Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления

Муравьев, Артур Алексеевич

Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управлениятекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления»

На правах рукописи

Муравьев Артур Алексеевич

РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ КАК ФАКТОР СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ СИСТЕМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

Москва - 2003

■

Диссертация выполнена на кафедре конституционного и муниципального права Российской Федерации Московской государственной юридической академии

Научный консультант

академик РАН, доктор юридических наук, профессор Кутафин Олег Емельянович

Официальные оппоненты

• доктор юридических наук, профессор Туманов Владимир Александрович доктор юридических наук, профессор Хабриева Талия Яруловна доктор юридических наук, профессор Кабышев Владимир Терентьевич

Ведущая организация

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Защита диссертации состоится 10 декабря 2003 года в 12.00 на заседании диссертации Д 212.123.02 при Московской государственной юридической академии, 123995, г. Москва, ул. Садовая Кудринская, 9.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московской государственной юридической академии.

Автореферат разослан 6 ноября 2003 года.

Ученый секретарь диссертационного совета профессор

Н.А. Михалева

18 7У?

I. Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы диссертационного исследования.

Потребности социального, политического и экономического развития России побуждают к поиску оптимальной модели федеративного устройства страны и рассмотрению проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования государственного устройства Российской Федерации.

Главная цель современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации. Сложившаяся система государственного и регионального управления не в полной мере соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.

Приступая к анализу государственного устройства Российской Федерации, прежде всего, следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство как средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством. При всей важности национального вопроса он все больше выступает как форма демократизации управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса.

Среди основных задач, разрешение которых будет составлять основу деятельности Российского государства в предстоящее десятилетие, помимо задач создания эффективной экономической системы, находится оптимизация государственного устройства, характера взаимоотношений Российской Федерации, федеральных органов власти с органами власти субъектов Федерации, нахождение оптимальной структуры и эффективных механизмов разграничения предметов ведения и полномочий. Преодоление политической, правовой и социально-экономической дезинтеграции России — одна из важнейших задач современного государственного развития страны. Вопросы государственного устройства Российской Федерации нуждаются в тщательном изучении, представлении научно обоснованной концепции сохранения единства и целостности Российского государства, с одной

стороны, и обеспечении более эффективной структуры государственного управления с учетом сложившихся федеративных отношений, с другой.

Федеративное устройство государства представляет собой сложную, комплексную, многоаспектную проблему. Несмотря на то, что данному вопросу посвящено значительное количество научных и политических исследований, утверждать о выработке в современном российском обществе согласованных и общепризнанных точек зрения на перспективы развития федеративной Российской государственности не приходится. Скорее наоборот, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания самих основ федеративного построения государства. Речь идет, прежде всего, об обеспечении государственного и правового единства страны, сочетании региональных интересов с-общегосударственными, предотвращении националистического сепаратизма в ряде субъектов Федерации, поиске путей оптимизации государственного управления, сочетании принципов централизованного управления с децентрализацией.

Федерализм как форма государственного устройства, как принцип организации государственной власти (на примере какой бы из стран мы его ни рассматривали) не является неким статичным явлением. Напротив, федерализм предполагает достаточно высокую степень динамичности самой структуры осуществления государственной власти. Ведь основное предназначение федеративного устройства государства — достижение наиболее эффективной системы управления государством и обеспечение наибольшего учета интересов регионов в процессе государственного и регионального управления.

В условиях, в которых пребывала система власти в России в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве Президента Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), - Но это - не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»1.

1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию-Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30.

В качестве промежуточного итога этой политики Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил в своем Послании Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г., что период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена»2. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия и между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям»3.

Российское общество, в целом, готово • к разумному варианту развития федеративных отношений в стране. В России идет процесс развития и формирования неких региональных комплексов. Становление федеральных округов является продолжением политики совершенствования системы государственного управления. «Образование, федеральных округов, - отмечается в Докладе Государственного Совета «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации», - создает предпосылки для перестройки и оптимизации территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружного уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации»4.

2 «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.

3 Там же.

4 Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. Доклад. Государственный совет Российской Федерации. М., 2001.

реального федерализма. Это потребует пересмотра стратегии осуществления преобразований в стране. Можно констатировать, что современная Россия, в основном, преодолела административно-командную систему. Но переход должен завершиться не утверждением системы неофеодальной раздробленности, а федерализацией определенной совокупности общественных отношений, установлением системы федеративного регулирования политических, социально-экономических и этнических процессов в государстве.

Необходимость анализа современного состояния государственного устройства Российской Федерации, потребность разработки мер по совершенствованию системы правового регулирования регионального управления обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование преследует цель представления концепции развития государственного устройства Российской Федерации, конституционно-правового обоснования совершенствования системы регионального управления в стране в условиях становления федеральных округов.

В ходе исследования определены и логически обоснованы взаимосвязь концептуальных положений и возможностей концепции, развития государственного устройства Российской Федерации с теорией федерализма и, главное, - их соответствие потребностям современной российской государственно-правовой практики.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач:

• представить историко-правовые аспекты развития государственного устройства Российского государства, политические, экономические и социальные предпосылки образования федеральных округов в Российской Федерации;

• изучить исторически сложившиеся принципы территориальной организации Российского государства, их применение при формировании административно-территориального деления Союза ССР и РСФСР, образовании и функционировании федеральных округов;

• охарактеризовать роль национального (этнического) фактора в системе государственного управления России;

• исследовать вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти

Российской Федерации и ее субъектов, а также формы межрегионального взаимодействия в Российской Федерации;

• проанализировать конституционно-правовые основы формирования федеральных округов в Российской Федерации;

• определить задачи, функции, права и обязанности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;

• выявить и обобщить опыт создания органов управления регионами Российского государства со сходными функциями, проанализировать правовую эффективность подобных государственно-правовых решений;

• провести комплексный сравнительно-институциональный анализ функционирования института полномочного представителя Президента' Российской Федерации в федеральном округе, исследовать механизмы его взаимодействия с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, с местным самоуправлением;

• изучить вопросы закрепления правового статуса института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в законодательных актах Российской Федерации, в указах Президента Российской Федерации, в иных нормативных правовых документах;

• представить предложения по реформированию системы регионального управления в Российской Федерации, развитию территориальной организации Российской Федерации, совершенствованию системы федеральных округов.

Итогом проведенного исследования выступает обоснование концепции развития государственного устройства Российской Федерации, а также представление конкретных предложений, направленных па разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.

Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых связей, складывающихся в таком сложнопостроенном государстве, как Российская Федерация. Это: осуществление государственной власти в территориальных пределах России, взаимодействие федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в процессе реформирования

государственно-правовых институтов и формирования правовых систем Российской Федерации и ее субъектов.

Аналитический потенциал изучения проблематики государственного, устройства Российской Федерации состоит в том, что при его изучении возможно определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.

Предмет исследования составляют вопросы конституционно-правового регулирования развития государственного устройства Российской Федерации и практические проблемы совершенствования системы регионального управления. Предмет исследования в диссертации рассматривается в двух основных аспектах. С одной стороны, изучены реальные проблемы реформирования государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами-государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, формы межрегионального сотрудничества в условиях становления федеральных округов. С другой стороны, предметом исследования выступает модельная конструкция государственного устройства России как системы, изученной и описанной при помощи научных понятий и категорий, отражающих исторический и современный опыт России.

Оценка состояния государственного устройства Российской Федерации предполагает не только рассмотрение нормативного правового массива в точно фиксированный исторический момент, но и понимание обусловленности современного состояния государственного устройства и регионального управления особенностями исторического развития, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на обилие научных исследований по вопросам регулирования федеративных отношений в России, вопросы реформирования государственной власти и перспективы развития государственного устройства Российской Федерации в условиях становления федеральных округов не были подвергнуты в отечественном правоведении сколь-нибудь подробному изучению.

В то же время глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного

и государственного строительства России. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Н.Г. Александрова, С.Н. Бабурина, И.Н.Барцица, М.В. Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря,

A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, Д.Л. Златопольского, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, Л.М. Карапетяна, Д.А. Керимова, Ю.М. Колосова, Б.С. Крылова, В.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, O.E. Кутафина, ДБ. Левина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, В.А. Ржевского, А.Х. Саидова, В.Н. Синюкова, C.B. Соловьевой, Б.А. Страшуна, М.С. Строговича, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Г.И. Тункина, И.А. Умновой, H.A. Ушакова, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова,

B.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.

Особое внимание уделялось изучению работ отечественных правоведов ХЕХ-начала XX века: Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, П.И. Пестеля, Н.Г. Чернышевского, В.М. Гессена, А.Д. Градовского,. М.Г.Черняева, И.Е. Андреевского, A.C. Ященко, H.H. Палиенко, Г.Ф. Шершеневича, В.Н. Дурденевского и др., а также зарубежных ученых: Т. Гоббса, Г. Еллинека, Л. Дюги, А. де Токвиля, Ж.-Ж. Руссо, X. Дриера, Т. Маунца, В. Острома, П. Лабанда, Р. Пайпса, Г. Навиаского, К. Хессе и др.

Помимо теоретических исследований в работе использовано значительное количество исторических документов по вопросам развития системы государственного и территориального устройства Российской империи, Советского Союза, РСФСР, ряда зарубежных федеративных государств.

Вопросы правотворческой деятельности, правовой практики на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства,-нормативных актов федеральных органов власти и ряда субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.

Нормативно-правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

Автором были использованы нормативные акты дореволюционного и советского периодов, законодательство Российской империи, Союза' ССР, РСФСР о государственном устройстве страны, развитии ее административно-территориального деления. Важными источниками настоящего исследования стали документы аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, которые характеризуют процессы становления этого звена государственного управления. Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд постановлений и определений Конституционного Суда РФ в период с 1992-2002 гг.

Методология исследования. Диагностика состояния государственного устройства и регионального управления в Российской Федерации предполагает использование различных методов при оценке современного состояния и перспектив развития. Методологической основой исследования является, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов функционирования и динамики государственного устройства Российской Федерации.

В ходе исследования различных аспектов концепции развития государственного устройства и системы регионального управления в Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации;.

конкретно-исторический метод — при анализе истории формирования системы государственного устройства России; теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, международного, административного, муниципального и других отраслей права, позволило: во-первых, оценить реальное состояние системы государственного устройства Российской Федерации; во-вторых, соотнести это реальное состояние с должным состоянием; и, в-третьих, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена концепция развития государственного устройства Российской федерации как фактора совершенствования системы регионального управления. В диссертации разработаны вопросы-формирования и динамики системы государственного устройства, административно-территориального деления и регионального управления в Российском государстве в ХУ1П-ХХ вв., которые либо вовсе не анализировались в отечественном правоведении, либо изучены в недостаточной степени и не нашли своего научного разрешения. Системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования: административно-территориальные реформы в истории России как элемент внутренней политики; роль национального (этнического) фактора в системе государственного управления России; политические, экономические и социальные предпосылки образования федеральных округов в Российской Федерации, а также конституционно-правовые основы их формирования; перспективы развития государственного устройства Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы:

То есть речь идет о появлении общих черт усредненной политической и административной модели государственного устройства. «Унитаризация» федеративных государств выражается не в ограничении самостоятельности субъектов федерации, а в формировании социальной потребности решать задачи, которые объективно не могут быть решены в рамках и усилиями одного субъекта федерации. В результате увеличивается число федеральных программ и объединение усилий групп субъектов для реализации тех или иных целей. Таким образом изменяются отношения" как между субъектами федерации, так и между ними и федеральным центром. Меняются и функции самого центра: усложняются и увеличиваются его полномочия и формы деятельности, его ответственность.

Образованные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»5 федеральные округа стали продолжением давно наметившейся линии развития нашей страны. В ее основе - борьба двух тенденций, обе из которых имеют свои исторические корни, свои предпосылки в экономическом и этническом облике регионов: тенденции федерализма и тенденции унитаризма.

• Любые изменения во внутригосударственной организации управления территориями обладают значительной социально-политической и правовой инерцией: принятые в одну историческую эпоху они продолжают свое действие и сохраняют свой административный потенциал длительное историческое время.

Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности государственного устройства Российской Федерации диссертант отмечает: закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации;

- единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;

- единство государственной власти Российской Федерации;

- перечисление в Конституции Российской Федерации субъектов, федерации.

• Несовпадение регионального деления России с административно-территориальным объективно и в условиях

5 См.: Собрание законодательство Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.

нереформированного государственного устройства страны заключает в себе одну из особенностей современной Российской государственности. Диссертант утверждает, что идет процесс развития и формирования региональных комплексов, при этом понятие «межрегиональная интеграция» рассматривается как одна из ключевых характеристик современного этапа государственного развития.

Отсутствие промежуточных звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного уровня, власти — межрегионального.

• Глава П1 Конституции Российской Федерации 1993 г. «Федеративное устройство», разграничивающая предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов Российской Федерации, не знает института федеральных округов. Принципы образования федеральных округов совсем иные, чем субъектов федерации, хотя последние оказываются инкорпорированными в новую властную вертикаль, утрачивая значительную часть своей политической, законодательной и административной самостоятельности.

Встраивание в структуру административно-территориального деления Российской Федерации крупных территориальных политических и экономических регионов — федеральных округов — характеризуется помимо политических, экономических целым рядом конституционно-правовых аспектов. Речь идет о вертикальном структурировании государственного управления, в котором округа выступают в качестве

глох^ттоллтпоиил-пповптту петлили Рллппилулт» фа тто*>отттт . . ■ ..«»и.«....../» '•»'■■»•■> д иъ/ъ'хде^^^ш VДVииДпг 1 •

ру! иинии J

• Федеральные округа, не являясь элементами конституционно закрепленного административно-территориального деления страны, стали тем не менее новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются - в настоящее время прежде всего через механизмы президентской власти - стратегические задачи развития страны.

Образование федеральных округов и формирование в них территориальных органов власти основывается на полномочиях, предоставленных федеральным органам исполнительной власти статьей 78

гг г

Конституции Российской Федерации. Что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития Российской государственности, это - неоговоренный Конституцией Российской Федерации механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение' государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти.

• Нарезка федеральных округов производилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей является изменение принципов их образования и организации, в частности, проведение иной нарезки округов, с учетом экономического потенциала территорий. Это позволит привести систему федеральных округов в соответствие с объективными критериями экономического, социального зонирования территории страны, особенностями организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В долгосрочном плане реформа, связанная с созданием и развитием системы округов, может рассматриваться и как первый шаг в проведении административно-территориальной реформы.

• Несмотря на отмеченную в диссертации нормативно-правовую основу института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, диссертант признает существование «правового вакуума» регулирования их деятельности. Для изменения сложившегося положения дел требуется уточнение посредством внесения поправок в действующую Конституцию Российской Федерации. Укрупнение регионов - это сложная политическая и еще более трудная правовая проблема. Требуется юридическая база для изменения количества субъектов Российской Федерации. Она может быть создана только путем, внесения поправок в Конституцию Российской Федерации. Между тем, признает диссертант, в современных условиях правовых предпосылок для подобных новаций нет.

Объединение субъектов Российской Федерации может осуществляться в соответствии с частью 2 статьи 66 Конституции Российской Федерации, устанавливающей порядок образования нового субъекта Российской Федерации. Образование на территориях двух или нескольких субъектов нового субъекта (слияние территорий двух или

более субъектов Федерации и образование нового государственно-территориального образования с упразднением бывших государственно-территориальных образований) возможно по инициативе самих субъектов или по инициативе федеральных органов государственной власти. Это решение должно приниматься на основании результатов референдума на объединяемых территориях субъектов Федерации или утверждаться законодательными (представительными) органами государственной власти этих субъектов Российской Федерации и утверждаться Советом Федерации ФСРФ.

• Для определения правового статуса того или иного института государственного управления обязательно следует проанализировать его пространственную «систему координат», в которой собственно и реализуются его права и обязанности, где определяются его полномочия и компетенция. Для полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах территориальный компонент их деятельности был изначально основным, фактор территории управления являлся одним из доминирующих при создании этого института государственной власти.

• Создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволяет рассматривать управленческий механизм в стране не как двухуровневый (федеральный центр — субъект федерации), а как трехуровневый (центр — федеральный округ — субъект федерации). Развитие федеральных округов потребует реорганизации всей системы регионального управления. Необходимо решить вопрос о выработке новых принципов организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, а также реализации модели «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов. Необходимо будет также провести реорганизацию — сокращение и (или) ликвидацию — части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации. Их функции должны быть переданы, структурам федерального округа.

• Дальнейшее развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации целесообразно вести на основе положений ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия

органов государственной власти. По своему содержанию, это -исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные функции.

Теоретическая и практическая значимость работы. Содержащийся в диссертации анализ актуальных вопросов государственного строительства имеет общетеоретическое и практическое значение, вносит определенный вклад в развитие конституционного права Российской Федерации. Изучение динамики государственного устройства России способствует осмыслению федеративной основы современной Российской государственности, позволяет провести научное моделирование перспективных отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Теоретическое значение диссертации состоит в представлении концепции развития государственного устройства Российской Федерации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, творческое осмысление ряда актуальных вопросов государственного устройства России формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов реформирования системы регионального управления.

Особой сферой практического применения материалов диссертации является область законопроектных работ как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. Рекомендации непосредственно предполагают разработку ряда законопроектов по конституционно-правовому обеспечению развития государственного устройства Российской Федерации. Диссертационное исследование может быть использовано в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, конституционного права, международного права, политологии и некоторых других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре конституционного права Московской государственной юридической академии, отражены в опубликованной монографии, а также в брошюрах и научных статьях.

Материалы исследования использовались автором в его. практической деятельности в качестве депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и заместителя начальника

Главного государственно-правового управления Администрации Президента Российской Федерации, а также в выступлениях на международных и всероссийских научных конференциях.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих четырнадцать параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

II. Основное содержание диссертационной работы

Во Введении обоснована актуальность темы исследования, отмечена степень ее научной разработанности, определены цель и задачи, раскрыты методы исследования, дан обзор круга использованных источников, показана научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы положения, выносимые на защиту.

Глава I - «Развитие государственного устройства и регионального управления России: исторический аспект» - содержит представление административно-территориальных реформ в истории России как элемента внутренней политики (§ 1); исследование процессов формирования административно-территориального деления Союза ССР и РСФСР (§ 2); разрушения Союза ССР и федерализации России (§ 3).

Россия исторически предрасположена к формам государственного управления с элементами децентрализации. Обращаясь к историческому опыту государственной организации огромной и многообразной по своим характеристикам России, диссертант утверждает: ее государственное управление на протяжении веков не было идеальным, содержало в себе большое количество противоречий, показывало самые разные тенденции. При проведении сравнительно-правового анализа систем управления в России в различные исторические периоды автор диссертации исходит из понимания, что при своем возможном внешнем сходстве в содержательном отношении они никогда не бывают тождественны. С этой точки зрения, возврат к прошлому, в полном смысле слова, на практике невозможен. Могут быть воспроизведены формы каких-то институций, но их содержание, а значит, и результаты функционирования опять же будут различными. Однако и проигнорировать подобные сравнения невозможно.

Это обстоятельство обусловливает потребность тщательного исследования историко-правовых вопросов становления и развития системы управления регионами в России, начиная с эпохи Петра I и до наших дней.

Государственное устройство России испытало немало реформ, призванных учесть фактическое расселение населения, экономические, этнические связи, способствовать решению вопросов обороны, сбора налогов, полицейского контроля и т.п. Как правило, проведение административно-территориальной реформы в России было взаимосвязано с реформой государственного управления. Зачастую, деление на губернии и уезды осуществлялось по административному принципу, без должного учета географических, национальных и экономических признаков, а. основной целью очередного нового административного деления была ориентация на новую систему управления и осуществление фискальных и полицейских функций.

Вся дореволюционная правовая мысль исследовала вопросы федеративного устройства государства на зарубежных примерах. Вместе с тем, нельзя утверждать, что России был не свойственен принцип децентрализованного управления. Особые правовые, политические, административные режимы существовали в таких национальных частях Российской империи, как Царство Польское, Финляндия, Остзейский край (современная Прибалтика), Бессарабия, Кавказ, среднеазиатские ханства. Более того, даже в тех регионах, которые определялись как русские -Малороссия, Сибирское генерал-губернаторство, - правовые регуляторы были достаточно неоднородными.

Длительная устойчивость Российской империи объясняется диссертантом именно наличием многообразия правовых, государственных форм управления, предусматривающих учет особенностей регионов. Общий вывод, к которому приходит диссертант по итогам исследования истории реформирования государственного устройства России, состоит в следующем: в ходе исторического развития России на ее огромном и многообразном пространстве сложились большие территориальные общности (регионы, районы), заметно выделяющиеся своей индивидуальностью. Важным представляется то, что население, проживающее в данном регионе, осознает себя принадлежащим к особой общности, имеющей свою хозяйственную и социокультурную специфику и противопоставляет жителям других регионов. Такая региональная самоидентификация носит, как правило, надэтнический характер и"

определяется не столько национальной, сколько территориальной принадлежностью.

Октябрьская революция 1917 года, период гражданской войны, разрушение прежнего российского государства и становление нового советского федерализма привели к образованию самобытной формы федеративного государства — Союза ССР. Развитие административно- и национально-территориального деления активно шло на протяжении всех лет Советской власти. Его вектор был вполне очевиден. Это было движение, наметившееся еще в XIX веке, а именно: государственно-правовое упорядочение территориальной структуры страны. В СССР к середине 1930-х годов выстраивается иерархия административно- и национально-территориальных образований. Конституции СССР 1936 и 1977 годов закрепляют это положение: союзные республики имели в своем составе региональные образования в виде автономной республики, автономной области, автономного округа, края или области.

За годы Советской власти дважды предпринималась попытка привести территориальное переустройство России в соответствии с экономическим районированием. Работа по установлению новой формы административно-территориального устройства страны сводилась к двум основным взаимосвязанным тенденциям: с одной стороны, стремление приспособить старую административно-территориальную систему к новым условиям путем частичной, локальной перестройки границ губерний, уездов, волостей и т.п., с другой — шли поиски новой формы государственного устройства.

Современная российская регионология призвана найти оптимальное разрешение очевидного противоречия в административно-территориальном делении страны. С одной стороны, объективные причины, такие как географическая прстяжешюсть страны, вссьма-широкий диапазон экономических, политических и иных отличий между различными частями страны, приводят к необходимости федеративного устройства и значительной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации. С другой стороны, существующее разделение страны на 89 субъектов федерации представляется излишне дробным, а потребности поддержания государственно-правового единства обусловливают необходимость укрупнения субъектов Федерации и формирования более крупных региональных единиц.

Одним из главных противоречий развития российского федерализма в постсоветский период, по убеждению диссертанта, является противоречие между этнической и территориальной моделями федерализма. Советская теория федерализма рассматривала федерализм как средство разрешения национального вопроса. Разработке именно этой концепции были посвящены теория и практика государственного строительства в СССР. Эта концепция не во всех своих аспектах была-претворена в жизнь, но именно ею руководствовалась государственная власть при решении вопросов внутреннего устройства Союза ССР и РСФСР. Лишь пережив разрушение СССР и столкнувшись с реальной перспективой распада самой Российской Федерации, государственная власть попыталась найти ответ на вопрос о перспективных моделях государственного устройства страны. В 1990 г. Россия вступила в длительный процесс поиска оптимальных форм взаимодействия национальных аспектов государственного устройства с экономическими и территориальными аспектами.

Относясь к самоприспосабливающим (самонастраивающимся) системам, система государственного устройства включает различные уровни административно-территориальной организации: Первый уровень - это система экономической организации территории. Экономическая' организация территории складывается объективно, путем образования экономических районов, обеспечивающих территориальное размещение производительных сил. Система экономического районирования определяет все остальные территориальные системы и является ее основой, их материальной базой. Второй уровень - национальная система территориальных единиц, существующая в виде либо административной, либо национально-государственной, либо федеративной системы территориальной организации. При этом многообразие различных связей между государством или государственной территорией в целом и отдельными административными территориями (в т.ч. территориями субъектов федераций в федеративных системах) складывается в единый организм системы государственного устройства.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. стало важнейшим этапом в процессе формирования подлинной федерации в России. Однако, процесс формирования Российской Федерации как в контексте наполнения прав и полномочий субъектов федерации, закрепления стабильного положения федеральных органов власти, так и в

вопросе формирования самих субъектов федерации еще далеко не завершен. Начиная с 2000 г. в Российской Федерации начался процесс формирования системы правовых и управленческих регуляторов поддержания единства властной вертикали в стране. Этот этап характеризуется унификацией структуры Российской Федерации, приведением конституций (уставов), других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством, процессом «десуверенизации» республик-субъектов Российской Федерации, укреплением позиций центральной федеральной власти, возвращением в единое конституционное пространство республик, преуспевших ранее в-своем центробежном стремлении.

Глава П - «Федеративный аспект реформирования государственной власти в Российской Федерации» — посвящена исследованию федеративного государства как формы государственного устройства России (§ 4); роли национального (этнического фактора) в системе государственного управления России (§ 5); вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов (§ 6); форм межрегионального взаимодействия в Российской Федерации (§ 7).

Утверждение в российском государстве федеративных начал обусловлено вынужденностью децентрализации государственного управления путем разграничения власти между центром и территориями. Проведенное в диссертации исследование данной проблемы показало, что-в отечественной науке отсутствует общепризнанное комплексное определение понятий «административно-территориальное устройство», «административно-территориальные единицы» и «федеративное устройство». В настоящее время Конституция Российской Федерации не использует понятия «административно-территориальное» и «национально-государственное устройство». Статьей 71 (пункт «б») Конституции Российской Федерации вводится иное понятие «федеративное устройство». Термины «административно-территориальное устройство», «административно-территориальные единицы» в федеративных государствах используются по отношению к составным частям территорий их субъектов. Россёия приближается к доминирующему в большинстве европейских федеративных государств пониманию субъектов федерации как территориальных сообществ граждан страны.

Закрепленная Конституцией Российской Федерации 1993 г. новая российская национальная система территориальной организации попыталась сохранить старую структуру, прибавив к ней жесткость и" неизменность границ между субъектами федерации. И все же это уже не национально-государственная организация с различным статусом составляющих её элементов, а государственно-территориальная федерация, пусть в ряде элементов еще и асимметричная.

Под государственным устройством диссертант понимает территориальную организацию государства, характеризующуюся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом. Государственное устройство Российской Федерации и ее субъектов выражается в конституционно закрепленных принципах федеративного устройства Российской Федерации, которые включают в себя: суверенитет Российской Федерации над всей ее территорией (статьи 4 и 71), целостность государственной территории (статьи 4, 71, часть 2 статьи 80); верховенство на всей территории Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федерального законодательства и единство правового пространства (статьи 4, 15, 76); единство экономического пространства (статьи 8, 74); единство системы государственной власти (часть 2 статьи 77); гарантии неизменности федеративного устройства (статьи 1, 5, И, 66, 67); конституционное разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами (статьи 71, 72 и 73); конституционные гарантии прав субъектов Российской Федерации (статьи 5, 65-68, 73, части 2,4-6 статьи 76, статья 77, часть 2 статьи 95, часть 3 статьи 129).

В качестве ключевого при оценке процесса формирования реальной федеративной структуры государственного устройства страны диссертант определяет конституционное положение о том, что субъекты Российской. Федерации «находятся» в составе России (ч. 1 ст. 65 Конституции РФ), а ни в коей мере не образуют и не объединяются в федерацию.

Реформирование федеративных отношений непосредственно связано с системами государственного устройства и регионального управления. Диссертант подразделяет недостатки современной модели российского федерализма на: а) снижающие эффективность управления, но, относительно, бесконфликтные; и б) обладающие большим потенциалом конфликтности. Среди первых диссертант отмечает: низкие темпы становления местного самоуправления; несоблюдение единого подхода по

отношению к различным субъектам Федерации при заключении договоров с федеральным центром; неопределенность категории «сложносоставный субъект Федерации»; несопоставимость экономических потенциалов различных субъектов Федерации. Ко вторым диссертант относит: принятие субъектами Федерации нормативных актов, нарушающих федеральное законодательство; избыточное, с точки зрения федеральных интересов, сосредоточение властных полномочий в руках глав субъектов Федерации,' фактическое переподчинение им федеральных структур; ущемление прав граждан по этническому признаку.

Диссертант исследует воздействие этнического фактора на систему ' государственного управления в России и, признавая его значимость,

отмечает, что в отсутствие ясно обозначенной государственной политики , этот фактор зачастую становится конфликтнообразующим. Деэтнизация

экономической и политической сфер должна стать неотъемлемой частью политики федерализма. В деэтнизации прежде всего нуждается утверждение понимания государственности республик-субъектов федерации как формы самоопределения титульной нации. Такой подход провоцирует конфликты и подрывает устои Федерации. Тем более, что он противоречит самим конституциям республик, в которых сказано, что источником власти в них является многонациональный народ данных" республик.

В России действуют факторы, способствующие как укреплению, интегрированности общества, так и его ослаблению. Преобладания негативных процессов, а тем более фатальной угрозы распада страны не существует. Вместе с тем, сохранение и укрепление российской государственности зависит от постоянных усилий по совершенствованию системы законодательства и власти, улучшению социальных условий жизни людей и укреплению их общероссийской идентичности при сохранении этнического самосознания.

Экономические, этнические, социальные, географические, климатические и иные особенности различных частей Российского к государства обусловили использование сложной многоуровневой системы

государственного устройства страны и очевидное разнообразие" регуляторов общественных отношений в различных ее регионах. Для каждого сложносоставного государства основным вопросом, который наглядно демонстрирует характер государственно-правовых связей, является разграничение полномочий между федеральной властью и

властью субъектов федерации. Оптимизация распределения властных полномочий между уровнями власти — основа подобного реформирования.

Эту цель преследовало создание Указом Президента Российской Федерации В.В. Путина от 21 июня 2001 г. специальной Комиссии, которой была разработана «Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления».

Общий подход к использованию самого принципа договорных отношений должен основываться на приоритете конституционного метода-правового регулирования. Вместе с тем, в столь неоднородном государстве, каким является Российская Федерация, вполне закономерно использование договорных механизмов как средства учета региональных особенностей субъектов Федерации. Именно для этих целей надлежит использовать конституционное разрешение на подписание соглашений о разграничении полномочий между Федерацией и ее субъектами. Договор с органами власти субъекта Федерации призван конкретизировать вопросы осуществления единой государственной власти на данной территории с учетом ее особенностей.

Всего было заключено 42 договора о разграничении полномочий и предметов ведения с 46 субъектами Российской Федерации, срок действия большинства из которых истек. Как правило, эти договоры не были пролонгированы, и в то же время не было официально объявлено о' прекращении их действия. Исключением из этого негативного правила стало подписание 8 августа 2002 г. Договора о прекращении действия Договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики.

Проведенный диссертантом анализ практики реализации разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами позволяет утверждать, что для окончательного разрешения вопроса надлежит рассмотреть возможность внесения соответствующих изменений и дополнений в ст. ст. 71, 72, 73 Конституции Российской Федерации. Основное предназначение изменений — конкретизация разделенных полномочий между органами

законодательной и исполнительной власти Федерации и ее субъектов, прекращение практики заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами.

Принципиальным для автора диссертации является понимание следующих тезисов:

1) Разграничение полномочий осуществляется на основе Конституции Российской Федерации и конкретизируется в федеральных законах по конкретным сферам совместного ведения. Ранее использовавшаяся договорная практика для регулирования отношений в системе «Российская Федерация - субъект Федерации» должна быть признана как устаревшая, выполнившая свою функцию. Разграничение полномочий следует производить на основе федеральных законов;

2) Договор - вспомогательная форма, к которой обращаются в случае необходимости: а) учета объективной специфики региона; б) в случае делегирования полномочий от центра регионам, или от региона-центру для оперативного регулирования конкретной сферы общественных отношений. Перспективным является использование договорных отношений при регулировании вопросов укрепления связей между различными субъектами Федерации, хотя ни Конституция Российской Федерации, ни федеральное законодательство не содержат регуляторов договорных отношений между субъектами Федерации.

3) Недопустимо подписание договоров в формате «Российская Федерация - субъект Российской Федерации». Это могут быть договоры «Правительство Российской Федерации (иной федеральный орган исполнительной власти) - орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации».

После разрушения Союза ССР регионализация в России приобрела черты трансформации единого советского пространства. Диссертант утверждает, что идет процесс развития и формирования неких региональных комплексов и выделяет основные характеристики развития федерализма в регионально-экономическом аспекте:

• в федерациях реализуется горизонтальная модель государственно-территориального управления, которая базируется на сотрудничестве двух уровней государственной власти - федерации и ее субъектов;

• важная составляющая такого сотрудничества - признание' гражданами субъектов федерации экономической и политической необходимости единства;

• обеспечение двухуровневой системы государственной собственности (федеральной и субъектов федерации) является социально-экономической основой устойчивости равноправия в системе отношений между федерацией и ее субъектами;

• федерация и ее субъекты, выполняя те или иные государственные функции, не дублируют друг друга, а руководствуются принципом субсидиарности. В соответствии с ним вышестоящие органы власти решают только те задачи, которые не способны осуществить нижестоящие органы.

Признавая общепризнанность приведенных характеристик федерализма, диссертант утверждает, что их реализация на практике' сталкивается с целым рядом препятствий. Особое внимание диссертант обращает на различие в экономических потенциалах субъектов Федерации. Если в 1990 году на долю десяти наиболее развитых субъектов Федерации приходилось 40% общего объема валового продукта, то в 2000 году -48 %. На долю же 20 субъектов Федерации с наименьшими объемами валового регионального продукта приходится всего 4 % ВВП. Выравнивание уровней развития регионов России, под которым диссертант понимает преодоление существенных диспропорций между регионами в условиях рыночной экономики, т.е. выравнивание экономических и социальных условий в широком смысле, всегда было насущной проблемой, решить которую можно только на основе концепции «кооперативного» федерализма. В Российской Федерации, в отличие от европейских стран, в частности, ФРГ, концепция кооперативного федерализма официального признания не получила. Тем не мене, в последние годы в Российской Федерации находят свое место различные формы вертикального и горизонтального взаимодействия, прежде всего, это - межрегиональные ассоциации взаимодействия субъектов Российской Федерации.

Одним из первых решений Президента России В.В. Путина после его вступления в должность стало образование 7 федеральных округов во главе с Полномочными представителями Президента Российской Федерации. Сравнительный анализ состава межрегиональных ассоциаций и федеральных округов убеждает, что, за редким исключением, они

совпадают. И все же, отмечает диссертант, есть важнейшее отличие: межрегиональные ассоциации являются объединением самих субъектов Федерации по горизонтали для укрепления взаимодействия, прежде всего экономического, между ними. В системе федеральных округов речь идет о вертикальном структурировании, в котором округа выступают в качестве' государственно-правовых регионов Российской Федерации.

Проведенный в диссертации анализ убеждает, что учреждение округов было давно назревшим решением. Соответствующие предложения, связанные и с повышением роли межрегиональных ассоциаций, и с общими параметрами реорганизации государственного территориального управления, формулировались и выдвигались многими представителями политической элиты еще в 1997-1998 годах. Прообразом новых субъектов Федерации являются возникшие в начале 1990-х гг. межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации — «Сибирское соглашение», «Большой Урал», «Северный Кавказ», «Большая Волга» и др.

В качестве одного из объяснений подхода президентской власти к определению границ федеральных округов диссертант приводит стремление исключить возможные сепаратистские тенденции во внутрифедеративных отношениях. Ведь сами по себе такие факторы, как крупная территория, большая численность населения, экономическая мощь, могут постоянно инициировать сепаратизм новых территорий, их экономическое и политическое давление на федеральный центр, шантаж возможностью отделения от Российской Федерации. Хотя следует отметить, что вплотную вопрос об образовании на базе межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия новых крупных субъектов Федерации, а уж тем более о выходе какого-нибудь из них из состава России не стоял. Высказываемые же опасения возможной «суверенизации» федеральных округов (по аналогии с возможной суверенизацией межрегиональных ассоциаций) представляются еще менее обоснованными,, хотя и их надлежит исследовать.

В целом же в сфере межрегионального сотрудничества сегодня наиболее распространены стратегии, направленные на заключение горизонтальных договоров о сотрудничестве, соглашений между регионами, активизации деятельности ассоциаций межрегионального сотрудничества. Этот процесс может быть как полезным, так и достаточно опасным. Неравномерность экономического развития различных

субъектов Федерации, транспортные и коммуникационные сложности, различия в этническом составе формируют мощный потенциал обособления регионов. Диссертант приходит к выводу, что проблема дезинтеграции российского пространства усугубляется появлением реальных признаков частичной региональной интеграции, осуществляемой зачастую на принципах, которые подчас весьма далеки от самой идеи единой российской государственности. Однако опыт ассоциаций и федеральных округов следует рассматривать не только как потенциальную *

опасность углубления дезинтеграционных процессов в России в целом, но' и как возможность реформирования территориально-государственного устройства России. I

Глава III - «Федеральные округа в системе регионального управления Российской Федерации» - включает параграфы, ^

посвященные изучению конституционно-правовых основ формирования федеральных округов в Российской Федерации (§ 8); развития института представителей Президента Российской Федерации в системе управления регионами в 1990-е годы XX в. (§ 9); системы управления в федеральных округах (§ 10); роли полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в совершенствовании системы регионального управления (§ 11).

Приступая к исследованию современного этапа развития регионального управления в Российской Федерации, главным признаком которого стало формирование федеральных округов, диссертант отмечает: что касается самих федеральных округов, то на современном этапе развития Российской государственности, это - неоговоренный Конституцией Российской Федерации механизм реформирования системы государственного управления, а не изменение государственного устройства страны или территориальной организации государственной власти. Действительно, Конституция Российской Федерации 1993 г. не (

учреждает систему федеральных - округов, а образование федеральных 1

округов и формирование в них территориальных органов власти основывается на полномочиях, предоставленных федеральным органам ,

государственной власти статьей 78 Конституции Российской Федерации. <

В Послании Президента Российской Федерации Федеральному. Собранию Российской Федерации отмечается, что одним из наиболее важных решений, принятых в 2000 году, было создание федеральных округов. Деятельность полномочных представителей заметно приблизила

федеральную власть к регионам6. Создание федеральных округов и введение института Полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах стало хронологически первой организационной новеллой Президента Российской Федерации В.В. Путина7 и послужило началом децентрализации государственной власти путем концентрации власти на уровне федеральных округов.

В период с 2000 г. немало сделано по практическому укреплению к российской государственности: образованы федеральные округа с

полномочными представителями Президента Российской Федерации; принят ряд законов, регулирующих многие вопросы государственно-к правовой жизни субъектов Федерации; существенно сближено

федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации; ( реализован общий подход к обеспечению законности и правопорядка на"

территории страны; создана и функционирует структура по реформировании различных сфер государства и государственного управления (военной, судебной, административной, государственной службы, образования, науки и т.д.).

По мнению автора диссертации, для принятия Указа от 13 мая 2000 г. были все правовые условия, которые, в свою очередь, фиксировали сложившуюся политическую и экономическую обстановку в стране, результировали собой конфронтационный этап развития отношений центра и регионов и давали возможность прогресса этих отношений в новой системе юридических координат. Важным представляется так же то, что ранее уже были заложены организационные основы деятельности института полномочных представителей Президента Российской Федерации. Именно поэтому он смог в короткий срок оформиться в действенный инструмент государственного управления.

К этим правовым условиям диссертант относит то, что у института полномочных представителей Президента Российской Федерации в 5 федеральных округах была серьезная, занявшая целых десять лет история

становления, когда опробовались различные формы создания и

, функционирования этой структуры государственного управления. Ранее щ -

6 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. Российская газета. 2001.4 апреля. С.З.

7 О полномочном представителе Президента Российской Федерации в-федеральном округе. Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 с изм. от 21.06.2000 г., 9.02.2000 г., 30.01.2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.

принятые акты, в соответствии с которыми был назначены и действовали представители Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации, стали правовой основой для возникновения современного института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Создание надтерриториального, межрегионального управления и установление связей нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, сведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе — с другой, именно эти две задачи и осуществились в создании федеральных округов. Более того, будучи образованными в границах, не совпадающих с административно-территориальными, такие округа «стягивают» государство, способствуют укреплению его территориального <

единства. Диссертант присоединяется к мнению, что создание федеральных округов существенно изменяет характер федеративных отношений в России8.

Становление института полномочных представителей Президента. Российской Федерации в федеральных округах сопровождалось серьезной работой по изменению смежных с ним институтов государственного управления. Правовые акты, изменившие порядок формирования Совета Федерации ФС РФ, создание совещательного органа - Государственного Совета Российской Федерации, а также введение форм федерального вмешательства в отношении органов государственной власти в регионах и должностных лиц, их возглавляющих, явились важными факторами упрочения института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Анализируя историю развития института полномочных представителен—Президента Российской Федерации в 1990-е годы, диссертант утверждает, что формирование института представителей ^

Президента Российской Федерации с этого времени пошло по двум* '

направлениям, которые можно назвать «отраслевым» и «территориальным». К первому типу следует отнести представителей 1

главы государства в органах власти, ко второму - в субъектах Федерации. Реорганизация института полномочных представителей Президента Российской Федерации и образование федеральных округов привели к

8 См., в частности: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) // Отв. ред. Б. Н. Топорнин. М., 2001. С.79-80.

созданию дублирующего механизма в действующей системе исполнительной вертикали. Это позволяет диссертанту сделать предположение, что созданный институт полномочных представителей лишь прообраз или первый этап на пути перехода к системе прямого административного управления регионами страны. И подобный переход к «президентскому управлению», основанному на централизованном федерализме, возможен лишь в условиях системообразующей политико-правовой среды, созданием которой и занимались полномочные, представители в период с мая 2000 г. наравне с другими федеральными органами исполнительной власти. Включение полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в укрепляющуюся вертикаль исполнительной власти в России диссертант расценивает как дополнительный аргумент в продолжающихся дебатах о наличии или отсутствии в нашем государстве самостоятельной президентской ветви власти.

Таким образом, сложные проблемы государственного устройства страны и совершенствование управления государством «привязаны» друг к другу. Динамика правового режима территорий позволяет говорить о том, что подчинение развития государства задачам управления принесет, в конечном счете, и определенную систематизацию административно-территориального деления, территориальной организации страны. Для-разрешения этих вопросов в 2001 г. был принят Федеральный конституционный Закон № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»9.

Проведенный в диссертации анализ показывает, что для развития российского законодательства появление института полномочных представителей явилось важным практическим опытом правовой регламентации нововведений в системе государственного управления. В результате появления нового института управления вызвало цепную реакцию приведения в соответствие и уточнения прав, обязанностей, компетенции иных органов государственной власти. Несмотря на отмеченную в диссертации нормативно-правовую основу института

9 См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ-«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» II Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (ч.1). Ст. 4916.

полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, диссертант признает существование «правового вакуума» регулирования их практической деятельности. Указ и положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе содержат в себе исчерпывающий набор правовых норм для формирования нового института управления. Однако они не раскрывают всего необходимого правового инструментария для /

регулирования практической деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В целом, система нормативных правовых актов, созданная в развитие ^

Указа от 13 мая 2000 г., показала и пути ее дальнейшего совершенствования: оно должно идти параллельно с совершенствованием правовых основ деятельности органов государственного управления <

субъектов Федерации. Это значит, что государственно-правовой проблемой является развитие конституционно закрепленной территориальной организации страны и, в то же время, предстоит конституционно-правовое оформление единой системы управления территориями в пределах федеральных округов.

Главная цель правового развития института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах - достижение подлинного единства системы исполнительной власти в стране, что объективно создаст основу для серьезного улучшения работы государственного аппарата в целях преодоления бесконтрольной децентрализации и сепаратизма, рассогласованности в действиях органов государственной власти разного уровня и противоречивых мероприятий в. ущерб общефедеральным интересам. Основным направлением проводимой федеральными органами государственной власти с мая 2000 г. политики по модернизации системы управления регионами в Российской Федерации было избрано укрепление вертикали власти, в нормативно-правовой сфере - приведение в соответствие с федеральными '

правовыми актами нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. '

Введение административно-политического института полномочных представителей президента в федеральных округах имеет следующие последствия:

во-первых, оно позволило в короткие сроки восстановить государственное управление, обеспечить единство правового и частично

экономического пространства, переориентировать представительства центральных ведомств в регионах на защиту федеральных интересов, усилить финансовый контроль;

во-вторых, серьезной модификации подвергается существующий" механизм принятия решений в субъектах федерации, основу которого составляла достаточно широкая трактовка конституционной самостоятельности субъектов Российской Федерации, «обладающих всей полнотой государственной власти» за пределами общефедеральной и совместной компетенции (ст. 73 Конституции Российской Федерации).

В политическом плане очевидно, что реформа имеет целью создание V более управляемой политической и организационно-мобилизационной

региональной инфраструктуры, единого правового пространства. На г уровне федеральных округов начинают создаваться соответствующая

управленческая инфраструктура. В перспективе предполагается, что каждый округ обзаведется неким универсальным и единообразным набором структур, среди которых будут: а) совет руководителей региональных представительств федеральных органов, в т.ч. и «силовики»" (своеобразное окружное правительство); б) совет губернаторов (своего рода мини-Госсовет); в) возможно, совет представителей исполнительной и законодательной власти регионов (своеобразный мини-Совет Федерации); г) совет по местному самоуправлению; д) экспертно-консультативные, научные советы, в т.ч. окружные центры стратегических разработок. Таким образом, при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах создаются достаточно самостоятельные управленческие структуры с мощным административным ресурсом, по своим функциям напоминающие в какой-то степени окружные правительства.

Учитывая, что основными управленческими функциями аппарата полномочных представителей являются контроль, организация, т координация, анализ, диссертант рассматривает институт полномочного

представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе , как президентский институт, что обусловило вывод о недопустимости

в наделения полпредов исполнительно-распорядительными функциями,

любого их вмешательства в полномочия органов власти субъектов Федерации.

И все же, отмечает диссертант, введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ • БИБЛИОТЕКА | С. Петербург |

ОЭ 300 акт ]

ставит под вопрос конституционный механизм разделения властей в регионах. Реализация в полном объеме явных и скрытых полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия избранных глав субъектов федерации. Возникает феномен фактического делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к внеконституционным административным институтам, а также резкого расширения прерогатив последних по контролю над первыми. Это означает, что полномочные представители-получили функции сопоставимые с теми, которыми обладали генерал-губернаторы в дореволюционной Российской империи, то есть возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени главы государства и через голову местной законодательной и исполнительной власти.

Таким образом, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вступает в противоречие с конституционным принципом субсидиарности, предполагающим конституционное, законодательное разграничение предметов ведения между тремя уровнями власти, а отнюдь не единую вертикаль власти сверху донизу. Правомерно говорить только о вертикали федеральной исполнительной власти.

Помимо деления территории и населения административными границами на территории субъектов Российской Федерации в целях осуществления федерального управления по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и субъектов территория Российской Федерации подразделяется на военные округа, федеральные округа, а также избирательные округа и др. Федеральные органы исполнительной власти могут образовывать свои территориальные органы окружного (на территории федеральных округов), регионального (на территории регионов, объединяющих территорию нескольких субъектов Российской Федерации, или охватывающих территорию отдельных субъектов Российской Федерации и их частей), а также местного уровней (на территории городов, районов и иных местных административно-территориальных единиц), а также по отдельным направлениям своей деятельности.

Формирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах вызвало изменение

структуры и методов управления федеральных органов исполнительной власти. Тем самым произошла своего рода синхронизация деятельности отдельных элементов системы государственного управления. Сам же институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах создал предпосылки для эффективной межведомственной координации усилий, для решения неотложных задач, которые должны решаться не на микроуровне отдельного региона, и не на макроуровне всей страны, а в пределах территориальных сообществ, какими и стали федеральные округа.

Диссертант отмечает, что первые годы существования института полпредов показали недостаточность наделения представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах только, координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных документах. Уже сейчас полпреды в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата современной России, с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике. Четко прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то, что сложилось или складывается в государственно-правовой действительности.

С этой целью чаще всего предлагают изменить разграничение-существующих полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, передав часть из них федеральным округам. Однако, на момент создания федеральных округов все полномочия уже были распределены между двумя уровнями государственной власти: федеральным, субъекта Федерации (ст. ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации). Поэтому речь идет не столько о разграничении полномочий и функций, сколько об их перераспределении.

По мнению диссертант, это не противоречит действующей Конституции Российской Федерации, в которой утверждается возможность взаимного делегирования полномочий органов исполнительной власти «сверху - вниз» и «снизу - вверх» (ст.78 Конституции Российской Федерации). На первом этапе, по взаимному

согласию, федеральный центр и субъекты Федерации могут принять решение о том, что это делегирование должно затрагивать определенные функции управления в макрорегионе. Однако, нельзя не видеть, что перераспределение полномочий может иметь значимые политические* последствия: президентская структура (Полномочные представители Президента) наделяется полномочиями исполнительной (федеральной и субъектов федерации) власти. Взяв на себя полномочия исполнительной власти, Полномочные представители Президента Российской Федерации '

автоматически возлагают на него ответственность за выполнение несвойственных этому институту функций.

Поставленные Президентом перед полномочными представителями в '

федеральных округах цели и задачи свидетельствуют не только об укреплении собственно института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, но и об общем укреплении президентской власти. Правовой статус полномочных представителей дает им широкие возможности для совершенствования внутренней и внешней политики государства, для проведения линии Президента Российской Федерации во всех регионах страны, а значит, для оптимизации всей системы управления.

Именно для координации интересов Российской Федерации и ее субъектов значительную роль приобретает институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах. Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе определяется также через статус взаимодействующих с ним субъектов управления. Для института полномочных представителей ведущими партнерами остаются руководители субъектов Федерации - губернаторы, главы администраций, президенты республик-субъектов Российской Федерации.

Проведенный в диссертации анализ правового статуса полномочных, представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах ;

позволяет рассматривать институт полномочного представителя в федеральном округе прежде всего как инструмент кризисного управления. Создание системы федеральных округов позволяет решать стратегические 1

вопросы территориального развития на уровне, адекватном их масштабу и сложности, позволяет в контексте территориального управления и развития обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью. Федеральный округ должен стать

территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы федерального управления территориями и решение всего комплекса проблем государственной политики в области регионального развития.

В этой связи в нормативно-правовой сфере следует, по мнению диссертанта, решить ряд практических задач: а) определить компетенцию, функции, права и обязанности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах для-эффективного их участия в государственном регулировании экономики, определении бюджетной политики и межбюджетных отношений; б) более N четко раскрыть порядок взаимодействия института полномочных

представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами федеральных министерств и ведомств в решонах с учетом схемы управления сферами общественной жизни; в) внести изменения в соответствующие законодательные и иные нормативные правовые акты регионов; г) определить порядок и формы контроля за выполнением законов и иных правовых актов федеральных органов на территории каждого субъекта Российской Федерации в рамках федерального округа; д) ввести порядок согласованной подготовки в рамках федерального округа проектов федеральных законов и проектов иных федеральных актов, в которых затрагиваются общие интересы субъектов Российской' Федерации.

Создание эффективной территориальной организации, восстановление системы управляемости страной, которая после десятилетия реформ потеряла свою цельность, организационное и управленческое единство, никак не противоречат федеративным основам Российского государства. Напротив, годы проведения реформ убедили, что в отсутствие дееспособной исполнительной власти нет развития федерализма. Те противоречия, что возникали между центром и ; регионами, между самими регионами, являлись серьезным препятствием

для экономического возрождения, политической стабильности, социальных гарантий граждан, защиты прав и свобод граждан Российской I Федерации.

В главе IV - «Перспективы развития государственного устройства Российской Федерации» - исследуются проблемы реформирования системы регионального управления в Российской Федерации (§ 12); содержится анализ предпосылок укрупнения субъектов

Российской Федерации (§ 13); рассматриваются вопросы конституционно-правового обеспечения развития государственного устройства Российской Федерации (§ 14).

Возникновение систем управления как на федеральном уровне, так и особенно в субъектах Российской Федерации обусловлено целым комплексом факторов. Значительное воздействие на этот процесс оказывают исторические особенности развития конкретного субъекта Федерации, специфика его политической культуры, традиции государственности, соотношение различных политических сил в период разработки, принятия или изменения конституции (устава). Немалое воздействие оказывает и субъективный, личностный фактор, прежде всего, политический авторитет лидера субъекта Федерации, с учетом, интересов которого в значительной степени строится вся конструкция государственной власти и управления в ряде из субъектов Российской Федерации.

Сегодня федеральные округа рассматриваются как важнейшая составляющая организационной деятельности государства в системе управления федеративными отношениями. Дискутируется вопрос о том, каковы перспективы развития округов в системе управления федеративными отношениями и их влияние на трансформацию российского федерализма. Сторонники одной точки зрения, ссылаясь на тенденции регионализации, развертывающейся в мировом масштабе и уже заявившие о себе - нередко в хаотичной форме - в Российской Федерации, предложили рассматривать федеральные округа в качестве прообраза перспективного реформирования административно-территориального-деления страны. При этом отмечалось, что данный подход позволяет фиксировать главное - возможности преодоления асимметрии, существенного выравнивания этнополктического пространства страны и оптимизации этноконфессионального фактора.

Принцип единства, положенный в основу взаимодействия органов исполнительной власти разных уровней, должен способствовать установлению управленческой «вертикали». Для реализации задач, поставленных Президентом Российской Федерации своим Полномочным представителям в федеральных округах, необходимо было создать механизм взаимодействия полномочных представителей с федеральными министерствами и ведомствами и их территориальными структурами. Наряду с процедурами согласования важное значение для обеспечения

формирования российской системы разделения государственной власти на основе кооперации имеет создание государственных и общественных структур по координации деятельности между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Как правило, деятельность' таких органов имеет совещательный характер, и ее целью является совместное обсуждение проблем до принятия федеральным органом решения; сглаживание возникающих между органами государственной "» власти Российской Федерации и ее субъектов конфликтов, преодоление

коллизий; поиск компромисса, нахождение консенсуса, поскольку решения, принимаемые на основе рекомендаций таких органов, должны *» быть достаточно авторитетными.

В зарубежной практике довольно распространены разнообразные правительственные и негосударственные органы и организации, координирующие федеральное и региональное законотворчество и процессы реализации законодательных актов. Очевидно, что использование аналогичных механизмов в российской практике может быть чрезвычайно полезным.

Происходящие в последние годы преобразования повлияли на содержание и методы государственного управления. Ослабление централизованного отраслевого управления сопровождается расширением самостоятельности хозяйствующих и иных субъектов. Но и их горизонтальные связи отлажены слабо. Поэтому актуален вопрос о схемах управления краями, областями. В ряде уставов краев, областей есть нормы о схеме управления областью как о законе, закрепляющем функции, структуру и основные полномочия исполнительных и иных органов, а также основные отношения между ними. Пока схемы носят теоретический характер. Разработка региональных законов о схемах управления и их аналитическое наполнение весьма актуальны.

В связи с необходимостью законодательного закрепления и. ; формирования правовых основ региональной управленческой стратегии

необходимо принять ряд законов, которые станут фундаментом реформы государственного устройства и регионального управления: об общих 4 основах государственной стратегии регионального развития и

регионального управления, о региональной политике субъектов Российской Федерации, о социально-экономическом районировании Российской Федерации, об административно-территориальном устройстве Российской Федерации.

Анализ числа административно-территориальных единиц в прошлом и настоящем в России и в зарубежных странах подтверждает наличие определенных закономерностей в вопросах государственного устройства: во-первьпс, это определенные ограничения (минимальные и максимальные количественные пределы) числа административно-территориальных единиц одного уровня; во-вторых, это ограничение числа видов административно-территориальных единиц одного уровня в государстве; в-третьих, меньшее число административно-территориальных единиц в-федеративных государствах по сравнению с унитарными.

Действительно, наличие 89 субъектов Российской Федерации, а также подразделение их на 6 видов (республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа), имеющих некоторые отличия в конституционно-правовом статусе, вносит определенные трудности в систему государственного управления и взаимодействия между субъектами (как, например, было с Тюменской областью, Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, входящими в состав этой области). Это вызвано тем, что субъекты Российской Федерации имеют разные размеры территории, численный состав населения, различное географическое положение и экономический потенциал, разную степень обеспеченности природными ресурсами.

Диссертант утверждает, что понимание несовершенства' территориальной организации страны, потребность в реформировании территориального деления Российской Федерации были осознаны уже в середине XX века. Однако до настоящего времени все размышления по развитию государственного устройства России носили неофициальный характер. Органы государственной власти, признавая всю сложность подобного реформирования, не приступали к нему. Так, после 1957 г. в Российской Федерация—не было изменений в административно-территориальном устройстве на региональном (областном) уровне, не образовано и не ликвидировано ни одной области, края и республики, не считая преобразования в 1992 гг. 4-х автономных областей (Адыгея, Алтай, Карачаево-Черкесия, Хакасия) в республики, выделения Ингушетии в самостоятельную республику из состава Чечено-Ингушской республики в 1991 г.. и выхода Чукотского автономного округа из Магаданской области.

В этот период, несмотря на кардинальные сущностные изменения всей системы федеративных отношений в стране, административно-территориальное деление страны оставалось неизменным. Еще до

принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. опасения перед возможными межэтническими конфликтами привели к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона РФ от 3 июля 1992 г. №3198-1 «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации»10.

Анализируя сложившуюся к середине 1990-х гг. ситуацию С.Н. Бабурин отмечал, что нельзя быть абсолютно уверенным, что современная картография разделения России сохранится после истечения срока моратория". Срок моратория на изменение границ истек. В связи с чем приобретает особую актуальность проблема совершенствования государственного устройства страны, изменения границ между субъектами федерации (порядок государственно-территориального разграничения) и разрешение территориальных противоречий.

Конституция Российской Федерации не исключает возможности укрупнения субъектов федерации, однако принципы и процедура данного процесса не детализированы. В то же время модификация территориальной организации Российской Федерации без изменения (пока еще) самой Конституции необходима прежде всего для того, чтобы восстановить управляемость на всей территории страны.

Укрупнение регионов - это сложная политическая и еще более трудная правовая проблема. Решение этой проблемы ученые и политики видят в следующем: а) «губернизации» или «республиканизации» субъектов Российской Федерации, т.е. преобразовании субъектов Российской Федерации в однотипные губернии, республики или земли; б) сокращении количества субъектов до 8-10; в) экономическом-районировании как основы территориального устройства России; г) административно-территориальной реформе или изменении границ между субъектами Российской Федерации, унаследованных от советского периода. Среди наиболее часто обсуждаемых концепций развития Российской Федерации - идея губернизации и предложение об укрупнении регионов. Если концепция губернизации исходит из сохранения современной картографии России, но дополненного отказом от

10 Закон Российской Федерации «Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации» // • Российская газета. 1992.8 сентября.

11 Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М.: МГУ, 2000. С. 146.

национально-территориального деления Российской Федерации, то концепция укрупнения регионов предусматривает и сокращение числа субъектов РФ в целях выравнивания их потенциалов, оптимальной организации экономического и политического пространства.

Для изменения количества субъектов Российской Федерации требуется солидная юридическая база, которая может быть создана только путем пересмотра Конституции Российской Федерации. Все вышеперечисленные варианты фактически означают деэтнизацию и

государственности республик-субъектов Российской Федерации и могут быть реализованы только после внесения изменений в Конституцию Российской Федерации, которые в свою очередь повлекут изменение <*

структуры Российской Федерации и территорий ее субъектов.

Критикам федеральных округов и института полномочного представителя представляется, что Россия с ее недолгим опытом действительных федеративных отношений не должна быть полигоном для подобного рода экспериментов. И все же, в последнее время очень много начали говорить об укрупнении субъектов Федерации как о мере, которая позволит решить многие вопросы государственного устройства России. Рассматривая эти предложения, диссертант отмечает, что это крайне сложный конституционный вопрос, способный привести к целому ряду конфликтов.

Тяжелое экономическое положение субъектов Федерации, стихийное установление межрегиональных связей заставляло говорить о слабой управляемости большого количества регионов, о необходимости укрупнения территорий. Развитие федеральных округов потребует и реорганизации всей системы территориального управления.

При условии развития федеральных округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов образования и организации округов. По итогам нескольких лет работы полномочные представители должны представить Президенту РФ конкретные предложения по уточнению (оптимизации) количества и структуры федеральных округов. Оптимизация нарезки федеральных округов представляется неизбежной — I

для улучшения условий управляемости. Количество и состав округов должны учитывать как масштабы и характер субъектов Федерации, включаемых в состав округа, так и сложившееся экономическое зонирование страны, особенности организации базовых отраслей

экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В основу сложившейся окружной структуры федерального управления целесообразно заложить систему экономического районирования страны с учетом возможностей ее дальнейшего совершенствования и критериев административной управляемости экономическими и политическими процессами.

Конкретные предложения по реформированию состава и структуры субъектов Федерации представлены в диссертации тремя группами.

1) Предложения, неприемлемые в обозримом будущем. В настоящее время построение субъектов Федерации фактически базируется на соблюдении национально-государственного и территориального принципов. Губернизация России предполагает исключение национального принципа. Такой подход, хорошо зарекомендовавший себя в США и ФРГ, противоречит вековым традициям российской государственности, положительно воспринимаемым значительной частью населения страны. Связанные с осуществлением этого принципа недостатки устранимы менее радикальными мерами.

2) Предложения, обладающие потенциальным эффектом, но имеющие ограниченные возможности для реализации в ближайшем будущем. Укрупнение субъектов Федерации путем их всесторонне обоснованного объединения смягчает многие проблемы социально-экономической асимметрии, политической и экономической дискриминации, освобождает федеральный центр от избыточной ответственности за перераспределение ресурсов между финансово самодостаточными и дотационными субъектами. К этой группе мер могут быть полностью отнесены меры по обеспечению относительной экономической равновесомости субъектов Федерации. В то же время очевиден стратегический характер этих мер, неизбежность их многолетней реализации, постепенность и многоэтапность. Последнее относится к глобальному изменению состава и структуры субъектов Федерации. В то же время объединительные процессы, происходящие в индивидуальном порядке по обоюдной инициативе двух или нескольких субъектов Федерации, могут быть осуществлены в сжатые сроки (один-два года).

3) Предложения, реализация которых целесообразна в период до' 2010 г. В первую очередь это относится к возможности предоставления тому или иному субъекту РФ особого статуса - постоянного или временного. Осуществление данного предложения вносит в федеративное

устройство страны элементы гибкости и реагирования на изменение ситуации. Дефицит подобных правовых инструментов особо наглядно ощущается на примере Чеченской республики. Одной из норм закона должно стать определение порядка введения прямого президентского правления. Упорядочение федеративных отношений должно предусматривать и возможность образования федеральных территорий, не имеющих статуса субъекта Федерации и передаваемых в прямое управление федеральных органов власти или представителей Президента в федеральных округах. Для того, чтобы избежать конституционного кризиса, эта мера должна быть прописана в текущем законодательстве как временная и/или чрезвычайная с обязательным возвращением этой территории в состав субъекта (субъектов) после решения конкретных задач, определивших необходимость создания территории с особым (федеральным) статусом.

Обоснованием такого рода действий могут быть, например, неспособность субъекта решать те или иные проблемы, которые затрагивают права и свободы граждан, кризисное положение, требования национальной безопасности. В соответствии с этим необходимо законодательно прописать как причины образования федеральной территории, так и механизм ее изъятия из-под юрисдикции субъекта, структуру образования системы управления с учетом того, что временно исключаются некоторые конституционные гарантии.

Диссертант приходит к следующим выводам: а) целесообразно объединение территориальных субъектов, дающее эффект экономического выравнивания; б) наиболее реалистичный вариант - индивидуальный, подход к объединительным процессам, локальный их характер (в качестве примеров приводится возможность объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Москвы и Московской области, Усть-Ордынского Бурятского автономного округа с Иркутской областью); в) даже локальные объединения должны быть поддержаны большинством населения объединяемых субъектов Федерации.

Диссертант признает, что с формально-юридической точки зрения после принятия уставов краев и областей какие бы то ни было изменения в административно-территориальном делении страны затруднены. В этих уставах закрепляются положения, осложняющие процесс изменения статуса субъекта федерации, а также его разделение или объединение с другими субъектами Российской Федерации. Поэтому работа по

изменению статуса субъектов Федерации (автономий, не исключено, что и некоторых республик и областей) должна состоять из шести этапов: 1) разработка критериев соответствия региона статусу субъекта Федерации; 2) анализ соответствия существующих субъектов Федерации, принятым критериям; 3) подготовка предложений об изменении состава субъектов Федерации; 4) правовое обеспечение возможности изменения статуса субъекта Федерации; 5) информационное обеспечение изменения статуса региона (регионов); 6) осуществление правовых и организационных процедур по изменению статуса конкретного субъекта Федерации.

*» Необходимо рассмотреть вопрос о представлении особого статуса

ряду нынешних субъектов Российской Федерации. К ним, в частности, могут быть отнесены территории с особым геополитическим (например, Калининградская область, Чеченская республика), социально-экономическим (например, Таймырский и Ямало-Ненецкий автономные округа как регионы с запасами стратегического сырья) статусом. Такие субъекты могут на постоянной или временной основе выделяться из-состава федеральных округов; на их территории особым образом организуется система федеральных органов исполнительной власти. В зависимости от ситуации и потребностей управления, главы таких субъектов Федерации могут наделяться правами руководителей федеральных округов, или же в данные субъекты Федерации могут назначаться полномочные представители Президента Российской Федерации.

Вопрос о статусе межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества во многом зависит от дальнейшей судьбы федеральных округов (состав субъектов Федерации в округах и ассоциациях -различный). Если будет сохранен существующий порядок, то правомерна постановка вопроса о ликвидации особого или значительном понижении { общественного статуса ассоциаций. Основание - реальные функции

ассоциации (координирующая, клубная) могут и должны выполняться в рамках общественных структур при федеральных округах (слушаний, < круглых столов, заседаний, а в особо важных случаях - коллегий). Нельзя

не отметить негативную роль ассоциаций как лоббистского формирования с большими правами (по отношению к федеральной исполнительной власти) при полном отсутствии ответственности. Если институт Полпредов Президента РФ будет упразднен (что, на наш взгляд, делать нельзя), то

ассоциации следует сохранить в качестве влиятельных, общественных формирований, аккумулирующих мнения региональных политических элит.

Последствия всех рассмотренных мер будут иметь преимущественно политический характер. В то время как укрупнение субъектов Федерации содержит экономический потенциал, способный позитивно повлиять на социальное положение депрессивных регионов, население именно этих" регионов получит наибольший выигрыш и при правильной разъяснительной работе может стать основной «группы поддержки».

Проведенный в диссертации анализ законодательства субъектов в данной сфере позволяет сделать вывод о том, что оно имеет существенные пробелы, например в вопросах изменения территориального устройства, порядка преобразования территориальных единиц. В настоящее время не во всех субъектах приняты законы об административно-территориальном устройстве. В Концепции развития конституционного законодательства отмечается, что в ближайшей перспективе можно предвидеть интенсивное развитие законодательства субъектов Федерации в сфере регулирования административно-территориального устройства. Пока же конституционное и уставное регулирование по этому вопросу не велико по объему и довольно схематично12.

Конституционное право Российской Федерации предусматривает возможность изменения границ между субъектами в следующих случаях: 1) уточнение границ между субъектами;; 2) передача территории или обмен территориями; 3) объединение существующих субъектов Российской Федерации. Образование на территориях двух или нескольких субъектов нового субъекта (слияние территорий двух или более субъектов Федерации и образование нового государственно-территориального образования с упразднением бывших государственно-территориальных образований); 4) выход субъекта из состава другого субъекта (Чукотский автономный округ и Магаданская область); 5) разделение субъекта на два субъекта Российской Федерации (Чечено-Ингушская Республика); 6) выделение из субъектов Российской Федерации части их территории с образованием нового субъекта; 7) изменение статуса субъекта Российской Федерации (преобразование автономных областей в автономные республики).

12 Концепции развития российского законодательства. М., 1998. С. 36.

В случае образования нового субъекта Федерации из территорий субъектов, являющихся составной частью территории Российской Федерации, государственная территория Российской Федерации не изменяется, а происходит изменение административных границ между субъектами федерации или установление новых границ.

Диссертант задается вопросом: «Вправе ли федеративное' государство сокращать или упразднять составляющие ее субъекты * Федерации?» - и обращается к анализу зарубежного опыта

государственного строительства. По итогам рассмотрения диссертант приходит к выводу, что Федерация не вправе в одностороннем порядке вносить изменения в Конституцию, которые могут нарушить конституционные основы российской государственности, даже в случае принятия новой конституции. Следовательно, для преобразования субъектов Российской Федерации необходимо, во-первых, инициатива самих субъектов и федерального центра, во-вторых, (по очереди, но не по важности) поддержка населения субъектов федерации. Диссертант также отмечает, что в настоящее время еще не получили своего законодательного развития конституционные положения об изменении статуса субъекта Российской Федерации и об образовании нового субъекта Российской Федерации, имеющие прямое отношение к регулированию территорий субъектов Российской Федерации.

Итак, приходит автор диссертации к выводу, важно определиться в том, являются ли федеральные округа временным явлением, инструментом для восстановления управляемости, или же они станут каркасом новой государственности России, придя на смену 89 субъектам. Если последнее, то нужно прямо говорить о необходимости пересмотра действующей Конституции Российской Федерации, что само по себе достаточно проблематично по многим обстоятельствам. Соответственно вслед за этим нужно будет корректировать всю законодательную базу страны (процесс » непростой и длительный). Необходимо начать реализацию программы

законодательного закрепления системы федеральных округов, прежде, всего, через принятие федеральных законов «О федеральных округах в Г Российской Федерации» и «О Полномочных представителях Президента

Российской Федерации в федеральных округах».

Решение задачи реорганизация системы территориального управления предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с

учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление' принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов.

Противоречия между Федерацией и ее субъектами, федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности внесения соответствующих дополнений и изменений в Конституцию РФ 1993 г. Эти изменения призваны среди прочих мер по модернизации государственно-правовой модели России закрепить и механизмы развития государственного устройства страны. Государственное единство должно пониматься не как диктат федеральных органов по отношению к субъектам Федерации, а как совместное, кооперированное выполнение поставленных перед единым федеративным государством задач.

Поэтому, объявляя Конституцию «неприкосновенной», нужно позаботиться, во-первых, о выработке общего правопонимания по описанным выше спорным вопросам и, во-вторых, о поиске согласия по поводу направлений разворачивания юридической конструкции Федерации в рамках оставляемых Конституцией «степеней свободы». Современные социальные процессы оказались более динамичными, чем трансформация системы власти. Имеющая своей основой Конституцию Российской Федерации конструкция нового государственного управления только формально была создана.

В Заключении подводятся итоги исследования, аргументируются практические выводы и рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования.

Соискатель является автором более 25 научных работ общим объемом 51 п.л., в том числе по теме диссертации:

I. Монографии и брошюры

1. Муравьев A.A. Развитие государственного устройства как фактор совершенствования системы регионального управления. Монография,- М.: Изд-во РГТЭУ, 2003.- 296 с. - 18,5 пл.

2. Муравьев A.A. История государственного устройства и регионального управления России. - М. Изд-во РГТЭУ 2003 (подписано в печать 28.08.03). - 48 с. - 2,1 п.л.

3. Муравьев A.A. Реформирование государственной власти в Российской Федерации. - М. Изд-во РГТЭУ 2003 (подписано в печать 28.08.03). - 89 с.-4,1 п.л.

4. Федеральные округа в Российской Федерации. - М. Изд-во РГТЭУ 2003 (подписано в печать 28.08.03). - 88 с. - 4 пл.

5. Развитие государственного устройства в Российской Федерации (подписано в печать 28.08.03). - М. - Изд-во РГТЭУ - 89 с. - 4 пл.

П.Научные статьи

6. Муравьев A.A. Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе в системе государственного управления // Национальные интересы - М., 2002.-№ 6. - С.29-35. -0,6 пл.

7. Муравьев A.A. Федеральный округ в системе государственного управления //В Сб. «Правовые основы становления и развития торговли в России. М.: Изд-во РГТЭУ, 2002. - С. 281-2920, 8 п.л.

8. Муравьев A.A. Конституционно-правовые основы формирования федеральных округов в Российской Федерации // Государственное строительство и право. - Вып. 2,- М., 2003.- С.84-92. - 0,6 п.л.

9. Муравьев A.A. К вопросу о реформе государственного устройства России // Национальные интересы - М., 2003.- № 5. -0,8 п.л.

10. Муравьев A.A. Формы межрегионального взаимодействия в Российской Федерации // Ученые записки Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов. - СПб., 2003.-№ 10.

11. Муравьев A.A. К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Журнал российского права. - 2003. - № 8.- С. 11-18 - 0,5 п.л.

12. Муравьев A.A. К вопросу о реформе государственного устройства России // Национальные интересы - М., - 2003. - № 5. С. 1419-0,4 п. л.

Кроме того, автор опубликовал научные статьи и выступления на международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях общим объемом более 15-ти печатных листов.

Подписано в печать 10.06.2003 г. Объем 2,5 п.л. Тираж 100 экз. Тип. зак. № 369 Издательство Российского государственного торгово-экономического университета ул. Смольная, 36, г. Москва, А-445, ГСП-3,125993

I I

I \

2oo5J4 f 18 733 ^

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Муравьев, Артур Алексеевич, доктора юридических наук

Введение

Глава I. Развитие государственного устройства и регионального управления России: исторический аспект.

§ 1. Административно-территориальные реформы в истории

России как элемент внутренней политики.

§ 2. Формирование административно-территориального деления

Союза ССР и РСФСР.

§ 3. Разрушение Союза ССР и федерализация России.

Глава II. Федеративный аспект реформирования государственной власти в Российской Федерации.

§4. Федеративное государство как форма государственного устройства России.

§5. Роль национального (этнического фактора) в системе государственного управления России.

§6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

§7. Формы межрегионального взаимодействия в Российской

Федерации.

Глава III. Федеральные округа в системе регионального управления

Российской Федерации.

§ 8. Конституционно-правовые основы формирования федеральных округов в Российской Федерации.

§ 9. Институт представителей Президента Российской Федерации в системе управления регионами в переходный период

1990-е годы XX в.).

§10. Система управления в федеральных округах.

§ 11. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и совершенствование системы регионального управления.

Глава IV. Перспективы развития государственного устройства

Российской Федерации.

§ 12. Реформирование системы регионального управления: в

Российской Федерации.

§ 13. Предпосылки укрупнения субъектов Российской Федерации.

§ 14. Вопросы конституционно-правового обеспечения развития государственного устройства Российской Федерации.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления"

Актуальность темы диссертационного исследования. Потребности социального, политического и экономического развития России побуждают к поиску оптимальной модели федеративного устройства страны и рассмотрению проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования государственного устройства Российской Федерации.

Федеративное устройство государства представляет собой сложную, комплексную, многоаспектную проблему. Несмотря на то, что данному вопросу посвящено значительное количество научных и политических исследований, утверждать о выработке в современном российском обществе согласованных и общепризнанных точек зрения на перспективы развития федеративной Российской государственности не приходится. Скорее наоборот, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания самих основ федеративного построения государства. Речь идет, прежде всего, об обеспечении государственного и правового единства страны, сочетании региональных интересов с общегосударственными, предотвращении националистического сепаратизма в ряде субъектов Федерации, поиске путей оптимизации государственного управления, сочетании принципов централизованного управления с децентрализацией.

Федерализм как форма государственного устройства, как принцип организации государственной власти (на примере какой бы из стран мы его ни рассматривали) не является неким статичным явлением. Напротив,' федерализм предполагает достаточно высокую степень динамичности самой структуры осуществления государственной власти. Ведь основное предназначение федеративного устройства государства - достижение наиболее эффективной системы управления государством и обеспечение наибольшего учета интересов регионов в процессе государственного и регионального управления.

Российское общество, в целом, готово к разумному варианту развития федеративных отношений в стране. В России идет процесс развития и формирования неких региональных комплексов. Становление федеральных округов является продолжением политики

1 Послание Президента Российской Федерации. Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30.

3 Там же. совершенствования системы государственного управления. «Образование федеральных округов, - отмечается в Докладе Государственного Совета «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации», -создает предпосылки для перестройки и оптимизации территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружного уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации»4.

Однако необходимо обоснование и представление сконцентрированной программы, способной обеспечить становление в рамках современной Российской Федерации подлинной демократической федеративной структуры. Эта задача может быть решена в том случае, если процессы реформирования политической, социальноэкономической и правовой систем государства будут осуществляться на основе принципов реального федерализма. Это потребует пересмотра стратегии осуществления преобразований в стране. Можно констатировать, что современная Россия, в основном, преодолела административно-командную систему. Но переход должен завершиться, не утверждением системы неофеодальной раздробленности, а федерализацией определенной совокупности общественных отношений, установлением системы федеративного регулирования политических, социально-экономических и этнических процессов в государстве.

Необходимость анализа современного состояния государственного устройства Российской Федерации, потребность разработки мер по

Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. Доклад. Государственный совет Российской Федерации. М., 2001. совершенствованию системы правового регулирования регионального управления обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование / преследует цель представления концепции развития государственного устройства Российской Федерации, конституционно-правового обоснования совершенствования системы регионального управления в стране в условиях становления федеральных округов.

В ходе исследования определены и логически обоснованы взаимосвязь концептуальных положений и .возможностей концепции развития государственного устройства Российской Федерации с теорией федерализма и, главное, - их соответствие потребностям современной российской государственно-правовой практики.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач:

• изучить исторически; сложившиеся принципы территориальной организации Российского государства, их применение при формировании административно-территориального деления Союза ССР и РСФСР, образовании и функционировании федеральных округов;

• охарактеризовать роль национального (этнического) фактора в системе государственного управления России;

• исследовать вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной: власти Российской Федерации и ее субъектов, а также формы межрегионального взаимодействия в Российской Федерации;

• выявить иг обобщить опыт создания органов управления регионами Российского государства со сходными функциями, проанализировать правовую эффективность подобных государственно-правовых решений;

• провести комплексный сравнительно-институциональный анализ функционирования института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, исследовать механизмы его взаимодействия с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъектов, Российской Федерации, с местным самоуправлением;

Итогом проведенного исследования выступает обоснование концепции развития государственного устройства Российской Федерации, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.

Аналитический потенциал изучения проблематики государственного устройства Российской Федерации состоит в том, что при его изучении возможно определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.

Предмет исследования составляют вопросы конституционно-правового регулирования развития государственного устройства Российской Федерации и практические проблемы совершенствования системы регионального управления. Предмет исследования в диссертации рассматривается в двух основных аспектах. С одной стороны, изучены реальные проблемы реформирования государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, формы межрегионального сотрудничества в условиях становления федеральных округов. С другой стороны, предметом исследования выступает модельная конструкция государственного устройства России как системы, изученной и описанной при помощи научных понятий и категорий, отражающих исторический и современный опыт России.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на обилие научных исследований по вопросам регулирования федеративных отношений, в России, вопросы реформирования государственной власти и перспективы развития государственного устройства Российской Федерации в условиях становления федеральных округов не были подвергнуты в отечественном правоведении сколь-нибудь подробному изучению.

В то же время глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства России. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Н.Г.Александрова, С.Н.Бабурина, И.Н.Барцица, М.В: Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, К.Ф.Туценко, Б.П. Елисеева, Д.Л. Златопольского, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, JI.M. Карапетяна, Д.А. Керимова, Ю.М. Колосова, Б.С. Крылова, В.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, O.E. Кутафина, Д.Б. Левина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, В.А. Ржевского, А.Х. Саидова, В.Н. Синюкова, C.B. Соловьевой, Б.А. Страшуна, М.С. Строговича,

Ю. А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А.Туманова, Г.И. Тункина, И.А. Умновой, H.A. Ушакова, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.

Особое внимание уделялось изучению работ отечественных правоведов XIX-начала XX века: Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, П.И.Пестеля, Н.Г.Чернышевского, В.М. Гессена, А. Д. Градовского, М.Г.Черняева, И.Е. Андреевского, A.C. Ященко, H.H. Палиенко, Г.Ф. Шершеневича, В:Н. Дурденевского и др., а также зарубежных ученых: Т. Гоббса, Г. Еллинека, Л. Дюги, А. де Токвиля, Ж.-Ж. Руссо, X. Дриера, Т. Маунца, В. Острома, П. Лабанда, Р. Пайпса, Г. Навиаского, К. Хессе и др.

Вопросы правотворческой деятельности, правовой практики на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных актов федеральных органов власти и ряда субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

Автором были использованы нормативные акты дореволюционного и советского периодов, законодательство Российской империи, Союза ССР, РСФСР о государственном устройстве страны, развитии ее административно-территориального деления. Важными источниками настоящего исследования стали документы аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, которые характеризуют процессы становления этого звена государственного управления. Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд постановлений и определений Конституционного Суда РФ в период с 1992-2002 гг.

Методология исследования. Диагностика состояния государственного устройства и регионального управления в Российской Федерации предполагает использование различных методов при: оценке современного состояния и перспектив развития. Методологической основой исследования является, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов функционирования и динамики государственного устройства Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена концепция развития государственного устройства Российской федерации как фактора совершенствования системы регионального управления. В диссертации разработаны вопросы формирования и динамики системы государственного устройства, административно-территориального деления и регионального управления в Российском государстве в ХУШ-ХХ вв., которые либо вовсе не анализировались в отечественном правоведении, либо изучены в недостаточной степени и не нашли своего научного разрешения. Системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования: административно-территориальные реформы в истории России как элемент внутренней политики; роль национального (этнического) фактора в системе государственного управления России; политические, экономические и социальные предпосылки образования федеральных округов в Российской Федерации, а также конституционноправовые основы их формирования; перспективы развитая государственного устройства Российской Федерации.

• Государственное устройство Российской Федерации является следствием исторического пути развития Российской государственности. Рассматривая государственное устройство как достаточно динамичную часть формы государства, диссертант в эволюции государственного устройства на современном этапе выделяет две основные тенденции: «федерализацию» унитарных государств и «унитаризацию» федеративных. То есть речь идет о появлении общих черт усредненной политической и административной модели государственного устройства. «Унитаризация» федеративных государств выражается не в ограничении« самостоятельности субъектов федерации, а в формировании социальной потребности решать задачи, которые объективно не могут быть решены в рамках и усилиями одного субъекта федерации. В результате увеличивается число федеральных программ и объединение усилий групп субъектов для реализации тех или иных целей. Таким образом изменяются отношения как между субъектами федерации, так и между ними и федеральным центром. Меняются и функции самого центра: усложняются и увеличиваются его полномочия и формы деятельности, его ответственность.

См.: Собрание законодательство Российской Федерации. 2000. №20.

Ст. 2112. исторические корни, свои предпосылки в экономическом и этническом облике регионов: тенденции федерализма и тенденции унитаризма.

- единство государственной власти Российской Федерации;

- перечисление в Конституции Российской Федерации субъектов федерации.

• Несовпадение регионального деления России с административно-территориальным объективно и в условиях нереформированного государственного устройства страны заключает в себе одну из особенностей современной Российской государственности. Диссертант утверждает, что идет процесс развития и формирования региональных комплексов, при этом понятие «межрегиональная интеграция» рассматривается как одна из ключевых характеристик современного этапа государственного развития.

Отсутствие промежуточных звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного уровня власти — межрегионального.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Муравьев, Артур Алексеевич, Москва

Заключение

Фундаментальные принципы федеративного устройства Российской Федерации: ее государственно-территориальная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти членов Федерации, равноправие и самоопределение народов многонациональной страны должны постепенно реализовываться на пути к новому федеративному государству. Реформирование федеративных отношений, как формы государственного управления, должно быть направлено на преодоление сепаратистских тенденций.

Современное состояние российского федерализма в его тесной взаимосвязи с системой государственного управления в рамках общественно-политических, да и научных дискуссий не имеет однозначной оценки. Спектр формулируемых при этом позиций необычайно широк - от полного отрицания наличия сдвигов в деле управления процессом федерализации России до оспаривания даже возможности создания каких бы то ни было предпосылок построения системы федеративных отношений вообще.

Система государственного устройства должна быть выстроена таким образом, чтобы, опираясь на концепцию самоопределения и самоуправления (в рамках закона), создать все необходимые условия и предпосылки для наиболее полной реализации политической, экономической и культурной самостоятельности населения; Территориальные составные части принято называть субъектами федерации или административно-территориальными единицами в унитарном государстве- Проблемы территориального устройства для Российской Федерации особенно важны, учитывая размеры территории государства, которые обусловливают потребность создания сложной многоуровневой системы органов управления страной.

Представляется принципиально важным подчеркнуть, что в случае с регионализацией речь идет не просто о качественно новом процессе, а о развитии, имеющем для России особое, судьбоносное значение. Оно заключается в том, что в условиях переходного для нашей страны периода углубляющаяся на ее территории регионализация становится непременным условием совершенствования российской федеративной модели. В Постановлении от 4 апреля 2002 года Конституционный Суд отметил, что «федеральный законодатель . должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов»1.

Практика функционирования системы федеральных округов убедительно показала эффективность этого института обеспечения федеральной, президентской вертикали. Создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации и федеральных округов оказалось эффективным средством решения задачи восстановления дееспособности и авторитета федеральной власти. И хотя вокруг этого института продолжают «ломаться копья», речь идет не столько о праве его на жизнь, сколько о выборе направления «главного удара».

Реализация стратегии реформ и модернизация общественных отношений выдвигают в центр внимания реформирование всего механизма государственной власти. В федеративном государстве

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея» // Российская газета. 2002. 17 апреля. практически нет направления его организации и функционирования, которое не выходило бы на федеративные отношения. Поэтому существуют принципиальные проблемы, которые требуют решения именно с точки зрения пресечения негативных тенденций в государственной и общественной жизни. а) необходимо во главу угла четко и однозначно поставить задачу обеспечения всеми силами, ресурсами и методами целостности российского государства по всем его параметрам: здесь уступки и неопределенности даже в одном вопросе рождают эрозию, сначала вяло, а затем и быстротекущую; б) признать, в конце концов, что такие явления, как государство, государственная власть, государственный аппарат, государственное управление могут быть в стране только в единственном числе и в единой структуре; следовательно, органы законодательной, исполнительной и судебной власти по горизонтали, органы федеральной власти, органы власти субъектов, органы местного самоуправления по вертикали должны образовывать единую систему, в которой каждый орган свободен в пределах компетенции и одновременно взаимосвязан с другими; в) сформировать единую государственную службу Российской Федерации как целостный публичный социально-правовой институт. Именно государственная служба может и должна быть «стяжкой» в обеспечении целостности и устойчивости федеративного государственного устройства Российской Федерации; г) усилить влияние судебной системы на вопросы укрепления федерализма, ибо это целостная, иерархическая система и она, разрешая многие споры, в том числе и административно-правовые, может многое сделать в этом направлении; ведь порой неудовлетворенность судебными актами приводит к активизации националистических и сепаратистских настроений, а то и движений; д) определить в законодательном порядке, исходя из Конституции Российской Федерации, ее демократических принципов, сущность и структуру органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации: законодатель - это коллектив равноправных депутатов и в нем может быть только ведущий (спикер) заседаний, а не административная иерархическая структура во главе с председателем с особыми полномочиями и привилегиями; должен быть также глава именно органа исполнительной власти, а не глава субъекта Федерации с карманным правительством. е) ввести экспертизу проектов государственно-правовых решений с точки зрения их влияния на развитие федеративных отношений.

Геополитическое, этносоциальное, экономическое положение России, занимающей огромную территорию, расположенную в европейской и азиатской частях земли, требует постоянного реформирования административно-территориального деления и управления, децентрализации управленческих отношений. Об этом свидетельствует исторический опыт на протяжении нескольких веков. Именно эти процессы стали предпосылкой формирования федеративных отношений в стране - советского на этнической основе и с унитарной идеологией, а, затем, российского федерализма, развивающегося на демократической основе. Совершенствование российского федерализма требует выработки эффективной региональной политики, административно-управленческой и социально-экономической регионализации.

Федеральные округа и полномочные представители Президента Российской Федерации в них появились после избрания Президентом Российской Федерации В.В.Путина. Данный институт составляет стержень жесткой вертикали исполнительной власти, главный инструмент политики главы государства в территориальном измерении. Способом разрешения противоречий между центром и регионами стало создание федеральных округов. Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства в России является полноценная реализация модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть сохранены федеративные принципы построения государства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенции, выборность глав субъектов федерации, развитие местного самоуправления и т.д.

С другой стороны, необходимо создание и укрепление институтов и механизмов федерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной политики государства. В результате будут созданы структурные условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества, которое способно контролировать как федеральную, так и местную власть.

Небольшой по времени, но богатый по содержанию опыт существования федеральных округов, деятельности в них Полномочных представителей Президента РФ требует тщательного анализа и определения дальнейшего пути совершенствования данного института. В связи с этим, одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций Полномочных представителей Президента РФ в общей системе государственной власти Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их предметов ведения и полномочий.

В сложившейся в середине 1990-х годов системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Существовал слабый федеральный центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции. Существовали региональные власти, большинство из которых было просто не способно самостоятельно эффективно реализовать отнесенные к субъектам Российской Федерации полномочия.

Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений: Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для Российского государства. Так, по данным Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999 - 2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.

Образование округов явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают норму управляемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению.

Одновременно активизируется процесс деконцентрации; полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства Российской Федерации) посредством перестройки и оптимизации* системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Пока этот процесс только-только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни правовыми актами.

Одной из основных целей предпринятой реформы управления регионами Российской Федерации является оптимизация организации экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов. Реформа вертикали власти преследует цель преодолеть негативные последствия суверенизации российских регионов, что ослабило и федеральный центр, и государство в целом.

Рассуждения по поводу создания федеральных округов и назначения в них полномочных представителей Президента РФ, как правило, увязываются с проблематикой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. Почти полностью в своей географической конфигурации федеральные округа совпадают только с военными округами, давно существующими в России.

Образование федеральных округов стало значимым шагом, оказывающим непосредственное воздействие на управление в Российской Федерации. Это решение стало фактическим продолжением политики совершенствования системы управления в стране. В то же время в истории Российского государства (как дореволюционной, так и советского времени) административно-территориальное деление всегда было инструментом проведения энергичной внутренней политики, достижения целей государственного управления.

Создание эффективной территориальной организации, восстановление системы управляемости страной, которая после десятилетия реформ потеряла свою цельность, организационное и управленческое единство, никак не противоречит федеративным основам Российского государства. Напротив, годы проведения реформ убедили, что в отсутствие дееспособной исполнительной власти нет развития федерализма. Те противоречия, что возникали между центром и регионами, между самими регионами, являлись серьезным тормозом для экономического возрождения, политической стабильности, социальных гарантий граждан, защиты прав и свобод человека.

Многие эксперты полагают, что с формированием округов создается дополнительный потенциал дезинтеграции и сепаратизма, появляются предпосылки для превращения новых округов в «квазигосударства» и т.п. Выражаются опасения по поводу усиления тенденции к делению страны на семь политико-экономических и информационных пространств: Однако в той же мере правомерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегиональных «столиц» может способствовать оптимизации системы территориального управления, созданию новых точек роста и центров инноваций, решению проблем административно-бюрократической гиперцентрализации, которая свойственна России.

Развитие событий по тому или иному сценарию в решающей степени зависит от государственной и политической воли. Если центральная власть является сильной и дееспособной, если она в состоянии проводить осмысленную политику и создавать благоприятные и единые для всех условия развития территорий, то, во-первых, любые сепаратистские поползновения будут эффективно пресечены и, во-вторых, ни один из регионов не будет испытывать потребности в суверенизации. В настоящее время в ходе реализации реформы можно наблюдать признаки и эффекты этих тенденций:

Федеральные округа, не являясь элементами конституционно закрепленного административно-территориального деления страны, стали, тем не менее, новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются - в настоящее время прежде всего через механизмы президентской власти - стратегические задачи развития страны. В соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации, федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. «Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности», - отмечает И.А. Умнова2.

Введение принципиально нового административно-политического института полномочных представителей президента в семи федеральных округах имеет следующие последствия: во-первых, оно позволило при помощи полпредов в короткие сроки восстановить государственное управление, обеспечить единство правового и частично экономического пространства, переориентировать представительства центральных ведомств в регионах на защиту федеральных интересов, усилить финансовый контроль, кадровую селекцию; во-вторых, реальное положение и деятельность полпредов ведет не просто к укреплению государства, а к доминированию последнего над гражданским обществом путем радикального изменения политического режима в направлении централизации, усиление тенденции унитаризма; в-третьих, введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах ставит под вопрос конституционный механизм разделения властей в регионах. Реализация в полном объеме явных и скрытых полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия избранных глав субъектов федерации. Возникает феномен фактического делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к внеконституционным административным институтам, а также резкого расширения прерогатив последних по контролю над первыми. Это

2 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 114. означает, что полномочные представители получили функции сопоставимые с теми, которыми обладали генерал-губернаторы, то есть возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени президента и через голову местной законодательной и исполнительной власти. Таким образом, институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вступает в противоречие с конституционным принципом субсидиарности, предполагающим конституционное, законодательное разграничение предметов ведения между тремя уровнями власти, а отнюдь не. единую вертикаль власти сверху донизу; в-четвертых, серьезной модификации подвергается существующий механизм принятия решений в субъектах федерации, основу которого составляла достаточно широкая трактовка конституционной самостоятельности субъектов РФ, «обладающих всей полнотой государственной власти» за пределами общефедеральной и совместной компетенции (ст. 73 Конституции Российской Федерации).

Создание системы федеральных округов позволяет в контексте территориального управления и развития обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью. Федеральный округ должен стать территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы федерального управления территориями и решение всего комплекса; проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями для осуществления государственного управления.

Поскольку организационные структуры на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации создаются под определенный объем деятельности и государственных функций, вопрос о конституционном разграничении предметов ведения и полномочий

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации приобретает принципиально важное для осуществления государственного строительства России значение.

Происходящие в последние годы преобразования повлияли на содержание и методы государственного управления. Ослабление централизованного отраслевого управления сопровождается расширением самостоятельности хозяйствующих и иных субъектов. Но и их горизонтальные связи отлажены слабо. Поэтому актуален вопрос о схемах управления краями, областями. В ряде уставов краев, областей есть нормы о схеме управления областью, как о законе, закрепляющем функции, структуру и основные полномочия исполнительных и иных органов, а также основные отношения между ними. Пока схемы носят теоретический характер. Разработка региональных законов о схемах управления и их аналитическое наполнение весьма актуальна.

Действующими должны стать положения Конституции Российской Федерации (ст. 78), предусматривающие, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот - субъекты Российской Федерации могут передавать часть своих полномочий федеральным органам.

Дальнейшее развитие института Полномочных представителей Президента РФ целесообразно вести на основе положений ч. 2 ст. 80

Конституции Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. По своему содержанию это исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные функции: как и Президент Российской Федерации Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в любых ситуациях должны находиться «над схваткой».

В практическом аспекте принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально меняющим существующую систему управления. Очевидно, что сегодня в Российской Федерации назрела необходимость принять новые законодательные акты об административно-территориальном делении страны. Целостность конституционной системы федерации предназначены обеспечить определенные гарантии, призванные предотвратить несоответствие между Конституцией Российской Федерации и конституциями субъектов федерации. В такие гарантии обычно входят: а) правовая вертикаль в функционировании представительных органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствии с которой каждый нижестоящий уровень законодательствует в рамках и в соответствии с законами более вышестоящего уровня; б) организационная вертикаль в функционировании исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающая согласованность, взаимоподдержку и контроль в основных вопросах государственного и муниципального управления; в) контрольная вертикаль в функционировании судебных и прокурорских органов, способствующая законности, справедливости и объективности в рассмотрении деликтных ситуаций; г) законодательное определение оснований, содержания, времени, механизмов и процедур применения мер федерального вмешательства (закон о чрезвычайном положении есть; необходимы законы о прямом президентском управлении при неспособности местных властей поддерживать законность и правопорядок на своей территории; о порядке отстранения (временного или постоянного) глав субъектов Федерации от занимаемых должностей в случаях, когда промедление с решением данных вопросов угрожает безопасности жизнедеятельности территории и правам и свободам их жителей); д) более четкое определение статусов и прерогатив судебных органов, особенно федерального уровня, при их действии в качестве арбитров в разрешении правовых вопросов между органами государственной власти и местного самоуправления. Эти споры касаются публичных вопросов, связанных с осуществлением власти, и они должны решаться в особом порядке. Между тем, в судах часто гражданско-правовые и публично-правовые конфликты рассматриваются как однопорядковые, причем суды нередко забывают, что они сами являются органами государственной власти и обязаны стоять на страже государственных интересов.

Права полномочных представителей; по подготовке проектов, а также по организации корпоративных структур с участием государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих и общественных организаций, необходимых для разработки и реализации инвестиционных проектов, тем не менее, в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе прописаны нечетко. Неэффективно ограничивать деятельность аппаратов полномочных представителей контрольными функциями, ведь они обладают необходимой социально-экономической информацией состояния регионов и высоким профессиональным потенциалом.

Поэтому в целях укрепления государственной власти и ее роли в формировании единого экономического пространства целесообразно в правовом поле усилить роль, федеральных округов и их органов управления в создании и развитии экономического пространства крупных территориальных образований федеральных округов, создании условий жизнеобеспечения населения, проживающего на территории федерального округа.

При этом потребуется придать полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах существенные функции и возможности экономического характера для реализации задач федерального управления в пределах своих территорий. Именно на этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные задачи, как реализация государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью. Полномочные представители должны также стать гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать межрегиональные инвестиционные и промышленные программы.

Создание института полномочных представителей является; своевременным решением Президента Российской Федерации, направленным на укрепление всей вертикали государственной власти в России, создание единого правового поля, усиление государственного регулирования экономики (что важно в условиях трансформации общественной жизни и перехода от планово-административной к рыночной экономике), социально-экономического развития регионов и страны в целом.

В качестве выводов проведенного исследования предлагаются следующие положения:

• современное государственное устройство Российской Федерации - закономерный итог ее длительного исторического развития, факт прошлого населяющих нашу страну народов, фактор нынешней внутренней политики государства. Развитие государственного устройства Российской Федерации рассматривается как эффективный инструмент проведения внутренней политики, в то же время неурегулированность проблем государственного устройства Российской Федерации очевидна;

• созданные федеральные округа, • в отличие от ранее существовавших в Российской империи и Советском Союзе образований, имеют свои отличительные черты: во-первых, они охватывают всю страну, а не ее части, как генерал-губернаторства в царской России; во-вторых, они созданы исключительно по территориальному, а не по национально-территориальному принципу, в сравнении с союзными республиками времен СССР; в-третьих, они не затрагивают тем не менее самого территориального деления страны;

• правовая логика организации федеральных округов оставалась в то же время в сложившейся в нашей стране государственно-правовой традиции: они созданы «сверху», хотя ряд местных инициатив предшествовал принятию данного решения; реформа эта носила текущий, тактический характер, прежде всего обусловленный: экономическими трудностями развития страны;

• практическая деятельность в сфере федеративного устройства России состоит в обеспечении территориального единства государства, допустимой централизации государственной власти посредством законодательного разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, их равноправия;

• решение задачи реорганизация системы территориального управления предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов. Именно для координации интересов Российской Федерации и ее субъектов значительную роль приобретает институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах;

• развитие федеральных округов потребует и реорганизации всей системы территориального управления. Необходимо ставить и решать вопрос о выработке новых принципов организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, а также реализации модели «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов: Необходимо будет также провести реорганизацию — сокращение и (или) ликвидацию — части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации. Их функции должны быть переданы структурам федерального округа.

• опираясь в процессе разграничения полномочий на принцип соответствия ресурсов и полномочий, необходимо признать и то, что при этом ответственность за ресурсное обеспечение должна быть консолидированной. В то же время государство не должно брать на себя решение проблем, которые могут оказаться для него непосильными. Для того, чтобы федеративная система (центр - регион - местное самоуправление) заработала, должен действовать принцип субсидиарности, когда каждый выполняет свои четко обозначенные полномочия в пределах своей компетенции;

• создание федеральных округов и института полномочных представителей в них стало в то же время началом децентрализации региональной власти и укрепления баланса сил вертикали власти. На данном этапе можно утверждать об осуществлении децентрализации государственной власти путем концентрации власти на уровне федеральных округов.

Реформирование системы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации непосредственно связано с системой административно-территориального и государственного управления. Следует отметить, что реформирование системы государственного управления, поиск более совершенных его форм, адекватных специфическим особенностям данного исторического периода - процесс закономерный. Современный этап реформирования системы управления страной в России начат в мае 2000 г. В это время была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, принят Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», образовано семь федеральных округов.

Опыт развития властных отношений в России позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер осуществляемых в этой области мероприятий. Главная причина такого положения таилась в отсутствии ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. Образование федеральных округов как промежуточного звена между федеральным

Центром и субъектами Российской Федерации пока не прояснило ситуации. Видимо, сказывается затянувшееся организационное становление федеральных округов. Вместе с тем, федеральная власть реально стала ближе к регионам и местному самоуправлению.

По замыслу Президента РФ в 2002 г. настало время перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям. Прежде всего, в части контрольной и кадровой работы: в сферах финансового контроля и согласования кандидатур на должности в региональных подразделениях федеральных ведомств. Однако, затянувшаяся реформа властной вертикали породила неопределенность по многим вопросам федеративных отношений. Сохранение такого положения, неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений по всей вертикали государственной власти и местного самоуправления, допущенные ошибки приводят к потере рычагов государственного регулирования социально-экономической, правовой, этнополитической и других сфер.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления»

1. Boutros Boutros-Ghali. Confronting New Challenges. Annual Report on the Work of the Organization of the United Nations. 1995.

2. Brownlie J. International Law and the Use of Force by States. Oxford,1963.

3. Dunlop J. The Rise of Russia and the Fall of the Soviet Empire. -Princeton, N.J., 1993.

4. End of Empire. The Demise of the Soviet Union. El. by G. Urban. -Wash., 1993.

5. Laski H. Studies in Law and Politics L., Allen & Unwin, 19321 - 2371. P

6. Lowe A.V. The Problems of Extraterritorial Jurisdiction: Economic Sovereignty and the Search for a Solution // Intern. A. Comparative Law Quart. L., 1985: - Vol. 34. № 4. - P. 724-746.

7. Lukic R. Twilight of the Federations in Central Europe and the Soviet Union // J. of Intern, affairs. N.Y, 1992. - V. 45: - № 2. - P. 575-598;

8. Modern legal systems cyclopedia / Ed.: Redden K.R. Buffalo: Hein,1998.

9. Morrison F.L. Conflicts of Jurisdiction // German Yearbook of International Law = Jahrbuch fur Internationales Recht. В., 1987. - Vol. 29, 1986. - P. 417-434.

10. Neale A.D., Stephens M.L. International Business and National Jurisdiction Oxford: Clarendon Press, 1988. - 216 p. •

11. Nelson A. Rockefeller. The future of federalism. Cambridge, Harvard University Press, 1964. - 83 p.

12. Nixon R. 1999: Victory without war. — N.Y.: Simon and Schuster, 1988. — 159 p.

13. Ostrom V. Can Federalism Make a Difference? // Publius. — 1973. Vol.3. — P. 197-238.

14. Ostrom V. The Meaning of Federalism in "Federalist": A Critical Examination of the Diamond Theses // Publius, 1985. Vol. 15, winter. - P. 1-21.

15. Pipes Richard. The formation of the Soviet Union. — Harward, 1954. — 252 p.

16. Rethinking Nationalism and Sovereignty // J. of Intern. Affairs. N.Y., 1992.- Vol. 45, N2.- P. 307-623.

17. Sack R.D: Territorial Basis of Power // Political Studies from Spatial Perspectives./ Ed. A.D. Burnett, P.J. Taylor. Chichester, 1981.

18. Salo J. Self-Determination: an Overview of History and Present State with Emphasis on the CSCE Process // The Finnish Yearbook of International Law. -Helsinki, 1991. Vol. 2.

19. Starke J. G. An Introduction to International Law. London, 1958. - P.341.

20. Studies in Law and Politics. — London, Allen & Unwin, 1932. — 2371. P

21. Taylor P.J. Political Geography. Longman Scientific & Technical: New York, 1989.

22. The Great Political Theories. — N.Y., Vol 2. — 1981. — 492 p.

23. Wagner W. J. Comparative law : its methodology and development in the United States // Comparative law review. — Torin, 1991,2. — P. 5-19.

24. Walker R. B.J. State Sovereignty, Global Civilization and the Rearticulation of Political Space. Word Order Studies Program Occasional Paper/ № 18. Princeton: Princeton University Center of International Studies, 1988.

25. Wallace W. What Price Independence? Sovereignty and Interdependence in British Politics // Intern. Affairs. L., 1986. - Vol. 62, № 3. - P. 367-389.

Автор: Муравьев, Артур Алексеевич
Город: Москва
Год: 2003
Звание: доктора юридических наук
КОД ВАК: 12.00.02

Диссертация

Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления тема автореферата диссертации по юриспруденции

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Муравьев, Артур Алексеевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Муравьев, Артур Алексеевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Муравьев, Артур Алексеевич, доктора юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Муравьев, Артур Алексеевич, Москва

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления»