Конституции РФ и закрепленному в ней принципу разделения властей Такую функцию вполне мог бы осуществлять
Конституционный Суд РФ, как структурно обособленное, независимое и в то же время вышестоящее звено судебной системы
5 На практике относительно распространенной является ситуация, когда федеральные нормативные акты ниже уровня федерального закона (постановления Правительства РФ и указы Президента РФ), выполняют не свойственное им первичное правовое регулирование При отсутствии иного законодательного акта, кроме Конституции РФ, на соответствие которому они могут быть проверены, граждане и юридические лица должны иметь право непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ.
6 Правовым последствием решения суда при признании нормативного акта не соответствующим акту, имеющему большую юридическую силу, должна являться недействительность оспоренного нормативного акта с момента его вступления в противоречие с актом, на соответствие которому он проверялся Такие полномочия судов вытекают из положений ст 76 Конституции РФ При вступлении норм с меньшей юридической силой в противоречие с федеральным законом вместо них должны действовать положения федерального закона, а незаконные нормы не могут применяться и лишаются судебной защиты — силы государственного принуждения Такие же правовые последствия должны наступать по отношению к нормативным правовым актам субъектов РФ, когда они имеют приоритет над федеральным законодательством (ч 6 ст 76 Конституции РФ) Указанная конституционная норма «недействие» противоречащего нормативного акта не связывает с обязательной констатацией такого противоречия судом или иным правоприменительным органом Незаконный нормативный акт не действует в силу прямого указания ст 76 Конституции РФ
7 Заявитель по делам об оспаривании нормативных правовых актов выступает в судебном процессе одновременно в двух качествах Прежде всего, это заявитель в традиционном смысле этого слова, осуществляющий защиту своих прав Одновременно этот субъект является заявителем в процессуальном смысле Вместе с защитой своих прав он осуществляет защиту прав
неопределенного круга лиц, действительных или потенциальных участников отношений, регулируемых оспариваемым актом В связи с сочетанием в себе двух указанных функций процессуальное положение заявителя по данной категории дел напрямую не укладывается в рамки ни одного из существующих процессуальных институтов Наличие указанного сочетания не позволяет заявителю, несмотря на защиту своего субъективного интереса, самостоятельно отказаться от заявленного требования (ч 3 ст 252 ГПК РФ) Заключение соглашения близкого к мировому по этой причине по данной категории дел также невозможно Из вышеобозначенного сочетания функций заявителя вытекает возможность кассационного обжалования, а также обжалования в порядке надзора вынесенного решения не только самим заявителем, но и другими лицами, которые фактически к участию в процессе привлечены не были, если оспариваемым актом затрагиваются их права и законные интересы
8 Объединение в заявлении об оспаривании нормативного правового акта нескольких требований, в том числе по спорам, вытекающим не из публичных, а гражданских и иных правоотношений, не должно препятствовать их рассмотрению в одном производстве, а также влечь оставление такого заявления без рассмотрения При объединении в одном заявлении нескольких связанных между собой требований (в том числе требований о разрешении вопроса о гражданских правах и обязанностях), если одним из заявленных требований является оспаривание нормативного акта, все требования должны рассматриваться в суде, уполномоченном на рассмотрение дела об оспаривании нормативного акта
Практическая значимость содержащихся в диссертации положений состоит в том, что они нацелены на дальнейшее развитие и совершенствование законодательного регулирования производства об оспаривании нормативных правовых актов Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в законодательной и в практической судебной деятельности, а также при преподавании курса гражданского процессуального права
Материалы диссертации могут также послужить основой для последующих научных исследований в этой области
Апробация результатов исследования. Диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре гражданского процесса Московской Государственной Юридической Академии Некоторые положения диссертации были доложены автором на Международной научной конференции «Современные проблемы гражданского права и процесса» (Москва, 24 июня 2005)
Теоретические выводы и практические предложения автора нашли отражение в опубликованных работах
Сформулированные в работе предложения по совершенствованию существующего правового регулирования института рассмотрения дел по оспариванию нормативных актов были использованы при подготовке совместного с проф АТ Боннером Заключения к проекту постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части»
Структура диссертаиии обусловлена целью и задачами исследования Работа включает в себя введение, три главы с разбивкой на параграфы, заключение и список источников, использованных при подготовке диссертации
II. Основное содержание работы
Во введении обоснованы актуальность и научная новизна избранной темы, излагаются предмет, цели и методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показывается практическая значимость диссертации
Глава первая состоит из четырех параграфов и посвящена исследованию понятия судебного нормоконтроля, определению инициаторов производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов, а также предмета нормоконтрольной деятельности
В первом параграфе исследуются существующие в литературе определения судебного нормоконтроля Автор отмечает, что в действующем законодательстве термин «судебный нормоконтроль» не используется Однако данным термином достаточно часто оперируют судебные органы В юридической науке исследованию понятия «судебного нормоконтроля» должного внимания также не уделяется Существующие понятия сформулированы применительно к отдельным видам судебного нормоконтроля, к которым в литературе принято относить прямой (абстрактный) и косвенный (конкретный)
В юридической литературе (В М Жуйков, Е К Замотаева, С Ю Чуча) к признакам, позволяющим отграничить один вид судебного контроля от другого, относят
Осуществление прямого контроля вне связи с конкретным делом, определение юридической судьбы нормативного акта Косвенный контроль, соответственно, отвечает признакам осуществление в связи с рассмотрением конкретного дела, судьба нормативного акта при этом не решается, суд может лишь отказаться от применения его в рассматриваемом деле
При рассмотрении нормоконтрольной деятельности, осуществляемой Конституционным Судом РФ, уже невозможно применять все вышеуказанные признаки для отграничения абстрактного нормоконтроля от конкретного, поскольку судьба нормативного акта решается Конституционным Судом РФ и в том, и в другом случае Иными словами, отсутствует единый критерий для классификации абстрактного и конкретного нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ и иными судами
В науке термин «контроль», в большинстве случаев, связывается с правом отменить решения контролируемого органа и применить меры воздействия к контролируемому за допущенные правонарушения Однако отказ суда от применения нормативного акта, противоречащего акту, имеющему большую юридическую силу, сделанный при разрешении юридического дела не влияет на юридическую судьбу нормативного акта Осуществляемая в таком порядке
проверка судом соответствия применяемого в конкретном деле акта нормативному акту, обладающему большей юридической силой, в действительности, не является самостоятельным видом нормоконтроля Деятельность суда в такой ситуации, по существу, укладывается в рамки процесса правоприменения и представляет собой выбор судом нормы права, подлежащей применению при разрешении соответствующего дела
Данный вывод диссертант иллюстрирует существующими в теории определениями процесса правоприменения, который, по мнению большинства авторов (С С Алексеев, А Б Венгеров, В Г Хропанюк), в качестве самостоятельного этапа включает в себя проверку юридической силы применяемой нормы права
Исходя из указанных посылок, ст 120 Конституции РФ и п 3 ст 5 ФКЗ от 31 декабря 1996 г «О судебной системе Российской Федерации» представляют собой не общую правовую основу конкретного нормоконтроля, а коллизионные предписания, необходимые суду для правильного выбора нормы права, подлежащей применению при рассмотрении дела
В заключении параграфа формулируется общее для Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов понятие судебного нормоконтроля
Во втором параграфе исследуется вопрос, ограничивает ли действующее законодательство право на судебную защиту лиц по данной категории дел на стадии предъявления заявления об оспаривании нормативных правовых актов
Исходя из норм ст 3,4, ч 1 ст 134, ст 220, ч 5 ст 251 ГПК РФ, п 1 ч 1 ст 150, пЗ ч1 ст 193 АПК РФ, а также из смысла, придаваемого этим нормам правоприменительной практикой, право на обращение в суд по данной категории дел обусловлено наличием двух элементов
1) предполагаемого нарушения права, обусловленного, в свою очередь, тем, что лицо, обращающееся в суд, является субъектом регулируемого нормой права правоотношения, 2) предполагаемой неправомерности оспариваемого акта
Причем вопрос о нарушении прав заявителя в силу ст 134 ГПК РФ рассматривается на стадии принятия заявления и в случае отрицательного ответа на него заявителю может быть отказано в принятии заявления
В итоге возможности обращения в суд лишаются лица, претерпевающие угрозу нарушения прав (права которых не нарушены на момент предъявления заявления) в результате принятия и действия незаконного нормативного акта, а сам вопрос о том, состоялось ли нарушение прав обратившегося лица решается в допроцессуальном порядке без рассмотрения его в судебном заседании
По смыслу разъяснений Конституционного Суда РФ, сформулированных в ряде его Определений, вопрос о нарушении нормативным правовым актом прав, свобод и законных интересов гражданина, организации должен решаться непосредственно в судебном заседании при разрешении гражданского дела
В силу этого, прекращение судом производства или отказ в удовлетворении заявления, когда отсутствие нарушения оспариваемым актом прав заявителя выяснится после принятия заявления к производству (но при этом судом будет установлено несоответствие проверяемого акта, акту с большей юридической силой), лишают судебную деятельность всякого смысла Проведя сложную и трудоемкую работу по проверке соответствия нормативных актов разной юридической силы и придя к выводу, что оспариваемым нормативным актом могут быть нарушены права и свободы других лиц, суд будет вынужден прекратить производство по делу или отказать в удовлетворении заявления по формальным основаниям
Действующее законодательство помимо возможности защиты нарушенного права в ряде норм предоставляет право оспорить действия, создающие угрозу нарушения прав того или иного субъекта правоотношений В ст 12 ГК РФ, среди способов защиты гражданских прав предусматривается пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения В соответствии с п4 ч2 ст131 ГПК РФ в исковом заявлении должно быть указано, в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца и его требования
Представляется, что при оспаривании нормативных актов со свершившимся нарушением прав заявителя и при отсутствии такового, мы сталкиваемся с различным предметом судебной деятельности В традиционном понимании таким предметом является защита субъективных прав и свобод граждан, а также охраняемого законом интереса При оспаривании нормативных актов, не повлекших фактического нарушения прав, в качестве предмета судебной деятельности будет выступать охрана правоспособности субъекта как закрепленная в законодательстве абстрактная способность иметь юридические права и нести юридические обязанности
Поэтому по данной категории дел лицо, обращающееся в суд, не должно указывать на фактическое нарушение оспариваемым актом его прав и свобод Вопрос о том, затрагиваются ли оспариваемым актом субъективные права заявителя или нет по данной категории дел, не должен иметь процессуальных правовых последствий
В третьем параграфе рассматривается вопрос о том, каким признакам должен отвечать нормативный акт как предмет оспаривания по данной категории дел В качестве предмета проверки соответствующего производства выступает правовой акт нормативного характера в целом либо его часть, либо отдельные нормы такого акта
Исходя из того, что в законодательстве отсутствует понятие нормативного акта, судебные органы на практике используют понятие, сформулированное Пленумом Верховного Суда РФ
Однако представляется, что ряд признаков нормативного правового акта, указанных Верховным Судом РФ, носит спорный характер, что на практике может создавать препятствия к защите прав граждан и организаций
В частности, признак обязательности нормативного правового акта для неопределенного круга лиц Ряд нормативных актов не соответствует этому признаку К таким актам относятся, например, положения о министерствах, ведомствах, агентствах Адресатом таких актов выступает вполне определенный или точнее индивидуально-определенный субъект в лице
соответствующего министерства, ведомства и т д Несмотря на это, положения, устанавливающие их правовой статус, следует относить к нормативным актам Данные акты исходят от публично-правовых субъектов и предполагают неоднократное их применение, независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом На практике данные акты также достаточно часто выступают предметом оспаривания в порядке, предусмотренном гл 24 ГПК РФ
Другой «обязательный» признак нормативного акта, сформулированный Верховным Судом РФ — издание его в установленном порядке управомоченным на то органом Отсутствие такого признака при оспаривании правового акта на практике приводит к тому, что акты высших органов государственной власти и управления, оспаривание которых должно происходить в Верховном Суде РФ, нередко рассматриваются районными судами
Думается, что, несмотря на несоблюдение формальных требований к нормативному акту до обращения в суд эти обстоятельства, в большинстве случаев, никак влияют на его фактическое применение Принятый акт в полной мере регулирует соответствующую сферу отношений
Если в этой ситуации говорить, что акт не является нормативным, то, во-первых, изменяется его подсудность, а, во-вторых, порядок оспаривания Однако между порядком судопроизводства, предусмотренным главами 24, 25 ГПК РФ, имеются существенные различия Для обжалования ненормативных актов существует срок для предъявления соответствующих заявлений Глава 25 ГПК РФ в отличие от гл 24 ГПК РФ допускает возможность приостановления действия обжалуемого акта Различны также правовые последствия принимаемых решений и др
Таким образом, формальные требования к нормативному акту, не могут являться определяющими при решении вопроса об отнесении акта к нормативным или ненормативным
Представляется, что количество признаков нормативного акта не должно быть чрезмерно большим В противном случае появляются искусственные основания для отнесения нормативных актов к ненормативным Прямым последствием этого является неэффективность судебной защиты, а также необоснованное изменение законодательно установленной подсудности В конце параграфа формулируется понятие нормативного акта В четвертом параграфе анализируется природа постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ
В настоящее время достаточно актуален вопрос, можно ли постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ относить к нормативным актам
Законодательство не наделяет указанные высшие судебные органы правом создавать новые нормы Однако такие нормы фактически существуют в современной правовой системе Российской Федерации Они представляют собой правовой феномен, выходящий за пределы полномочий судов по толкованию нормативно-правовых актов, поскольку результатом толкования не может являться создание новой нормы 2
В таких разъяснениях, а точнее в содержащихся в них правоположениях отсутствует государственная воля на их создание, поскольку все государственные органы должны действовать в рамках предоставленной им компетенции
De jure постановления Пленумов не являются источниками права, однако de facto их регулятивное значение очевидно На практике их регулятивное значение распространяется не только на суды, но и на участников конкретных правоотношений, интересы которых в конечном итоге могут оказаться ущемленными
По этой причине предлагается закрепить в действующем законодательстве возможность оспаривания постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, когда они выходят за рамки толкования, на
2 См Марченко М Н Проблемы теории государства и права М 2005 С 697
предмет соответствия создаваемых ими правоположений Конституции РФ и закрепленному в ней принципу разделения властей При этом, по мнению автора, органом, осуществляющим такую проверку не может быть структура, находящаяся внутри системы общих или арбитражных судов, в силу принципа «никто не может быть судьей в собственном деле» Такую функцию вполне мог бы осуществлять Конституционный Суд РФ, как структурно обособленное, независимое и в то же время вышестоящее звено судебной системы
Глава вторая диссертации состоит из двух параграфов Соответственно они посвящены освещению компетенции Конституционного Суда РФ в области судебного нормоконтроля и соотношению его полномочий с полномочиями судов общей юрисдикции, арбитражных судов при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов
В первом параграфе рассматривается перечень нормативных актов, выступающих в соответствии с Конституцией РФ предметом нормоконтрольной деятельности Конституционного Суда РФ В порядке ч 4 ст 125 Конституции РФ в качестве такого предмета выступают законы К ним, исходя из разъяснений Конституционного Суда РФ, относятся как Федеральные конституционные законы, Федеральные законы, так и законы субъектов РФ
Однако в действующей правовой системе существуют нормативные акты, выполняющие не свойственное им первичное правовое регулирование, т е единственным нормативным актом, на соответствие которому они могут быть проверены, остается Конституция РФ Помимо постановлений Правительства РФ3 к актам, «способным» осуществлять первичное правовое регулирование «вместо» закона, на наш взгляд, следует отнести указы Президента РФ Поскольку, с точки зрения Конституционного Суда РФ, издание Президентом РФ указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании, сама по себе не противоречит Конституции РФ Однако такие указы могут противоречить Конституции РФ
1 См Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 2004 г № 1-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 части первой статьи 27, частей первой, второй и четвертой статьи 251, частей второй и третьей статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ и в связи с запросом Правительства РФ»//Вестник Конституционного Суда РФ 2004 №2 С 3-16
На наш взгляд, во всех случаях, когда федеральные нормативные акты ниже уровня федерального закона и, прежде всего, постановления Правительства РФ и указы Президента РФ, выполняют не свойственное им первичное правовое регулирование, при отсутствии вышестоящего нормативного акта, кроме Конституции РФ, на соответствие которому они могут быть проверены, граждане должны иметь право непосредственной конституционной жалобы
В литературе спорят о том, обязаны ли суды общей юрисдикции или арбитражные суды, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ Федерального закона, закона субъекта РФ, обращаться в Конституционный Суд РФ для устранения правовой неопределенности или же обращение в Конституционный Суд РФ является их правом Представляется, что обязательное обращение в такой ситуации в Конституционный Суд РФ нарушает принцип прямого действия Конституции РФ Этот принцип должен применяться судами общей юрисдикции и арбитражными судами, независимо от того, входит ли применяемый нормативный акт в предмет исключительной компетенции Конституционного Суда РФ или нет Прямое действие Конституции РФ в преломлении данного принципа к судебной системе означает право суда применить ее положения в случае, если конкретизирующее законодательство прямо не соответствует Конституции РФ либо искажает ее смысл
Поэтому, во всех случаях, когда на противоречие Конституции РФ применяемого акта указывают лица, участвующие в деле, либо к такому выводу суд приходит самостоятельно, независимо от доводов участников процесса, суд должен иметь возможность прямого применения конституционных норм
Второй параграф главы второй посвящен исследованию соотношения полномочий по осуществлению нормоконтроля, осуществляемого Конституционным Судом РФ и другими судами
Ключевым моментом в вопросе о соотношении полномочий в сфере нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами РФ
стало принятие Постановлений Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г № 19-П и от 11 апреля 2000 г № 6-П
В них Конституционный Суд РФ разграничил правовые последствия производства об оспаривании нормативных актов в зависимости от субъекта, осуществляющего нормоконтроль, и акта, являющегося «эталоном» проверки Признание акта недействительным и как следствие утрата им юридической силы стало прерогативой конституционного судопроизводства, за исключением прямо оговоренных в законе случаев Признание нормативного акта недействующим с момента вступления решения суда в законную силу — полномочие судов общей юрисдикции и арбитражных судов При этом фактические правовые последствия признания нормативного акта недействующим заключаются а) в констатации факта противоречия оспариваемого акта с большей юридической силой, б) в приостановлении его действия на будущее время до отмены акта принявшим его органом при отсутствии правовой возможности восстановления нарушенных его принятием прав
Для последующей же защиты (восстановления) нарушенных прав, необходимо, чтобы одновременно с признанием акта незаконным были созданы предпосылки для восстановления нарушенных принятием незаконного акта прав Такие предпосылки могут иметь место лишь в одном случае, если акт теряет свое действие с момента его принятия Действительность нормативного правового акта как правовая характеристика, означает, что за принятым нормативным актом признается правовая сила Такой акт может являться основанием возникновения, изменения или прекращения конкретных гражданских прав и обязанностей, которые подлежат правовой охране и защите Недействительность нормативного правового акта, напротив, означает отрицание его регулятивной силы Совершенные на его основании действия (бездействие) лишаются своей правовой основы, а возникшие права и обязанности не подлежат правовой защите После признания нормативного акта недействительным он лишается юридической силы, но сохраняет свое
юридическое значение в качестве основания для предъявления соответствующих правовосстановительных исков, исков о взыскании убытков, возмещении вреда, взыскании неосновательного обогащения и т д
Представляется, что общим правовым последствием для всех решений судов при несоответствии оспариваемого акта большему по юридической силе акту должна являться недействительность оспариваемого нормативного акта
При сравнении деятельности Конституционного Суда РФ и других судов (общих и арбитражных) принципиальных отличий между ними не выявляется По содержанию деятельность Конституционного Суда РФ и иных судов в области нормоконтроля, в принципе, одинакова Разница между проверкой, осуществляемой Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции, арбитражными судами, заключается лишь в уровне нормативного акта, закрепившего соответствующие полномочия Результатом деятельности (если не касаться полномочий рассматриваемых судов) как Конституционного Суда РФ, так и иных судов становится установление правомерности либо неправомерности оспариваемого акта — соответствие либо несоответствие проверяемого акта акту большей юридической силы
Если говорить о субъектах проверки, то и Конституционный Суд РФ, и суды общей юрисдикции, арбитражные суды являются составной частью единой судебной системы Российской Федерации, т е рассмотрение соответствующих дел производится судебными органами
Эталоном проверки в Конституционном Суде РФ является Конституция РФ, а в остальных судах — федеральные и федеральные конституционные законы и другие нормативные правовые акты, имеющие большую силу по сравнению с оспариваемым
Процедура рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов в общих и арбитражных судах предоставляет даже больший объем прав и гарантий, чем процедура конституционного судопроизводства
Полномочия общих, арбитражных судов по признанию нормативных актов недействительными не противоречат принципу разделения властей В ином
случае ему (принципу разделения властей) противоречит и деятельность самого Конституционного Суда РФ по признанию нормативных актов недействительными и даже полномочия других судов (общих и арбитражных) по признанию нормативных актов недействующими Последнее есть ни что иное как вмешательство в деятельность правотворческого органа, ограничение его самостоятельности, поскольку действие оспоренного акта, в любом случае, приостанавливается, а сам орган обязан подчиниться воле суда, устраняя из правовой системы незаконный нормативный акт
Современные научные подходы к принципу разделения властей свидетельствуют о том, что наличие у судов контрольной и даже правокорректирующей функций представляют собой не нарушение данного принципа, а последовательную его реализацию
Третья глава диссертации состоит из двух параграфов В первом параграфе исследуется юридическая природа решения суда, принимаемого по результатам рассмотрения заявления о признании нормативного акта незаконным
Исходя из того, что природа производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и искового производства достаточно близка, в работе используются отдельные выводы, сделанные учеными применительно к исковому производству
Разрешая заявленное требование о признании нормативного акта незаконным, суд выносит решение, которое констатирует законность либо незаконность оспариваемого нормативного акта На наш взгляд, по данной категории дел суд не может вынести никакого иного решения иначе как решения о признании Такое решение, в зависимости от того, удовлетворяется заявленное требование или нет, является отрицательным решением о признании в первом случае и положительным решением о признании во втором 4
4 См Носенко М С Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции М 2001 С 152
Если же следовать правовой позиции, сформулированной Конституционным Судом РФ по вопросу полномочий судов по признанию нормативных актов недействующими, суд, рассматривающий дело, должен будет вынести преобразовательное решение В такой ситуации существующее правоотношение преобразуется — оспариваемый нормативный правовой акт прекращает свое действие на будущее время
Между тем, такие правомочия суда не соответствуют смыслу действующего законодательства РФ, и, в первую очередь, Конституции РФ
Прежде всего, незаконность, так же как и неконституционность, существуют объективно 5 Противоречие между законодательными актами возникают не в момент вынесения решения суда о признании нормативного акта не законным, а с момента фактического вступления одного нормативного акта в противоречие с другим Суд при вынесении решения по существу дела лишь выявляет и констатирует противоречие, существовавшее еще до принятия решения
Кроме того, основной принцип правового регулирования при противоречии нормативных актов с различной юридической силой заложен в самой Конституции РФ
В ст 76 Конституции РФ прямо закреплено два фундаментальных положения
В соответствии с частью 5 этой статьи в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.
А на основании части 6 этой же статьи в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации
5 См Котов О Ю Влияние решений Конституционного Суда России на гражданское судопроизводство Дис канд юрид наук М, 2002 С 52 , Уткина И В Новые подходы к определению понятия вновь открывшихся обстоятельств // Право и жизнь 1999 № 22 С 32
Из приведенных конституционных норм ст 76 следует вывод о том, что правовым последствием вступления норм с меньшей юридической силой в противоречие с федеральным законом является отсутствие у таких норм юридической силы В соответствующих случаях вместо них действуют положения федерального закона, а незаконные нормы не применяются и лишаются судебной защиты — силы государственного принуждения Такие же правовые последствия наступают по отношению к нормативным правовым актам субъектов РФ, когда они имеют приоритет над федеральным законодательством (ч 6 ст 76 Конституции РФ) При этом существенным является то обстоятельство, что Конституция РФ «недействие» противоречащего нормативного акта не связывает с обязательной констатацией такого противоречия судом или иным правоприменительным органом Незаконный нормативный акт не действует в силу прямого указания Конституции РФ Следовательно, такое противоречие может установить любой субъект соответствующих правоотношений и отказаться, например, от выполнения незаконно возложенной на него обязанности В случае спора по этому вопросу с другим субъектом правоотношений (например, государственным органом) инстанцией, разрешающей такой спор, уже будет являться суд, который управомочен лишь подтвердить либо не подтвердить существующее противоречие
Положения, закрепленные в ст 76 Конституции РФ, представляют собой самостоятельный принцип правового регулирования Он прослеживается и в других положениях Конституции РФ (ч 3,4 ст 15 Конституции РФ) и последовательно развивается в отраслевом законодательстве (ст 3 ГК РФ, ст 2,3 Бюджетного Кодекса РФ, ст 5 ЖК РФ и др)
И, наконец, в материальном праве не закрепляется возможности участников соответствующих правоотношений на обращение в суд с требованием о признании нормативного правового акта недействующим (выступающим в данном случае как преобразовательное полномочие) и вытекающие из такого обращения материально правовые последствия
Таким образом, конституционность (законность) и единство правового регулирования при оспаривании нормативных правовых актов сохраняются, если по результатам рассмотрения дела суд принимает решение о признании нормативного правового акта недействительным
Во втором параграфе третьей главы диссертации рассматриваются процессуальные последствия вынесения решения по делам об оспаривании нормативных правовых актов
Общим, установленным законом правовым последствием вступления решения суда в законную силу, является невозможность для сторон и других лиц, участвующих в деле, вновь заявлять в суде те же исковые требования, на том же основании, а также оспаривать в другом гражданском процессе установленные судом факты и правоотношения
Применительно к производству об оспаривании нормативных актов в науке вполне обоснованно распространен взгляд об отсутствии у судебных решений по данной категории дел субъективных пределов законной силы (В А Кирсанов, М С Носенко), что также нашло свое закрепление в законе (ч 8 ст251 ГПК РФ) Новое заявление об оспаривании нормативного правового акта, уже являвшегося предметом рассмотрения в суде, не может предъявить не только сам «первоначальный» заявитель, но и другие лица
Эта специфика обусловлена тем, что предметом оспаривания по заявлению заинтересованного лица является нормативный правовой акт — акт, имеющий своим адресатом, неопределенный круг лиц Соответственно решение по делу будет распространять свое действие на все правоотношения, возникшие на основании оспоренных норм, на всех участников таких правоотношений, а также на всех лиц, желающих вступи+ь в регулируемые актом отношения (потенциальных участников соответствующих правоотношений)
В связи с этим, представляется верной точка зрения В А Кирсанова, что права и интересы лица, не участвующего в процессе, защищаются другим лицом при защите его личных интересов Осуществляемая в такой ситуации защита прав лиц, не участвующих в процессе, не подпадает ни под один из
существующих процессуальных институтов Защищая свои права и оспаривая нормативный акт, заявитель выступает в процессе сразу в двух качествах Прежде всего, — он заявитель в прямом значении этого слова, так как осуществляет защиту своих прав и решение суда на этих правах отражается Кроме того, — он заявитель в процессуальном смысле Вместе с защитой своих прав он осуществляет защиту прав неопределенного круга лиц, действительных или потенциальных участников отношений по оспариваемому акту
Из специфики рассматриваемой категории дел вытекает возможность обжалования вынесенного решения в кассационном, а также в порядке надзора не только самим заявителем, но и теми лицами, которые фактически к участию в процессе привлечены не были, но оспариваемым актом затронуты их права и законные интересы
В целях реализации прав лиц, не участвовавших в рассмотрении Дела в суде первой инстанции, представляется необходимым размещать в средствах массовой информации, в которых осуществлялась публикация оспариваемого акта, информацию о начале судебного процесса (принятия заявления к производству) по оспариванию соответствующих норм
Кроме того, действующее гражданское процессуальное законодательство закрепляет обязательную публикацию только таких судебных решений, которыми оспоренный нормативный акт был признан незаконным (ч 3 ст 253 ГПК РФ) Судебные решения, которыми подтверждена правомерность оспоренного нормативного акта, обязательной публикации не подлежат Вместе с тем, представляется необходимой публикация и таких решений Во-первых, такая публикация поможет избежать предъявления в суд тождественных заявлений другими лицами Во-вторых, она создаст дополнительные гарантии для обжалования соответствующего судебного акта лицом, участия в деле не принимавшим, но права и законные интересы которого нормативным актом нарушаются
В заключении подводятся краткие итоги проведенного анализа производства по делам об оспаривании нормативных правовых актов По результатам исследования формулируются предложения по совершенствованию действующего законодательства
По теме диссертации опубликованы следующие работы
Статьи
1 Бек О А Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в системе действующего законодательства // Современные проблемы гражданского права и процесса Материалы международной научной конференции Москва 24 06 05 Спб , 2006 ( 0,8 п л )
2 Бек О А Нормативный правовой акт как предмет судебного нормоконтроля // Актуальные проблемы российского права 2007 №1 (4) (0,37 пл)
3 Бек О А К вопросу о правовых последствиях решения суда по делам об оспаривании нормативных правовых актов // Право теория и практика 2007 №6 (0,38 п л)
Тезисы докладов
4 Бек О А Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ в системе действующего законодательства / Интересная научная конференция // Цивилист 2006 №1 (0,1 п л)
Заказ № 153/09/07 Подписано в печать 11 09 2007 Тираж 150 экз Уел пл 1,75
ООО "Цифровичок", тел (495)797-75-76,(495)778-22-20 ^ www cfr ru , e-mail info@cfr ru
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Бек, Олег Александрович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Общие положения об оспаривании нормативных актов
§1. Понятие судебного нормоконтроля.
§2. Лица, управомоченные на обращение в суд при оспаривании. нормативных актов.
§3. Предмет судебного нормоконтроля.
§4. Место постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего
Арбитражного Суда РФ в российской правовой системе.
Глава 2. Разграничение полномочий по осуществлению судебного нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и судами общей юрисдикции
§ 1. Компетенция Конституционного Суда РФ в области судебного нормоконтроля.
§2. Соотношение полномочий в сфере нормоконтроля, осуществляемого
Конституционным Судом РФ и другими судами.
Глава 3. Судебное решение об оспаривании нормативных правовых актов и его правовые последствия ^
§1. Решение суда об оспаривании нормативных правовых актов.
§2. Процессуальные последствия решения суда об оспаривании нормативноправовых актов.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Производство по делам об оспаривании нормативных правовоых актов"
Актуальность темы исследования.
Статья первая Конституции РФ закрепила, что Российская Федерация есть демократическое федеративное и правовое государство.
Во второй статье Конституции РФ указывается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства. Ключевым и фундаментальным институтом, гарантирующим защиту прав и свобод человека и гражданина в современном государстве, является суд. Именно он призван осуществлять пресечение незаконных действий в отношении различных субъектов правоотношений, защиту и восстановление нарушенных прав. Особенно важна его роль, когда субъектом, посягающим на права граждан и иных лиц, является само государство. Такая ситуация имеет место, когда тот или иной государственный орган принимает незаконный нормативный правовой акт. В этом случае граждане и организации оказываются наиболее уязвимы, поскольку они заведомо неравноправны по отношению к государству, его органам и должностным лицам. В связи с этим на самом высоком, конституционном уровне, закреплены гарантии, позволяющие как предотвратить возможное нарушение прав различных субъектов правоотношений, так и способствовать эффективному восстановлению фактически нарушенных прав.
Так, в соответствии со ст. 45 Конституции РФ в Российской Федерации гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина. Каждый вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. А на основании ст.46 Конституции РФ решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Права потерпевших от преступлений и злоупотреблений властью охраняются законом. Государство обеспечивает потерпевшим доступ к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (ст.52 Конституции РФ).
Каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст.53 Конституции РФ).
Данные принципиальные положения, закрепленные на конституционном уровне, получили дальнейшую регламентацию и в отраслевом законодательстве (ст. 12,13,16,1069 и др. ГК РФ).
К сожалению, приведенные нормы на практике во многом остаются всего лишь декларацией, поскольку в действительности потерпевшее лицо при попытке защиты своих прав в самом лучшем случае сможет лишь пресечь незаконные действия со стороны государства. Реальное же и эффективное восстановление нарушенных прав в настоящее время практически имеет место только в единичных случаях.
Это обусловлено рядом причин. Среди них — несовершенство законодательного регулирования при осуществлении производства об оспаривании нормативных актов, противоречивость правовых позиций Конституционного Суда РФ, сформулированных по данной проблематике, а в ряде случаев несоответствие складывающейся правоприменительной практики, в том числе на уровне Верховного Суда РФ, действующему законодательству.
Судебная статистика показывает, что количество дел, связанных с нормоконтролем неуклонно растет. Причем более половина поступающих заявлений граждан и иных лиц о признании нормативных актов незаконными признаются судами обоснованными.
Так, в 1 полугодии 2006 года районные суды приняли к производству 987,4 тыс. дел, из которых 3,5 тыс. дел являются делами о признании незаконными нормативных актов.
В сравнении с аналогичным периодом 2005 года количество дел по данной категории возросло на 34%. На уровне областных и им соответствующих судов увеличение дел о признании правовых актов незаконными за рассматриваемый период не столь значительно и возросло с 687 до 702 в 1 полугодии 2006 года (на 2,1%). Однако, безусловно, заслуживает внимания тот факт, что из 473 рассмотренных с вынесением решения дел удовлетворены требования по 287 делам или 60,7%.'
В связи с этим исследование вопросов, связанных с оспариванием нормативных правовых актов, имеет огромное как теоретическое, так и практическое значение.
Предметом настоящего исследования является анализ действующего законодательства, регламентирующего производство об оспаривании нормативных правовых актов, практики рассмотрения и разрешения дел указанной категории, а также основные положения теории судебной защиты прав лиц, нарушенных принятием незаконных нормативных актов государственных органов.
Цель данного исследовании заключается в том, чтобы выявить и попытаться разрешить теоретические и практические проблемы, связанные с рассмотрением дел об оспаривании нормативных правовых актов; сформулировать понятие судебного нормоконтроля и нормативного правового акта как предмета нормоконтрольной деятельности суда; разграничить компетенцию Конституционного Суда РФ и иных судов в области нормоконтроля; выявить особенности рассмотрения исследуемой категории дел, в том числе связанные с обжалованием принятого решения; исследовать природу правовых последствий решений, принимаемых по результатам рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов; и на этой основе выработать научно-практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и практики его применения.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы: логический, социологический, системно-структурный, технико-юридический, сравнительного правоведения, анализа научных концепций, действующего законодательства и практики его применения.
1 См.: Официальный сайт Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации: http://www.cdep.ru/material.asp?materialid=l 52
Теоретической основой диссертации являются труды ученых в области теории государства и права, административного, гражданского и гражданского процессуального права: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, С.Н. Абрамова, А.Т. Боннера, Н.С. Бондаря, А.Б. Венгерова, Н.В. Витрука, JI.A. Грось, P.E. Гукасяна, М.А. Гурвича, Г.А. Жилина, В.М. Жуйкова, Н.Б. Зейдера, О. С. Иоффе, А.Ф. Клейнмана, JI.B. Лазарева, Р.З. Лившица, A.B. Мицкевича, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Г.Л. Осокиной, Л.Л. Попова, P.O. Халфиной, А.В Цихоцкого, H.A. Чечиной, М.С. Шакарян и других.
При написании диссертации учитывались предпринятые в последнее время по проблемам оспаривания нормативных правовых актов исследования, которые нашли отражение в работах Е.К. Замотаевой, В.А. Кирсанова, М.С. Носенко, В.А. Филановского.
Научная новизна исследования.
Настоящая работа является одной из первых попыток осуществить в рамках современного законодательства анализ нормоконтрольной деятельности судов, выработать понятие и признаки судебного нормоконтроля и нормативного правового акта как предмета нормоконтрольной деятельности, исследовать специфику материальных и процессуально-правовых последствий принимаемых по результатам рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов решений суда, предложить эффективные механизмы судебной защиты и восстановления прав граждан и организаций при принятии незаконных нормативных правовых актов.
Результаты исследования позволили сформулировать и обосновать следующие основные положения, выносимые на защиту:
1. Так называемое опосредованное оспаривание нормативных актов или косвенный нормоконтроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и арбитражными судами, вполне укладывается в рамки процесса правоприменения и представляет собой выбор судом нормы права, подлежащей применению при разрешении соответствующего дела. Следовательно, деятельность суда, осуществляющего при рассмотрении конкретного дела проверку одного нормативного акта на соответствие другому, не может рассматриваться как вид нормоконтроля.
Конституционные положения, как и положения отраслевого законодательства, позволяющие суду не применить норму с меньшей юридической силой при ее противоречии норме с большей юридической силой, представляют собой коллизионные предписания, необходимые суду для правильного выбора нормы права, подлежащей применению при рассмотрении дела.
Судебный нормоконтроль — это правоотношение по проверке соответствия нормативного правового акта или содержащихся в нем юридических норм нормам актов более высокой юридической силы.
Такой контроль осуществляется по содержанию норм; по форме нормативного акта; по порядку принятия, опубликования или введения в действие; с точки зрения разграничения компетенции между органами государственной власти, органами местного самоуправления и др. Результатом такого контроля является установление судом правомерности либо неправомерности оспариваемого акта либо его отдельных положений с применением установленных законом правовых последствий.
2. Лицо, обращающееся в суд, не должно указывать на фактическое нарушение оспариваемым актом его прав и свобод. Для принятия такого заявления к рассмотрению достаточно указания на наличие потенциальной возможности для такого нарушения или, иными словами, указания на нарушение оспариваемой нормой правоспособности лица. В качестве предмета судебной деятельности при отсутствии состоявшегося нарушения прав заявителя будет выступать охрана правоспособности субъекта как способности любого лица быть субъектом права как такового, вообще, как потенциальная возможность лица стать субъектом любых правоотношений, в том числе регулируемых отраслевым законодательством. В то же время заявитель осуществляет охрану государственного и общественного интереса, состоящего в заинтересованности государства в соблюдении режима законности.
3. Анализируя существующие в науке понятия нормативного правового акта, применение данного термина на практике, в том числе при рассмотрении гражданских дел об оспаривании нормативных правовых актов, диссертант приходит к выводу, что количество признаков нормативного акта не должно быть чрезмерно велико. В противном случае появляются искусственные основания для отнесения нормативных актов к ненормативным. Прямым последствием этого является неэффективность судебной защиты, а также необоснованное изменение в судебной практике законодательно установленной подсудности.
Среди признаков нормативного акта следует закрепить лишь: принятие акта органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом указанных органов; установление актом юридических правил поведения, обязательных для их адресатов, рассчитанных на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
Исходя из этого формулируется следующее понятие нормативного акта.
Нормативный правовой акт — это правовой акт органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правила поведения, обязательные для их адресатов, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.
4. В действующем законодательстве должны быть закреплены возможность и порядок оспаривания постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, в тех случаях, когда они выходят за рамки толкования, на предмет соответствия создаваемых ими правоположений Конституции РФ и закрепленному в ней принципу разделения властей. Такую функцию вполне мог бы осуществлять Конституционный Суд РФ, как структурно обособленное, независимое и в то же время вышестоящее звено судебной системы.
5. На практике относительно распространенной является ситуация, когда федеральные нормативные акты ниже уровня федерального закона (Постановления Правительства РФ и Указы Президента РФ), выполняют не свойственное им первичное правовое регулирование. При отсутствии иного законодательного акта, кроме Конституции РФ, на соответствие которому они могут быть проверены, граждане и юридические лица должны иметь право непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ.
6. Правовым последствием решения суда при признании нормативного акта не соответствующим акту, имеющему большую юридическую силу, должна являться недействительность оспоренного нормативного акта с момента его вступления в противоречие с актом, на соответствие которому он проверялся. Такие полномочия судов вытекают из положений ст.76 Конституции РФ. При вступлении норм с меньшей юридической силой в противоречие с федеральным законом вместо них должны действовать положения федерального закона, а незаконные нормы не могут применяться и лишаются судебной защиты — силы государственного принуждения. Такие же правовые последствия должны наступать по отношению к нормативным правовым актам субъектов РФ, когда они имеют приоритет над федеральным законодательством (ч.б ст.76 Конституции РФ). Указанная конституционная норма «недействие» противоречащего нормативного акта не связывает с обязательной констатацией такого противоречия судом или иным правоприменительным органом. Незаконный нормативный акт не действует в силу прямого указания ст. 76 Конституции РФ.
7. Заявитель по делам об оспаривании нормативных правовых актов выступает в судебном процессе одновременно в двух качествах. Прежде всего, это заявитель в традиционном смысле этого слова, осуществляющий защиту своих прав. Одновременно этот субъект является заявителем в процессуальном смысле. Вместе с защитой своих прав он осуществляет защиту прав неопределенного круга лиц, действительных или потенциальных участников отношений, регулируемых оспариваемым актом. В связи с сочетанием в себе двух указанных функций процессуальное положение заявителя по данной категории дел напрямую не укладывается в рамки ни одного из существующих процессуальных институтов. Наличие указанного сочетания не позволяет заявителю, несмотря на защиту своего субъективного интереса, самостоятельно отказаться от заявленного требования (ч.З ст.252 ГПК РФ). Заключение соглашения близкого к мировому по этой причине по данной категории дел также невозможно. Из вышеобозначенного сочетания функций заявителя вытекает возможность кассационного обжалования, а также обжалования в порядке надзора вынесенного решения не только самим заявителем, но и другими лицами, которые фактически к участию в процессе привлечены не были, если оспариваемым актом затрагиваются их права и законные интересы.
8. Объединение в заявлении об оспаривании нормативного правового акта нескольких требований, в том числе по спорам, вытекающим не из публичных, а гражданских и иных правоотношений, не должно препятствовать их рассмотрению в одном производстве, а также влечь оставление такого заявления без рассмотрения. При объединении в одном заявлении требований о признании незаконным нормативного акта и требований о разрешении вопроса о гражданских правах и обязанностях следует закрепить следующее правило. При объединении нескольких связанных между собой требований, одним из которых является требование об оспаривании нормативного акта, все требования подлежат рассмотрению в суде, уполномоченном на рассмотрение дела об оспаривании нормативного акта.
Практическая значимость содержащихся в диссертации положений состоит в том, что они нацелены на дальнейшее развитие и совершенствование законодательного регулирования производства об оспаривании нормативных правовых актов. Теоретические выводы и практические рекомендации могут быть использованы в законодательной и в практической судебной деятельности, а также при преподавании курса гражданского процессуального права.
Материалы диссертации могут также послужить основой для последующих научных исследований в этой области.
Апробация результатов исследования.
Диссертация рецензировалась и обсуждалась на кафедре гражданского процесса Московской Государственной Юридической
Академии. Некоторые положения диссертации были доложены автором на Международной научной конференции «Современные проблемы гражданского права и процесса» (Москва, 24 июня 2005).
Теоретические выводы и практические предложения автора нашли отражение в опубликованных работах.
Сформулированные в работе предложения по совершенствованию существующего правового регулирования института рассмотрения дел по оспариванию нормативных актов были использованы при подготовке совместного с проф. А.Т. Боннером Заключения к проекту постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, возникающих у судов при рассмотрении дел о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части».
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Производство по делам об оспаривании нормативных правовоых актов»
1. Абрамов С.Н. Гражданский процесс. М., 1948.
2. Абрамов С.Н. Гражданский процесс. М., 1952.
3. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.,2000.
4. Административное право: учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.
5. Алексеев С.С. Общая теория права. Том 2. М., 1982.
6. Анишина В.И.Правовые позиции Конституционного Суда России // Российская юстиция. 2000. №7.
7. Арбитражный процесс / Под. Ред. М.А. Треушникова. М., 2003.
8. Баглай М.В. Конституционное правосудие в Российской Федерации. Ереван,1999.
9. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.
10. Батаева Н.С. Судебная защита прав и интересов неопределенного круга лиц. Дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
11. Бахрах Д.Н. Понятие нормативного правового акта и практика Верховного Суда РФ // Законодательство. Ноябрь 2004. Спецвыпуск.
12. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах Конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации. М., 2005.
13. Боннер А.Т. Производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений. Дис. . канд. юрид. наук. М., 1966.
14. Боннер А.Т. Правосудие как вид государственной деятельности // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005.
15. Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления М.,1973.
16. Боннер А.Т. Судебный прецедент в российской правовой системе // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2004. №3 / под ред. Яркова В.В. Спб., 2005.
17. Борисова Е.А. Судебная практика как источник гражданского процессуального права // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2004. №3 / под ред. Яркова В.В. Спб., 2005.
18. Венгеров А.Б. Теория государства и права. Часть 2. Теория права. Том 1. М.,1996.
19. Венгеров А.Б. Теория государства и права. Часть 2. Теория права. Том 2. М.,1997.
20. Витрук Н.В. Конституционное правосудие в России (1991-2001гг.): Очерки теории и практики. М., 2001.
21. Гаджиев Г. Непосредственное применения судами конституционных норм. // Российская юстиция. 1995. №12.
22. Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель— налогоплательщик — государство. Правовые позиции Конституционного суда РФ: Учебное пособие. М., 1998.
23. Гаджиев. X. Проблема взаимодействия Конституционного суда Российской Федерации и иных судов // Право и политика. 2001. №2.
24. Глотова O.E. Понятие, возможности и пределы конституционного контроля // Право и политика. 2002. №6.
25. Гражданский процесс: Учебник (Отв. ред. проф. В.В. Ярков). М., 2004. С.446. (Автор главы В.В. Ярков).
26. Гражданское процессуальное право: Учебник / Под. ред. М.С. Шакарян. М., 2004.
27. Грось JI.A. О Постановлении Пленума Верховного Суда Российской федерации «О судебном решении» // Арбитражный и гражданский процесс. 2004. №10.
28. Грудцына Л.Ю. Конституционные гарантии судебной защиты прав и свобод и их реализации в гражданском судопроизводстве // Законодательство и экономика. 2005. №2.
29. Гукасян P.E. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970.
30. Гурвич М.А. Общеобязательность и законная сила судебного решения. Труды ВЮЗИ. т. 17. М., 1971.
31. Гурвич М.А. Судебное решение. М., 1976.
32. Гурвич М.А. Учение об иске. М., 1981.
33. Ельцов Н. Юридическая экспертиза в практике работы органов юстиции // Российская юстиция. 2001. №7.
34. Ершов В. Прямое применение Конституции РФ. От решения Пленума Верховного Суда РФ до постановления Конституционного Суда РФ // Российская юстиция. 1998. № 9.
35. Ершова Е.А.Юридическая природа правовых позиций Конституционного суда РФ // Российский судья. 2005. №2.
36. Жилин Г.А. Цели гражданского судопроизводства и их реализация в суде первой инстанции. М., 2000.
37. Жилин Г.А. Полномочия судов: порядок определения // эж-ЮРИСТ. 2004. .№ 42.
38. Жилин Г.А. Полномочия судов: порядок определения // ЭЖ-Юрист. 2004. №42.
39. Жуйков В.М. Судебная защита прав граждан и юридических лиц. М., 1997.
40. Жуйков В.М. Гражданский процессуальный кодекс РФ: Разрешение коллизий // Российская юстиция. 2003. №5.
41. Зайцев В.И. Функции иска в судопроизводстве // Государство и право. № 7. 1996.
42. Зайцев Р.В. Виды судебного нормоконтроля // Российский судья. 2003. №4.
43. Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в РФ. М.,2005.
44. Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ преодоления экономических конфликтов // Право и экономика. 2003. № 9.
45. Зейдер Н.Б. Судебное решение в советском гражданском процессе. Автореф. дис. доктора юрид. наук. М., 1955.
46. Зейдер Н.Б. Пределы действия законной силы судебного решения. Ученые записки Саратовского юридического института, вып.7 Саратов, 1959.
47. Зорькин В.Д. Прецедентный характер решений Конституционного суда Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. №12.
48. Интернет: http://www.cdep.ru http://www.supcourt.ru.
49. Иоффе О. С. Спорные вопросы учения о правоотношении // Очерки по гражданскому праву. JL, 1957.
50. Киннер А.И. Конституционное судопроизводство нуждается в унификации // Российская юстиция. 1999. № 8.
51. Клишас A.A. Конституционная юстиция в зарубежных странах (Отв. Ред. В.В. Еремян). М. 2004.
52. Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов. Дис. канд. юрид. наук. М., 2003.
53. Клейнман А.Ф. Вопросы гражданского процесса в связи с судебной практикой / Социалистическая законность. 1946. №9.
54. Комаров С.А. Общая теория государства и права. М., 1996.
55. Ковалев А.О. Понятие сделки и некоторые вопросы ее недействительности по гражданскому праву России. М., 2001.
56. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации /Под. Ред. М.С. Шакарян. М.,2003.
57. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации (постатейный)/Под. Ред. Г.А. Жилина. М.,2003.
58. Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации // Под ред. В.М. Жуйкова, В.И. Пучинского, М.К. Треушникова. М., 2003.
59. Комментарий к Постановлениям Пленума Верховного Суда РФ по гражданским делам / под ред. В.М Жуйкова. М., 1999.
60. Комментарий к Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» / Отв. ред. В.И.Радченко. М., 2003.
61. Котов О.Ю. Влияние решений Конституционного Суда России на гражданское судопроизводство. Дис. . канд. юрид. наук. М., 2002.
62. Кряжков В.А. Конституционные суды земель Германии // Государство и право. 1995. №5.
63. Лазарев J1.B. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003.
64. Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. № 9.
65. Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права // Судебная практика как источник права. М.,1997.
66. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права. М., 2005.
67. Матвеев И.В. Правовая природа недействительных сделок. Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2002.
68. Матвеев И.В. Правовая природа недействительных сделок. М., 2002.
69. Матузов Н.И., Малько A.B. Теория государства и права. М., 2004.
70. Мицкевич A.B. Юридическая природа актов правотворчества высших органов государственной власти и управления СССР. Автореф. дис. доктора юрид. наук. М., 1967.
71. Мурадьян Э.М. Превентивные иски // Государство и право. 2001. № 4.
72. Мындря Д.И. Недействительность сделки, не соответствующей закону или иным правовым актам. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2003.
73. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. М., 2004.
74. Носенко М.С. Оспаривание нормативных правовых актов в судах общей юрисдикции. Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
75. Общая теория советского права./ под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М.,1966.
76. Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах РФ 91990-200гг.) (Серия «Россия и власть»). М., 2001.
77. Осокина Г.Л. Иск (Теория и практика). М., 2000.
78. Павлушина А., Судебный нормоконтроль: «тихая революция» в гражданском процессе // Российская юстиция. 2002. № 7.
79. Полин А.А. Конституционный процесс: проблемы и категории // Журнал российского права. 2004. №1.
80. Попова В.И. Юридические свойства актов государственного управления. В кн.: Акты управления (вопросы теории). Межвузовский сборник научных трудов. Иваново, 1987.
81. Потапенко С.В. Разграничение нормативных и ненормативных актов при рассмотрении дел, возникающих из публичных правоотношений // Российская юстиция. 2003. № 6.
82. Правоохранительные органы Российской Федерации. Учебник. М., 1996.
83. Приходько И.А. Доступность правосудия в арбитражном и гражданском процессе: основные проблемы. СПб., 2005.
84. Проект Кодекса административного судопроизводства РФ // Российская юстиция. 2004. № 3.
85. Резуненко А.Н. Пересмотр судебных актов, вступивших в законную силу по вновь открывшимся обстоятельствам как стадия гражданского процесса. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2001.
86. Семенкин Д.Л. К вопросу о превентивных исках // Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа. 2004. № 2.
87. Сичинава Г.В. Ограничения применения реституции по российскому гражданскому праву. Автореферат дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2004.
88. Советское гражданское процессуальное право / Под ред. М.А. Гурвича. М.,1964.
89. Судебная власть./ под ред. И.Л. Петрухина. М., 2003.
90. Уксусова Е. Процессуальные особенности рассмотрения дел об оспаривании нормативных актов. // Российская юстиция. 1999. №1.
91. Уткина И.В. Новые подходы к определению понятия вновь открывшихся обстоятельств // Право и жизнь 1999. № 22.
92. Халфина P.C. Общее учение о правоотношениях. М.,1974.
93. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.
94. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1995.
95. Цихоцкий A.B. Теоретические проблемы эффективности правосудия по гражданским делам. Новосибирск. 1997.
96. Чаптыков A.B. Субъекты права на обращение в Конституционный суд РФ в порядке конкретного нормоконтроля // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. №4.
97. Чечина H.A. Норма права и судебное решение. М., 1961.ЮО.Чечот Д.М. Субъективное право и формы его защиты // Избранные труды по гражданскому процессу. СПб., 2005.
98. Чуча С.Ю. Акты судебных органов в системе источников российского права: проблемы применения // Вестник Федерального Арбитражного суда Западно-Сибирского округа. 2005. № 1.
99. Шакарян М.С. Субъекты советского гражданского процессуального права. М.,1970.Переплетено ООО «Цифровичок» (495) 778-2220; (495) 797-7576 www.cfr.ru info@cfr.ru
