Сенатская практика по земским делам

Мухлынина, Мария Михайловна

Сенатская практика по земским деламтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Сенатская практика по земским делам»

На правах рукописи

Мухлынина Мария Михайловна

СЕНАТСКАЯ ПРАКТИКА ПО ЗЕМСКИМ ДЕЛАМ (КОНЕЦ XIX - НАЧАЛО XX ВВ.)

Специальность 12.00.01 - теория и история права и государства;

история правовых учений

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Киров - 2006

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Вятский государственный гуманитарный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент

Куликов Владимир Владимирович Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Ведущая организация: Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Чувашский государственный университет им. И.Н. Ульянова»

Защита диссертации состоится «31» марта 2006 г. в_часов на заседании диссертационного совета К-208.061.02 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.01 - теория и история права и государства; история учений о праве и государстве при ГОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» по адресу: 603015, г. Н. Новгород, ул. Ашхабадская, д. 4. Зал ученого совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ГОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского» по адресу: 603022, г. Н. Новгород, пр. Ю. Гагарина, д. 23, корп. I.

Автореферат разослан <у№» февраля 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Галай Юрий Григорьевич кандидат юридических наук, доцент Биюшкина Надежда Иосифовна

кандидат юридических наук, доцент

В.С. Сэруа

/Р06А

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. История развития института административной юстиции, призванного обеспечивать и защищать субъективные публичные права граждан, а так же контролировать сферу публичного управления, переплетающаяся с проблемой становления местного самоуправления и системой регулирования отношений центральных и региональных властей, является сложной, неоднозначной и весьма актуальной темой исследования. Административная юстиция в конце XIX - начале XX вв. выполняла важную функцию судебного контроля посредством использования соответствующих процессуальных форм в системе административного судопроизводства, рассматривала правовые споры, возникающие в сфере управления, и направленные на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц. Однако попытки органов самоуправления добиться справедливости в административном или судебном порядке не всегда давали желаемый результат, поэтому и сегодня актуален вопрос о разработке унифицированного, научно проработанного закона о местном самоуправлении. В Современной России так же необходимо четко отрегулировать механизм и инстанции в разрешении споров и конфликтов, органов самоуправления между собой, с органами государственной власти и гражданами. Исторический опыт органов административной юстиции дореволюционной России послужил бы определенным примером для деятельности современных административно-судебных учреждений.

ских постановлений рассматривалась губернским по земским и городским делам присутствием по спорам о законности, а затем направлялась в Сенат, поэтому Правительствующий Сенат и губернское присутствие являлись наиболее важными субъектами в процессе административного контроля. Деятельность Правительствующего Сената по надзору за законностью действий земских учреждений заключалась в издании указов и определений, которые имели большое практическое значение для правильного развития земского дела, а их анализ - определенный научный интерес.

Главная цель работы - получение комплексной характеристики практики дореволюционных органов административной юстиции, и, в первую очередь, Правительствующего Сената по разрешению вопросов, связанных с земской юрисдикцией в конце XIX - начале XX вв. после введения Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.

Для достижения заявленной цели представляется необходимым решить следующие задачи:

1. Исследовать роль и значение Правительствующего Сената в системе органов, осуществляющих функцию административной юстиции.

2. Выяснить и проанализировать характер взаимоотношений земских органов с государственными учреждениями всех уровней (в том числе и с Сенатом) при административном урегулировании конфликтов, а так же содержание и действенность контроля над земствами.

3. Разработать понятия «сенатская практика» и «механизм разрешения земских дел», которые являются основополагающими для данного исследования.

4. Изучить статистический материал, касающийся практики Первого (административного) департамента Правительствующего Сената по земским делам в конце XIX - начале XX вв.

5. Выявить правовые особенности взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел за период с 1885 по 1905 гг.

6. Провести классификацию сенатской практики по земским делам.

Объектом исследования является совокупность социально-экономических и

политико-правовых отношений, сложившейся в Российском государстве во второй половине XIX - начале XX вв.

Предметом исследования выступает взаимодействие органов государствен-

ной власти и местного самоуправления в процессе осуществления своих функций. В частности, правовая деятельность Правительствующего Сената по разрешению земских дел.

Хронологические рамки исследования из всего времени существования земств (1864-1917 гг.) и практики Правительствующего Сената ограничиваются 18851905 гг. Верхняя хронологическая граница обусловлена тем, что к 1885 г. земства уже прошли период становления и накопления опыта, были сформированы основные направления их деятельности, так же наметился поворот от либеральных преобразований к политической реакции. Кроме того, в результате принятия в 1890 г. нового Положения о земских учреждениях претерпел изменения и сам механизм разрешения земских дел. Нижняя граница завершает определенный этап в истории России и начинает новый (первая буржуазно-демократическая революция). По оценкам советских и современных исследователей с начала XX в. реализуются наступления на достижения периода демократических преобразований (вторая половина XIX в.), что воплотилось в контрреформах Александра III. В целом данные хронологические рамки позволяют проследить один из наиболее насыщенных событиями этапов существования земств и практики Правительствующего Сената.

Степень научной разработанности темы. Отечественная и зарубежная историография накопила обширный массив исследований по вопросам местного управления и самоуправления, земских и городских учреждений, но что касается тематики предлагаемой работы, где бы практика Правительствующего Сената по земским делам выступала самостоятельным объектом изучения, то оказывается объем опубликованных исследований очень невелик. Если Правительствующему Сенату как высшему органу административной юстиции исследователи уделяли внимание, то деятельности органа, исполнявшего функции местного административного суда с 1890-1917 гг. - губернского по земским и городским делам присутствия, посвящено незначительное количество работ.

Но прежде упомянем и о разработке проблемы административной юстиции, которая непосредственно связана с тематикой данного исследования. С научно-практической точки зрения, наиболее фундаментально и результативно эта тема обсуждалась в России дважды в течение последних ста лет: в начале XX в. и в конце XX - начале XXI в. В начале XX в. множество научных статей и монофафий были по-

свяшены вопросам о сущности, значения, правовых формах и организации административной юстиции в России (ученые этого периода ратовали за выделение административной специализации в общих судах, и как итог явилось принятие в 1917 г. Положения о судах по административным делам, которое не действовало)' Вторая масштабная научная дискуссия развивалась в конце XX - начале XXI вв. в преддверии подготовки проектов ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса РФ об административном судопроизводстве и знаменовала переход от административной юстиции к административному судопроизводству.

С середины 1860-х гг. и до 1917 г. (первый этап изучения земств) по земской проблематике вышло большое количество работ, носивших зачастую публицистический, а не исследовательский характер, к тому же многие авторы являлись известными в свое время общественными деятелями и практиками административного управления2. В это же время вышли и самые крупные обобщающие труды, посвященные юбилею (50 лет) деятельности земств, также затрагивающие и деятельность Правительствующего Сената, в частности четырехтомный труд Б.Б. Веселовского3.

Особый интерес представляют исследования, посвященные непосредственно истории, структуре, компетенции, деятельности главного административно-судебного органа - Правительствующего Сената и его департаментов4. Сведения, содержащиеся в этих изданиях, хотя в основном и носят описательный характер, легли в основу нашей исследовательской работы.

Еще один блок - работы региональных исследователей, в частности, касающиеся земских учреждений Вятской губернии. Авторы анализировали земское представительство, выделяли основные направления финансовой, экономической, куль-

1 См.: Гессен М. Возрождение естественного права. - СПб.. 1902, Он же Судебная реформа - СПб, 1904; Он же. Губернатор, как орган надзора - С(1б. 1912, Корф С.А. Административная юстиция в России Т 1 -СПб.,1910; Тарасов И.Т. Очерки науки полииейского права. - М., 1897.

" См. Безобразов В П. Государство и общество Управление, самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882, Авииов Н.Н Граф Корф М.А. и земская реформа 1864 г - М., 1904; Чичерин Б Н Избранные труды - СПб, 1998, Он же. Курс государственной науки Ч 1. Обшее государственное право - М, 1894, Он же Курс государственной науки: В 3 ч - М , 1898; Еллинек Г Обшее учение о государстве - СПб, 1908, Белоконский И П Земство и конституция. - М., 1910.

3 См • Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. - СПб., 1911.

4 См ■ Блинов И А. Правительствующий Сенат в XIX столетии // История Правительствующего Сената за двести лет Т 4 - СПб, 1911; Гаген В А Очерки по историк Сената в XIX столетии - СПб, 1911. Правительствующий Сенат Справочная книга Составитель Цейль М А - СПб, 1898, Свод законов Российской империи Изд 3 Т 1 ч 1 Кн 3 Свод учреждений Правительствующего Сената и принадлежащим к оному установлений. • СПб., 1835, Справочный бюллетень Канцелярии I департамента Правительствующего Сената - СПб, 1907, Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917 Т 1 Высшие государственные учреждения. - СПб, 1998

турно-просветительной деятельности земских учреждений, что способствовало более глубокому рассмотрению сенатской практики по различным категориям земских дел5.

С 1918 г., с момента ликвидации большинства земских учреждений начался второй этап изучения земств, продолжавшийся до 1990-х гг. - период утраты интереса исследователей к истории земства, и как следствие количество опубликованных работ по земской проблематике было весьма небольшим. В советский период авторитарно-бюрократическая власть отвергла систему местного управления, которая была создана к началу XX века. Большая часть работ относится к 1950-м - 1970-м гг., и основное внимание было уделено проблеме земского либерального движения6.

Особый интерес представляют научные работы П.А. Зайончковского, которые содержат характеристику состава Правительствующего Сената (число департаментов, сфера деятельности, состав сенаторов и т. д.) и дают крайне нелицеприятные отзывы о сенаторах, действующих «в видах правительства, т. е. противно существующим законам»7, а также о введении Положения 1890 г.

В связи с демократическими преобразованиями в России, произошедшими в начале 1990-х гг., начался следующий, качественно новый этап изучения деятельности земских учреждений. Появилось значительное количество монографий, статей, кандидатских диссертаций, посвященных анализу практического опыта земств различных регионов России в области народного образования, медицины, экономики, страхованию, статистики и т. д.8.

5 См Сборник статей из «Вятских губернских ведомостей» краеведческого содержания за 1865-1869 гг - Вятка, 1865, Краткий обзор деятельности Вятского Губернского земства за 35 лет (1867-1902) Вып I - Вятка. (906, Романов Н Н Исследование земских раскладок Вятской губернии. - Вятка, 187J; Голубев ПА Вятское земство среди других земств России' Крат. Ист -стат Очерк культурной деятельности Вятского земства в связи с деятельностью всех русских земств. - Вятка, 1901; Голубев Л. Историко-статистический сборник сведений по вопросам экономического и культурного развития Вятского края - Вятка, 1896

' См Гармиза В В Подготовка земской реформы 1864 г. - М., 1957. Зайончковский П А. Кризис самодержавия на рубеже 1870 - 1880-х годов. - М. 1964, Он же. Российское самодержавие в конце XIX столетия (Политическая реакция 80-х - начала 90-х гг). - М., 1970; Он же. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. - М 1978, Захарова Л.Г Земская контрреформа 1890 г - М , 1968, Пирумова Н.М. Земское либеральное движение- социальные корни и эволюция до начала XX в. - М , 1986; Нардова В А Городское самоуправление в России в 60-х - начале XIX в. - Л., 1984.

7 Зайончковский П.А Российское самодержавие в конце XIX столетия. (Политическая реакция 80-х - начала 90-х годов). - М„ 1970. - С. 106.

* См. Абрамов В.Ф Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996; Он же Земство, народное образование и просвещение//Вопросы истории. - 1998. - № 8; Матвеев М.Н. Земства Поволжья в 1917-1918 гг. -Самара, 1995, Кузьмин В Ю Становление и развитие земской медицины во второй половине XIX - начале XX в.: Автореф. дис. .. канд ист наук. - СПб, 1997; Ефременко A.B. Роль земства в повышении агрокультурного уровня российского земледелия в конце XIX - начале XX в.: Автореф дис. . д-ра ист наук - М, 2000; Чу-прин В.В. Земство и развитие среднего образование на Урале (60-е гг. XIX - 1917)- Автореф. дис. ... канд. ист. наук - Оренбург, 2000, Мартынцева Н В Уездные земства в конце XIX - начале XX вв (По материалам западных уездов Орловской губернии)- Автореф. дис.. канд. ист. наук - Брянск, 2004; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). - М., 1998; Альманах // Российское земское движе-

В современный период исследователи стали проявлять большой интерес к взаимоотношениям органов земского самоуправления с государственной властью всех уровней. Но вновь авторы базируют свои исследования на традиционном взгляде, касающемся отношений коронной администрации и земского самоуправления, как на скрытом, а иногда и открытом конфликте9.

В последнее время стали разрабатываться вопросы, связанные с деятельностью основных институтов административной юстиции Российской Империи - губернского по земским и городским делам присутствия и Правительствующего Сената, а так же правительственного контроля за земствами. В исследованиях В В. Куликова происходит пересмотр целого ряда историографических штампов, касающихся самых острых вопросов в отношениях правительства и земских учреждений, анализируется механизм урегулирования административных конфликтов. В.В. Куликов - практически единственный автор, в чьих работах уделяется внимание непосредственно сенатской практике по земским делам10.

Таким образом, обзор историко-правовой литературы показывает, что лишь немногие исследователи уделяли внимание анализу сенатской практике по земским делам и специальная работа по данной тематике отсутствует.

Методологическая база диссертации основывается на общенаучных принципах историзма, системности, объективности и соответствующих им методах анализа. Важным методом исследования является системно-структурный подход, базирующийся на том, что историческая реальность представляет собой совокупности взаимосвязанных и взаимодействующих объектов, определенные целостные системы образования. Применяются и общенаучные принципы, такие как, логический и проблемный. Правовой и организационно-структурный подход рассматривает государст-

ние. 1993-1998; Иванникова НА Исторический опыт земского самоуправления по развитию общественного призрения. - М., 1998; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998, Соловьева М Ф Земская школа; опыт общественно-государственного управления. - Киров, 2000; Петровичева Е.М. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. - М, 2001; Верещагин А Н. Земский вопрос в России. Политико-правовые отношения - М., 2002.

' См.: Жукова Л.А. Земсьое самоуправление и бюрократия в России' конфликты и сотрудничество, 1864-1917 гг.-М, 1998.

10 См Куликов В В Земское самоуправление. Учеб пособие. - Киров, 1996, Он же К оценке земского Положения 1890 г // Гос-во и право 2000 № 1 - С 104-107; Он же Реформа местного самоуправления в России-теория и реальность // Гос-во и право. 2000. № 11. - С 13-17; Он же. Местное самоуправление и административный надзор исторический опыт земства // Журн рос, права 2000 № 9 - С 142-153, Он же Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам: Историко-правовой очерк - Киров. 2001; Он же. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX в) - М , 2001; Он же. Проект реформы местного управления России 1914 г. В сб. ст.: Земское самоуправление- организация, деятельность, опыт- Материалы науч. конф, посвящ. 135-летию Вят. земства. - Киров, 2002. - С. 6-11

во как источник права и закона, формирующих деятельность государства, его структур, различные сферы жизни общества и граждан. Без принципа исследования основных закономерностей возникновения и развития местных органов самоуправления, их законодательной базы, органов административной юстиции, механизма рассмотрения земских дел невозможен объективный анализ материалов данного исследования.

В исследовании применен комплекс общенаучных и специально-научных методов: логический (индукция и дедукция), гносеологический (анализ и синтез), проблемно-хронологический, сравнительно-исторический. Использовались теоретико-информационные, экономические, правовые, социологические разработки. Работа с источниками проводилась с помощью проблемно-хронологического, описательного, историко-генетического, математически-статистического методов обработки информации, что определилось как целями и задачами исследования, так и своеобразием используемых источников.

Теоретической основой исследования послужили научные труды дореволюционных ученых-юристов: В.М. Гессен, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градовский, В.П. Безобразов, И.Т. Тарасов, В.А. Гаген, H.H. Авинов, Б.Н. Чичерин, Г. Еллинек, И.П. Белоконский, Б.Б. Веселовский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, В.В. Ивановский, А.И. Елистратов, И.А. Блинов и других авторов, а так же работы советских исследователей, таких как Л.Г. Захарова, Н.М. Пирумова, В.А. Нардова, ПЛ. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, Г.А. Герасименко, JI.E. Лаптева и др. Изучение сенатской практики по земским делам было предпринято современными учеными В.В. Куликовым, A.A. Ярцевым, О.Н. Богатыревой и др.

Источинковую базу диссертации составляют нормативно-правовые акты органов государственной власти дореволюционной России". Постоянные сенатские разъяснения и циркуляры МВД не только поясняли Положение о земских учре-

" См . Свод законов Российской империи Издание 1890 года T 2., Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г и дополнительные к нему постановления об отдельных отраслях деятельности земства/Сост. Воеводский H, Икскуль Ю по своду законов, полному собранию законов и собранию узаконений и распоряжений Правительства. - СПб., 1890; Правила о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскла-док/Прил. к Своду законов Российской империи - СПб. 1890; Правила устава о промышленности / Прил. к Своду законов Российской империи. T XI, Ч. II. - СПб.. 1876; Правила устава путей сообщения. T. XII. Ч. I. -СПб, 1857, Правила устава врачебного Т ХШ - СПб. 1857, Высочайше утвержденные основные положения о промышленных училищах / Собр. Узак - СПб, 1888 - С 364; Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших по земским делам / Сост Кузнецов H И T I, II, Сборник определений I департамента Правительствующего Сената по городским и земским делам за 10 лет (1891-1900) (2483 определе-нияУСост Канторович Я А - СПб, 1903, Общая ведомость о делах, находящихся в производстве I Департамента Правительствующего Сената № I ноябрь 1913 года - СПб, 1913: Свод законов Российской империи. О Волостном суде. - СПб., 1902.

ждениях 12 июня 1890 г., но и порой меняли исходное содержание законодательных актов. К источникам относятся также архивные материалы (часть которых ранее не вводилась в научный оборот), основная масса представлена документами из фондов Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Кировской области (ГАКО), Центрального архива Нижегородской области (ЦАНО). Самые важные фонды в ГАКО - фонды 586 и 587 Губернских по земским и городским делам присутствия Вятской губернии, в ЦАНО - фонд 72 Губернских по земским и городским делам присутствия Нижегородской губерний и в РГИА - фонд 1341 Губернских по земским и городским делам присутствия, имеющие первостепенное значение при изучении административно-судебной деятельности Правительствующего Сената по земским делам. Эти фонды содержат дела, в которых рассматриваются действия должностных лиц, жалобы и ходатайства физических и юридических лиц на решения органов государственного управления и общественного самоуправления, обжалованные в Сенате.

Научная новизна. Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней впервые сенатская практика по земским делам выделена в самостоятельную тему, представлено ее комплексное исследование с опорой на материалы Волго-Вятского региона и некоторые другие, которым ранее не уделялось достойного внимания. Новизна прослеживается и в анализе классифицированных дел по роду деятельности земств - это финансы, имущество, хозяйственная и социально-культурная деятельность. Исследование производится в ракурсе экономической обоснованности, при этом акцент делается не на политику, а на административную юстицию, т. е. систему специальных судебных и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления.

Личным вкладом автора является то, что по-новому на основании анализа правовых источников и архивных материалов рассматриваются возникающие на практике коллизии, связанные с недостаточно разграниченной и определенной компетенцией уездных и губернский земских учреждений двух уровней местного самоуправления, разрешать которые должен был Первый департамент Правительствующего Сената.

С новых позиций разрабатываются понятия «механизм разрешения земских дел» и «сенатская практика» - важнейшие при комплексном исследовании основных

институтов административной юстиции в конце XIX - начале XX вв. Анализ практики дореволюционных органов административной юстиции по направлениям земской деятельности осуществляется на основе норм Положения о земских учреждениях 1890 г., которое изменило механизм разрешения земских дел. что потребовало более детального освещения указов Сената.

Теоретическое и практическое значение исследования. В диссертации комплексно раскрыты вопросы деятельность Правительствующего Сената по надзору за законностью действий земских учреждений, которая заключалась в издании указов и определений, имеющих большое практическое значение для правильного развития земского дела, а их анализ - определенный научный интерес. Сделаны выводы о том, что разногласия в процессе совместной управленческой деятельности государственных и земских органов вызывали несколько причин - это несовершенство законодательства, отсутствие многих необходимых норм, различное толкование сторонами закона, нарушения предписаний закона с обеих сторон.

Таким образом, научные выводы, сделанные в диссертационном исследовании, позволяют утверждать, что изучение юридических аспектов сенатской практики по земским делам в системе взаимоотношений правительственных и представительных органов в конце XIX - начале XX вв., и на современном этапе приобретает особую значимость.

Концептуальные положения, подходы, рекомендации и фактический материал диссертации могут бьггь использованы при написании обобщающих трудов по истории отечественного государства и права, работ по истории земского законодательства, при разработке курса по истории административной юстиции, тем более что проблема становления административной юстиции в России до сих пор не решена.

Положения выносимые на защиту. В связи с намеченной проблематикой и основными задачами исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Правительствующий Сенат являлся применительно к сфере местного самоуправления, в первую очередь, органом не «охранительным», а «регулирующим». Именно правовое регулирование, реализуемое в форме указов и определений Сената, компенсировало недостаток материальных норм законодательства.

2. После 1890 г. (принятие нового земского Положения) деятельность Первого департамента Сената стала более результативной, т. к. наиболее простые по своему

содержанию дела находили решение на уровне губернских присутствий.

3. Теоретико-правовые основы механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления составляют данные анализа иностранного и отечественного опыта по данной проблеме, которые позволяют сделать вывод о том, что при создании российского механизма использовались зарубежные наработки, однако развитие шло по своему самобытному пути. К тому же, несмотря на критику исследователей, механизм был разработан рационально и действовал на практике эффективно

4. Элементами механизма разрешения земских дел следует считать губернское земское собрание, губернское по земским и городским делам присутствие и Первый департамент Правительствующего Сената.

5. Понятие «механизм разрешения земских дел» является совокупностью процедур, имевших как административно-судебный, так и судебно-волевой характер.

6. Правовыми особенностями взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел можно назвать создаваемые на практике правовые гарантии юридических и физических лиц, обращавшихся за защитой своих прав при осуществлении деятельности органов публичного управления и их должностных лиц. Кроме того, правовые пробелы, вызывавшие различное толкование и применение существующих правовых норм земского законодательства элементами механизма разрешения земских дел было объяснимо и вполне естественно, так как ни один законодатель заранее не может учесть все жизненные обстоятельства.

7. Понятие «сенатская практика» является сложным и многоаспектным. Это и процесс разрешения дела в Правительствующем Сенате, и содержание самого процесса дела, аргументы, которыми руководствуются сенаторы, и конечный результат, т. е. указ Сената, новый прецедент, нормы, которые отсутствовали в земском законодательстве или совокупность результатов по заполнению пробелов.

8. Сенатская практика по земским делам классифицируется по следующим критериям: первый критерий - основные направления деятельности земских органов, функции, выполняемые ими; второй критерий - организационно-правовой аспект, он же принцип деятельности, к которому относится, в частности, выборность.

Кроме того, автором издана монография, осветившая основные положения и выводы диссертационного исследования, материалы которой могут быть использованы при проведении лекций, семинарских занятий, а так же при подготовке учебных курсов по истории государства и права России, работ по истории земского законодательства, при разработке курса по истории административной юстиции.

Структура диссертации определена характером и объемом научного исследования и включает в себя введение, две главы, объединяющие семь параграфов, заключение, библиографический список и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность темы, хронологические рамки работы, научная разработанность темы, определены цель, задачи, объект и предмет исследования, дается характеристика его методологии, теоретическая значимость и личный вклад автора, оценивается научная новизна диссертации, излагаются положения, выносимые на защиту, а так же сведения об апробации результатов работы.

Первая глава - «Механизм разрешения земских дел после 1890 года» состоит из трех параграфов, которые посвящены теоретико-правовым основам механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления, раскрытию непосредственного содержания этих трех элементов (губернское земское собрание - губернское по земским и городским делам присутствие - Первый департамент Правительствующего Сената), а также правовым особенностям взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел.

В первом параграфе «Теоретико-правовые основы механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления» рассматриваются основные взгляды иностранных и отечественных ученых-юристов на проблему понимания механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления, в результате анализа которых делается вывод, что всеобъемлющего комплексного исследования отечественными и иностранных учеными механизма разрешения дел в сфере российского местного самоуправления осуществлено не было. Однако некоторые указанные иностранными исследователями принципы и элементы заимствовались в России для создания и характеристики механизма в системе административной юстиции, но слепого копиро-

вания не было, причиной чему явилось наличие специфических социальных, политических, культурных, а так же правовых условий.

Поэтому обращаясь к теоретико-правовым основам механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления отметим, что механизм, сложившийся в конце XIX - начале XX вв. в Российском государстве и состоящий из трех элементов - земского собрания, губернского присутствия и Первого департамента Сената был разработан грамотно и действовал на практике достаточно эффективно, хотя исследователи в большинстве своем дают ему негативную оценку, не учитывая, что это был первый опыт в стране с зарождающейся системой административной юстиции. Основное же их ученые внимание сосредотачивалось на административной юстиции в целом, в то время как ее аспекты - механизм разрешения земских дел, особенности функционирования его элементов, характер их взаимодействия и взаимозависимости - не являлся предметом специального исследования, восполнение этого пробела и стремится осуществить данная работа.

Таким образом, в исследовании формулируется определение механизма, так под «механизмом разрешения» понимается совокупность процедур, которые имеют административно-судебный и судебно-волевой характер. Еще одна особенность, ярко выраженная в характеристиках исследователей механизма разрешения дел - это игнорирование первого элемента (земского собрания), роль собрания ими никак не обозначена, что не поддается логическому объяснению.

Во втором параграфе - «Элементы механизма разрешения земских дел» раскрывается содержание и дается правовая характеристика трех элементов - губернского земского собрания, губернского по земским и городским делам присутствия и Первого департамента Правительствующего Сената.

Распоряжения земств часто затрагивали как интересы государства, так и интересы частных лиц, и поэтому вполне правомерно, что правительство контролировало деятельность органов земского самоуправления. Рассмотрение и разрешение споров между земскими учреждениями и коронными органами в судебном порядке давало необходимую гарантию нормального функционирования в пореформенной России всего аппарата местного самоуправления. А указы Сената по земским делам со временем стали одним из элементов нормативно-правовой базы земского законодательства.

Компактный аппарат управления земства состоял из распорядительных органов - уездного и губернского земского собраний и исполнительных органов - уездной и губернской земских управ. Уездное земское собрание включало уездных земских гласных, которых избирали на три года и представителей ведомств духовного, удельного и земледелия, городского головы губернского и уездного городов, председателя и членов уездной земской управы. Председателем уездного земского собрания был уездный предводитель дворянства. В волости правительство предпочло ограничиться сословным крестьянским самоуправлением12.

Компетенция земских учреждений включала в себя только те хозяйственные дела, которые Положение 1890 г. отнесло к местным пользам и нуждам губернии и уезда, оговаривалось не вмешательство в дела местных правительственных, сословных и общественных учреждений, так же земства не могли оказывать юридическую помощь нуждающимся и распространять свои полномочия за пределы территории губернии.

Согласно ст. 82 Положения 1890 г. постановления земских собраний подлежали утверждению губернатором, им же публиковались в местных ведомостях, с текстом можно было ознакомиться и в людных местах, в волостных правлениях. Если губернатор не «признавал возможным» утвердить постановление земского собрания, то до 1890 г. дело передавалось в Правительствующий Сенат, а после 1890 г. - в губернское по земским (с 1892 г. - и городским) делам присутствие. В случае согласия присутствия с мнением губернатора постановление считалось «несостоявшимся» (ст. 84), а при не согласии - дело передавалось в министерство внутренних дел.

Таким образом, рассматривая структуру, компетенцию и правовые особенности деятельности земского собрания, можно сделать вывод, что первый элемент механизма разрешения земских дел выполнял не менее важную функцию охраны субъективных публичных прав и являлся самым близкими и доступным к местному населению органом. И хотя правоведы утверждали, что государство не интересовалось правами, а было озабочено лишь охраной государственного порядка, на практике, начиная с самого низшего звена - земского собрания, картина представляется совершенно иной, подтверждение чему является и факт создания второго элемента механизма разрешения земских дел - губернского по земским и городским делам присут-

12 Лаптева Л Е Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века) - М, 1998. - С 73.

ствия13.

Губернское по земским и городским делам присутствие, появившееся после введения Положения 12 июня 1890 г., стало еще одним звеном в механизме административного контроля, что способствовало, как урегулированию самого механизма, так и разгрузке Правительствующего Сената от огромного количества дел. вполне решаемых на местах. Присутствие рассматривало дела, как по земскому, так и по городскому общественному управлению. Сравнивая соотношение земских и городских дел, разрешаемых в присутствии в конце XIX в. можно сделать вывод, что дела по городскому управлению рассматривались на заседаниях губернских присутствий практически в два раза чаще, чем дела по земскому управлению, объясняется, видимо, более грамотной работой земских учреждений. Но после 1900 г. количество дел по земскому и по городскому управлению, начинает выравниваться, объяснение чему можно найти, обозначив широкий 1фуг причин. Начиная приобретением ценного опыта органами городского самоуправления и следствие - меньшее число ошибок, так и разрешением к этому времени сложнейших вопросов административной практики самими органами местного самоуправления, заканчивая большой разъяснительной деятельностью Правительствующего Сената.

Очевидно, что без использования субъектом управления административно-судебных методов невозможно было обеспечить необходимое воздействие на поведение участников управленческих общественных отношений. В повседневной практике земств возникали спорные вопросы, для разрешения которых требовались соответствующие административные рычаги, находящиеся в руках представителей коронных органов власти, однако об ущемлении прав земских учреждений не могло бьггь и речи, так как механизм защиты прав частных лиц и местных органов самоуправления функционировал достаточно успешно, о чем говорит непосредственная деятельность присутствия.

Таким образом, можно сделать вывод, что присутствие, как согласительная комиссия, была сформирована рационально, и все заинтересованные стороны там имели своих представителей. Наделение со стороны государства присутствие широкими административно-судебными полномочиями в сфере надзора за деятельностью

15 Административная юстиция; Конец XIX - начало XX век»'Хрестоматия -4 I /Сост и вступит Ст ЮН. Старилова. - Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. - С. 171.

местных органов самоуправления говорит о большом юридическом значении этого органа, не меньшем, чем первый элемент и тем более третий - Первый департамент Правительствующего Сената.

Высшей инстанцией в системе административного надзора был Правительствующий Сенат, в частности, его Первый департамент. На протяжении пятидесяти трех лет (с 1864 по 1917 гт.) Сенат являлся последней инстанцией по разрешению жалоб на действия земских учреждений, а так же земств на правительственные органы. Первый департамент Сената в связи с несовершенством механизма административного урегулирования превратился в место, способное справиться с потоком земских дел и был практически единственной возможностью по норме закона отстоять права юридическим и физическим лицам.

Правительствующий Сенат был образован императором Петром I в 1711 г. и просуществовал до ликвидации Декретом Советской власти 22 ноября 1917 г. Процедура рассмотрения дела в Первом департаменте была весьма не простой, решение дела часто затягивались, если сенаторы не могли прийти к компромиссу, огромная роль здесь отводилась главе департамента - обер-прокурору, и часто от его организаторских способностей зависела работа в департаменте. Однако, для нас интереснее всего отметить, что в число предметов ведения Первого департамента не была включена подача «частной жалобы» (ни на действия министров, ни губернских мест), тогда как на практике большинство дел там рассматриваемых возбуждались именно этим порядком. Показателен факт, что окончательное разрешение дела Сенатом зачастую было противоположным решению губернского присутствия, что объясняется внимательным отношением к земскому делу и не допущением Сената административного произвола губернскими чиновниками. Законодательство по местному самоуправлению находилось в стадии формирования, не все вопросы были четко отрегулированы, а их недоработка на практике выливалась в конфликты участников этих отношений, и поэтому решения Сената по жалобам и протестам на земские постановления губернатора и губернских присутствий заполняли существующие пробелы.

Указы Сената - важнейший материал, с помощью которого можно получить реальные данные, касающиеся механизма административного надзора за земскими учреждениями. Убедиться в этом можно с помощью юридического исследования сенатских указов, последовавших по земским делам, что значимо и в теоретическом, и в

практическом отношении. На примере Вятской губернии проследим насколько компетентно разрешало дела губернское присутствие и, насколько часто Сенат отменял такие решения. Так в период с 1897 по 1903 гг. из II жалоб была уважена только 1, интересно, что частные лица более активно отстаивали свои права в Сенате, чем земские собрания, за семь лет от них поступило только 3 жалобы, тогда как от частных лиц 16.

Вообще же всю компетенцию и значение Первого департамента можно свести к четырем функциям: первая носит законодательный характер, вторая - чисто административный, третья является властью надзора и последняя - судебно-административная. Сенатская практика по земским делам позволяет судить о применении закона на деле, выявляет и степень обоснованности решений земских собраний, губернатора, губернских присутствий. Контроль, особенно за «молодыми» земскими органами самоуправления, со стороны одного из субъектов государственного управления - Правительствующего Сената должен был осуществляться в оперативном порядке, и часто Первый (административный) департамент не только разрешал возникающие на местах споры, но и оказывали управленческое воздействие на хозяйственную, социальную, культурную, а иногда и административно-политическую сферы деятельности земств. Сенат в своих указах не просто разъяснял букву закона, но часто представлял уже новую юридическую норму, которую и вводил в юридический оборот путем создания прецедентов.

В третьем параграфе - «Правовые особенности взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел» осуществляется исследование работы этих элементов в процессе административно-судебной деятельности с правовой точки зрения, функционирующих не изолированно, а в системе друг с другом, и только в этой взаимосвязи они могли качественно взаимодействовать. Сам же механизм разрешения земских дел можно определить как совокупность элементов, т. е. упорядоченную систему, призванную осуществлять правовую защиту прав и свобод физических и юридических лиц, рассматриваемая в контексте деятельности органов местного самоуправления.

Выделение правовых особенностей взаимодействия и взаимозависимости трех элементов в такой важной сфере правоотношений, как судебный контроль за публичным управлением находился в соответствии с сутью осуществлявшейся в рамках ад-

минисгративной юстиции деятельности органов местного самоуправления. Кроме того, это позволяет увидеть логику в действиях каждого из элементов, конкретно проявляющихся в их практике.

В Положении 1890 г. появилась норма, расширившая право протеста не только на основании нарушения закона, но и по причине нецелесообразности, т. е. противоречия постановлений земских собраний интересам государства и местного населения. Но уже не Сенат осуществлял надзор за целесообразностью, а министр внутренних дел, Комитет министров и Государственный совет. Однако Сенат своим указом от 28 апреля 1904 г несколько ограничил применение п. 2 ст. 87, пояснив, что надзор за целесообразностью земских решений не распространяется на постановления, затрагивающие исключительно интересы частных лиц14.

После введения Положения 1890 г. и появления еще одного звена в механизме административно-судебного разбирательства земских дел - губернского присутствия разрешение коллизий по прежнему возлагалось на губернатора, который был обязан опротестовывать незаконные акты муниципальных органов, полномочия же высшей инстанции административного коллизионного производства продолжали оставаться у Первого департамента Сената.

Выполняя на практике не только хозяйственные, но и государственные функции земства были вынуждены часто обращаться в высшую контролирующую инстанцию - в Первый департамент Сената за защитой своих законных интересов. Напомним, что к компетенции Первого департамента относилось разрешение коллизий между государственными органами, обжалование подданными действий государственных должностных лиц и т. д.

Таким образом, четкое взаимодействие трех элементов механизма создавало правовые гарантии юридическим и физическим лицам, обращавшимся за защитой своих прав, а выделенные правовые особенности дают основание утверждать, что выявляемые на практике правовые пробелы, которые вызывали различное толкование и применение существующих норм земского законодательства элементами механизма было объяснимо и вполне естественно.

Вторая глава диссертации - «Сенатская практика по земским делам» со-

14 Куликов В В. Земские учреждения и правительственный контроль (Вторая половина XIX - начало XX в.) -М , 2001 -С 131

стоит из четырех параграфов, в которых рассмотрена конкретная сенатская практика по различным категориям земских дел, объединенных в следующие группы: дела о земских выборах и учреждениях, о земских финансах и имуществах, дела по хозяйственной и социальной деятельности земств.

В первом параграфе - «Дела о земских выборах и земских учреждениях» анализируется самая сложная, на наш взгляд, категория дел, разрешаемых Правительствующим Сенатом, касающаяся самих земских учреждений, в частности земских собраний, управ, комиссий, избирательных собраний и съездов, а так же некоторых особенностей земских выборов.

Выборность - главный организационно-правовой аспект классификации сенатской практики являлся неотъемлемой ее частью и лежал в основе всей системы местного самоуправления. Объективные и субъективные причины реальной действительности, противоречия, не точно регламентированные нормы земского законодательства, сложность применения их на практике и порождали разного рода споры, разрешить в силах которые мог подчас только Правительствующий Сенат.

Правительствующий Сенат не редко занимался разъяснениями состава и полномочий земских собраний. Часто возникал в сенатской практике вопрос о том, должны ли приниматься в гласные при определении законности состава уездного земского собрания лица, участвующие в этих собраниях на основании ст. 57 Положения 1890 г. Значительна роль Сената в урегулировании конфликтов между губернской администрацией и земскими учреждениями.

Возникали сложности, связанные с председательством в земском собрании, избирательных собраниях и съездах. Например, какое лицо имеет право замещать председателя уездного земского собрания? Не менее важная роль отводилась работе гласных. Имеют ли силу и приводятся ли в исполнение постановления земских собраний, не утвержденные подписанием гласных? Иногда губернаторы подавали в Сенат опротестованные постановления земских собраний без указания на законы, нарушенные в этих постановлениях, что Сенат всегда признавал не соответствующим законодательству и требовал более внимательного и грамотного отношения губернаторов к опротестованным им постановлениям.'

Достаточно часто частные лица обжаловали в Первом департаменте Сената постановления присутствий, отстаивая свое право участия в земских выборах, пре-

доставленное ими доверенностями своим управляющим, которые не являлись на выборы.

На практике нередко присутствовали коллизии в связи с недостаточно определенной и разграниченной компетенцией двух уровней местного самоуправления -губернских и уездных земских учреждений. Бывали случаи отказа со стороны уездных земских собраний исполнять постановления губернского собрания.

Права крестьян при участии в выборах в земские учреждения были еще одной сложной темой по многим причинам, в том числе и в связи с тем, что новое земское законодательство в первую очередь коснулось прав крестьянского сословия, сократив их представительство, а так же ограничив их права еще и утверждением кандидатов в гласные губернатором, что вызвало серьезный резонанс в обществе. Сенат, разъясняя спорные моменты, вносил большой вклад в защиту прав крестьян.

Таким образом, предмет сенатской практики земские выборы и земские учреждения можно назвать одним из самых сложных и противоречивых из всех категорий дел, разрешаемых Правительствующим Сенатом, несовершенство земского законодательства порождало множество конфликтов, и часто даже понимая нормы законодательства коронные органы власти и представители земских учреждений пытались все же отстоять в Сенате выгодные им решения. И Первый департамент в этом смысле внес огромный вклад в нормальное функционирование всей системы местного самоуправления.

Во втором параграфе - «Рассмотрение вопросов, касающихся земских финансов и нмушеств» рассматривается наиболее обширная категория дел. разрешаемых Правительствующим Сенатом.

Успешное функционирование земских учреждений было результатом продуманного построения бюджета, который состоял из доходной части и расходной. Доходы земства делились на окладные и неокладные, а расходы - на обязательные, т. е. предписанные законом, и необязательные, устанавливаемые самими земскими органами на свое усмотрение (народное образование, здравоохранение и др.).

Тематика, рассматриваемых Правительствующим Сенатом земских дел по финансам и имуществам весьма разнообразна. Большинство споров касалось противоречий, возникавших по поводу земских сборов, смет на предстоящий год, обложения недвижимости и земель, взыскания пеней и недоимок, земских капиталов и т. д.

Особую категорию дел составляли дела по земскому обложению, в частности недвижимости. Довольно часто трения между налогоплательщиками и земской администрацией возникали по поводу обложения земским сбором земельных угодий, иногда это осложнялось неправильным юридическим оформлением.

Сплошной анализ решений Сената по земским делам показывает, что временами обнаруживалось стремление переложить бремя налогов с земских налогоплательщиков на городских, а государственная администрация разных уровней часто указывала земским органам на ущемление прав городских сословий и городских органов самоуправления. Тематика конфликтов между городскими и земскими органами самоуправления по поводу финансов и имущества была весьма разнообразна. Например, обложение земским сбором, принадлежащих городу земли и не приносящих дохода. Такое дело рассматривалось в общем собрании Сената, где было решено, что освобождаются от поземельного сбора на земские повинности городские выгонные земли, исключая те, что находятся в частном владении или отдаются в оброчное содержание в счет городских доходов.

Многие дела были связаны с широко распространенным в земствах явлением, когда управы свободно вводили в оборот специальные запасные капиталы (на случай голода, эпидемий и т. д.), что запрещалось законом.

Успешная финансово-экономическая деятельность земств способствовала решению самых злободневных вопросов местной жизни: здравоохранения, образования, дорожного строительства, сельского хозяйства, коммерции и культуры. Определяющую роль в правовом регулировании и контроле всего процесса, играл Первый департамент Правительствующего Сената, помогая и направляя, не давая отступить от норм закона земским органам самоуправления. Принимая во внимание, что земское законодательство не было совершенно, многие нюансы финансовой деятельности земств не были оговорены в законах, сенаторам Первого департамента так же нелегко было разрешать такие моменты, чем можно оправдать всю ту вполне правомерную критику исследователей, касающуюся противоречивых разъяснений Сената по земским делам.

В третьем параграфе - «Решения Правительствующего Сената по хозяйственной деятельности земских учреждений» рассматриваются дела по хозяйственной деятельности земств. Из основных направлений земской деятельности самой

не освещенной в работах исследователей, которые ограничивались или констатацией факта существования такой деятельности, или же краткой характеристикой хозяйственных функций.

Круг хозяйственных предметов ведения земств был очень широк (обеспечение народного продовольствия и образования, содержание в исправности, состоящих в ведении земства дорожных сооружений, пристаней, земских лечебных и благотворительных заведений, забота о тушении пожаров и т д.), и на все эти мероприятия им нужно было изыскивать средства и возможности осуществления, а своеобразным зеркалом, отражающим их реализацию, и была сенатская практика по земским делам, вскрывавшая все истинные проблемы.

По законодательству земским собраниям и управам была предоставлена свобода в выборе способа осуществления хозяйственной операции. Важнейшей хозяйственной обязанностью, согласно земскому законодательству, было содержание в исправности, состоящих в ведении земства дорожных сооружений, пристаней, местных путей сообщений, что на практике вызывало массу сложностей и противоречий. Большинство дел, связанных с хозяйственной тематикой относилось к компетенции городских властей, так как предметов хозяйственного ведения в городе было гораздо больше (споры по поводу прокладки труб по улицам города для стока грязной воды, об организации устройства квартир офицерам, об аренде городских скотобоен, о торговом деле, ярмарках и многое другое), чем в земской сенатской практике. Однако, «столкновения» между городскими и земскими органами самоуправлениями по поводу неясности точного адресата той или иной хозяйственной обязанности, и желания переложить финансирование того или иного объекта друг на друга, так же было весьма распространенным «явлением» в практике Первого департамента.

Направлять, подсказывать местным органам самоуправления была призвана коронная администрация, что на практике не всегда получалось и это становилось еще одной причиной неэффективного хозяйствования земств, конфликтов и. в итоге, обращения в Сенат, который в процессе разъяснительной работы, производимой сенаторами, как бы дорабатывал далеко несовершенное земское законодательство.

В четвертом параграфе - «Компетенция Сената по социальным функциям земств» производится анализ сенатской практики по еще одной категории дел -социальной сфере. Ни дореволюционная, ни советская историография не затрагивала

проблем разграничения административно-правовых функций государственного и земского управления в социальной сфере в процессе формирования государственно-общественной системы образования, а уж анализа сенатской практики по земским делам социальной направленности и вовсе нет. Однако, отрадно, что в последние десятилетия стали появляться такие исследования.

Диапазон и возможность качественной реализации социально-культурных мероприятий, отнесенных законодательством к компетенции земств, при существующем в XIX в. уровне образования и медицины в российской глубинке, были настолько нереальны, что это, скорее всего, походило на какой-то эксперимент со стороны правительства.

Земским органам на деле приходилось осуществлять административно-управленческие функции в системе образования, и если государство не предоставило правовых основ такой деятельности, земства искали иные способы решения вопросов. Они пользовались ст. 105 Положения 1890 г., по которой земствам можно было создать школьные советы при управах, где обсуждались хозяйственные дела школ, а также учреждали новые должности в системе внешкольного образования (библиотечное дело, пополняли книжный фонд и т. д.). Именно эта земская инициатива часто становилась предметом разъяснительной деятельности Правительствующего Сената. Учредив дополнительные должности инспекторов народных училищ и осуществляя их содержание, земствам и здесь приходилось обращаться за разъяснениями в высший административно-судебный орган.

Не всегда земства были согласны с заложенными в смету расходами на содержание учебных заведений. Сочетание сразу нескольких хозяйственных обязанностей, возложенных на земства, вызывали спорные ситуации.

Административная дееспособность земских учреждений реализовывалась в различных сферах: имущественных отношениях, предпринимательской и иной, санкционированной государством деятельности, но социально-культурная сфера, как определяющая, представляется менее однозначной и регламентированной в земском законодательстве, там ей практически не уделено внимания, что, и «дорабатывал» Сенат.

В заключении подведены итоги исследования и сформулированы выводы, а также предложения и рекомендации по применению основных положений диссертации.

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

1. Мухлынина М.М. Некоторые аспекты административно-судебной деятельности Правительствующего Сената по вопросам народного образования в конце XX -начале XX вв. // Вятка: народное образование и благотворительность. К 125-летию открытия Вятского городского четырехклассного училища (1879-1913): Материалы региональной научной конференции. - Киров, 2004. - С. 38-40. (0,1 п л.)

2. Мухлынина М.М. Народное образование как одно из направлений деятельности земских учреждений в конце XIX - начале XX вв. // Неоклассическое образование в XXI веке. Материалы Межрегиональной научно-практической конференции. -Киров, 2004. - С. 31-33. (0,13 пл.)

3. Мухлынина М.М. История становления и развития Правительствующего Сената // Наука - производство - технологии - экология: Материалы региональной научно-практической конференции. - Киров: Изд-во ВятГУ, 2005. - С. 56-57. (0.1 п.л.)

4. Мухлынина М.М.Сенатская практика по земским делам, касающихся обложения земским сбором лесов и земель Вятской губернии (конец XIX - начало XX вв.) // Биологические ресурсы: состояние, использование и охрана: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Киров: Изд-во Вятская ГСХА, 2005. -С. 189. (0,04 пл.)

5. Мухлынина М.М. Сенат и практика по земским делам (конец XIX - начало XX вв.): Монография. - Киров: Изд-во ВятГУ, 2006. - 145 с. (6,04)

6. Мухлынина М.М. Из сенатской практики по земским делам (конец XIX -начало XX вв.) // История гос-ва и права. - 2006. - №4. - 6 с. (в печати) (0,25 пл.)

Общий объем составил: 6,7 печл.

Подписано к печати 22 02.2006г Усл.пл. 1,75. Бумага офсетная. Печать матричная.

Заказ № 214. Тираж 100 экз.

610000, г. Киров, ул. Дрелевского, 55. Отпечатано - ООО «Фирма «Полекс»

¿096A V6Y3

»-«643

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Мухлынина, Мария Михайловна, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Механизм разрешения земских дел после 1890 года.

1.1. Теоретико-правовые основы механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления.

1.2. Элементы механизма разрешения земских дел.

1.3. Правовые особенности взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел.

Глава 2. Сенатская практика по земским делам.

2.1. Дела о земских выборах и земских учреждениях.

2.2. Рассмотрение вопросов, касающихся земских финансов и имуществ.

2.3. Решения Правительствующего Сената по хозяйственной деятельности земских учреждений.

2.4. Компетенция Сената по социальным функциям земств.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Сенатская практика по земским делам"

Актуальность исследования. История развития института административной юстиции, призванного обеспечивать и защищать субъективные публичные права граждан, а так же контролировать сферу публичного управления, переплетающаяся с проблемой становления местного самоуправления и системой регулирования отношений центральных и региональных властей, является сложной, неоднозначной и весьма актуальной темой исследования. Кроме того, правомерный административный надзор за деятельностью органов государственного управления и местного самоуправления - одна из гарантий соблюдения законности. Важно отметить, что история местного самоуправления так же относится к числу социально значимых научных тем, особенно в условиях современной России, ищущей пути национально-государственного, экономического и духовного возрождения.

Административная юстиция в конце XIX - начале XX вв. выполняла важную функцию судебного контроля посредством использования соответствующих процессуальных форм в системе административного судопроизводства, рассматривала правовые споры, возникающие в сфере управления, и направленные на обеспечение субъективных публичных прав и свобод физических и юридических лиц. Однако попытки органов самоуправления добиться справедливости в административном или судебном порядке не всегда давали желаемый результат, поэтому и сегодня актуален вопрос о разработке унифицированного, научно проработанного закона о местном самоуправлении. В современной России так же необходимо четко отрегулировать механизм и инстанции в разрешении споров и конфликтов, органов самоуправления между собой, с органами государственной власти и гражданами. Исторический опыт органов административной юстиции дореволюционной России послужил бы определенным примером для деятельности современных административно-судебных учреждений.

Выбор практики Правительствующего Сената по земским делам в качестве объекта исследования объясняется и интенсивностью работы последнего среди всех высших административных и судебных органов, в то время как в Комитет министров и Государственный совет передавались постановления, приостановленные губернатором при спорах о целесообразности (таковых было немного). Большая же часть земских постановлений рассматривалась губернским по земским и городским делам присутствием по спорам о законности, а затем направлялась в Сенат, поэтому Правительствующий Сенат и губернское присутствие являлись наиболее важными субъектами в процессе административного контроля. Деятельность Правительствующего Сената по надзору за законностью действий земских учреждений заключалась в издании указов и определений, которые имели большое практическое значение для правильного развития земского дела, а их анализ - определенный научный интерес.

В Первом департаменте и Первом общем собрании Правительствующего Сената разрешалась большая часть дел, относящаяся к деятельности органов местного самоуправления. Причин для разногласий в процессе совместной управленческой деятельности государственных и земских органов было как минимум три: несовершенство законодательства, отсутствие многих необходимых норм, различное толкование сторонами закона, нарушения предписаний закона с обеих сторон. Организация правительственного надзора за деятельностью земских учреждений заслуживает самого серьезного внимания со стороны исследователей. Обширная сенатская практика по земским делам до сих пор представляет собой материал, недостаточно разработанный и освещенный научным анализом.

Изучение юридических аспектов сенатской практики по земским делам в системе взаимоотношений правительственных и представительных органов в конце XIX - начале XX вв., и на современном этапе приобретает особую значимость в плане проведенного в Российской Федерации преобразования институтов народного представительства и необходимости обеспечения их эффективной деятельности. Кроме того, и административная юстиция в настоящее время проходит важнейшие этапы преобразования и развития. В отличие от конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, сложившихся в России в течение столетий под воздействием публичных и частных интересов, административный процесс, который и к началу XXI в. воспринимался только как процессуальная деятельность, приспособленная для рассмотрения возникающих в сфере публичного управления индивидуальных конкретных дел.

Главная цель работы - получение комплексной характеристики практики дореволюционных органов административной юстиции, и, в первую очередь, Правительствующего Сената по разрешению вопросов, связанных с земской юрисдикцией после введения Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.

Для достижения заявленной цели представляется необходимым решить следующие задачи:

3. Дать теоретико-правовую характеристику механизма разрешения земских дел.

4. Разработать понятия «сенатская практика» и «механизм разрешения земских дел», которые являются основополагающими для данного исследования.

5. Изучить статистический материал, касающийся практики Первого (административного) департамента Правительствующего Сената по земским делам в конце XIX - начале XX вв.

6. Выявить правовые особенности взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел за период с 1885 по 1905 гг.

7. Провести классификацию сенатской практики по земским делам.

Объектом исследования является совокупность социальноэкономических и политико-правовых отношений, сложившихся в Российском государстве во второй половине XIX - начале XX вв.

Предметом исследования выступает взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в процессе осуществления своих функций. В частности, правовая деятельность Правительствующего Сената по разрешению земских дел.

Хронологические рамки исследования из всего времени существования земств (1864-1917 гг.) и практики Правительствующего Сената ограничиваются 1885-1905 гг. Верхняя хронологическая граница обусловлена тем, что к 1885 г. земства уже прошли период становления и накопления опыта, были сформированы основные направления их деятельности, так же наметился поворот от либеральных преобразований к политической реакции. Кроме того, в результате принятия в 1890 г. нового Положения о земских учреждениях претерпел изменения и сам механизм разрешения земских дел. Нижняя граница завершает определенный этап в истории России и начинает новый (первая буржуазно-демократическая революция). По оценкам советских и современных исследователей с начала XX в. реализуются наступления на достижения периода демократических преобразований (вторая половина XIX в.), что воплотилось в контрреформах Александра III. В целом данные хронологические рамки позволяют проследить один из наиболее насыщенных событиями этапов существования земств и практики Правительствующего Сената.

Прежде упомянем о разработке проблемы административной юстиции, которая непосредственно связана с тематикой данного исследования. С научно-практической точки зрения, наиболее фундаментально и результативно эта тема обсуждалась в России дважды в течение последних ста лет: в начале XX в. и в конце XX - начале XXI в. В начале XX в. множество научных статей и монографий были посвящены вопросам о сущности, значения, правовых формах и организации административной юстиции в России (ученые ратовали за выделение административной специализации в общих судах), в итоге появилось Положение о судах по административным делам, принятое в 1917 г., которое в связи с известными событиями не действовало. Вторая масштабная научная дискуссия развивалась в конце XX - начале XXI вв. в преддверии подготовки проектов ФКЗ «О федеральных административных судах в Российской Федерации» и Кодекса РФ об административном судопроизводстве и знаменовала переход от административной юстиции к административному судопроизводству. В настоящее время полемика о формировании в нашей стране специальных административных судов, призванных рассматривать споры граждан с административными органами, исполнительной властью, публичным управлением, должностными лицами, государственными и муниципальными служащими, продолжается и выходит на новый уровень своего развития.

Однако вернемся к анализу источников сенатской практики по земским делам. Но прежде необходимо остановиться на попытке анализа статуса земских учреждений с позиции «общественной» и «государственной» теорий самоуправления. Так ученые-правоведы XVIII-XIX вв. сформулировали две различные точки зрения по этому вопросу: 1) источник власти местного самоуправления - индивидуумы, которые самостоятельно руководят своими общинными делами и являются прототипом муниципального управления; 2) местное самоуправление - одна из форм организации государственного управления на местах, государство также передает часть своих функций органам местного самоуправления. Эти точки зрения прослеживаются в интерпретации европейских и российских ученых1. Первая точка зрения легла в основу концепций, отрицающий государственный характер дел, которые находятся в компетенции органов самоуправления, или иначе общественных теорий. Вторая точка зрения - в основу государственной теории самоуправления. К земским учреждениям применима и «общественная» и «государственная» теории. В пользу «государственной» теории говорит тот факт, что реализация самостоятельных решений земских органов зависела от представителей административных органов власти - губернатора, министра внутренних дел, Правительствующего Сената. «Общественную» теорию поддерживает сам статус земств как юридических лиц, со всеми вытекающими правами и обязанностями этого хозяйствующего субъекта, а именно: приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, иметь самостоятельный баланс или смету и т.д. Перейдем от общих соображений к конкретному анализу работ исследователей.

С середины 1860-х гг. и до 1917 г. (первый этап изучения земств) по земской проблематике вышло большое количество работ, носивших зачастую публицистический, а не исследовательский характер, к тому же многие авторы являлись известными в свое время общественными деятелями и практиками административного управления . В это же время вышли и самые крупные обобщающие труды, посвященные юбилею (50 лет) деятельности земств, также затрагивающие и деятельность Правительствующего Сената, в частности четы

-У рехтомный труд Б.Б. Веселовского . Он еще в 1909 г. поднял проблему взаимоотношений земских учреждений и губернских присутствий по земским делам.

1 См.: Штейн Л. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. - СПб., 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии. - СПб., 1870; Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе и в России.//Сборник государственных знаний. -СПб., 1878; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. Административное право -СПб., 1910; Градовский А.Д. Сочинения. - СПб., 2001; Чичерин Б. Несколько современных вопросов. - М., 1862.

2 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. - СПб., 1882; Авинов H.H. Граф Корф М.А. и земская реформа 1864 г. - М., 1904; Тарасов И.Т. Очерки науки полицейского права. - М., 1897; Гессен М. Возрождение естественного права. - СПб., 1902; Он же. Судебная реформа. - СПб., 1904; Он же. Губернатор, как орган надзора. - СПб., 1912; Чичерин Б.Н. Избранные труды. - СПб., 1998; Он же. Курс государственной пауки Ч. 1. Общее государственное право. - М., 1894; Он же. Курс государственной науки: В 3 ч. - М., 1898; Еллинек Г. Общее учение о государстве. - СПб., 1908; Белоконский И.П. Земство и конституция. - М., 1910.

3 См.: Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. - СПб., 1911.

Б.Б. Веселовский административную опеку по отношению к местному самоуправлению оценивает негативно. Однако если государство наделило земства распорядительной властью по отношению к местному населению, то административная юстиция должна предоставить возможность удовлетворения законных требований правительства к земствам.

Многие исследователи пытались выяснить не только процесс становления, но и суть деятельности земств, а также проблемы организации и состава представительств, отношения с коронной администрацией и некоторые другие особенности. Из всей массы работ конца XIX - начала XX вв. остановимся на труде Н.М. Коркунова, в котором автор, анализируя органы административной юстиции XIX века, утверждает, что они «не были созданы по сознательно выработанному, определенному плану». Они образовались, по мнению автора, частью вследствие перехода функций активного управления от старых коллегиальных учреждений к новым, единоличным органам администрации, частью как отдельные дополнения исторически сложившейся у нас организации местных учреждений, - дополнения, вызванные главным образом организацией местного самоуправления4. Исследователь анализирует обязанности и права Сената, порядок назначения сенаторов и разрешения дел, состав департаментов Сената. Н.М. Коркунов выступал за выделение административной специализации в общих судах и считал, что российские условия административной деятельности не обеспечивают полнейшей законности управления только при помощи уголовных и гражданских судов5.

С.А. Корф глубоко анализировал вопросы о сущности, назначении и правовом содержании административной юстиции, как в России, так и в некоторых зарубежных странах, выявлял преимущества и недостатки российской модели. Подробно были раскрыты следующие вопросы: особенности института административной юстиции, административного процесса и иска, а так же его пределов. Относительно тематики нашего исследования, то С.А. Корф останавливается на исследовании состава Первого и Второго административных депар

4 Коркунов Н.М. Русское государственное право. T.2. - СПб., 1888. - С. 648. таментов, о компетенции Первого департамента, а так же о праве надзора Сената автор сделал следующий вывод: сенатский надзор «нельзя не назвать неудовлетворительно поставленной, главным образом ввиду явной недостаточности тех средств, которыми он располагает в этом отношении6. Причиной того, что Первый департамент прибегал к разрешению дел по существу, несмотря «на вымирание его функции активного управления», Корф считал недоверие Сената к низшим инстанциям, разбирающим административно-судебные дела7.

Дореволюционные юристы, например В.В. Ивановский и А.И. Елистра-тов так же отмечали особенности функционирования российской системы административной юстиции и проводили детальное ее сравнение с администрао тивно-судебными установлениями европейских государств . Можно утверждать, что деятельность Первого департамента Правительствующего Сената послужила основой для строительства всей системы административной юстиции, так как большая часть дел, разрешаемых там касалась жалоб частных лиц на должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления. Но условием создания такой системы, несомненно, являлась невозможность правительственным учреждениям пользоваться дискреционной властью.

Нельзя не остановиться на работе В.М. Гессена «Вопросы местного управления», где автор, анализируя некоторые категории и особенности земских дел, утверждает: «Земское дело - сложное дело, - и продолжает, - в деле самоуправления, покоящимся на принципе гармонического взаимодействия двух, друг от друга отличных и самостоятельных факторов, земства или города и администрации, всякое, хотя бы и малейшее, нарушение закона влечет за собой порчу многоколесного и сложного механизма, расстройство и даже приостановку его функций»9. Гессен затрагивал вопросы о праве отсрочки и рассрочки земских сборов земскими собраниями, составлении смет, анализировал раз

3 Коркунов Н.М. Общее государственное право. М., 1888. С. 500-501.

6 Корф С.А. Административная юстиция в России. Кн. третья: Очерк теории административной юстиции. -СПб., 1910.-С. 605.

7 Там же. С. 610.

8 См.: Ивановский В.В. Учебник административного права. - Казань, 1911; Елистратов А.И. Основные начала административного права. - М., 1914.

9 Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб., 1904. - С. 227. решение таких споров Сенатом.

Особый интерес представляют исследования, посвященные непосредственно истории, структуре, компетенции, деятельности главного административно-судебного органа - Правительствующего Сената и его департаментов10. Характеристика Правительствующего Сената, как «органа административной юстиции, осуществляющего надзор за законностью местного управления, призванного восстанавливать нарушенные права учреждений, сословий, лиц, принимать меры взыскания к должностным лицам, превысившим свою компетенцию и совершившим преступление по должности, разрешать жалобы частных лиц на губернские учреждения, определять обязанности должностных лиц и местных учреждений», является ключевым звеном в системе анализа сенатской практики по земским делам11.

Еще один блок исследовательских работ - местная литература, в частности, касающаяся земских учреждений Вятской губернии. Авторы анализировали земское представительство, выделяли основные направления финансовой, экономической, культурно-просветительной деятельности земских учреждений, что способствовало более глубокому рассмотрению сенатской практики по различным категориям земских дел12.

С 1918 г., с момента ликвидации большинства земских учреждений начался второй этап изучения земств, продолжавшийся до 1990-х гг. Этот период можно охарактеризовать как период утраты интереса исследователей к истории земства, и как следствие этого количество опубликованных работ по земской

10 См.: Корф С.А. Административная юстиция в России. Т. 1. - СПб., 1910; Блинов И.А. Правительствующий Сенат в XIX столетии//История Правительствующего Сената за двести лет. Т. 4. - СПб., 1911; Гаген В.А. Очерки по истории Сената в XIX столетии. - СПб., 1911; Правительствующий Сенат. Справочная книга. Составитель Цейль М.А. - СПб., 1898; Свод законов Российской империи. Изд. 3. Т. 1. ч. 1. Кн. 3. Свод учреждений Правительствующего Сената и принадлежащим к оному установлений. - СПб., 1835; Справочный бюллетень Канцелярии 1 департамента Правительствующего Сената. - СПб., 1907; Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917. Т. 1. Высшие государственные учреждения. - СПб., 1998.

11 Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917 Т. 1. Высшие государственные учреждения. - СПб., 1998. - С. 83.

12 См.: Сборник статей из «Вятских губернских ведомостей» краеведческого содержания за 1865-1869 гг. - Вятка, 1865; Краткий обзор деятельности Вятского Губернского земства за 35 лет (1867-1902). Вып. 1. - Вятка, 1906; Романов Н.Н. Исследование земских раскладок Вятской губернии. - Вятка, 1875; Голубев П.А. Вятское земство среди других земств России: Крат. Ист.-стат. Очерк культурной деятельности Вятского земства в связи с деятельностью всех русских земств. - Вятка, 1901; Голубев Л. Историко-статистический сборник сведений по вопросам экономического и культурного развития Вятского края. - Вятка, 1896. проблематике было весьма небольшим. В советский период авторитарно-бюрократическая власть отвергла систему местного управления, которая была создана к началу XX века. Большая часть работ относится к 1950-м - 1970-м гг., и основное внимание было уделено проблеме земского либерального движе

1 3 ния . Во многом эти труды вобрали в себя цитаты из работ В.И. Ленина, которые основывались на его известном высказывании о земствах, как о «пятом колесе в телеге русского государственного управления»14. Эта политическая оценка земства, достаточно односторонняя, стала стереотипной для исследователей советского периода. Несостоятельность такого подхода подтверждает и то, что земства при всех своих недостатках смогли улучшить благосостояние людей. Из всех немногочисленных работ советского периода нет работ непосредственно посвященных сенатской практике по земским делам.

Весьма значимой представляется работа Л.Г. Захаровой «Земская контрреформа 1890 г.», основной упор автор сделала на анализ социального состава земств15. Данные социального состава земств позволяют определить взаимоотношения между правительством и земскими учреждениям, - утверждает автор, -а по «реакционному» Положению 1890 г. они были полностью подчинены административной власти, хотя право обжалования в Сенат за земскими собраниями сохранилось.

В исследовании Н.М. Пирумовой звучат созвучные Л.Г. Захаровой мысли о притеснении земств и о главной задаче Положения 1890 г. - упрочить дворянское сословие. И в итоге автор делает вывод, что: «не удалось добиться правительству и ликвидации той доли самостоятельности, которую имели земства в решении хозяйственных вопросов, просвещения, медицины»16. Земские учреждения проходили естественные этапы своего развития, и вполне правомерно,

13 См.: Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. - М., 1957; Зайоичковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870 - 1880-х годов. - М., 1964; Он же. Российское самодержавие в конце XIX столетия: (Политическая реакция 80-х - начала 90-х гг.). - М., 1970; Он же. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. - М. 1978; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. - М., 1968; Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX в. - М., 1986; Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале XIX в. - Л., 1984.

14 Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 5. - М„ - С. 35.

15 Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. - М.: Изд. Моск. ун-та, 1968. - 178 е.

16 Пирумова Н.М. Земское либеральное движение. - М., 1977. - С. 49. что правительство контролировало их деятельность, но исследователи и публицисты характеризуют такую административную регламентацию как главное препятствие развития земств.

Из всего ряда работ следует выделить труд В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX в. Правительственная политика», в котором, анализируя сенатскую практику по городским делам, автор утверждает: • «В большинстве случаев поводы для конфликтов были незначительны, и, тем не менее, они воспринимались правительством с крайним беспокойством и раздражением. Любые проявления неуступчивости дум требованиям местной администрации квалифицировались как явно оппозиционные и про

1 п тивозаконные действия» . Сходная характеристика исследователей советского периода прослеживается относительно и сенатской практики по земским делам.

Научные работы П.А. Зайончковского содержат характеристику состава Правительствующего Сената (число департаментов, сфера деятельности, состав сенаторов и т. д.) и дают крайне нелицеприятные отзывы о сенаторах, действующих «в видах правительства, т. е. противно существующим законам, что приобретает во второй половине 80-х - начале 90-х годов все большее и большее распространение»18. Введение же Положения 1890 г. автора однозначно трактует, как «всеобъемлющий контроль со стороны губернатора и губернского по земским и городским делам присутствия за финансовой деятельностью земств»19. Подобный взгляд на земское законодательство вполне типичен.

Интересна характеристика деятельности Первого департамента Правительствующего Сената в работе Н.П. Ерошкина «История государственных учреждений дореволюционной России», где исследователь отмечал, что этот орган занимался восстановлением нарушенных прав учреждений, лиц, сословий, выступая не только защитником прав господствующих классов, но и охранителем тех искусственных сословных перегородок, которые ломали развитие капи

17 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. Правительственная политика.-Л., 1984.-С. 254-255.

18 Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. (Политическая реакция 80-х - начала 90-х годов). - М., 1970. - С. 106.

19 Там же. С. 214. тализма в России . На наш взгляд, все же главной целью законодательной политики правительства середины XIX - начала XX вв. по отношению к местному самоуправлению, являлась выработка оптимальной, более совершенной для всего государства, а не только для интересов «господствующих классов», модели управления и контроля деятельности земств.

Вновь оживляется интерес к земской проблематике в начале 90-х годов XX века, причем больше не у историков, а у юристов, что было связано с разработкой концепции местного самоуправления, которая в итоге легла в основу российского закона о местном самоуправлении от 6 июля 1991 года. Активизировалась деятельность исследователей в научно-практических конференциях, появилось масса публикаций в специализированных периодических изданиях, где обсуждались как современные проблемы местного самоуправления, так и опыт земств.

В 1990 г. вышла в свет монография Г.А. Герасименко, в которой автор, однако, продолжает линию исследователей 70-х - 80-х гг. о притеснении земств во всех сферах их деятельности, столкновениях и конфликтах бюрократии и земских учреждений, но «главное, что давало им силы и жизнестойкость, это

21 принцип самоуправления.и самофинансирования», - заключает ученый . Для тематики нашего исследования работа В.А. Герасименко может быть интересна с точки зрения анализа автором преобразований хозяйственной деятельности земств до и после введения Положения 1890 г., основное внимание в работе все же приковано к политической стороне развития земств в Российской Империи.

В это же время историография пополнилась работой JI.E. Лаптевой «Земские учреждения в России», несколько выделяющейся из группы исследований по социальному составу земств и работ описательного характера тем, что автор изучает законодательную базу деятельности земских учреждений и механизм административного контроля за ними22. По мнению JI.E. Лаптевой, земства не оппозиционировали государственным органам, а существовали парал

20 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - М., 1983. - С. 204.

21 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. - М., 1990. - С. 238.

22 См.: Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. - М., 1993. лельно с ними.

Одним из глубоких современных научных исследований является книга Е.А. Правиловой, где автор разрабатывает проблему формирования в России административной юстиции и большое внимание уделяет анализу проработки данной темы. По ее мнению, существование института административной юстиции в конце XIX в. «рассматривалось русскими учеными и общественными деятелями как своеобразный политический барометр, определяющий степень защищенности прав личности»25.

В последнее время стали разрабатываться вопросы, связанные с деятельностью основных институтов административной юстиции Российской Им

23 См.: Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы и культура. - М., 1996; Он же. Земство, народное образование и просвещение//Вопросы истории. - 1998. -№ 8; Матвеев М.Н. Земства Поволжья в 1917-1918 гг. - Самара, 1995; Кузьмин В.Ю. Становление и развитие земской медицины во второй половине XIX - начале XX в.: Автореф. дис. . канд. ист. наук. - СПб., 1997; Ефременко А.В. Роль земства в повышении агрокультурного уровня российского земледелия в конце XIX - начале XX в.: Автореф. дис. . д-ра ист. наук. - М., 2000; Чуприн В.В. Земство и развитие среднего образование на Урале (60-е гг. XIX - 1917): Автореф. дис. . канд. ист. наук. - Оренбург, 2000; Мартынцева Н.В. Уездные земства в конце XIX - начале XX вв. (По материалам западных уездов Орловской губернии): Автореф. дис. . канд. ист. наук. - Брянск, 2004; Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). - М., 1998; Альманах//Российское земское движение. 1993-1998; Иванникова Н.А. Исторический опыт земского самоуправления по развитию общественного призрения. - М., 1998; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998; Соловьева М.Ф. Земская школа: опыт общественно-государственного управления. - Киров, 2000; Петровичева Е.М. Земства Центральной России в период Первой мировой войны. - М., 2001; Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. Политико-правовые отношения. - М., 2002.

2 См.: Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество, 1864-1917 гг.-М., 1998.

25 Правилова Е.А. Законность и права личности: Административная юстиция в России (вторая половина XIX в. - октябрь 1917 г.). - СПб.: Изд-во СЗАГС, изд-во «Образование Культура», 2000. - С. 7. перии - губернского по земским и городским делам присутствия и Правительствующего Сената, а так же правительственного контроля за земствами. В исследованиях В.В. Куликова происходит пересмотр целого ряда историографических штампов, касающихся самых острых вопросов в отношениях правительства и земских учреждений, анализируется механизм урегулирования административных конфликтов, а так же уделяется внимание непосредственно сенатской практике по земским делам . К заслугам этого автора можно отнести разработку таких спорных неоднозначных вопросов, как защита прав частных лиц, несовершенство норм материального права конца XIX - начала XX вв., порядок инстанционного обжалования постановлений земских собраний, сенатские разъяснения различного рода жалоб на органы государственного управления и общественного самоуправления и многое другое.

На материалах Северо-Западных губерний калининградский исследователь А.А. Ярцев в новом ракурсе анализирует проблемы соотношения компетенции государства и местных органов самоуправления27. Автор в отличие от многих других исследователей не обходит стороной деятельность губернских присутствий, причинами создания которых, он считает не политические, а прагматические - стремление повысить эффективность губернаторского надзора и разгрузить центральный аппарат от огромного потока дел, связанных с жалобами на земство . Объективная, на наш взгляд, оценка присутствия, как фильтра на пути земских дел перед рассмотрением в Сенате.

Из новейших исследований можно выделить монографию О.Н. Богаты

26 См.: Куликов В.В. Земское самоуправление. Учеб. пособие. - Киров, 1996; Он же. К оценке земского Положения 1890 г. // Гос-во и право. 2000. № 1. - С. 104-107; Он же. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Гос-во и право. 2000. № 11. - С. 13-17; Он же. Местное самоуправление и административный надзор: исторический опыт земства // Журн. рос. права. 2000. № 9. - С. 142-153; Он же. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам: Историко-правовой очерк. - Киров, 2001; Он же. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX в.). - М., 2001; Он же. Проект реформы местного управления России 1914 г. В сб. ст.: Земское самоуправление: организация, деятельность, опыт: Материалы науч. конф., посвящ. 135-летию Вят. земства. - Киров, 2002. - С. 6-11

27 См.: Ярцев А.А. Земские ходатайства северо-западных губерний России (1865-1904) // Северо-Запад в аграрной истории России. - Калининград, 1994. - С. 37-45; Он же. Земство северо-западных губерний России (18641904): Автореф. дис. . канд. ист. наук. - СПб., 1995; Он же. Земское самоуправление и местные органы административной юстиции в 1890-1904 гг., их потенциал (На материалах Северо-Запада России)//Гос. и право. 2004. № 10. - С. 100-107.

28 Ярцев А.А. Земское самоуправление и местные органы административной юстиции в 1890-1904 гг., их потенциал (На материалах Северо-Запада России) // Гос-во и право. 2004. № 10. - С. 103. ревой «Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917)», где автором затрагиваются некоторые особенности сенатской практики по земским делам, Богатырева вполне резонно отмечает: «Как показывает анализ опротестованных земских постановлений, а также всей процедуры вынесения протестов, взаимоотношения земства и государственной администрации были поставлены на правовую основу. Определенные противоречия между ними, как отмечалось выше, возникали по поводу много

29 значности интерпретации земского законодательства» .

В последнее десятилетие появилось немало учебных пособий по истории государственных учреждений, местному самоуправлению и муниципальному праву, в которых рассматриваются совершенно новые концепции местного самоуправления, нестандартные подходы к российскому законодательству, в частности к оценке Положений 1864 и 1890 гг., и к злободневному вопросу соотношения местного самоуправления и государственной власти, роли Сената, что важно для раскрытия темы данного исследования30. Кроме названных работ интерес представляют издания, посвященные изучению административной юстиции, что обусловлено возросшим вниманием современных ученых и юристов-практиков к проблеме формирования в России административных судов и административного судопроизводства, кроме того, авторы отмечают, что историческое развитие административной юстиции не исследовалось в литературе на должном уровне31.

Широкий круг проблем, относящихся к теме данного исследования, представлен в публикациях в специализированных юридических периодиче

29 Богатырева О.Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 - февраль 1917). - Екатеринбург, 2004. - С. 349.

30 См.: Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учеб. пособие. - Новосибирск - Москва, 1997; Еремян В.В., Федоров М.В. Местное самоуправление в России (XII - начало XX вв.). Учеб. пособие. - М., 1998. - 176 е.; Васильев В.И. Местное самоуправление. Учеб. и научно-практическое пособие. - M., 1999; Макаров В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в. -1917 г.). Учеб. пособие. - Н.Новгород, 2000; Еремян В.В. Муниципальная история России. Учеб. пособие. -М., 2003; История государственного управления в России. Учеб. пособие/Под ред. Пихои Р.Г. - М., 2002; Цейтлин Р.С., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России. -М., 2003; Сенин А.С. История российской государственности. Учеб. пособие. - М., 2003; Байнова М.С. История государственного управления в России. Учеб. пособие. - М., 2004.

31 См.: Административная юстиция: Конец XIX - начало XX века: Хрестоматия. - Ч. l./Сост. и вступит. Ст. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 2004. - 720 с. - ISBN 5-9273-0319-6. ских изданиях32.

Социально-политическое развитие российских земств привлекает внимание и западных исследователей33. Исследователи, анализируя законодательство, дают такую оценку: «К концу 1860-х годов основная реформа законодательства изменила налоговое обложение, финансирование, судебную систему и местное правительство. И все это накладывало яркий отпечаток на способы, которыми государство управляло и выступало в отношении с различными социальными группами»34. В общем, оценки отечественных и зарубежных исследователей сходятся.

32 См.: Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Гос-во и право. 1996. № 2. - С. 142-152; Пашков Б., Шашкова О. Российская государственность: от Ивана III до Александра Керенско-го//Российская Федерация. 1994. № 15. Ч. 1. - С. 26-27. № 16. Ч. 2. - С. 38-39. № 17. Ч. 3. - С. 43-45; Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств!//Российская Федерация. 1994. № 17. - С. 23-25; Слива А.Я. Вернуться в прошлое нельзя // Российская Федерация. 1994. № 17. - С. 25-26; Ефремова Н., Немытина М. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917 гг.) // Муниципальное право. 2001. № 2. - С. 65-68; Тарасов А. Становление государственного контроля на Руси // История государства и права. 2002. № 2. - С. 10-14; Романов А.Н. О понятии местного самоуправления в Российской Федерации // Современное право. 2003. № 6. - С. 32-36; Стари-лов Ю.Н. Административная юстиция // Современное право. 2003. № 6. - С. 37-39; Жолобова Г.А. Своду Законов Российской Империи - 170 лет (к вопросу о юридической силе и значении) // Журнал Российского права. 2003. № 6. - С. 154-157; Сайфитдинова Р.Ф. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Теория и практика местного самоуправления. 2004. № 2. - С. 3-4.

33 См.: Lissem P. Verwaltungsgerichtsbarkeit im spaten Zarenreich. Der Dirigierende Senat und seine Entscheidungen zur russischen Selbstverwaltung (1864-1917). - Frankfurt am Main, 1996; Daniel H. Kaiser, Gary Marker. Reinterpreting Russian History. - Oxford University Press, 1994.

34 Daniel H. Kaiser, Gary Marker. Reinterpreting Russian History. - Oxford University Press, 1994. - C. 429. возникновения и развития местных органов самоуправления, их законодательной базы, органов административной юстиции, механизма рассмотрения земских дел невозможен объективный анализ материалов данного исследования.

В исследовании применен комплекс общенаучных и специально-научных методов: логический (индукция и дедукция), гносеологический (анализ и синтез), проблемно-хронологический, сравнительно-исторический. Использовались теоретико-информационные, экономические, правовые, социологические разработки, помогающие произвести многосторонний комплексный анализ темы данного исследования. Работа с источниками проводилась с помощью проблемно-хронологического, описательного, историко-генетического, математически-статистического методов обработки информации. Их использование определилось как целями и задачами исследования, так и своеобразием используемых источников.

Теоретической основой исследования послужили научные труды дореволюционных ученых-юристов: В.М. Гессен, Н.И. Лазаревский, А.Д. Градов-ский, В.П. Безобразов, И.Т. Тарасов, В.А. Гаген, Н.Н. Авинов, Б.Н. Чичерин, Г. Еллинек, И.П. Белоконский, Б.Б. Веселовский, Н.М. Коркунов, С.А. Корф, В.В. Ивановский, А.И. Елистратов, И.А. Блинов и других авторов, а также работы советских исследователей, таких как Л.Г. Захарова, Н.М. Пирумова, В.А. Нар-дова, П.А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин, Г.А. Герасименко, Л.Е. Лаптева.

Изучение сенатской практики по земским делам было предпринято современными учеными В.В. Куликовым, А.А. Ярцевым, О.Н. Богатыревой и др.

Научная новизна. Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней впервые сенатская практика по земским делам выделена в самостоятельную тему, представлено ее комплексное исследование с опорой на материалы Волго-Вятского региона и некоторые другие, которым ранее не уделялось достойного внимания. Новизна прослеживается и в анализе классифицированных дел по роду деятельности земств - это финансы, имущество, хозяйственная и социально-культурная деятельность. Исследование производится в ракурсе экономической обоснованности, при этом акцент делается не на политику, а на административную юстицию, т. е. система специальных судебных и квазисудебных органов по контролю за соблюдением законности в сфере государственного управления, а также (в более узком смысле) особый процессуальный порядок рассмотрения административных дел и разрешения административно-правовых споров между гражданином или юридическим лицом, с одной стороны, и органом государственного управления - с другой.

Источниковую базу диссертации составляют нормативно-правовые акты органов государственной власти дореволюционной России35. Постоянные сенатские разъяснения и циркуляры МВД не только поясняли Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г., но и порой меняли исходное содержание законодательных актов.

В качестве источников использовались архивные материалы, некоторые из которых ранее не вводились в научный оборот, основная масса представлена документами из фондов Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Кировской области (ГАКО), Центрального архива Нижегородской области (ЦАНО). Самые важные фонды в ГАКО - фонды 586 и 587 Губернских по земским и городским делам присутствия Вятской губернии, в ЦАНО - фонд 72 Губернских по земским и городским делам присутствия Нижегородской губерний и в РГИА - фонд 1341 Губернских по земским и городским делам присутствия, имеющие первостепенное значение при изучении административно-судебной деятельности Правительствующего Сената по земским делам. Эти фонды содержат дела, в которых рассматриваются действия должностных лиц, жалобы и ходатайства физических и юридических

35 См.: Свод законов Российской империи. Издание 1890 года. Т. 2.; Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 г. и дополнительные к нему постановления об отдельных отраслях деятельности земства/Сост. Воеводский H., Икскуль Ю. по своду законов, полному собранию законов и собранию узаконений и распоряжений Правительства. - СПб., 1890; Правила о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскла-док/Прил. к Своду законов Российской империи. - СПб., 1890; Правила устава о промышленпости/Прил. к Своду законов Российской империи. Т. XI, Ч. И. - СПб., 1876; Правила устава путей сообщения. Т. XII, Ч. I. - СПб., 1857; Правила устава врачебного. Т. X111. - СПб., 1857; Высочайше утвержденные основные положения о промышленных училищах/Собр. Узак. - СПб., 1888. - С. 364; Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших по земским делам/Сост. Кузнецов Н.И. Т. I, II.; Сборник определений 1 департамента Правительствующего Сената по городским и земским делам за 10 лет (1891-1900) (2483 определения)/Сост. Канторович Я.А. - СПб., 1903; Общая ведомость о делах, находящихся в производстве I Департамента Правительствующего Сената. № 1. ноябрь 1913 года. - СПб., 1913; Свод законов Российской империи. О Волостном суде.-СПб., 1902. лиц на решения органов государственного управления и общественного самоуправления, обжалованные в Сенате. Анализируя дела по жалобам в Первый департамент Правительствующего Сената на постановления земских управ и собраний граждан, юридических лиц, споры представителей городских и земских органов самоуправления между собой и т. д. можно сделать интересные выводы по поводу реального положения дел в земствах, взаимоотношений всех структур, настроений земского населения. Рассматривая различные категории земских дел, вырабатывается концепция, например, относительно организации выборов, соответствие их проведения действующему законодательству, активности земцев, уровню самостоятельности, проявлению противоречий.

К группе материалов официального делопроизводства относятся различного рода финансовые и хозяйственные отчеты земских управ земским собраниям, сметы доходов и расходов, доклады, своды различных данных, материалы ревизий губернских и уездных учреждений, официальная переписка, журналы земских собраний печатающиеся ежегодно. Реальное содержание деятельности земств, представляет именно эта группа источников, она же и самая многочисленная . Информация, содержащаяся в этих источниках, дает конкретные официальные данные, например, о различных обязанностях и мероприятиях уездных и губернских земств, о результатах деятельности земских учреждений, общие основания организации надзора, права губернской администрации в отношении надзора по Положениям 1864 и 1890 гг., о принесении жалоб в Правительствующий Сенат по разнообразным вопросам.

Характеристику разнообразных сфер деятельности земств представляют ежегодные отчеты обзорного характера. Отрадно, что сохранилось множество материалов, отражающих ход заседаний земских собраний, отчеты управ по

36 См.: Свод данных по ссудам на противопожарные мероприятия в Вятской губернии с 1894 по 1907 гг. - Вятка, 1910; Свод оценочных данных по торгово-промышленным заведениям, жилым помещениям, хозяйственным постройкам и оброчным статьям по Вятской губернии. - Вятка, 1897; Свод заключений Уездных Комитетов Вятской губернии о мероприятиях способных послужить к поддержанию сельского хозяйства. - Вятка, 1902; В Вятское губернское земское собрание XXVI очередной сессии губернской земской управы. Доклад. - Вятка, 1892; Сборник постановлений Вятского губернского земства за 25-летие (1867-1892) Т. 2. - Вятка, 1895; Отчет по ревизии земских учреждений Вятской губернии. Т. 1. - СПб., 1905; Свод важнейших постановлений уездных земств Вятской губернии за 1894 год. - Вятка, 1895. приходу и расходу земских средств, утверждались сметы и раскладки. В данной работе использовались различные земские статистические исследования, опубликованные сводные материалы37.

Периодическая печать, как один из видов источников, актуальна и в современный этап развития общества, а в конце XIX - начале XX вв., когда уровень развития средств массовой информации был крайне низок, периодическая печать являлась жизненно важным источником информации. Например, в издании «Вятская речь» печатались официальные правительственные документы, отклики на ежедневную практику земств и многое другое. Общероссийские периодические издания так же освещают практику Правительствующего Сената по земским делам, например журналы «Судебное обозрение», ежедневник «Собрание узаконений и распоряжений Правительства, издаваемое при Правит. Сенате» (в котором печатались высочайшие именные указы императора и распоряжения от различных министерств (Юстиции, Земледелия, Государственного имущества, МВД) Правит. Сенату), «Санкт-Петербургские сенатские ведомости» (дающий полный обзор деятельности Сената).

Что касается материалов личного и биографического характера, их отличает неравномерность в отношении тех или иных лиц и явлений, объясняемое неодинаковым социальным положением, наличие связей, разный род деятельности и т. д. . Источники мемуарного характера дают несколько завышенную оценку деятельности земств.

С новых позиций разрабатываются понятия «механизм разрешения зем

37 См.: Отчет по ревизии земских учреждений Вятской губернии: В 3 ч. - СПб., 1905.

38 См.: Дневник Д.А. Милютина 1873-1875 гг. Т. 1. - М., 1947; Дневник П.А. Валуева министра внутренних дел (1861-1864). Т. 1.-М., 1961. ских дел» и «сенатская практика» - важнейшие при комплексном исследовании основных институтов административной юстиции в конце XIX - начале XX вв. Анализ практики дореволюционных органов административной юстиции по направлениям земской деятельности осуществляется на основе норм Положения о земских учреждениях 1890 г., которое изменило механизм разрешения земских дел, что потребовало более детального освещения указов Сената.

Теоретическое и практическое значение исследования. В диссертации комплексно раскрыты вопросы деятельности Правительствующего Сената по надзору за законностью действий земских учреждений, которая заключалась в издании указов и определений, имеющих большое практическое значение для правильного развития земского дела. Сделаны выводы о том, что разногласия в процессе совместной управленческой деятельности государственных и земских органов вызывали несколько причин - это несовершенство законодательства, отсутствие многих необходимых норм, различное толкование сторонами закона, нарушения предписаний закона с обеих сторон.

Концептуальные положения, подходы, рекомендации и фактический материал диссертации может быть использован при написании обобщающих трудов по истории отечественного государства и права, работ по истории земского законодательства, при разработке курса по истории административной юстиции, тем более что проблема становления административной юстиции в России до сих пор не решена. Кроме того, опыт, накопленный дореволюционным законодательством, со всеми обозначенными достижениями и недостатками применим при разработке современного законодательства о местном самоуправлении в Российской Федерации.

2. После 1890 г. (принятие нового земского Положения) деятельность Первого департамента Сената стала более результативной, т. к. наиболее простые по своему содержанию дела находили решение на уровне губернских присутствий.

3. Теоретико-правовые основы механизма разрешения дел в сфере местного самоуправления составляют данные анализа иностранного и отечественного опыта по данной проблеме, который позволяет сделать вывод о том, что при создании российского механизма использовались зарубежные наработки, но все же развивался он по своему самобытному пути. К тому же, несмотря на критику, механизм был разработан рационально и действовал на практике эффективно.

6. Правовыми особенностями взаимодействия и взаимозависимости элементов механизма разрешения земских дел можно назвать создаваемые правовые гарантии юридическим и физическим лицам, обращавшимся за защитой своих прав при осуществлении деятельности органов публичного управления и их должностных лиц. Кроме того, правовые пробелы, вызывающие различное толкование и применение существующих правовых норм земского законодательства элементами механизма разрешения земских дел было объяснимо и вполне естественно, так как ни один законодатель заранее не может учесть все жизненные обстоятельства.

Апробация работы. Основные результаты диссертационного исследования отражены в опубликованных автором пяти научных статьях, в материалах всероссийских и межрегиональных конференций по проблемам истории государства и права. Автором издана монография, осветившая основные положения и выводы диссертации, материалы которой могут быть использованы при проведении лекций, семинарских занятий, при подготовке учебных курсов по истории отечества, истории государства и права России, работ по истории земского законодательства, при разработке курса по истории административной юстиции.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Мухлынина, Мария Михайловна, Киров

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В соответствии с поставленной целью работы было проведено комплексное исследование практики дореволюционных органов административной юстиции, и, в первую очередь, Правительствующего Сената по разрешению всех вопросов, связанных с земской юрисдикцией в конце XIX - начале XX вв. после введения Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г.

В связи с намеченной проблематикой и основными задачами исследования сделаны следующие выводы:

1. Роль и значение Правительствующего Сената в системе органов, осуществляющих функцию административной юстиции после принятия нового земского Положения 1890 г. возросло, а деятельность Первого департамента Сената стала более результативной, т. к. наиболее простые по своему содержанию дела находили разрешение на уровне губернских присутствий.

2. Коллизии в процессе совместной управленческой деятельности государственных и земских органов, вызываемые рядом причин (несовершенство законодательства, отсутствие многих необходимых норм, различное толкование сторонами закона, нарушения предписаний закона с обеих сторон) после введения Положения 1890 г., который изменил механизм разрешения земских дел, решались быстрее и более организованно.

3. Теоретико-правовая характеристика механизма разрешения земских дел, разработанная в исследовании и являются основополагающими для данного исследования, «механизмом разрешения» в исследовании понимается совокупность процедур, которые имеют административно-судебный и судебно-волевой характер.

4. Новые архивные источники, используемые в работе позволили расширить круг исследуемых вопросов и произвести более детальный анализ материала.

5. Разработаны такие понятия как «сенатская практика» и «механизм разрешения земских дел». «Сенатская практика» в узком смысле - это процесс рассмотрения дела в Правительствующем Сенате, в широком смысле - это содержание самого процесса дела, аргументы, которыми руководствуются сенаторы, с другой стороны - это конечный результат, т. е. указ Сената, новый прецедент, норма, которых не было в земском законодательстве или совокупность результатов по заполнению пробелов. Под «механизмом разрешения» в исследовании понимается совокупность процедур, которые имеют административно-судебный и судебно-волевой характер.

6. Статистический материал, касающийся практики Первого (административного) департамента Правительствующего Сената по земским делам в конце XIX - начале XX вв. наглядно показывает насколько компетентно осуществляли свои функции присутствия и сам Сенат.

7. Правовыми особенностями взаимодействия и взаимозависимости элементов разрешения земских дел можно назвать правовые гарантии юридических и физических лиц, обращавшихся за защитой своих прав в органы публичного управления и их должностным лицам.

8. Исследование текущей практики Правительствующего Сената за период с 1885 по 1905 гг. проводилось в ракурсе соответствующей классификации, производимой по различным земским функциям, и в итоге дает основание заключить, что регулирующая деятельность Сената была крайне необходима и полезна для нормального функционирования земств и развития земского дела.

Правовое регулирование, осуществляемое Первым (административным) департаментом Правительствующего Сената, которое реализовывалось в форме указов и определений Сената, компенсировало недостаток материальных норм законодательства, так как высший административно-судебный орган являлся применительно к сфере местного самоуправления, в первую очередь, органом не «охранительным», а «регулирующим».

Анализ практики дореволюционных органов административной юстиции по направлениям земской деятельности осуществлялся на основе норм Положения о земских учреждениях 1890 г., которое изменило механизм разрешения земских дел, что потребовало более детального освещения указов Сената. По-новому на основании анализа правовых источников и архивных материалов рассматриваются возникающие на практике коллизии, связанные с недостаточно разграниченной и определенной компетенцией уездных и губернский земских учреждений двух уровней местного самоуправления, разрешать которые должен был Первый департамент Правительствующего Сената.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Сенатская практика по земским делам»

1. Монографии и учебная литература

2. Абрамов В.Ф. Российское земство: Экономика, финансы и культура. М.: Наука, 1996.-204 с.

3. Авинов Н.Н. Граф Корф М.А. и земская реформа 1864 г. Из истории составления Положения о земских учреждениях 1864 г. М., 1904. - 174 с.

4. Авинов Н.Н. Опыт программы систематического чтения по вопросам земского самоуправления. М., 1905.

5. Байнова М.С. История государственного управления в России. Учебное пособие. М.: Наука, 2004. - 225 с.

6. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. - 611 с.

7. Белоконский И.П. Земское движение. Изд. 2-е. М.: Задруга, 1914. - 234с.

8. Белоконский И.П. Земство и конституция. М.: Образование, 1910. - 169с.

9. Блинов И.А. Правительствующий Сенат в XIX столетии//История Правительствующего Сената за двести лет. Т. 4. СПб., 1911. - 259 с.

10. Богатырева О.Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях (1861 февраль 1917). - Екатеринбург: Уральский государственный университет, 2004. - 455 с.

11. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. Учебное пособие. Новосибирск Москва, 1997. - 167 с.

12. И.Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. М.: Юринформцентр, 1999. - 453 с.

13. Верещагин А.Н. Земский вопрос в России. Политико-правовые отношения. -М.: Международные отношения, 2002. 195 с.

14. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4 т. СПб.: Изд-во О.Н. Поповой, 1909.-505 с.

15. Высшие и центральные государственные учреждения России. Т. 1. 1801-1917.-СПб., 1998.-421 с.

16. Гаген В.А. Очерки по истории Сената в XIX столетии. СПб., 1911. - 306 с.

17. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1957.-264 с.

18. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М.: Наука, 1990. -264 с.

19. Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. - 258 с.

20. Гессен М. Судебная реформа. СПб., 1904. - 185 с.

21. Гессен М. Губернатор, как орган надзора. СПб., 1912. - 194 с.

22. Голубев П.А. Вятское земство среди других земств России. Вятка: Изд. Вятского губернского земства. Тип. Огородникова, 1901. - 166 с.

23. Голубев П.А. Историко-статистический сборник сведений по вопросам экономического и культурного развития Вятского края. Вятка, 1896. - 144с.

24. Голубев П.А. Организация земских учреждений и общий характер деятельности их в Вятской губернии // Краткий обзор деятельности Вятского губернского земства за 35 лет 1867-1902. Вятка: Изд. Вятского губернского земства, 1906. Вып. 1. -276 с.

25. Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе и в России// Сборник государственных знаний. СПб.: Наука, 1878. - 187 с.

26. Градовский А.Д. Сочинения. СПб.: Наука, 2001. - 512 с. - (Русская государственная мысль).

27. Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т. 9: Начала русского государственного права. Ч. 3: Органы местного самоуправления. 2-е изд. - СПб.: Тип. М.М. Стасюлевич, 1908. - 599 с.

28. Daniel Н. Kaiser, Gary Marker. Reinterpreting Russian History. Oxford University Press, 1994.-504 c.

29. Дневник Д.А. Милютина 1873-1875 гг. Т. 1. М., 1947. - 211 с.

30. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М.: Госуд. изд-во, 1-я Образцовая тип. В Моск., 1914. - 366 с.

31. Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. - 750 с. - (Теория и история государства и права).

32. Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала

33. XX века): Учеб. пособие для высшей школы. М.: Академический Проект, 2003.-527 с.

34. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М.: Высшая школа, 1983. - 368 с.

35. Жукова JT.A. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество, 1864-1917 гг. М., 1998. - 287 с.

36. Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870 1880-х годов. -М.: Изд-во Моск. ун-та, 1964. - 511 с.

37. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия: (Политическая реакция 80-х начала 90-х гг.). - М.: Мысль, 1970. - 444 с.

38. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978. - 288 с.

39. Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. Под ред. проф. П.А. Зайонч-ковского, М.: Изд. Моск. ун-та, 1968. - 178 с.

40. Иванникова Н.А. Исторический опыт земского самоуправления по развитию общественного призрения. М., 1912. - 134 с.

41. Ивановский В.В. Учебник административного права. Казань, 1911. - 204 с.

42. История государственного управления в России. Учебник/Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ; Под общ. ред. Р.Г. Пихой. М.: Изд-во РАГС, 2002.-376 с.

43. Коркунов Н. М. Русское государственное право: В 2 т. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1897.

44. Корф П. Л. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888. - 124с.

45. Корф С.А. Административная юстиция в России: В 2 т. СПб., 1910.

46. Краткий обзор деятельности Вятского губернского земства за 35 лет 18671902. Вятка: Изд. Вятского губернского земства, 1906. Вып. 1. - 276 с.

47. Кузьмин В.Ю. Становление и развитие земской медицины во второй половине XIX начале XX в. - М., 1998. - 87 с.

48. Куликов В.В. Деятельность губернской администрации и сенатская практика по земским делам: Историко-правовой очерк. Киров: Издательство1. ВГПУ, 2001.-81 с.

49. Куликов В.В. Земское самоуправление. Учеб. пособие. Киров: ВГПУ, 1996.-68 с.

50. Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX начало XX в.). - М.: Институт государства и права РАН, 2001.-256 с.

51. Лазаревский Н. И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. Административное право. Ч. 1. Организация управления. СПб., 1910.

52. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.: Наука, 1993. - 133с.

53. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М.: Издательство Академического правового университета при ИГП РАН, 1998.- 151 с.

54. Лохвицкий А. Губерния ее земские и правительственные учреждения. -СПб., 1864. Ч. 1.- 114 с.

55. Макаров В.Б. История государственного управления и местного самоуправления в России (IX в. 1917 г.): Учеб. Пособие / Волго-Вятская акад. гос. службы. - Нижний Новгород: Изд-во Волго-Вятской акад. гос. службы, 2000. - 243 с.

56. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов XIX века: Правительственная политика. - Л.: Наука, 1984. - 260 с.

57. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: Социальные корни и эволюция до начала XX в. М.: Наука, 1977. - 287 с.

58. Правительствующий Сенат. Справочная книга / Сост. М.А. Цейль. СПб., 1898.- 102 с.

59. Романов Н. Н. Исследование земских раскладок Вятской губернии. Вятка, 1874. - 311с.

60. Сенин А.С. История российской государственности: Учеб. пособие. М.: Владос, 2003.-336 с.

61. Соловьева М.Ф. Земская школа: опыт общественно-государственного управления: Монография, Киров: ВГПУ, 2000. - 78 с.

62. Тарасов И. Т. Очерки науки полицейского права. М., 1897. - 215 с.

63. Hill D.M. Democratic Theory and Local Government. L., 1974. 203 c.

64. Цейтлин P.C., Сергеев С.А. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: Учеб. пособие по спец. «Гос. и му-ниц-е управление». М.: Омега - JI, 2003. - 119 с.

65. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика/РАН, Ин-т гос-ва и права. М.: Изд. Группа «Фрум-Инфра-М», 1998. - 158 с.

66. Чичерин Б.Н. Избранные труды. СПб., 1998. - 212 с.

67. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки: В 3 ч. М., 1898.

68. Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1898. - 188 с.

69. Штейн JI. Учение об управлении и право управления с сравнением литературы и законодательств Франции, Англии и Германии. СПб., 1874. - 160 с.1. Статьи

70. Альманах // Российское земское движение. 1993-1998. - С. 41-43.

71. Гильченко JI.B. Из истории становления местного самоуправления в России // Гос-во и право. 1996. - № 2. - С. 142-152.

72. Ефремова Н., Немытина М. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917 гг.) // Муниципальное право. 2001. - № 2. - С. 65-68.

73. Жолобова Г.А. Своду Законов Российской Империи 170 лет (к вопросу о юридической силе и значении) // Журнал Российского права. - 2003. - №6. -С. 154-157.

74. Куликов В.В. К оценке земского Положения 1890 г. // Гос-во и право. -2000. -№ 1.-С. 104-107.

75. Куликов В.В. Местное самоуправление и административный надзор: исторический опыт земства // Журнал рос. права. 2000. - № 9. - С. 142-153.

76. Куликов В.В. Проект реформы местного управления России 1914 г. В сб. ст.: Земское самоуправление: организация, деятельность, опыт: Материалы науч. конф., посвящ. 135-летию Вят. земства. Киров: Издательство ВГГУ. 2002.-С. 6-10.

77. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Гос-во и право. 2000. - № 11.-С. 13-17.

78. Панина Е. Возьмем лучшее из опыта земств! // Российская Федерация. -1994.-№ 17.-С. 23-25.

79. Пашков Б., Шашкова О. Российская государственность: от Ивана III до Александра Керенского // Российская Федерация. 1994. - № 15. - Ч. 1. - С. 26-27; № 16. - Ч. 2. - С. 38-39; № 17. - Ч. 3. - С. 43-45.

80. Романов А.Н. О понятии местного самоуправления в Российской Федерации // Современное право. 2003. - № 6. - С. 32-36.

81. Сайфитдинова Р.Ф. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации // Теория и практика местного самоуправления. 2004. - № 2. - С. 3-4.

82. Слива А.Я. Вернуться в прошлое нельзя // Российская Федерация. 1994. -№ 17.-С. 25-26.

83. Старилов Ю.Н. Административная юстиция // Современное право. 2003. -№ 6. - С. 37-39.

84. Тарасов А. Становление государственного контроля на Руси // История государства и права. 2002. - № 2. - С. 10-14.

85. Ярцев А.А. Земское самоуправление и местные органы административной юстиции в 1890-1904 гг., их потенциал (На материалах Северо-Запада России) // Гос-во и право. 2004. - № 10. - С. 100-106.1. Документы

86. В Вятское губернское земское собрание XXVI очередной сессии губернской земской управы. Доклад. Вятка: Изд. Вятского губернского земства, 1892. -67 с.

87. Общая ведомость о делах, находящихся в производстве I Департамента Правительствующего Сената. № 1. ноябрь 1913 года. СПб.: Тип. Правительствующего Сената, 1913. - 225 с.

88. Отчет по ревизии земских учреждений Вятской губернии: В 3 ч. Т. 1: Земское представительство и управление. Финансовое положение. СПб., 1905. - 400 с.

89. Положение о земских учреждениях 12 июня 1890 и дополнительные к нему постановления об отдельных отраслях деятельности земства. Сост. по своду законов, полному собранию законов и собранию узаконений и распоряжений Правительства. СПб., 1890. - 385 с.

90. Сборник определений I департамента Правительствующего Сената по городским и земским делам за 10 лет (1891-1900) (2483 определения)/Сост. Я.А.Канторович. СПб., 1903. - 611 с.

91. Сборник постановлений Вятского губернского земства за 25 лет. 1867-1892: В 5 т.-Вятка, 1894-1895.

92. Сборник постановлений Вятского губернского земства за 21 год. 1892-1913: В 8 т.-Вятка, 1914.

93. Свод важнейших постановлений уездных земств Вятской губернии за 1894 год. Вятка: Изд. Вятского губернского земства. Тип. Маишеева, 1895. -87с.

94. Свод данных по ссудам на противопожарные мероприятия в Вятской губернии с 1894 по 1907 гг. Вятка: Тип. Шкляевой, 1910.-301 с.

95. Свод заключений уездных комитетов Вятской губернии о мероприятиях способных послужить к поддержанию сельского хозяйства. Вятка: Губ. тип., 1902.- 183 с.

96. Свод законов Российской империи. 3-е изд., Т. 1. ч. 1. - СПб., 1835.

97. Свод законов Российской империи. О Волостном суде. СПб., 1902. - 23 с.

98. Свод оценочных данных по торгово-промышленным заведениям, жилым помещениям, хозяйственным постройкам и оброчным статьям по Вятской губернии. Вятка, 1897. - 64 с.

99. Свод учреждений Правительствующего Сената и принадлежащим к оному установлений. СПб., 1835. - 408 с.

100. Систематический свод указов Правительствующего Сената, последовавших по земским делам. Т. I. 1866-1900 гг. СПб., 1902. - 596 с.

101. Справочный бюллетень Канцелярии I департамента Правительствующего Сената. СПб., 1907.-87 с.

102. Российский Государственный Исторический Архив СПб.

103. РГИА СПб., ф. 1341, оп. 145, д. 209, л. 34.

104. РГИА СПб., ф. 1341, оп. 145, д. 236, л. 28.

105. РГИА СПб., ф. 1341, оп. 145, д. 468, л. 14.

106. РГИА СПб., ф. 1341, оп. 145, д. 556, л. 11об.

107. РГИА СПб. ф. 1341, оп. 147, д. 384, л. 12.

108. РГИА СПб., ф. 1341, оп. 147, д. 402, л. 5об.

109. РГИА СПб., ф. 1341, оп. 147, д. 403, л. 7.

110. РГИА СПб., ф. 1341, оп. 147, д. 480, л. 5об.

111. РГИА СПб., ф. 1341, оп. 147, д. 503, л. 4об.

112. Государственный Архив Кировской области

113. ГАКО, ф. 586, on. 1, д. 21, л. 32.

114. ГАКО, ф. 587, on. 1, д. 12, л. 16.

115. ГАКО, ф. 587, on. 1, д. 34, л. 38об.

116. ГАКО, ф. 587, on. 1, д. 12, л. 16.

117. ГАКО, ф. 587, оп. 1в, д. 17, л. 46.

118. ГАКО,, ф. 587, оп. 2, д. 168, л. 4об.

119. ГАКО, ф. 587, оп. 2, д. 272, л. 23об.

120. ГАКО, ф. 587, оп. 2, д. 301, л. 12.

121. ГАКО, ф. 587, оп. 3, д. 164, л. 8об.

122. ГАКО, ф. 587, оп. 3, д. 283, л. 12об.

123. ГАКО, ф. 587, оп. 3, д. 353, л. 11.

124. ГАКО, ф. 587, оп. 4, д. 179, л. 5.

125. ГАКО, ф. 587, оп. 5, д. 118, л. 9.

126. ГАКО, ф. 587, оп. 5, д. 248, л. 9.

127. ГАКО, ф. 587, оп. 6, д. 299, л. 73.

128. ГАКО, ф. 587, оп. 7, д. 43, л. боб.

129. ГАКО,, ф. 587, on. 8, д. 168, л. 7об.

130. ГАКО, ф. 587, оп. 8, д. 209, л. 11об.

131. ГАКО, ф. 587, оп. 9, д. 11, л. 11.

132. ГАКО, ф. 587, оп. 9, д. 82, л. 7об.

133. ГАКО, ф. 587, оп. 9, д. 114, л. боб.

134. ГАКО, ф. 587, оп. 10, д. 284, л. 11об.

135. ГАКО, ф. 587, оп. 11, д. 232, л. 9.

136. Центральный Архив Нижегородской Области

137. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 27, л. ЗОоб. /. 133. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 104, л. 40.

138. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 616, л. 9-9об.

139. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 616, л. 53-56об.

140. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 616, л. 128-132.

141. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 616, л. 163-163об.

142. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 616, л. 167-172об.

143. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 616, л. 180-190об.

144. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 616, л. 220-227об.

145. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 616, л. 244-249.

146. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 616, л. 295-299.

147. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 176, л. 42об.

148. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 1499, л. 163.

149. ЦАНО, ф. 72, оп. 20, д. 1774, л. 50.1. Авторефераты

150. Мартынцева Н.В. Уездные земства в конце XIX начале XX вв. (По материалам западных уездов Орловской губернии): Автореф. дис. . канд. ист. наук. - Брянск: Издательство БГУ, 2004. - 25 с.

151. Ярцев А.А. Земство северо-западных губерний России (1864-1904): Автореф. дис. . канд. ист. наук. СПб.: Издательство КГУ, 1995. - 24 с.

Автор: Мухлынина, Мария Михайловна
Город: Киров
Год: 2006
Звание: кандидата юридических наук
КОД ВАК: 12.00.01

Диссертация

Сенатская практика по земским делам тема диссертации по юриспруденции

Автореферат

ПОХОЖИЕ РАБОТЫ

Сенатская практика по земским деламтекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Сенатская практика по земским делам»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Мухлынина, Мария Михайловна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Сенатская практика по земским делам"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Мухлынина, Мария Михайловна, Киров

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Сенатская практика по земским делам»

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции на тему «Сенатская практика по земским делам»

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по праву и юриспруденции, автор работы: Мухлынина, Мария Михайловна, кандидата юридических наук

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ
по теме "Сенатская практика по земским делам"

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ
по специальности "Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве", Мухлынина, Мария Михайловна, Киров

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ
«Сенатская практика по земским делам»