АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере миграционных отношений»
На правах рукописи
005015461
Добыш Максим Александрович
ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ В СФЕРЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ
Специальность 12.00.11 - «Судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности»
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
12 н^ т
Москва-2012
005015461
Работа выполнена в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации»
Научный руководитель
кандидат юридических наук, заслуженный юрист Российской Федерации
Викторов Иван Степанович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор
Винокуров Юрий Евгеньевич
кандидат юридических наук, доцент
Хатов Эдуард Борисович
Ведущая организация
Саратовская государственная юридическая академия
Защита диссертации состоится 6 марта 2012 г. в 16 ч. 00 мин. на заседании диссертационного совета Д 170.001.01 при Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15, ауд. 414.
С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации по адресу: 123022, г. Москва, ул. 2-я Звенигородская, д. 15.
С электронной версией автореферата можно ознакомиться на официальном сайте Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации: Ы1р://упу\/.а§рг£ог§/а8р1гап1/(И8-80УеМ.ЬЦп1, а также на сайте Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации.
Автореферат разослан 3 февраля 2012 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
Д 170.001.01
кандидат юридических наук» доцент
Н.В. Буланова
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность проблемы исследования. Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 62) в качестве общего принципа определено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются на территории Российской Федерации всеми правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Тем самым Основной закон нашего государства показал свое признание и поддержку такого института как миграция населения, заложив основу миграционного законодательства.
Развитие современного мира уже невозможно представить без процессов миграции населения, когда большинство зарубежных стран испытывают определенную зависимость своего развития от миграционных процессов, что предопределяет глобальный характер миграции.
Актуальность данной темы обусловлена целым комплексом фактических обстоятельств, имеющих непосредственное теоретическое, прикладное и правовое значение. Первым из них является факт постоянного роста численности иммигрантов в Российской Федерации. По данным Всемирного банка в 2008 г. Россия стала крупнейшим центром миграции в Восточном полушарии и уступает по величине миграционных потоков только США. В Россию ежегодно прибывают более 12 млн. и одновременно выезжают около 11 млн. мигрантов. На сегодняшний день в России насчитывается около 1,5 миллионов только легальных мигрантов. Численность же нелегальных мигрантов по разным данным колеблется от 5 до 12 миллионов человек. Незаконная миграция стала долговременным фактором, оказывающим заметное негативное влияние на социально-экономическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и криминальную обстановку в России, она практически напрямую связана с ростом сектора теневой экономики, эксплуатацией иностранных работников, нарушением их прав и свобод, что ведет к резкому снижению уровня внутренней трудовой миграции коренного населения страны.
Материалы прокурорского надзора свидетельствуют о том, что состояние законности в сфере миграции является неудовлетворительным, а динамика выявленных правонарушений в этой области за истекшие 10 лет характеризуется устойчивым ростом. Общее количество выявленных прокурорами нарушений законодательства в сфере миграции возросло в 9 раз. На территории всех административных округов Российской Федерации весьма распространены и многочисленны нарушения административного законодательства миграционного характерна. В результате органами миграционного контроля ежегодно фиксируется до 3 миллионов административных правонарушений, по которым к административной ответственности привлекается от 700 ты с. до 1 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом по-прежнему органами контроля допускаются нарушения установленного законом порядка привлечения иностранцев к административной ответственности, в связи с чем, только за 3 года (2008-2010 гг.) прокурорами выявлено более 37 тысяч нарушений правового положения иностранных граждан.
При этих условиях сложившаяся в стране система миграционного контроля оказалась неэффективной, не оказывает надлежащего противодействия негативным тенденциям в сфере миграции, далеко не в полной мере использует свои функциональные полномочия по предупреждению и пресечению незаконной миграции и не обеспечивает неукоснительного соблюдения прав и законных интересов российских и иностранных мигрантов.
Осложняет указанную проблему так же тот факт, что в Российской Федерации реализация государственной политики в сфере миграции, а так же контроль за её осуществлением, входят в компетенцию множества государственных органов, функциональная деятельность которых зачастую не согласуется и не координируется, что свидетельствует об их организационной разобщенности и отсутствии надлежащего взаимодействия в борьбе с правонарушениями миграционного характера.
В современных условиях негативно проблемным является отсутствие в Российской Федерации систематизированного и комплексного миграционного законодательства. До сих пор многие вопросы правового регулирования в сфере миграции в нашей стране остаются еще не урегулированными на уровне закона. Это создает практическую возможность для ущемления прав участников миграционных отношений со стороны правоприменителей.
Поэтому, в современной обстановке, все более возрастает роль органов прокуратуры по защите прав мигрантов посредством активного надзора за исполнением законодательства, регламентирующего миграционную сферу. Однако организация этой деятельности органов прокуратуры не отвечает возросшим требованиям, предъявляемым к решеншо назревших проблем в рассматриваемой сфере. Анализ практики свидетельствует о недостаточно критической оценке многими прокурорами неудовлетворительного состояния законности в сфере миграции, а принимаемые ими меры реагирования зачастую неадекватны сложившейся обстановке, нередко носят запоздалый характер, не всегда сопровождаются реальным наказанием виновных лиц. Во многих регионах прокурорами не осуществляются необходимые взаимодействие и координация с другими правоохранительными и контролирующими органами в целях усиления борьбы с правонарушениями миграционной направленности. В целом проведенное исследование указывает на отсутствие в Российской Федерации полномасштабной и согласованной концепции противодействия системы органов прокуратуры и других государственных органов контроля, сложившемуся негативному положению в сфере миграции.
Степень научной разработанности темы. Научных комплексных исследований диссертационного или монографического характера, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений не проводилось, и каких-либо научных публикаций такого уровня нет. Вместе с тем, отдельные вопросы, относящиеся к методике организации прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, рассматривались в работах.: Т.В. Ашитковой,
И.С. Викторова, А.Ж. Макашевой, М.В. Маматова, P.P. Сеченовой и др. Однако затронутые в них вопросы носили чисто прикладной, методический характер и не затрагивали современных актуальных проблем прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства как комплексного целостного явления юридической науки, рассмотренных в диссертации.
Неудовлетворительное состояние законности, иные негативные факторы, обозначенные в сфере миграции, определили необходимость и практическую потребность комплексного научного исследования современных актуальных проблем прокурорского надзора за исполнением миграционного • законодательства, предусматривающего определение новых эффективных научных и прикладных положений, относящихся к содержанию и специфике его основных элементов (предмет, объект, пределы, цели, задачи, направления), совершенствование организационной и методической деятельности органов прокуратуры по выявлению, устранению и предупреждению миграционных правонарушений, а также восполнение и совершенствование законодательной базы путем разработки конкретных предложений в этой области.
Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы исследовать теоретические и прикладные вопросы прокурорского надзора на данном направлении, разработать научно обоснованные практические предложения, способствующие повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, а также дальнейшее совершенствование миграционного законодательства.
Научная задача диссертационного исследования состоит в теоретико-правовом обосновании основных элементов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере миграционных отношений, в раскрытии и развитии его специфики и содержательной сущности, в разработке научно-практических предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности прокурорской надзорной деятельности и совершенствование ее правового регулирования.
Исходя из поставленной цели и решения научной задачи в диссертации сформулированы, и последовательно решены следующие частные исследовательские задачи:
1. изучить и проанализировать научную литературу, нормативно-правовые акты и на этой основе сформулировать содержательное определение и специфику предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений с учетом современных требований;
2. провести анализ и обобщение практики прокурорского надзора и на этой основе дать оценку состояния исполнения миграционного законодательства;
3. выработать определение содержания правового понятия состояния законности в сфере миграционных отношений;
4. разработать комплекс конкретных предложений по совершенствованию организации и повышению эффективности прокурорского надзора, охватывающие основные стадии надзорного процесса;
5. разработать рекомендации по совершенствованию тактики и методики выявления, устранения и предупреждения нарушений миграционного законодательства;
6. дать системную характеристику миграционного законодательства и по результатам разработать предложения по внесению дополнений и изменений в действующее законодательство, регулирующее сферу миграционных отношений, направленные на укрепление законности в этой области.
Объект исследования — комплекс общественных отношений, объективно возникающих в ходе практической реализации полномочий прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений и связанных с ними проблемных ситуаций, требующих научного разрешения.
Предмет исследования - прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, актуальные теоретические
и практические вопросы совершенствования надзорной деятельности прокуратуры и повышения её эффективности на всех стадиях надзорного процесса, анализ, обобщение, оценка и развитие нормативно-правовой базы в сфере миграции.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проводилось на основе общенаучного диалектического метода познания с применением других взаимодополняющих приемов и методов: системного, конкретно-исторического, статистического, формально-юридического и сравнительно-правового анализа. Совокупность в комплексе примененных общенаучных, частных и специальных методов познания позволило автору всесторонне исследовать весь круг вопросов, поставленных в диссертационной работе и сформулировать ряд предложений научного и прикладного характера.
Теоретическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили труды ведущих ученых:
-в области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, И.А. Арабяна,
B.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова,
C.И. Герасимова, В.З. Гущина, В.Г. Даева, JI.M. Давыденко, В.В. Долежана, С .А. Емельянова, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, В.Ф. Крюкова, В.Г. Лебединского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, А.Р. Михайленко, С.Н. Назарова, JI.A. Николаевой, В.П. Рябцева, В.Г. Савицкого, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, Б.М. Спиридонова, А.Г. Халиулина, Э.Б. Хатова, A.A. Чувилева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
-в области миграционного права, законодательства и современной миграционной политики: Л.Ф. Абзаловой, Г.Е. Алексеевой, Л.В. Андриченко, Т.Н. Балашовой, А.Г. Вишневского, И.Н. Глебова, О.В. Дамаскина, В.О. Елеонского, Ж.А. Зайончковской, A.M. Ибрагимова, В.А. Ионцева, Е.К. Кирилловой, В.А. Коробеева, С.Е. Метелева, В.А. Орешкина,
В.Е. Подшивалова, Т.М. Регент, Л.Л. Рыбаковского, В.Д. Самойлова, М.Л. Тюркина, Т.И. Цапенко, Т.Я. Хабриевой, С.П. Щербы и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Всеобщая декларация прав человека, иные международные правовые акты, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты уполномоченных министерств и ведомств, принятые по вопросам миграции, а также приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автором проведено комплексное системное исследование, заключающееся в обосновании теоретических положений и прикладных предложений, направленных на повышение эффективности и совершенствования прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства. В работе на основе анализа научных исследований и материалов прокурорского надзора впервые сформулирован ряд научных и прикладных положений, содержащих определенную новизну: о состоянии законности в сфере миграции, о специфике предмета и пределов прокурорского надзора, с учетом особенностей миграционных отношений, о совершенствовании тактики и методики выявления, устранения и предупреждения нарушений миграционного законодательства. В целях повышения эффективности надзорной деятельности в сфере миграции выделены факторы, негативно влияющие на её результативность и предложены пути их устранения, выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании миграционных отношений и даны рекомендации о восполнении законодательства в сфере миграции, изложена авторская интерпретация правовых определений в области понятийного аппарата, применяемого на соответствующих стадиях миграционных отношений.
Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснованность выводов и предложений диссертационного исследования обеспечена в
результате изучения, анализа и обобщения следующих данных: материалов прокурорского надзора Генеральной прокуратуры Российской Федерации (справки, обобщения, информации, акты реагирования) за 2005-2010 гг.; информационно-аналитических годовых докладов о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 20052010 годы; докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о работе за 2005-2010 гг.; материалов прокурорского надзора (информации, акты реагирования и др.) прокуратур 46 субъектов Российской Федерации; статистических отчетов о работе Федеральной миграционной службы за период 2005-2010 гг., как в целом по России, так и избирательно по отдельным УФМС субъектов Российской Федерации; результатов анкетирования 100 участников миграционных отношений и 60 работников органов прокуратуры, по выяснению их мнения о совершенствовании прокурорского надзора и законодательства в исследуемой сфере; личного опыта автора диссертации, полученного в период работы в должности заместителя начальника отдела - начальника отделения проведения проверочных мероприятий отдела Управления ФМС России по г. Москве в Юго-Западном административном округе.
Основные положения, выносимые на защиту, отражают содержательную сущность новизны диссертационной работы:
1. Сформулирован предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, содержательная сущность и специфика которого применительно к современным условиям определена следующим образом:
-надзор за соблюдением нормативных предписаний, закрепленных в Конституции Российской Федерации и вытекающих из международных договоров по вопросам миграции, ратифицированных в установленном порядке, надзор за исполнением законов, Указов Президента Российской Федерации, носящих нормативный характер, нормативно-правовых актов Правительства Российской Федерации, иных подзаконных актов федеральных
органов исполнительной власти, принятых на основе и во исполнение законов, регламентирующих миграционную сферу, а также надзор за законностью действий и правовых актов, принимаемых определенными в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, обладающими в соответствии с законом определенными полномочиями по применению норм миграционного законодательства Российской Федерации, федеральными и территориальными контролирующими органами, уполномоченными в сфере миграции, иными органами управления организациями, их руководителями и должностными лицами, наделенными в соответствии с законом конкретным комплексом прав и обязанностей по осуществлению в установленном порядке тех или иных миграционных процедур в процессе осуществления ими своих функциональных полномочий по реализации миграционного законодательства на всех стадиях миграционных процессов.
2. Проведен научно-практический анализ состояния законности в сфере миграционных отношений, определена негативная тенденция и динамика ежегодного количественного возрастания выявленных правонарушений в этой сфере и представлена их системная классификация, что является основой для надлежащей организации работы прокурора на данном направлении.
3. В диссертации сформулировано и научно обосновано авторское предложение, определяющее содержание правового понятия состояния законности в сфере миграционных отношений, которое по своей сущности включает в себя совокупность количественных и качественных статистических, информационно-аналитических и иных официальных данных по реальному исполнению на территории Российской Федерации всего комплекса миграционного законодательства, регламентирующего, обязывающего и запретительного характера всеми государственными органами, уполномоченными в сфере миграционных отношений, в анализируемый
период, что может являться основой для целенаправленного планирования и организации действенного прокурорского надзора на рассматриваемом направлении.
4. Разработан и представлен в соответствующей надзорно-процессуальной последовательности комплекс научно-прикладных предложений в виде системной модели совершенствования организации и осуществления прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, охватывающей основные стадии надзорного процесса: надлежащая постановка информационно-аналитического обеспечения с изложением перечня основных источников и носителей информации о совершенных правонарушениях; совокупная содержательность основных критериев, определяющих качество планирования работы прокурора и правильность выбора объекта надзорной проверки; разновидности планов проверок и их содержательное наполнение; методика подготовки и проведения проверок, оптимальные тактические способы и приемы, обеспечивающие полноту выявления правонарушений и адекватность мер реагирования на выявленные нарушения законодательства; наиболее действенные формы контроля за исполнением требований прокурора о реальном устранении выявленных нарушений законодательства; рекомендаций о формах взаимодействия органов прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями, осуществляющими правовую защиту мигрантов и мерах по их дальнейшему совершенствованию.
5. Предметно представлен сводный системно-структурный комплекс государственных органов, наделенных полномочиями по контролю за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений. В целях повышения действенности их функциональных полномочий в диссертации в помощь прокурорам разработан перечень научно-прикладных методических рекомендаций частно-целевого назначения о способах и приемах проведения надзорных прокурорских проверок в основных федеральных и территориальных органах миграционного контроля с изложением основного
круга вопросов, преследующих целевую установку - выявление полноты и эффективности использования (применения) соответствующими органами контроля своих функциональных полномочий по реальному обеспечению законности и правовой защите мигрантов, показана методика и тактика обнаружения и сбора сведений о совершенных нарушениях законодательства, о выявлении конкретных должностных лиц, не обеспечивших надлежащего контроля и виновных в совершении правонарушений на проверяемом объекте, а также высказаны предложения по совершенствованию взаимодействия и координации деятельности органов контроля в целях укрепления законности в сфере миграции.
6. Научно обоснованы и сформулированы конкретные предложения, направленные на расширение предмета и повышение эффективности прокурорского надзора путем:
-внесения в п. 2 ст. 1 и в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» изменений, дополнив в этих пунктах после слов «исполнение законов», действующих на территории Российской Федерации, следующие слова: «исполнение Указов Президента Российской Федерации, носящих нормативный характер, а также исполнение иных подзаконных правовых актов, принятых федеральными органами исполнительно власти на основе и во исполнение требований соответствующих федеральных законов»;
-принятия в установленном порядке специального Указания Генерального прокурора Российской Федерации, содержащего основные правовые, распорядительные и методические вопросы по организации прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений. Автором разработан и представлен проект указанного организационно-распорядительного документа.
7. Обоснован вывод о том, что дальнейшее укрепление законности и правопорядка в миграционной сфере требует совершенствования законодательного обеспечения всех сфер и стадий миграционных отношений, в связи, с чем внесен ряд предложений законодательного характера:
а) осуществить дальнейшее правовое развитие конституционной гарантии защиты и покровительства российских граждан, находящихся за пределами Российской Федерации, путем принятия нового Федерального закона «О гарантиях защиты граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом», в котором отразить цель и принципы государственной политики по защите граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, гарантии защиты граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, основы деятельности по реализации государственной политики в отношении граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом, полномочия Российской Федерации в сфере защиты граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом и другие важнейшие положения;
б) внести изменения в п. 1 ст. 13 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», изложив его в следующей редакции:
«Иностранные граждане, находящиеся на законных основаниях на территории Российской Федерации в качестве иностранных работников или членов их семей пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности, с учетом ограничений предусмотренных федеральным законом.
Членами семьи иностранного работника, на которых распространяется настоящая статья, являются: его супруг (супруга), находящиеся на его иждивении дети, отец и мать»;
в) внести изменения в п. «и» ст. 9 Федерального закона от 25.07.1998 №128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации»; изложив его в следующей редакции:
«и) иностранные граждане и лица без гражданства, прибывшие в Российскую Федерацию, если они не освобождены от данной обязанности в
соответствии с международными договорами или законодательством Российской Федерации»;
г) внести в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях дополнение в виде новой статьи 3.13, предусматривающей ответственность за правонарушения в виде недопущения на определенный срок въезда в Российскую Федерацию иностранного гражданина и лица без гражданства и изменение редакции статьи 18.8, сформулировав в ней более четкую диспозицшо и усиление ответственности за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации;
-дополнить Уголовный кодекс Российской Федерации новой статьей 322.2, предусматривающей ответственность за противоправное привлечение иностранных работников к трудовой деятельности.
Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, что сделанные в ней автором определенные выводы и конкретные предложения научного и прикладного характера о предмете, пределах, организации прокурорского надзора, состоянии законности в исследуемой сфере правовых отношений можно рассматривать как решение современных проблем в развитии теории и практики прокурорского надзора по защите прав мигрантов, интересов общества и государства. Они могут быть использованы в целях дальнейшего совершенствования взаимодействия прокуратуры с органами контроля в сфере миграции, внесения дополнений в законодательство о миграции, а также в учебном процессе юридических вузов и институтов повышения квалификации работников прокуратуры, органов юстиции, судей.
Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, научно-практические предложения и рекомендации, изложенные в диссертации, нашли свое применение при подготовке информационно-аналитических докладов НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации о состоянии законности за 2008-2010 гг. в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина, в аналитических записках о мониторинге
федерального законодательства за 2008-2010 гг., в плане мероприятий по совершенствованию Российского законодательства на 2011 год, в научных публикациях автора по теме диссертации: 10 научных статьях, в главе научно-методического пособия «Деятельность прокуратур государств - участников СНГ по противодействию незаконной миграции» и главе монографии «Актуальные проблемы обеспечения законности миграционного процесса в Российской Федерации». В сентябре 2009 г. и в июле 2011 г. по исследуемой теме диссертантом были представлены доклады на научных конференциях «Прокуратура. Гражданин. Общество. Государство» и конференции молодых ученых Академии Генеральной Прокуратуры Российской Федерации, которые опубликованы в научных сборниках.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, восьми параграфов, заключения, списка использованной литературы и 14 приложений.
СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, рассматриваются степень научной разработанности проблемы, предмет, пределы, цель, задачи, методологические, теоретические основы и научная новизна исследования, формулируются основные положения, выносимые на защиту, показывается научная и практическая значимость, формы апробации результатов исследования.
В первой главе раскрываются правовые основы регулирования сферы миграционных отношений.
В первом параграфе - «Системная характеристика законодательства, регулирующего сферу миграционных отношений» - входящих в предмет прокурорского надзора анализируются законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие указанную сферу общественных отношений и дается их системная классификация. При этом диссертант исходит из того, что содержание нормативных правовых актов, регулирующих правовое положение
участников миграционных отношений, обусловлено существующей миграционной политикой Российской Федерации, под которой понимается направление политики государства, представляющее собой систему политических, социальных, правовых, экономических, организационных и контрольных мер, определяемых и реализуемых органами государственной власти в целях обеспечения национальной безопасности и соблюдения прав участников миграционных отношений.
В качестве одного из основных недостатков современного правового регулирования миграционных процессов диссертантом указывается на отсутствие в законодательстве единых правовых определений имеющегося понятийного аппарата, применяемого для регулирования миграционных отношений, таких как: «миграция», «мигрант», «участник (субъект) миграционных отношений», «незаконная миграция» и др. Опираясь на результаты проведенного исследования в данной области, анализируя используемые в научной литературе и в правовых актах соответствующие разноречивые определения, диссертант предпринял попытку дать интерпретацию собственных определений указанных понятий в сфере миграции. Так, сформулировано и предложено для практического использования авторское определение содержательной сущности правового понятия участников (субъектов) миграционных отношений, которыми совокупно являются:
-физические лица - граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица с двойным гражданством и лица без гражданства, совершающие территориальные перемещения, связанные с пересечением ими государственной или административно-территориальной границы, сопровождающееся изменением их места жительства на постоянный или временный срок либо места пребывания на временный срок в целях реализации своих правомерных интересов, влекущее за собой изменение их правового статуса.
-юридические лица - федеральные органы исполнительной власти; представительные (законодательные) и исполнительные органы власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления, обладающие в соответствии с законом определенными полномочиями по применению норм миграционного законодательства Российской Федерации; федеральные и территориальные контролирующие органы, уполномоченные в сфере миграции; иные органы управления организациями, их руководители и должностные лица, наделенные в соответствии с законом конкретным комплексом прав и обязанностей по осуществлению в установленном порядке тех или иных миграционных процедур.
Наряду с практической значимостью приведенного выше определения, для надлежащей организации борьбы с правонарушениями в миграционной сфере, сущность его второй части заключается также и в том, что указанный в ней перечень юридических лиц, одновременно можно рассматривать основными объектами прокурорского надзора в рассматриваемом направлении.
Обосновывается также положение о том, что существующие в законодательстве определения термина «незаконная миграция» разноречивы и содержат различные смысловые и терминологические расхождения. В результате обосновывается положение о том, что незаконная миграция это, по своей сущности, противоправное деяние, совершаемое теми или иными субъектами миграционных отношений, посягающие на установленный в Российской Федерации порядок пересечения государственной границы и нарушающие правила пребывания на территории России.
Во втором параграфе - «Правовой статус участников миграционных отношений» рассматриваются особенности правового положения различных категорий участников миграционных отношений.
Права и обязанности, принадлежащие мигрантам, диссертантом классифицируются на права и обязанности граждан Российской Федерации, права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства.
В диссертации рассматриваются основные ограничения прав, такими институтами как регистрация и ограничения для передвижения и пребывания на определенных закрытых территориях и подчеркивается, что правовой режим ограничений прав на выбор места жительства и пребывания может вводиться только федеральным законом (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации).
Отдельное внимание в параграфе уделяется рассмотрению правового положения лиц, признаваемых «соотечественниками за рубежом» в соответствии с Федеральным законом «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом». В число соотечественников за рубежом данный закон включает граждан Российской Федерации, постоянно проживающих за ее пределами, в то время как, Конституция Российской Федерации (ст. 62) устанавливает защиту и покровительство гражданам России, находящимся за ее пределами. По мнению диссертанта, в целях устранения изложенного правового противоречия конституционную гарантию защиты и покровительства российских граждан, находящихся за пределами Российской Федерации, целесообразно развить в специальном федеральном законе «О гарантиях защиты граждан Российской Федерации, проживающих за рубежом».
В этом же параграфе диссертации проводится анализ правового регулирования статуса беженцев (иностранных граждан и лиц без гражданства) и вынужденных переселенцев (граждан Российской Федерации), а так же анализ практики реализации их прав во взаимодействии с органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Особое внимание в параграфе уделено рассмотрению содержания прав и обязанностей трудящихся мигрантов, поскольку именно трудовая миграция доминирует сегодня в Российской Федерации.
Значительное место в данном параграфе отведено рассмотрению вопросов правового статуса основных государственных органов контроля, являющихся активными субъектами миграционных отношений, в чьем предмете ведения находится реализация миграционного законодательства Российской Федерации.
Далее в этом же параграфе излагается структура и действующая в стране система государственных органов контроля, уполномоченных законом в сфере миграции, обстоятельно анализируется нормативная база, регулирующая функциональные полномочия и деятельность Федеральной миграционной службы и других государственных органов (МВД России, ФСБ России, ФТС России, МИД России, Федеральная служба по труду и занятости России, Минздравсоцразвития России, Минэкономразвития России). При этом отмечается, что в Конституции Российской Федерации (ст. 71-72) не закреплены их правомочия в сфере регулирования миграционных процессов. Между тем, диссертационное исследование показало, что такое регулирование необходимо осуществлять на федеральном уровне, что позволит обеспечить единые подходы и общие принципы реализации иммиграционной политики государства в данной сфере отношений.
Исследование показало, что во многих субъектах Российской Федерации нет должной координации необходимого взаимодействия между органами миграционного контроля по противодействию незаконной миграции и в целом эти органы лишь условно могут быть определены в качестве единой контролирующей системы в сфере миграции. В этой связи диссертантом обосновывается предложение о разработке и принятии федерального закона «Об основах государственного контроля», в котором четко определить их функциональные полномочия, в том числе порядок осуществления взаимодействия и координации их деятельности.
Третий параграф — «Состояние законности в сфере миграции и роль органов прокуратуры в процессе обеспечения исполнения миграционного законодательства», посвящен рассмотрению теоретических и практических аспектов законности в рассматриваемой сфере.
В этом параграфе всесторонне анализируются материалы прокурорского надзора, статистические и другие данные органов миграционного контроля и в результате обосновывается вывод о том, что состояние законности в сфере миграционных отношений является не удовлетворительным. Динамика
ежегодного роста выявляемых правонарушений носит весьма устойчивый характер. В период с 2000 по 2010 гг. их общее количество возросло с 2534 до 22751, то есть почти в 9 раз или на 798 %. А общее число административных правонарушений возросло с 525,5 тыс. в 2005 г. до 2552,7 тыс. в 2010 г., т.е. почти в 5 раз.
Негативные процессы, происходящие в сфере миграции, оказывают существенное влияние на состояние национальной безопасности государства. Автор поддерживает мнение многих ученые, которые отмечают, что сегодня незаконная миграция создает реальную угрозу безопасности, правам и свободам граждан Российской Федерации, а так же общественному порядку, так как нелегальные мигранты не поддаются государственному учету, во многом исключены из системы официального трудоустройства, налогообложения и социальной защиты государства, что в свою очередь вовлекает их внедрение в теневой сектор экономики.
В диссертации анализируются наиболее распространенные и типичные нарушения законодательства в сфере миграционных отношений, которые классифицируются по их правовой сущности, по объектам и субъектам правонарушений, по органам контроля (надзора) и делается вывод, что государственные органы исполнительной власти и муниципальные органы, обладающие регулятивными и контролирующими полномочиями в сфере миграции, зачастую не выполняют возложенных на них государством функциональных обязанностей или исполняют их ненадлежащим образом, они не обеспечивают превентивного контроля за соблюдением прав участников миграционных процессов.
На основе анализа имеющейся научной литературы с конкретной интерпретацией специфики миграционных отношений в этом разделе сформулировано определение правового понятия состояния законности в сфере миграции, что в совокупности с другими критериями может являться основой для надлежащей организации работы прокурора.
В данном разделе также обосновывается предложение о внесении изменения в статью 9 Федерального закона от 25.07.1998 №128-ФЗ «О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации» указав в нем требование об обязательности дактилоскопической регистрации для всех иностранных граждан и лиц без гражданства, прибывших в Российскую Федерацию, что будет способствовать предотвращению совершения правонарушений.
Проанализировав состояние законности в сфере трудовой миграции, автор в этом разделе диссертации обосновывает предложение об установлении уголовной ответственности физических и юридических лиц за неоднократное привлечение к трудовой деятельности иностранных работников с нарушением установленных законодательством правил, путем дополнения Уголовного Кодекса Российской Федерации новой статьей 322.2.
В четвертом параграфе рассматриваются «Пути совершенствования миграционного законодательства, направленного на укрепление законности в сфере миграционных отношений». На основе материалов исследования и данных о результатах проведенных опросов прокурорских работников и участников миграционных процессов, диссертантом сделан вывод о том, что действующее миграционное законодательство Российской Федерации сегодня не в полной мере отвечает современным требованиям.
Автором даются конкретные рекомендации по совершенствованию миграционного законодательства, в том числе по решению проблемы нелегальных трудовых мигрантов. В частности диссертантом рекомендуется: выстроить правовые нормы таким образом, чтобы всегда можно было точно определить конкретных физических лиц, противоправно использующих труд нелегальных мигрантов и привлекать их к ответственности, минимизировать потребности в трудовой миграции за счет изыскания собственных резервов в межрегиональной миграции и привлечения из-за рубежа, в первую очередь, соотечественников, с предоставлением первоочередного права на приобретение гражданства Российской Федерации.
В этом параграфе также обосновывается предложение автора о внесении в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» изменений, направленных на воссоединение семей трудящихся мигрантов. Данные изменения направлены на расширение круга прав членов семьи иностранных работников и закрепления четкого перечня лиц, относящихся к членам семьи иностранного работника.
Определенное внимание в рассматриваемом параграфе уделяется анализу практики применения такой меры, как административное выдворение за пределы Российской Федерации, когда зачастую нарушаются права иностранных граждан и лиц без гражданства.
В целях предотвращения повторных нарушений миграционных правил иностранными гражданами диссертантом обосновывается необходимость внесения дополнения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях путем включения в него новой статьи 3.13.
Далее автором обосновывается предложение о внесении изменений в ст. 18.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, устанавливающее повышенную ответственность за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства правил въезда в Российскую Федерацию либо режима пребывания (проживания) в Российской Федерации.
Во второй главе рассматриваются научные и прикладные проблемы прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений.
В первом параграфе - «Предмет, пределы, цели и основные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений» - обосновывается положение о том, что в современной России прокурорский надзор в рассматриваемой сфере является одним из наиболее актуальных направлений деятельности органов прокуратуры Российской Федерации по укреплению законности в сфере миграции, затрагивающим права миллионов российских и иностранных граждан, и дается
развернутое авторское определение содержания и специфике его предмета, которое вынесено на защиту.
В общем же виде, по мнению автора, предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, представляется в виде конкретной функциональной деятельности прокурора, направленной на выявление, устранение, пресечение и предупреждение любых нарушений прав и законных интересов всех участников миграционных отношений, на обеспечение соблюдения миграционных правил и процедур, установленных в Российской Федерации действующим законодательством и на привлечение к правовой ответственности лиц, виновных в несоблюдении миграционного законодательства.
Содержание основной цели прокурорского надзора за исполнением законодательства в миграционной сфере, по мнению диссертанта, заключается в обеспечении своевременного и полного выявления, устранения и пресечения нарушений миграционного законодательства на всех стадиях его применения.
Анализируя прокурорскую практику и обобщив научные позиции относительно понятия предела прокурорского надзора, диссертантом выделяется ряд специфических критериев, характеризующих эти пределы в миграционной области.
В диссертации определены конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства как совокупность вопросов, решаемых прокурором в своей деятельности, в том числе:
-осуществление целенаправленного упреждающего надзора за законностью в деятельности органов государственной власти, наделенных контрольными полномочиями в сфере миграции;
-обеспечении системности в организации прокурорского надзора за законностью в деятельности Федеральной миграционной службы и ее территориальных подразделений;
-своевременное выявление нормативных правовых актов, противоречащих закону в вопросах миграционных отношений и принятие мер по их отмене;
-своевременное принятие мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении прав участников миграционных отношений;
В заключении этого раздела обосновывается целесообразность расширения действующей редакции предмета прокурорского надзора путем внесения необходимых изменений в ст. 1 и 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».
Во втором параграфе - «Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства, регламентирующего сферу миграционных отношений» - рассматриваются научные и практические особенности тактики и методики, которые используются прокурором на всех стадиях в процессе осуществления надзора за соблюдением прав участников миграционных процессов. При этом отмечается, что тактика прокурорской проверки представляет собой определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата.
На основе анализа основных научных публикаций автором обосновываются основные критерии информационно-аналитической деятельности, указывая, что для эффективного осуществления надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений прокурорам необходимо иметь полную информацию о состоянии законности в этой сфере. В диссертации представлен перечень основных источников и носителей информации о совершенных правонарушениях в миграционной сфере отношений. В целях повышения качества этой работы в органах прокуратуры, в диссертации излагается методика проведения анализа и научно-практической систематизации совокупно полученной информации, необходимой для глубокого анализа состояния законности на поднадзорных объектах, для текущего и перспективного планирования работы прокурора.
В целях сосредоточения более пристального внимания органов прокуратуры на осуществлении надзора за исполнением миграционного законодательства обосновывается необходимость внесения соответствующего
дополнения в п. 7 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 №195.
В данном параграфе детально рассматриваются научно-прикладные аспекты методики и тактики организации и осуществления прокурорского надзора за соблюдением законности применительно к деятельности различных государственных органов, обладающих контрольными полномочиями в данной сфере. Особое внимание уделено надзору за законностью в деятельности ФМС России и ее территориальных органов, как специализированных органов, обладающих наибольшими полномочиями в данной сфере. В результате диссертантом в помощь прокурорам подготовлен и представлен научно-практический комплекс методических материалов.
Другим важным составным элементом прокурорского надзора в сфере миграции, по мнению диссертанта, является надзор за соответствием законам правовых актов поднадзорных органов. Изучение практики прокурорского надзора позволило автору выделить и сформулировать в диссертации основные формы несоответствия законам правовых актов, принимаемых поднадзорными органами.
В заключении данного раздела проанализированы и сгруппированы основные, наиболее существенные, недостатки в организации и осуществлении прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, которые снижают эффективность надзорных мероприятий.
В третьем параграфе - «Взаимодействие органов прокуратуры с общественными организациями в сфере обеспечения соблюдения прав мигрантов» — рассматривается нормативная основа и сложившиеся на практике основные формы указанного взаимодействия.
По мнению диссертанта, основные цели деятельности прокуратуры и правозащитных организаций в данной сфере совпадают, так как они направлены на защиту прав участников миграционных отношений. В связи с этим сотрудничество органов прокуратуры и правозащитных организаций в указанной сфере видится диссертанту весьма перспективным направлением.
Однако, мониторинг состояния указанного взаимодействия, свидетельствует о наличии ряда проблем, возникающих при реализации полномочий участников взаимодействия (дублирования мероприятий, неполнота обмена информацией и ДР-)-
В этой связи, диссертантом, рекомендуется постоянно совершенствовать формы и методы взаимодействия прокуратуры с правозащитными и иными общественными организациями, активно использовать как уже зарекомендовавшие себя на практике, так и новые формы, появившиеся в последние годы: проведение совместных семинаров, конференций, «круглых столов» по вопросам укрепления законности; приглашение сотрудников общественных организаций в качестве специалистов, экспертов; подготовка и широкое распространение совместных информационных материалов о роли прокуратуры и общественности в защите прав и свобод человека и гражданина; участие в правовых консультациях и лекциях, проводимых некоммерческими организациями, с целью привлечения внимания общества к проблемам защиты прав человека в миграционной области и др.
В четвертом параграфе - «Совершенствование практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения миграционного законодательства» - рассматриваются теоретические и практические вопросы применительно к данному направлению прокурорского надзора. При этом автор указывает, что акты прокурорского реагирования - форма реализации задач прокурора по осуществлению надзора за точным и единообразным исполнением законов, а также устранением выявленных правонарушений.
Автором приводятся и анализируются официальные статистические данные, свидетельствующие о широкой практике использования прокурорами тех или иных мер реагирования на выявленные нарушения миграционного законодательства: представления (30 %), протесты (25 %), обращения в суд с заявлением в защиту законных прав граждан (18 %), предостережения (17 %).
Немаловажным является вопрос об эффективности актов прокурорского реагирования на выявленные нарушения законов в сфере миграции. По мнению
диссертанта, для определения эффективности актов реагирования необходимо выяснить и сопоставить цели, которые ставились при обращении с данными актами и результаты, достигнутые при этом. Анализируя практику прокурорского реагирования на выявленные правонарушения, диссертант обосновывает необходимость повышения качества актов реагирования и предлагает оптимальные формы контроля за исполнением изложенных в них требований.
Значительное внимание в параграфе уделяется анализу правотворческой функции прокуратуры. Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащитной деятельности, в том числе направленную на обеспечение соблюдения прав мигрантов.
В этом же параграфе анализируется правоприменительная практика привлечения мигрантов к административной ответственности за нарушения миграционного законодательства, и дается классификация нарушений норм административного законодательства.
Учитывая критическое состояние законности в сфере миграции, автором сформулирован и предложен ряд конкретных предложений, направленных на повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, а также обосновывается необходимость принятия специального Указания Генерального прокурора Российской Федерации, в котором изложить основные требования к организации работы прокурора по надзору за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, определить задачи прокурорского надзора, раскрыть тактические и методические аспекты выявления и предупреждения миграционных правонарушений. Проект такого организационно-распорядительного акта представлен в приложении 9 диссертации.
В заключении формулируются обобщенные положения и выводы, наиболее рельефно отражающие научную новизну, теоретическую и практическую значимость проведенного исследования.
Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах автора:
Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки Российской Федерации:
1. Добыш, М.А. Миграционные отношения: практика применения / М.А. Добыш // Законность. - 2008. - № 4. - С. 37-39. - 0,3 п.л.
2. Добыш, М.А. Миграция в Российской Федерации и ее правовое регулирование / М.А. Добыш // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - 2008. - № 6(8). - С. 69-73. - 0,5 п.л.
3. Добыш, М.А. Правовая защита законных прав мигрантов средствами прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства / М.А. Добыш // «Пробелы в российском законодательстве». - 2011. - № 1. -С. 209-212.-0,4 п.л.
4. Добыш, М.А. Защита прав участников миграционных правоотношений / М.А. Добыш // Законность. - 2011. - № 2. - С. 64-66. - 0,3 пл.
Публикации в иных изданиях:
5. Добыш, М.А. Влияние миграции на экономическую безопасность Российской Федерации / М.А. Добыш // Миграционное право. - 2008. - № 3. -С. 22-24.-0,3 п.л.
6. Добыш, М.А. Прокурорский надзор за исполнением федеральных законов в сфере миграции / М.А. Добыш, И.С. Викторов, А.Ж. Макашева, М.В. Маматов // Актуальные проблемы обеспечения законности миграционного процесса в Российской Федерации. Монография. Изд. «Спутник +». - М. -2008. - С. 128-148. - 0,8 п.л. Авторство не разделено.
7. Добыш, М.А. Защита прав участников миграционных правоотношений средствами прокурорского надзора / М.А. Добыш // Материалы конференции: прокуратура, гражданин, общество, государство. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - М. - 2009. - С. 31-35. - 0,4 п.л.
8. Добыш, М.А. Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства Российской Федерации в сфере миграции / М.А. Добыш, Т.В. Ашиткова, И.С. Викторов // Деятельность прокуратур государств - участников СНГ по противодействию незаконной миграции. Научно-методическое пособие. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - М. - 2011. - С. 10-44. - 0,4 п.л. Авторство не разделено.
9. Добыш, М.А. Надзор за соблюдением прав участников миграционных правоотношений / М.А. Добыш // Актуальные проблемы надзора прокуратуры за исполнением законов и законностью правовых актов. Сборник статей. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - М. - 2011. -С. 91-101.-0,5 п.л.
10. Добыш, М.А. Актуальные проблемы обеспечения законности в сфере миграции / М.А. Добыш // «Актуальные вопросы Российского права». Сборник научных статей. Московский гуманитарный университет. - М. - 2011. - 0,4 п.л.
11. Добыш, М.А. К вопросу о состоянии законности в сфере миграции и совершенствовании миграционного законодательства / М.А. Добыш // Актуальные проблемы юридический науки и практики: взгляд молодых ученых. Сборник статей. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - М. - 2011. - С. 51-56. - 0,5 п.л.
12. Добыш, М.А. Состояние законности и правопорядка в Российской Федерации. 2010 г. / М.А. Добыш, Т.В. Ашиткова, В.Г. Бессарабов // Информационно-аналитический доклад. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. - М. - 2011. - С. 211-228. - 0,7 п.л. Авторство не разделено.
Подписано в печать 13.12.2011 г.
Усл.Печ.л.1,5 Наряд №1
Тираж 130 экз. Печать трафаретная.
УОП РИЛ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 117638, Москва, ул. Азовская, д.2, к.1
ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ «Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере миграционных отношений»
61 12-12/580
ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ «АКАДЕМИЯ ГЕНЕРАЛЬНОЙ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
На правах рукописи
Добыш Максим Александрович
Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере миграционных отношений
Специальность: 12.00.11 - «Судебная власть; прокурорский надзор; организация правоохранительной деятельности»
Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Научный руководитель кандидат юридических наук заслуженный юрист РФ И.С. Викторов
Москва - 2012
СОДЕРЖАНИЕ
Введение......................................................................................3
Глава 1. Правовое регулирование сферы миграционных отношений
1.1. Системная характеристика законодательства, регулирующего сферу миграционных отношений.......................................................17
1.2. Правовой статус участников миграционных отношений ..........................................................................................37
1.3. Состояние законности в сфере миграции и роль органов прокуратуры в процессе обеспечения исполнения миграционного законодательства...................................................................78
1.4. Пути совершенствования миграционного законодательства, направленного на укрепление законности в сфере миграционных отношений......................................................................... 103
Глава 2. Научные и прикладные проблемы прокурорского надзора за
исполнением законодательства в сфере миграционных отношений
2.1. Предмет, пределы, цели и основные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений...........................................................................119
2.2. Организация и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства, регулирующего сферу миграционных отношений..........................................................................134
2.3. Взаимодействие органов прокуратуры с общественными организациями в сфере обеспечения соблюдения прав мигрантов ....171
2.4. Совершенствование практики прокурорского реагирования на выявленные нарушения миграционного законодательства.............. 180
Заключение...............................................................................196
Список использованной литературы Приложения.................................
200
227
Введение
Актуальность проблемы исследования. Конституцией Российской Федерации (часть 3 статьи 62) в качестве общего принципа определено, что иностранные граждане и лица без гражданства пользуются на территории Российской Федерации всеми правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации. Тем самым Основной закон нашего государства показал свое признание и поддержку такого института как миграция населения, заложив основу миграционного законодательства.
Развитие современного мира уже невозможно представить без процессов миграции населения, когда большинство зарубежных стран испытывают определенную зависимость своего развития от миграционных процессов, что предопределяет глобальный характер миграции,
Актуальность данной темы обусловлена целым комплексом фактических обстоятельств, имеющих непосредственное теоретическое, прикладное и правовое значение. Первым из них является факт постоянного роста численности иммигрантов в Российской Федерации. По данным Всемирного банка в 2008 г. Россия стала крупнейшим центром миграции в Восточном полушарии и уступает по величине миграционных потоков только США. В Россию ежегодно прибывают более 12 млн. и одновременно выезжают около 11 млн. мигрантов. На сегодняшний день в России насчитывается около 1,5 миллионов только легальных мигрантов. Численность же нелегальных мигрантов по разным данным колеблется от 5 до 12 миллионов человек. Незаконная миграция стала долговременным фактором, оказывающим заметное негативное влияние на социально-экономическую, демографическую, санитарно-эпидемиологическую и криминальную обстановку в России, она практически напрямую связана с ростом сектора теневой экономики, эксплуатацией иностранных работников, нарушением их прав и свобод, что ведет к резкому снижению уровня внутренней трудовой миграции коренного населения страны.
Материалы прокурорского надзора свидетельствуют о том, что состояние законности в сфере миграции является неудовлетворительным, а динамика выявленных правонарушений в этой области за истекшие 10 лет характеризуется устойчивым ростом. Общее количество выявленных прокурорами нарушений законодательства в сфере миграции возросло в 9 раз. На территории всех административных округов Российской Федерации весьма распространены и многочисленны нарушения административного законодательства миграционного характера. В результате органами миграционного контроля ежегодно фиксируется до 3 миллионов административных правонарушений, по которым к административной ответственности привлекается от 700 тыс. до 1 млн. иностранных граждан и лиц без гражданства. При этом по-прежнему органами контроля допускаются нарушения установленного законом порядка привлечения иностранцев к административной ответственности, в связи с чем, только за 3 года (20082010 гг.) прокурорами выявлено более 37 тысяч нарушений правового положения иностранных граждан.
При этих условиях сложившаяся в стране система миграционного контроля оказалась неэффективной, не оказывает надлежащего противодействия негативным тенденциям в сфере миграции, далеко не в полной мере использует свои функциональные полномочия по предупреждению и пресечению незаконной миграции и не обеспечивает неукоснительного соблюдения прав и законных интересов российских и иностранных мигрантов.
Осложняет указанную проблему так же тот факт, что в Российской Федерации реализация государственной политики в сфере миграции, а так же контроль за её осуществлением, входят в компетенцию множества государственных органов, функциональная деятельность которых зачастую не согласуется и не координируется, что свидетельствует об их организационной разобщенности и отсутствии надлежащего взаимодействия в борьбе с правонарушениями миграционного характера.
В современных условиях негативно проблемным является отсутствие в Российской Федерации систематизированного и комплексного миграционного законодательства. До сих пор многие вопросы правового регулирования в сфере миграции в нашей стране остаются еще не урегулированными на уровне закона. Это создает практическую возможность для ущемления прав участников миграционных отношений со стороны правоприменителей.
Поэтому, в современной обстановке, все более возрастает роль органов прокуратуры по защите прав мигрантов посредством активного надзора за исполнением законодательства, регламентирующего миграционную сферу. Однако организация этой деятельности органов прокуратуры не отвечает возросшим требованиям, предъявляемым к решению назревших проблем в рассматриваемой сфере. Анализ практики свидетельствует о недостаточно критической оценке многими прокурорами неудовлетворительного состояния законности в сфере миграции, а принимаемые ими меры реагирования зачастую неадекватны сложившейся обстановке, нередко носят запоздалый характер, не всегда сопровождаются реальным наказанием виновных лиц. Во многих регионах прокурорами не осуществляются необходимые взаимодействие и координация с другими правоохранительными и контролирующими органами в целях усиления борьбы с правонарушениями миграционной направленности. В целом проведенное исследование указывает на отсутствие в Российской Федерации полномасштабной и согласованной концепции противодействия системы органов прокуратуры и других государственных органов контроля, сложившемуся негативному положению в сфере миграции.
Степень научной разработанности темы. Научных комплексных исследований диссертационного или монографического характера, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений не проводилось, и каких-либо научных публикаций такого уровня нет. Вместе с тем, отдельные
вопросы, относящиеся к методике организации прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, рассматривались в работах: Т.В. Ашитковой, И.С. Викторова, А.Ж. Макашевой, М.В. Маматова, P.P. Сеченовой и др. Однако затронутые в них вопросы носили чисто прикладной, методический характер и не затрагивали современных актуальных проблем прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства как комплексного целостного явления юридической науки, рассмотренных в диссертации.
Неудовлетворительное состояние законности, иные негативные факторы, обозначенные в сфере миграции, определили необходимость и практическую потребность комплексного научного исследования современных актуальных проблем прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства, предусматривающего определение новых эффективных научных и прикладных положений, относящихся к содержанию и специфике его основных элементов (предмет, объект, пределы, цели, задачи, направления), совершенствование организационной и методической деятельности органов прокуратуры по выявлению, устранению и предупреждению миграционных правонарушений, а также восполнение и совершенствование законодательной базы путем разработки конкретных предложений в этой области.
Цель диссертационной работы заключается в том, чтобы исследовать теоретические и прикладные вопросы прокурорского надзора на данном направлении, разработать научно обоснованные практические предложения, способствующие повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, а также дальнейшее совершенствование миграционного законодательства.
Научная задача диссертационного исследования состоит в теоретико-правовом обосновании основных элементов прокурорского надзора за исполнением законов в сфере миграционных отношений, в раскрытии и развитии его специфики и содержательной сущности, в разработке научно-
практических предложений и рекомендаций, направленных на повышение эффективности прокурорской надзорной деятельности и совершенствование ее правового регулирования.
Исходя из поставленной цели и решения научной задачи в диссертации сформулированы, и последовательно решены следующие частные исследовательские задачи:
1. изучить и проанализировать научную литературу, нормативно-правовые акты и на этой основе сформулировать содержательное определение и специфику предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений с учетом современных требований;
2. провести анализ и обобщение практики прокурорского надзора и на этой основе дать оценку состояния исполнения миграционного законодательства;
3. выработать определение содержания правового понятия состояния законности в сфере миграционных отношений;
4. разработать комплекс конкретных предложений по совершенствованию организации и повышению эффективности прокурорского надзора, охватывающие основные стадии надзорного процесса;
5. разработать рекомендации по совершенствованию тактики и методики выявления, устранения и предупреждения нарушений миграционного законодательства;
6. дать системную характеристику миграционного законодательства и по результатам разработать предложения по внесению дополнений и
о и 1
изменении в действующее законодательство, регулирующее сферу миграционных отношений, направленные на укрепление законности в этой области.
Объект исследования - комплекс общественных отношений, объективно возникающих в ходе практической реализации полномочий
прокурора по осуществлению надзора за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений и связанных с ними проблемных ситуаций, требующих научного разрешения.
Предмет исследования - прокурорский надзор за исполнением законодательства в сфере миграционных отношений, актуальные теоретические и практические вопросы совершенствования надзорной деятельности прокуратуры и повышения её эффективности на всех стадиях надзорного процесса, анализ, обобщение, оценка и развитие нормативно-правовой базы в сфере миграции.
Методология и методика исследования. Диссертационное исследование проводилось на основе общенаучного диалектического метода познания с применением других взаимодополняющих приемов и методов: системного, конкретно-исторического, статистического, формально-юридического и сравнительно-правового анализа. Совокупность в комплексе примененных общенаучных, частных и специальных методов познания позволило автору всесторонне исследовать весь круг вопросов, поставленных в диссертационной работе и сформулировать ряд предложений научного и прикладного характера.
Теоретическая база исследования. Теоретическую базу исследования составили труды ведущих ученых:
-в области прокурорского надзора: П.Д. Альбицкого, И.А. Арабяна,
B.И. Баскова, С.Г. Березовской, А.Д. Берензона, В.Г. Бессарабова, И.С. Викторова, А.Ю. Винокурова, Ю.Е. Винокурова, В.В. Гаврилова,
C.И. Герасимова, В.З. Гущина, В.Г. Даева, JIM. Давыденко, В.В. Долежана, С.А. Емельянова, А.Х. Казариной, В.В. Клочкова, А.Ф. Козлова, А.Ф. Козусева, Б.В. Коробейникова, В.Ф. Крюкова, В.Г. Лебединского, М.Н. Маршунова, В.Г. Мелкумова, А.Р. Михайленко, С.Н. Назарова, JI.A. Николаевой, В.П. Рябцева, В.Г. Савицкого, А.П. Сафонова, К.Ф. Скворцова, А.Ф. Смирнова, Б.М. Спиридонова, А.Г. Халиулина, Э.Б. Хатова, A.A. Чувилева, В.И. Шинда, В.Б. Ястребова и др.
-в области миграционного права, законодательства и современной миграционной политики: Л.Ф. Абзаловой, Г.Е. Алексеевой, JI.B. Андриченко, Т.Н. Балашовой, А.Г. Вишневского, H.H. Глебова, О.В. Дамаскина, В.О. Елеонского, Ж.А. Зайончковской, A.M. Ибрагимова, В.А. Ионцева, Е.К. Кирилловой, В.А. Коробеева, С.Е. Метелева, В.А. Орешкина, В.Е. Подшивалова, Т.М. Регент, JI.JI. Рыбаковского, В.Д. Самойлова, M.JI. Тюркина, Т.И. Цапенко, Т.Я. Хабриевой, С.П. Щербы и др.
Нормативную базу исследования составили: Конституция Российской Федерации, Всеобщая декларация прав человека, иные международные правовые акты, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные акты уполномоченных министерств и ведомств, принятые по вопросам миграции, а также приказы и указания Генерального прокурора Российской Федерации.
Научная новизна диссертации заключается в том, что автором проведено комплексное системное исследование, заключающееся в обосновании теоретических положений и прикладных предложений, направленных на повышение эффективности и совершенствования прокурорского надзора за исполнением миграционного законодательства. В работе на основе анализа научных исследований и материалов прокурорского надзора впервые сформулирован ряд научных и прикладных положений, содержащих определенную новизну: о состоянии законности в сфере миграции, о специфике предмета и пределов прокурорского надзора, с учетом особенностей миграционных отношений, о совершенствовании тактики и методики выявления, устранения и предупреждения нарушений миграционного законодательства. В целях повышения эффективности надзорной деятельности в сфере миграции выделены факторы, негативно влияющие на её результативность и предложены пути их устранения, выявлены пробелы и коллизии в правовом регулировании миграционных отношений и даны рекомендации о восполнении законодательства в сфере
миграции, изложена авторская интерпретация правовых определений в области понятийного аппарата, применяемого на соответствующих стадиях миграционных отношений.
Эмпирическая база исследования. Достоверность и обоснованность выводов и предложений диссертационного исследования обеспечена в результате изучения, анализа и обобщения следующих данных: материалов прокурорского надзора Генеральной прокуратуры Российской Федерации (справки, обобщения, информации, акты реагирования) за 2005-2010 гг.; информационно-аналитических годовых докладов о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и работе органов прокуратуры за 2005-2010 годы; докладов Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации о работе за 2005-2010 гг.; материалов прокурорского надзора (информации, акты реагирования и др.) прокуратур 46 субъектов Российской Федерации; статистических отчетов о работе Федеральной миграционной службы за период 2005-2010 гг., как в целом по России, так и избирательно по отдельным УФМС субъектов Российской Федерации; результатов анкетирования 100 участников миграционных отношений и 60 работников органов прокуратуры, по выяснению их мнения о совершенствовании прокурорского надзора
