АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Реализация законности в условиях построения в России социального государства»
На правах рукописи
Карташов Василий Михайлович
РЕАЛИЗАЦИЯ ЗАКОННОСТИ В УСЛОВИЯХ ПОСТРОЕНИЯ В РОССИИ СОЦИАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВА
12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Ростов-на-Дону - 2005
Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права ГОУ ВПО «Ростовский государственный университет путей сообщения»
Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор
Иванников Иван Андреевич
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Герман Оксана Борисовна; кандидат юридических наук Пушкарев Евгений Александрович
Ведущая организация:
Кубанский государственный университет
Защита состоится 31 января 2006 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д.203.011.01 по политическим и юридическим наукам при Ростовском юридическом институте МВД России по адресу: 344015, г. Ростов-на-Дону, ул. Маршала Еременко, 83, ауд. 502.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Ростовского юридического института МВД России.
Автореферат разослан 30 декабря 2005 г.
Ученый секретарь
диссертационного совета
Вакула И.М.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Проблема реализации законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в современной России является наиболее дискуссионной и имеет большое теоретическое и практическое значение в силу проводимых административных реформ местного самоуправления. В связи с тем, что Конституция Российской Федерации в ст. 7 закрепляет положение о том, что Россия есть «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», проблема деятельности государственного аппарата и органов местного самоуправления приобретает особую актуальность. Тенденции государственного развития нашей страны таковы, что дальнейшее поступательное движение вперед может оказаться невозможным без опоры на законодательство, без установления законности и правопорядка на всей территории государства.
За последние четыре года укрепление законности рассматривалось как важнейшая государственная задача, но ее решение нельзя считать в полной мере последовательным и эффективным. В целях активизации работы органов государственной власти и органов местного самоуправления по укреплению законности в теории государства и права возрастает значение исследования деятельности этих органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Большинство государственных и муниципальных служащих добросовестно и квалифицированно исполняют свои должностные обязанности, но есть и факты прямого нарушения закона, игнорирования жалоб и заявлений гражданина, что порождает недоверие населения к органам публичной власти в целом, и, следовательно, к государству. Причины этих негативных явлений обусловлены как объективными, так и субъективными факторами, связанными с неоднозначностью точек зрения в теории государства и права по проблемам законности и с практикой обеспечения законности в деятельности органов власти.
Новейшая юридическая научная и учебная литература свидетельствует об отсутствии единого понимания законности среди ученых. В силу этого тема диссертационного исследования представляется чрезвычайно важной как с теоретической, так и с практической точек зрения, поскольку непосредственно затрагивает вопросы построения в России развитого открытого гражданского общества, правового и социального государства, обеспечения широких демократических прав и свобод человека и гражданина, всех участников общественных отношений. Изучение этих проблем напрямую связано с обобщением действующего законодательства, правоприменительной практики, анализом острых вопросов нарушения законности государственными и муниципальными служащими. В силу этого актуальными являются предложения по совершенствованию всего механизма правоприменения в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы. Вопросам теоретического обоснования и практической реализации принципов законности в современных условиях посвящены работы: П.П. Баранова, А.Д. Бойкова, Ю.И. Гревцова, С.Г. Дробязко, И.А. Иванникова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Макеева, Е.А. Пушка-рева, Ю.А. Тихомирова и др.
Проблемы, связанные со взаимодействием органов государственной власти и органов местного самоуправления, отдельные аспекты их функционирования рассматривались в трудах таких видных ученых, как: Г.В. Атаманчук, Г.В. Барабашев, Ф.М. Бородкин, Н.С. Бондарь, В.Н. Кудрявцев, O.K. Кутафин,
A.B. Лагуткин, Г.В. Мальцев, А.Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин,
B.И. Фадеев и др.
Надо отметить, что многие авторы затрагивают проблемы законности в деятельности всего механизма государства (Г.В. Атаманчук, Ю.А.Тихомиров) или отдельных его органов: органов внутренних дел (П.П. Баранов, В.В. Макеев, Е.А. Пушкарев и др.), прокуратуры (АЛ. Сухарев), судебной власти (А.Д Бойков, В.Д. Зорькин и др.). В диссертации М.А. Еремеева, посвященной реализации принципа законности в деятельности государственного аппарата современ-
ной России, цель исследования не соответствует названию и отрицает социально-политические, а не правовые проблемы функционирования государственного аппарата. Однако комплексного исследования на монографическом уровне, затрагивающего деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях построения в России социального государства еще не было.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в проведении целостного, системного и обобщающего анализа проблемы реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях построения в России социального правового государства. Для реализации указанной цели в работе поставлены и решаются следующие задачи:
• выявить сущность законности в современной юридической доктрине,-
• исследовать гарантии и принципы реализации законности в деятельности органов государственной власти;
• рассмотреть роль и место прокурорского надзора и административноого контроля в системе обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления;
• обозначить пути совершенствования механизма контрольно-надзорной деятельности на муниципальном уровне;
• проанализировать соблюдение законности органами местного самоуправления Российской Федерации;
• предложить механизм совершенствования юридической ответственности органов местного самоуправления за нарушение законности.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, составляющие сферу реализации законности в России органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются особенности реализации законности в условиях построения в России социального государства.
Методологической базой исследования является диалектический метод научного познания, метод восхождения от абстрактного к конкретному и такие общенаучные методы, как сравнительно-правовой, статистический, системный, анализа и синтеза.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концептуального подхода к проблеме реализации принципов законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие, по мнению автора, определенные элементы теоретической новизны:
1. Законность есть развивающиеся явление и процесс одновременно, выражающие сущность нормативно-правовых актов в ходе их реализации. Сущность законности заключается в поддержании динамизма правопорядка в результате согласованной деятельности всей системы государственных органов и органов местного самоуправления России.
2. Нельзя поставить приоритеты среди гарантий законности, так как выпадение хотя бы одного элемента из системы гарантий влечет за собой фактически ее ничтожность. В итоге проблема укрепления законности является не только правовой, но и общесоциальной. Изменения, происходящие в России с 1990-х годов по настоящее время в социальной структуре общества, в правовой системе страны, привели к проблемам реализации принципов законности в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Одной из причин недостаточного использования потенциала прокурорского надзора за соблюдением законности в действиях органов местного самоуправления является превращение прокурорских органов в контролирующие ведомства.
4. Надзор и контроль государственных органов в сфере местного самоуправления нуждается в теоретических обобщениях. Залогом успеха надзорных мероприятий органов прокуратуры по установлению законности является дея-
тельность органов государственного контроля по выявлению и устранению нарушений законов в различных сферах общественных отношений.
5. Закрепление Конституцией Российской Федерации 1993 года института местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти, обособленного от системы органов государственной власти, является одной из причин нарушения принципов правовой законности в деятельности органов местного самоуправления. Необходимо закрепить в федеральном законодательстве положения, реализующие порядок приостановления действия незаконных нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления до их рассмотрения и признания недействительными судом.
Научная и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, дополняют и развивают ряд разделов общей теории государства и права, имеют методологическое значение для отраслевых юридических наук. Выводы и предложения, сформулированные по смежным проблемам, могут быть использованы в исследовании проблем функций и принципов права, заключаются в разработке рекомендаций по совершенствованию правовых и научных основ практической деятельности субъектов законности. Приведенный в диссертации анализ различных взглядов и подходов к проблемам законности, правотворчества и правотворческой политики позволяет использовать полученные в результате диссертационного исследования выводы при решении проблем функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, при разработке и совершенствовании соответствующих нормативных актов и в процессе дальнейших научных исследований, а также в преподавании курсов «Теория государства и права», «Муниципальное право», «Административное право», «Конституционное право».
Апробация результатов исследования. Все положения диссертации отражены в 4 опубликованных научных статьях автора. Основные положения диссертации неоднократно докладывались на заседаниях кафедры теории государства и права Ростовского государственного университета путей сообщения,
а также на научно-практических конференциях: региональной научно-практической конференции «Славяне на Северном Кавказе: проблемные вопросы» (г. Ростов-на-Дону, ИППК РГУ, декабрь 2004 г.), всероссийской научно-практической конференции «Государственность и право славянских народов» (г. Ростов-на-Дону, РГУПС). Результаты научного исследования внедрены в учебный процесс, используются при чтении курсов «Теория государства и права», «Муниципальное право Российской Федерации» и «Трудовое право».
Структура диссертационной работы. Работа состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения и литературы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во Введении раскрывается актуальность темы диссертации, дается характеристика состояния и степени разработанности проблемы, определяются цели и задачи исследования, формулируются положения, выносимые на защиту.
В первой главе «Основные положения теории законности» раскрывается понятие законности, основные ее принципы, гарантии и механизм контроля за законностью.
В первом параграфе «Понятие, основные принципы и гарантии законности» анализируются определения, принципы и гарантии законности. Отмечается, что в недавнем прошлом отечественная юридическая наука анализировала законность, прежде всего, с позиции требований всеобщего уважения к закону и обязательного его исполнения всеми субъектами права. Это было, по сути, правильное понимание, однако оно однобоко отражало содержание и сущность данного явления. В данном случае требование законности распространялось лишь на граждан и организации, непосредственно реализующие свои права и обязанности. Деятельность же органов, обеспечивающих правовое регулирование, находилась вне ее содержания. Традиционная трактовка законности предопределялась тем, что любой нормативный акт, исходящий от государства, в том числе и антигуманный, считался «правом» и, соответственно, требовал неукоснительной реализации. В современных подходах широкого понимания права все чаще речь ведут о «правовой законности», которая представляет собой точное и неуклонное соблюдение и исполнение требований не любого закона, а правового закона субъектами права.
Важные изменения в понимании законности связаны с восприятием в России и закреплением в Конституции Российской Федерации 1993 г. идеи правового государства. В свете последней законность - это не просто исполнение законов, но и подчинение им деятельности государства, обязательность законов для всех органов государственной власти и органов местного самоуправ-
ления. Кроме того, в понятие законности включаются и требования общества к государству по обеспечению прав, свобод человека и гражданина, правопорядка. Отсутствие этих неотъемлемых элементов свидетельствует об отсутствии законности.
В современных условиях в процессе формирования социального государства, перестройки правового сознания нашего общества важным становится определение основных тенденций в разработке теории законности:
1) проведение четких разграничений законности как режима и форм ее реализации (как метода государственного руководства обществом, как принципа деятельности социальных субъектов);
2) изучение законности в связи с другими социально-политическими явлениями (правотворчеством, демократией, правосознанием);
3) анализ законности в механизме правового регулирования, дающий возможность более четко отграничить ее от близких государственно-правовых явлений, исследовать ее структуру, т. е. состав элементов и связь между ними.
С нашей точки зрения, объективная сторона законности (режим) определяет ее субъективную сторону (принцип). Принцип законности как требование соблюдения права обеспечивает максимальное приближение содержания нормативных предписаний государства к основным правовым началам.
Таким образом, правовой режим отражается в общественном правосознании в виде общих правовых начал, правовых принципов, требований. Такая идея права выступает содержанием принципа законности и служит системой нормативных критериев поведения правосубъектных лиц и содержания нормативных актов государственных органов.
С этой точки зрения можно сделать следующий вывод: законность является аспектом, свойством права, его конкретизацией и направлена на характеристику сущности нормативных актов как соответствующих праву в процессе их реализации.
В диссертации отмечается, что гарантии законности в правовом государстве приобретают совершенно другую природу - здесь они должны балансиро-
вать на тонкой грани между обеспечением законности, правопорядка и уважением, невмешательством в широкий объем прав и свобод граждан.
Делается вывод о том, что законность как принцип государственно-правовой жизни есть обеспечение точного, строгого и неуклонного исполнения действующих правовых актов всеми органами власти, должностными лицами, организациями, органами местного самоуправления.
Во втором параграфе «Механизм контроля за законностью» отмечается, что проблема разграничения и соотношения контроля и надзора имеет не только теоретическое, но и прикладное значение. Контроль (проверка) исполнения закона в любых властных структурах осуществляется органами, имеющими разный статус, компетенцию и методы, используемые для обеспечения законности в государственном механизме.
В диссертации отмечается, что созданные в настоящее время контролирующие органы, не имевшие ранее аналогов в нашей стране (например, Счетная палата Российской Федерации), должны предполагать учет характеристик и критериев контрольной деятельности во избежание дублирования органов контроля и органов прокурорского надзора.
Надзорная деятельность такого специализированного органа обеспечения законности, как прокуратура, имеет собственные задачи и цели. Прокурорский надзор в известном смысле является универсальным - его объектом являются любые сферы правовых отношений. Главная цель прокурорского надзора -обеспечение надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на ее территории. При этом прокуратура не обладает оперативно-административными полномочиями по отношению к тем органам, за законностью в деятельности которых осуществляет надзорную функцию. Прокурорский надзор занимает особое место в системе органов государственной власти и управления, является специфической правовой, наряду с другими, в том числе и контрольной формой государственной деятельности.
Было бы положительным моментом, если бы представительный орган государственной власти по инициативе депутата или группы депутатов мог ука-
зать органу местного самоуправления на допущенные им нарушения закона, а в случае непринятия необходимых мер - обратиться с заявлением в суд. То, что Федеральный закон относит функцию государственного контроля к полномочиям лишь исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, является негативным фактором еще по одной причине. Статья 73 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. предусматривает возможность прекращения полномочий представительного органа местного самоуправления по решению именно законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации в случае доказанных в судебном порядке нарушений им Конституции, законов, устава муниципального образования. Соответствие этой нормы закона Конституции Российской Федерации было подтверждено Конституционным судом. Нелогично, предусмотрев в законодательстве подобные меры ответственности, обойти стороной вопрос о допустимости контроля за законностью актов местного самоуправления со стороны представительных органов власти субъектов Федерации.
Возможность оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действий незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными.
Возможны различные варианты подобного правового механизма:
- подача прокурором или руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации в суд заявления о признании недействительным (как противоречащим закону) правового акта органа местно-
го самоуправления и должностного лица местного самоуправления автоматически приостанавливает действие этого акта до вынесения решения судом;
- прокурор или руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, обращаясь в суд, вправе просить суд принять решение о приостановлении действия оспариваемого акта. Такое решение может приниматься судом при наличии веских аргументов до рассмотрения дела по существу.
Делается вывод, что такой правовой механизм будет в определенной степени схожим с институтом обеспечения иска в гражданском процессе, он позволит оперативно предотвратить негативные последствия реализации незаконных решений «местных» властей.
Во второй главе диссертации «Проблемы реализации законности в деятельности органов государственной власти» раскрыто значение принципа законности в системе механизма государства, показана роль судебного контроля и прокурорского надзора в обеспечении законности в социальном государстве.
В первом параграфе «Значение принципа законности в системе механизма государства» отмечается, что законность в деятельности органов государственной власти представляет собой реализацию функций в рамках уполномоченного субъекта и в пределах его полномочий, в соответствии с актом более высокой юридической силы и в рамках четко очерченной процедурной формы.
В российской истории часто деятельность государственных органов и граждан не соответствовала требованиям законности. В результате законы (пусть и несовершенные) существовали сами по себе, а поведение и деятельность людей, в том числе и чиновников, вершились по своим представлениям.
Проблема обеспечения законности в государственном управлении имеет комплексный характер, выходящий на социологический, политический, юридический и иные, вплоть до личностного, уровни жизнедеятельности людей. Приоритетное значение в этом смысле принадлежит построению государственной власти, с одной стороны, ее разделению по горизонтали (законодательная,
исполнительная, судебная) и по вертикали (федеральная, субъектов Федерации, органов местного самоуправления), а с другой - формированию между ее подсистемами необходимых сдержек и противовесов, а также отношений взаимного контроля. Законность создается тогда, когда ни одна структура власти не может стать выше закона и будет, в случае таких попыток, совместными действиями других структур власти подчинена ему. В этом великий смысл разделения власти, о котором порой забывают. Ведь с практической точки зрения важно не столько то, что каждая подсистема власти в пределах отведенных ей полномочий функционирует самостоятельно, сколько в их связанности друг с другом и равной заинтересованности в соблюдении Конституции и законов. Необходимо, чтобы представительные органы (всех уровней) могли контролировать исполнительные органы, а те, в свою очередь, обладали правом отлагательного вето на решения первых. Отсюда и возникают согласительные процедуры, ведущие к компромиссам, законности и поискам оптимальных вариантов законов и иных правовых актов.
В современной России происходит процесс становления правового государства, что объективно требует соблюдения дисциплины во всех сферах общественной жизни, в том числе в деятельности по образованию, распределению и использованию денежных фондов государства. В связи с этим проблема развития и совершенствования государственного финансового контроля как элемента финансово-правовой политики приобретает особую значимость и актуальность.
Делается вывод, что в стране назрела необходимость пересмотра полномочий контролирующих органов в целях повышения их персональной ответственности с одновременным расширением полномочий по применению более жестких санкций за невыполнение их предписаний по устранению нарушений.
Государственный финансовый контроль в России должен осуществляться на апробированных историей принципах законности, гласности, объективности, эффективности, всеобщности и т.д.
Из всего вышеизложенного следует вывод о том, что государственная власть в России недостаточно эффективна, чтобы добиться реализации принципа законности всеми институтами механизма государства. Без эффективной, согласованной деятельности всех государственных органов по реализации законности в России невозможно обеспечить конституционную безопасность общества и государства.
Во втором параграфе «Роль судебного контроля и прокурорского надзора в обеспечении законности» отмечается, что в условиях правового государства возрастает роль судебной власти в обеспечении законности.
Но, являясь частью механизма государства, суды также оказались подвергнутыми всем тем болезням, которыми больны другие органы государства: бюрократизм, коррупция и др. Это породило в обществе недоверие к судам.
Существующий механизм судебного контроля не способен в необходимой мере обеспечить законность муниципального правотворчества. Перегруженность судов делами, приводящая к нарушениям сроков их рассмотрения и формализму, высокая стоимость юридических услуг затрудняют возможность обращения к правосудию не только для граждан, но и для государственных органов и организаций. Часто на практике до вынесения судом окончательного решения проходят долгие месяцы. Это провоцирует порой местные власти издавать заведомо незаконные акты, пусть даже на небольшой срок действия. Таким образом, повышенную актуальность приобретает проблема юридической ответственности органов местного самоуправления.
В целях укрепления законности в России нуждается в совершенствовании и деятельность органов прокуратуры. Она, в свою очередь, должна расширить свое взаимодействие с органами законодательной власти, аппаратом Президента Российской Федерации, полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах, главами субъектов Российской Федерации в целях предотвращения принятия нормативно-правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, регу-
лирующим права граждан и защищающих интересы личности, общества и государства.
Следует еще раз подчеркнуть, что залогом успеха надзорных мероприятий прокурора служит обращение к юрисдикционным возможностям органов государственного контроля в регионе, используемым как для выявления, так и для устранения нарушений закона в различных сферах общественных отношений.
Ключевой недоработкой действующего законодательства является то, что местный представительный орган, де-факто наделенный контрольными полномочиями в системе муниципальной власти, де-юре не наделен полномочиями по самостоятельной отмене незаконных правовых актов главы муниципального образования.
Проблема обеспечения законности правовых актов местного самоуправления требует серьезного государственного подхода. До принятия действующей Конституции незаконные акты местных Советов могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне федеральное законодательство закрепило принцип, согласно которому решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это положение рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.
В третьем параграфе «Обеспечение законности в социальном государстве» отмечается, что социальное государство признается высшим типом государства в современной политико-правовой теории. Социальному государству свойственны такие признаки, как демократизм, законность, забота о малообеспеченных и незащищенных слоях общества.
Делается вывод, что в современных условиях превращение России в фактически правовое, демократическое и социальное государство невозможно без реализации принципа законности в деятельности всех органов государственной власти, всей системы местного самоуправления.
В третьей главе диссертации «Проблемы реализации законности в деятельности органов местного самоуправления» анализируются состояние и пути повышения законности в деятельности органов местного самоуправления.
В первом параграфе «Правовые основы функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации» отмечается, что реальная демократия - это власть народа, осуществляемая посредством народа и в интересах народа. Поэтому не случайно в большинстве демократических стран обязательным элементом конституционного строя является местное самоуправление, суть которого заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения.
Являясь первичным звеном демократии, местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, формирует гибкую систему управления, хорошо приспособленную к местным условиям и особенностям, способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан.
Именно такой порядок принят в странах с действительно развитой демократией. Ведь сознательное участие граждан в выработке достойных условий жизни на определенной территории способствует формированию взаимной ответственности за решение местных проблем и повышает правовую и политическую активность, что, в свою очередь, является одной из важнейших гарантий обеспечения законности на муниципальном уровне.
Делается вывод, что федеральное законодательство, развивая конституционные нормы и принципы организации и деятельности местного самоуправления, превращает последнее в центр обеспечения законности на подведомственной территории. Однако закрепление Конституцией Российской Федерации института местного самоуправления как самостоятельного звена публичной власти, организационно обособленного от системы государственных органов, то есть без существовавшего ранее в советский период инструментария административного воздействия вышестоящих государственных органов на местные советы, породило комплекс вопросов о разработке новых видов, форм взаимо-
связей органов местного самоуправления и органов государства как звеньев публичной власти. Возникли споры в теории и проблемы на практике по вопросу о природе соотношения государственного и негосударственного местного самоуправления. Дуалистичность восприятия местного самоуправления проявлялась в том, что, с одной стороны, оно выступает как часть единой публичной власти, элемент, продолжение государственного механизма, а с другой - является организационно и функционально обособленным, имеет собственную легитимность. Данные обстоятельства, несовершенство федерального законодательства, регулирующего деятельность органов местного самоуправления, явились одной из причин нарушения принципов законности в деятельности органов местного самоуправления.
Во втором параграфе «Анализ состояния законности в деятельности органов местного самоуправления Российской Федерации» отмечается, что в Конституции Российской Федерации в разделе, устанавливающем основы конституционного строя, гарантируется самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, в том числе при осуществлении собственного правотворчества (статья 12), а также закрепляется обязанность органов и должностных лиц местного самоуправления соблюдать законы (статья 15). Муниципальная власть, будучи самостоятельным уровнем публичной власти, тем не менее, не обладает суверенитетом, она самостоятельна в рамках закона и в пределах заданной законом компетенции. К сожалению, механизм государственного контроля за законностью на муниципальном уровне сегодня работает неудовлетворительно. Только по официальным данным российской прокуратуры ежегодно органами и должностными лицами местного самоуправления издаются тысячи актов, прямо противоречащих законодательству. При этом не только жалобы граждан, но и обращения официальных лиц и уполномоченных государственных органов, сообщения средств массовой информации о грубейших нарушениях закона, ущемлении прав граждан зачастую остаются без внимания и оперативного реагирования.
Достаточно остро в различных регионах стоит проблема нарушений, допускаемых органами местного самоуправления при реализации функций по охране общественного порядка, организации и содержанию муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществлению контроля за их деятельностью, Выявлена незаконная практика создания исполнительными органами муниципальных образований добровольных народных дружин, рабочих отрядов содействия милиции.
Одним из распространенных видов нарушения законности в муниципальных образованиях является неисполнение законодательства о порядке использования земель.
Однако встречаются и нарушения, касающиеся незаконного установления административной ответственности.
Делается вывод, что проблема обеспечения законности правовых актов местного самоуправления требует серьезного государственного подхода. До принятия действующей Конституции незаконные акты местных Советов могли быть отменены Советом вышестоящего уровня. Ныне федеральное законодательство закрепило принцип, согласно которому решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда. Это положение рассматривается как гарантия подлинной самостоятельности местного самоуправления.
В третьем параграфе «Юридическая ответственность органов местного самоуправления в случае нарушения законности» автор исходит из того, что юридическая ответственность есть применение к лицу, совершившему правонарушение, мер государственного принуждения, предусмотренных санкцией нарушенной нормы, в установленном для этого процессуальном порядке. При этом, в зависимости от характера правонарушения и санкции за его совершение, ответственность подразделяется на виды: уголовная, административная, гражданская и дисциплинарная (иногда в качестве особых видов выделяют также конституционную и материальную ответственность).
В целях совершенствования анализируемого механизма ответственности следовало бы упростить процедуру за счет делегирования судам субъектов Федерации права отрешать глав муниципальных образований в случае систематического издания нормативных актов, не соответствующих требованиям законодательства и повлекших нарушение прав и свобод гражданина или наступление иного вреда, признанного судом.
Если происходит отрешение главы муниципального образования от должности, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации либо Президент Российской Федерации назначает временно исполняющего обязанности главы муниципального образования на период до вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования, если иной порядок не установлен уставом муниципального образования.
Делается вывод, что федеральное законодательство, развивая конституционные нормы и принципы организации и деятельности местного самоуправления, превращает последнее в центр обеспечения законности на подведомственной территории. Однако закрепление Конституцией Российской Федерации института местного самоуправления как самостоятельного звена публичной власти, организационно обособленного от системы государственных органов, то есть без существовавшего ранее в советский период инструментария административного воздействия вышестоящих государственных органов на местные советы, явилось одной из причин нарушения принципов законности в деятельности органов местного самоуправления.
В Заключении подводятся итоги диссертационного исследования, формируются основные выводы и предложения.
По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:
1. Картагиов В.М. Основное понятие теории законности в современной России: Лекции. - Ростов н/Д, 2004. - 2 п.л.
2. Карташов В.М. Проблемы реализации правовой законности органами местного самоуправления в межнациональных вопросах // Славянские народы на Северном Кавказе: состояние и перспективы развития: Материалы Второй региональной научно-практической конференции, Ростов-на-Дону, 20 декабря 2004 г. - Ростов н/Д: СКНЦ ВШ, 2005. - 0,4 п.л.
3. Карташов В.М. Проблемы реализации правовой законности в деятельности органов государственной власти// Философия права. 2005. № 1. - 0,5 п.л.
4. Карташов В.М. Законность в деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации// Правоведение: Учебное пособие для транспортных вузов. - Ростов н/Д, 2005. - 1,5 п.л.
т
Печать цифровая. Бумага офсетная. Гарнитура «Тайме». Формат 60x84/16. Объем 1,0 уч.-изд.-л.
Заказ Кв 777. Тираж 100 экз. Отпечатано в КМЦ «КОПЙЦЕНТР» 344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Суворова, 19, тел. 247-34-88
/х&бА-ГОАЪ
-1023
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Карташов, Василий Михайлович, кандидата юридических наук
Введение.
Глава I. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ТЕОРИИ ЗАКОННОСТИ.
§ 1. Понятие, основные принципы и гарантии законности.
§ 2. Механизм контроля за законностью.
Глава II. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ
§ 1. Значение принципа законности в системе механизма государства
§ 2. Роль судебного контроля и прокурорского надзора в обеспечении законности.
§ 3. Обеспечение законности в социальном государстве.
Глава Ш. ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАКОННОСТИ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ
§ 1. Правовые основы функционирования системы местного самоуправления в Российской Федерации.
§ 2. Анализ состояния законности в деятельности органов местного самоуправления Российской Федерации.
§ 3. Юридическая ответственность органов местного самоуправления в случае нарушения законности
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Реализация законности в условиях построения в России социального государства"
Актуальность темы исследования. Проблема реализации законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в современной России является наиболее дискуссионной и имеет большое теоретическое и практическое значение в силу проводимых административных реформ местного самоуправления. В связи с тем, что Конституция Российской Федерации в ст. 7 закрепляет положение о том, что Россия есть «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», проблема деятельности государственного аппарата и органов местного самоуправления приобретает особую актуальность. 'Тенденции государственного развития нашей страны таковы, что дальнейшее поступательное движение вперед может оказаться невозможным без опоры на законодательство, без установления законности и правопорядка на всей территории государства.
За последние четыре года укрепление законности рассматривалось как важнейшая государственная задача, но ее решение нельзя считать в полной мере последовательным и эффективным. В целях активизации работы органов государственной власти и органов местного самоуправления по укреплению законности в теории государства и права возрастает значение исследования деятельности этих органов по обеспечению прав и свобод человека и гражданина. Большинство государственных и муниципальных служащих добросовестно и квалифицированно исполняют свои должностные обязанности, но есть и факты прямого нарушения закона, игнорирования жалоб и заявлений гражданина, что порождает недоверие населения к органам публичной власти в целом, и, следовательно, к государству. Причины этих негативных явлений обусловлены как объективными, так и субъективными факторами, связанными с неоднозначностью точек зрения в теории государства и права по проблемам законности и с практикой обеспечения законности в деятельности органов власти.
Новейшая юридическая научная и учебная литература свидетельствует об отсутствии единого понимания законности среди ученых. В силу этого тема диссертационного исследования представляется чрезвычайно важной как с теоретической, так и с практической точек зрения, поскольку непосредственно затрагивает вопросы построения в России развитого открытого гражданского общества, правового и социального государства, обеспечения широких демократических прав и свобод человека и гражданина, всех участников общественных отношений. Изучение этих проблем напрямую связано с обобщением действующего законодательства, правоприменительной практики, анализом острых вопросов нарушения законности государственными и муниципальными служащими. В силу этого актуальными являются предложения по совершенствованию всего механизма правоприменения в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Степень разработанности проблемы. Вопросам теоретического обоснования и практической реализации принципов законности в современных условиях посвящены работы: П.П. Баранова, А.Д. Бойкова, Ю.И. Гревцова, С.Г. Дробязко, И.А. Иванникова, В.Н. Кудрявцева, В.В. Макеева, Е.А. Пуш-карева, Ю.А. Тихомирова и др.
Проблемы, связанные со взаимодействием органов государственной власти и органов местного самоуправления, отдельные аспекты их функционирования рассматривались в трудах таких видных ученых, как: Г.В. Ата-манчук, Г.В. Барабашев, Ф.М. Бородкин, Н.С. Бондарь, В.Н. Кудрявцев, O.K. Кутафин, А.В. Лагуткин, Г.В. Мальцев, А .Я. Слива, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, В.И. Фадеев и др.
Надо отметить, что многие авторы затрагивают проблемы законности в деятельности всего механизма государства (Г.В. Атаманчук, Ю.А. Тихомиров) или отдельных его органов: органов внутренних дел (П.П. Баранов, В.В. Макеев, Е.А. Пушкарев и др.), прокуратуры (А.Я. Сухарев), судебной власти (А.Д. Бойков, В.Д. Зорькин и др.). В диссертации М.А. Еремеева, посвященной реализации принципа законности в деятельности государственного аппарата современной России, цель исследования не соответствует названию и отрицает социально-политические, а не правовые проблемы функционирования государственного аппарата. Однако комплексного исследования на монографическом уровне, затрагивающего деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях построения в России социального государства еще не было.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в проведении целостного, системного и обобщающего анализа проблемы реализации принципа законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях построения в России социального правового государства. Для реализации указанной цели в работе поставлены и решаются следующие задачи:
- выявить сущность законности в современной юридической доктрине;
- исследовать гарантии и принципы реализации законности в деятельности органов государственной власти;
- рассмотреть роль и место прокурорского надзора и административноого контроля в системе обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления;
- обозначить пути совершенствования механизма контрольно-надзорной деятельности на муниципальном уровне;
- проанализировать соблюдение законности органами местного самоуправления Российской Федерации;
- предложить механизм совершенствования юридической ответственности органов местного самоуправления за нарушение законности.
Объектом диссертационного исследования выступают общественные отношения, составляющие сферу реализации законности в России органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Предметом диссертационного исследования являются особенности реализации законности в условиях построения в России социального государства.
Методологической базой исследования является диалектический метод научного познания, метод восхождения от абстрактного к конкретному и такие общенаучные методы, как сравнительно-правовой, статистический, системный, анализа и синтеза.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке концептуального подхода к проблеме реализации принципов законности в деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в современных условиях.
На защиту выносятся следующие положения, содержащие, по мнению автора, определенные элементы теоретической новизны:
1. Законность есть развивающиеся явление и процесс одновременно, выражающие сущность нормативно-правовых актов в ходе их реализации. Сущность законности заключается в поддержании динамизма правопорядка в результате согласованной деятельности всей системы государственных органов и органов местного самоуправления России.
2. Нельзя поставить приоритеты среди гарантий законности, так как выпадение хотя бы одного элемента из системы гарантий влечет за собой фактически ее ничтожность. В итоге проблема укрепления законности является не только правовой, но и общесоциальной. Изменения, происходящие в России с 1990-х годов по настоящее время в социальной структуре общества, в правовой системе страны, привели к проблемам реализации принципов законности в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления.
3. Одной из причин недостаточного использования потенциала прокурорского надзора за соблюдением законности в действиях органов местного самоуправления является превращение прокурорских органов в контролирующие ведомства.
4. Надзор и контроль государственных органов в сфере местного самоуправления нуждается в теоретических обобщениях. Залогом успеха надзорных мероприятий органов прокуратуры по установлению законности является деятельность органов государственного контроля по выявлению и устранению нарушений законов в различных сферах общественных отношений.
5. Закрепление Конституцией Российской Федерации 1993 года института местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти, обособленного от системы органов государственной власти, является одной из причин нарушения принципов правовой законности в деятельности органов местного самоуправления. Необходимо закрепить в федеральном законодательстве положения, реализующие порядок приостановления действия незаконных нормативных актов органов и должностных лиц местного самоуправления до их рассмотрения и признания недействительными судом.
Научная и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, дополняют и развивают ряд разделов общей теории государства и права, имеют методологическое значение для отраслевых юридических наук. Выводы и предложения, сформулированные по смежным проблемам, могут быть использованы в исследовании проблем функций и принципов права, заключаются в разработке рекомендаций по совершенствованию правовых и научных основ практической деятельности субъектов законности. Приведенный в диссертации анализ различных взглядов и подходов к проблемам законности, правотворчества и правотворческой политики позволяет использовать полученные в результате диссертационного исследования выводы при решении проблем функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления, при разработке и совершенствовании соответствующих нормативных актов и в процессе дальнейших научных исследований, а также в преподавании курсов «Теория государства и права», «Муниципальное право», «Административное право», «Конституционное право».
Апробация результатов исследования. Все положения диссертации отражены в 4 опубликованных научных статьях автора. Основные положения диссертации неоднократно докладывались на заседаниях кафедры теории государства и права Ростовского государственного университета путей сообщения, а также на научно-практических конференциях: региональной научно-практической конференции «Славяне на Северном Кавказе: проблемные вопросы» (г. Ростов-на-Дону, ИППК РГУ, декабрь 2004 г.), всероссийской научно-практической конференции «Государственность и право славянских народов» (г. Ростов-на-Дону, РГУПС). Результаты научного исследования внедрены в учебный процесс, используются при чтении курсов «Теория государства и права», «Муниципальное право Российской Федерации» и «Трудовое право».
Структура диссертационной работы. Работа состоит из введения, восьми параграфов, объединенных в три главы, заключения и литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Карташов, Василий Михайлович, Ростов-на-Дону
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Подводя итог теме диссертационного исследования, мы можем отметить, что в условиях построения в России социального государства важным фактором установления правопорядка является реализация законности всеми государственными органами и органами местного самоуправления.
Законность в деятельности органов государственной власти представляет собой реализацию ими своих функций в рамках уполномоченного субъекта и в пределах его полномочий в соответствии с актами более высокой юридической силы и в рамках четко очерченной процедурной формы. В понятии законности, на наш взгляд, можно выделить ряд составляющих, которые по своей значимости могут быть интерпретированы как основные (конституционные) принципы законности в Российской Федерации.
Федеральное законодательство, развивая конституционные нормы и принципы организации и деятельности местного самоуправления, превращает последнее в центр обеспечения законности на подведомственной территории. Однако закрепление Конституцией Российской Федерации института местного самоуправления как самостоятельного звена публичной власти, организационно обособленного от системы государственных органов, т.е. без существовавшего ранее в советский период инструментария административного воздействия вышестоящих государственных органов на местные советы, породило комплекс вопросов о разработке новых видов, форм взаимосвязей органов местного самоуправления и органов государства как звеньев публичной власти.
Возникли споры в теории и проблемы на практике по вопросу о соотношении государственного и негосударственного в природе местного самоуправления. Дуалистичность восприятия местного самоуправления, проявлялось в том, что, с одной стороны, оно выступает как часть единой публичной власти, элемент, продолжение государственного механизма, а с другой - является организационно и функционально обособленным, имеет собственную легитимность. Данные обстоятельства явились одной из причин нарушения принципов правовой законности в деятельности органов местного самоуправления.
Решение многих вопросов, входящих в предметы ведения муниципальных образований, требует от соответствующих субъектов местного самоуправления осуществления правотворческой деятельности, которую можно выделить в самостоятельное направление деятельности местного населения и других субъектов муниципального управления. Подтверждением того служит и практика правотворческой деятельности в области местного самоуправления: в ряде субъектов Федерации и муниципальных образований приняты нормативные правовые акты о нормативных правовых актах, о законотворческой или нормотворческой деятельности, созданы группы, обеспечивающие правотворческий процесс.
Главным в социальном назначении государственного контроля в отношении органов местного самоуправления, основной его целью как функции управления является недопущение государственными органами отклонений поведения объекта контроля (органов местного самоуправления) от заданных правовыми нормами правил, стандартов, нормативов, обеспечение стабильности государственного управления, реализации единой государственной политики.
Одним из таких механизмов может являться административный контроль за законностью правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления, осуществляемый органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления не находятся в отношениях субординации, поэтому административный контроль может устанавливаться здесь только в определенных пределах. В этой связи в работе рассматриваются конкретные методы его реализации, обусловленные указанными причинами.
Наиболее эффективной формой обеспечения законности решений местной власти сегодня является прокурорский надзор. Одной из причин недостаточного использования потенциала надзора является превращение прокурорских органов в контролирующие ведомства. В результате усилия работников прокуратуры нередко затрачиваются на надзор за соблюдением законности органами и лицами, в отношении которых должны осуществлять контроль другие компетентные государственные органы. Следует подчеркнуть, что залогом успеха надзорных мероприятий прокурора служит обращение к юрисдикционным возможностям органов государственного контроля в регионе, используемым как для выявления, так и для устранения нарушений закона в различных сферах общественных отношений.
Возможность оперативного устранения нарушений законности на муниципальном уровне путем административного контроля исполнительных органов государственной власти или прокурорского надзора сегодня существенно ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов не подлежащими применению. Представляется целесообразным закрепить в федеральном законодательстве возможность приостановления действия незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения судом в установленные сроки вопроса о признании их недействительными.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Реализация законности в условиях построения в России социального государства»
1. Конституция Российской Федерации. М., 2004.
2. Федеральный Конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. 03.11.2004) «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.
3. Федеральный Конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
4. Федеральный Конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ (ред. 07.06.2004) «О Конституционном Суде Российской Федерации».
5. Федеральный Конституционный закон от 31.12.1996 № 1-ФКЗ (ред.0407.2003) «О судебной системе Российской Федерации».
6. Федеральный Конституционный закон от 28.04.1995 № 1-ФКЗ (ред.2503.2004) «Об арбитражных судах Российской Федерации».
7. Гражданский кодекс Российской Федерации.
8. Уголовный кодекс Российской Федерации.
9. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.
10. Закон Российской Федерации от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. 22.08.2004) «О Прокуратуре Российской Федерации».
11. Федеральный закон от 10.01.2003 № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации».
12. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. 29.12.2004) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
13. Федеральный закон от 11.04.1998 № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления».
14. Закон Российской Федерации от 06.07.1991 № 1550-1 (ред.0812.2003) «О местном самоуправлении в Российской Федерации».
15. Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. 08.12.2003) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
16. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 (ред. 30.12.2004) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
17. Федеральный закон от 24.06.1999 № 119-ФЗ (ред. 20.05.2002) «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».
18. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. 22.06.1998) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления».
19. Федеральный закон от 08.01.1998 № 8-ФЗ (ред. 25.07.2002) «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации».
20. Федеральный закон от 25.09.1997 № 126-ФЗ (ред. 28.12.2004) «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».
21. Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 (ред. 14.12.1995) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
22. Областной закон Ростовской области от 15.01.1996 № 9-ЗС (ред. 11Л 0.2004) «О местном самоуправлении в Ростовской области».
23. Областной закон Ростовской области от 17.12.2003 № 56-ЗС (ред.2912.2004) «О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области».
24. Областной закон Ростовской области от 24.09.2003 № 21-ЗС (ред. 29.12.2004) «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Ростовской области».
25. Областной закон Ростовской области от 18.06.1997 № 41-ЗС (ред. 15.03.2004) «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ростовской области».
26. Областной закон Ростовской области от 29.12.1997 № 55-3G (ред.1610.2003) «О муниципальной службе в Ростовской области».
27. Областной закон Ростовской области от 23.09.2002 № 272-ЗС (ред.1412.2004) «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области на 2003 год».
28. Областной закон Ростовской области от 25.10.2002 № 273-3C (ред.2210.2005) «Об административных правонарушениях».
29. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации «О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащих закону» от 27.04.1993 № 5 (ред. 24.04.2002).1. Книги
30. Абузова Г.А., Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 72.
31. Акопов JI.B. Демократический контроль как государственно-правовой институт (история, теория, практика). Ростов н/Д, 1997.
32. Акопов Л.В. Контроль в управлении государством. Ростов н/Д,2002.
33. Алексеев А. Общий надзор: проблемы и перспективы // Законность. 1998. №2.
34. Алексеев С.С. Право на пороге нового тысячелетия: Некоторые тенденции мирового правового развития надежда и драма современной эпохи. М., 2000.
35. Амирбеков К. Юридическая ответственность муниципального образования и прокурорский надзор // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 19.
36. Андреев В. Полномочия Счетной палаты Российской Федерации // Российская юстиция. 1999. № 11. С. 15.
37. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1999. С. 223.
38. Бабурин С.Н. Мир империй. Теория государства и мировой порядок. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005.
39. Баглай М.В. Конституционное право России. М., 1999.
40. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003. С. 136.
41. Басик В.П. Развитие законодательства о правовом статусе иностранных граждан в РФ // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 8.
42. Белкин А.А. Вопросы конституционности в деятельности прокуратуры // Конституционность и прокурорский надзор: Сб. статей. М., 1997.
43. Белкин А.А., Пахоменко Т.А., Бурмистров А.С., Дементьев В.А. Прокурорский надзор за законностью уставов муниципальных образований. М., 2000. С. 9.
44. Беляев В.П. Контроль и надзор в Российском государстве. М.: Проспект, 2005.
45. Беляев В.П. Контроль и надзор как средства реализации правовой политики // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 3. С. 56.
46. Бессарабов В. Прокуратура и органы местного самоуправления // Законность. 2001. № 4.
47. Большой юридический словарь. М., 1998. С. 647.
48. Бондарь Н.С. Конституционный Суд и муниципальное правотворчество // Местное самоуправление в России: Сб. статей / Под ред. В.Б. Зотова. М.: Ось-89, 2003.
49. Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. статей / Под ред. проф. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002.
50. Бондарь Н.С., Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2002.
51. Васильев М. Организация нормотворческого процесса в муниципальных образованиях (анализ состояния) // Муниципальное право. 2000. № 1. С. 25, 53.
52. Васильев М.А. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Обнинск, 2001.
53. Вишневский А.Ф., Горбатюк Н.А., Кучинский В.А. Общая теория государства и права. Минск, 2004. С. 501.
54. Владимирова О.В. Государственный финансовый контроль // Правовая политика и правовая жизнь. 2004. № 3.
55. Власов А.А. Проблемы эффективности и доступности правосудия в России // Государство и право. 2004. № 2.
56. Воротников А.А. Бюрократия и бюрократизм // Политология / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1999. С. 372.
57. Горохов Б.А. Судебная защита местного самоуправления // Местноеправо. 2001. № 1.
58. Горшнев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987. С. 56.
59. Государственная дисциплина и ответственность. Л., 1990.
60. Грызлов Б.В. Мэры должны быть избираемыми // Российская газета. 2005. № 56.
61. Демин В. Судебный контроль за законностью актов местного самоуправления // Российская юстиция. 2001. № 6.
62. Дробязко С.Г. Правовая законность и правовой порядок // Дро-бязко С.Г., Козлов B.C. Общая теория права. Минск, 2005. С. 429^445.
63. Заднепровская М.В., Урумов А.В. Понятие законности // Труды Краснодарского юридического института МВД России. 2000. Вып. 5. С. 29.
64. Зайцева Л.В. Юридическая ответственность органов местного самоуправления, их должностных лиц. Сургут, 1999. С. 73.
65. Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в России: Т. 2 / Под ред. В.М. Жуйкова. М.: Городец-издат, 2003.
66. Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудия России: Т. 1 / Под ред. Т.Г. Морщаковой. М., 2003.
67. Зинченко Г. Региональная элита на государственной службе // Власть. 1997. №11. С. 56,61.
68. Зорькин В.Д. Белые одежды для черной мантии // Российская газета. 2004. 10 декабря.
69. Иванников И.А. Проблемы государства и права России начала XXI века. Ростов н/Д, 2003. С. 116, 270, 271.
70. Иванников И.А. Эффективность государственной власти в России: Проблемы теории и практики. Ростов н/Д, 2004. С. 119-123, 129.
71. Исполнительная власть в Российской Федерации. М., 1996.
72. Кадыша И.А. Законность в сфере применения права // Вопросы государства и права: Сборник статей. М., 2001. С. 71.
73. Казарина А.Х., Соколова И.А. Прокурорский надзор за исполнением законодательства о местном самоуправлении: Пособие для прокуроров. М.: Издательство ИПК РК Генеральной прокуратуры РФ, 2002.
74. Кашанина Т.В., Кашанин А.В. Основы российского права: Учебник. М.: Норма-Инфра, М., 2000.
75. Костюков А.Н. Муниципальное право в системе российского права: стагнация или развитие, а может быть новая роль? // Государство и право. 2003. № 9.
76. Кряжков А.В. Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2000.
77. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2000. С. 22.
78. Лившиц Р.З. Теория права. М.: БЕК, 1994.
79. Лукашева Е.А. Законность и правопорядок // Проблемы общей теории права и государства / Под ред. B.C. Нерсесянца. М., 1999. С. 465.
80. Макеев В.В., Пушкарев Е.А. Законность и ее гарантии в системе обеспечения прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел. Ростов н/Д, 2003. С. 100.
81. Мамаев Р.Б. Конституционная юстиция в субъектах РФ (на примере республик Южного федерального округа) // Государство и право. 2003. № 4.
82. Местное самоуправление в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. М.: Октябрь, 2002.
83. Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. № 10.
84. Морозова JI.A. Теория государства и права. М., 2002. С. 348.
85. Новокрещенов А.В. Самоорганизация территориальных общностей и местное самоуправление. Новосибирск, 2002. С. 72.
86. Овсянко Д.М. Административное право. М., 1999. С. 169.
87. Пехтерев А.Ф. О правозаконности в условиях реформирования законодательства// Современное право. 2003. № 10. С. 25.
88. Полянский В.В. Административный ресурс и законность в деятельности органов исполнительной власти // Административное право. М., 2002. С. 304-309.
89. Президент, Парламент, Правительство. 1997. № 11. С. 16-17.
90. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления (круглый стол) // Государство и право. 2004. № 4.
91. Путин В.В. Лечение и отдых должны быть доступными для россиян // Вольная Кубань. 2004. 27 июля.
92. Путин В.В. Открытое письмо Владимира Путина к российским избирателям // Комсомольская правда. 2000. 25 февраля.
93. Савицкий В.М. Организация судебной власти в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1996.
94. Сергеев А. Приостановление действия актов органов местного самоуправления // Законность. 2003. № 10.
95. Сергеев А.А. К новому пониманию конституционной модели российского местного самоуправления // Закон и право. 2004. № 5.
96. Сергеев А.А., Розенфельд В.Г. Административный контроль за законностью правовых актов органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 12. С. 30.
97. Соловьев С. Механизм ответственности глав муниципальных образований // Законность. 2003. № 8. С. 50.
98. Соловьев С. Юридическая ответственность глав муниципальных образований // Законность. 2002. № 8.
99. Соловьев С., Степанищев В. Законность регионального и местного нормотворчества // Законность. 2002. № 3.
100. Сорокин В.В. О проблеме «неправа» в переходный период // Современное право. 2003. № 9. С. 29.
101. Старилов Ю.Н. Административные суды в России. Новые аргументы «за» и «против». М., 2004.
102. Сухарев А .Я. Актуальные проблемы законности в условиях реформ и роль прокуратуры в ее обеспечении // Законность в Российской Федерации. М„ 1998. С. 109.
103. Тагиев А.С. Некоторые актуальные проблемы законности и правопорядка в современной правовой науке // Право и политика. 2001. № 8. С. 12.
104. Теория государства и права / Под ред. М.М. Рассолова и др. М., 2000. С. 318.
105. Теория государства и права / Рассолов М.М., Венгеров А.Б., Чиркин В.Е. и др. М., 2000. С. 351.
106. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.,1998.
107. Тихомиров Ю.А., Сухарев А.Я., Демидов И.Ф. Законность в Российской Федерации. М.: Спарк, 1998.
108. Ученые-юристы МГУ о современном праве / Под ред. проф. М.К. Треушникова. М., 2005.
109. Федеральные законы и исполнительная власть // Журнал российского права. 1997. № 3.
110. Федосов М.Н. О понятии «конституционная законность» // Ученые записки МГСУ. 2001. № 6. С. 102.
111. Ходаковский Д.В. Историко-правовые и теоретические проблемы инкорпорации положений Европейской Хартии местного самоуправления в Российскую правовую систему // Государство и право. 2005. № 4. С. 67-77.
112. Шалумов М.С. Прокурорский надзор и государственный контроль за исполнением законов: разграничение компетенции и ответственности // Государство и право. 1999. № 1. С. 79.
113. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 35.
