АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел»
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВД РОССИИ
На правах рукописи ЗАХВАТОВ Игорь Юрьевич СОЧЕТАНИЕ ОТРАСЛЕВОГО И ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ (ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ) Специальность: 12.00.11 — судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва • 2004 , УЧЕНЫЙ СЕКРЕТАРЬ 1 АКАДЕМИИ КВД «оа, |
АКАДЕМИЯ УПРАВЛЕНИЯ МВДРОССИИ
На правах рукописи
ЗАХВАТОВ Игорь Юрьевич
Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел (теоретические и методологические аспекты)
Специальность: 12.00.11 - судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура
Автореферат диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2004
&е>ъвп>
Работа выполнена на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России
Научный руководитель -
доктор юридических наук,
профессор
Анисимков
Владимир Михайлович
Научный консультант -кандидат юридических наук, доцент Ефанов Юрий Иванович
Официальные оппоненты:
доктор юридических наук, профессор Киреев Михаил Павлович; кандидат юридических наук Овчинников Олег Анатольевич
Ведущая организация - Государственное учреждение «Всероссийский научно-исследовательский институт МВД России».
Защита состоится Ж ¿¿¿¿1^2004 г., в ^ час., :ртационного совета Д 203.002.в Академии управления
на заседании
диссертационного совета Д 203.002.0i в Академии управления МВД России по адресу: 125171, Москва, ул. 3. и А. Космодемьянских, д. 8, в ауд.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Академии управления МВД России.
Автореферат разослан 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
кандидат юридических наук, доцент__А.Г.Елагин
I нос. .миткальная"]
БИБЛИОТЕКА .1 | С.Петер
» 09 ЮОТда
2005-4
Общая характеристика работы
Актуальность темы. С принятием Конституции РФ возникла потребность в кардинальной реорганизации системы государственного управления, в частности, реформирования органов внутренних дел. Для решения этих проблем необходимо подвергнуть всестороннему и глубокому анализу соответствие организационного построения и функционирования ОВД закономерностям и принципам управления.
В критическом анализе и пересмотре нуждаются: задачи и функции системы управления ОВД в целом и каждого ее элемента в отдельности; их распределение между уровнями управления; взаимоотношения между элементами системы внутри каждого уровня; структурное построение ОВД и другие организационные предпосылки их эффективной деятельности.
Сфера внутренних дел охватывает вопросы общефедерального, регионального и местного значения. В ней сталкиваются интересы разных структур: высших органов власти и должностных лиц государства; федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел (МВД России); органов государственной власти субъектов РФ; органов местного самоуправления. Ввиду этого, организационные структуры, функционирующие в сфере внутренних дел, не могут быть объектами организаторской деятельности лишь органов отраслевого управления. Необходимо еще внешнее управленческое воздействие со стороны региональных органов власти, которым принадлежит конституционное право на совместное с Федеральным центром ведение значительной частью вопросов, относящихся к внутренним делам. Следует также определить ту роль, которую должны играть сфере внутренних дел органы местного самоуправления.
Актуальность исследуемого вопроса состоит в необходимости поиска путей формирования эффективной системы управления ОВД, рационального распределения компетенции и управленческих полномочий между ее элементами, что было бы адекватно условиям внешней среды функционирования и задачам органов охраны правопорядка.
На базе системного и аксиологического подходов к анализу принципов управления автор приходит к выводу, что рациональное сочетание отраслевого и территориального управления является одной из методологических основ развития и повышения эффективности ОВД, поэтому выступает в качестве основополагающего правила, важнейшего организационного принципа управления. Этим объясняется необходимость научного обоснования территориально-отраслевого принципа, определения факторов, которые обусловливают его проявление и потребность в конструировании механизма реализации применительно к системе ОВД.
Указанные обстоятельства обусловили выбор темы, определение объекта, предмета, цели и задач настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Вопросы о принципах управления были предметом внимания отечественных (В.Г.Афанасьев, И.Л.
Бачило, Ю.М.Козлов, Б.П.Курашвили, Б.З.Мильнер, Г.И.Петров, А.М.Попова, Ю.А.Тихомиров, Г.С.Яковлев), а также зарубежных (С.Бир, М.Вебер, М.Мескон, А.Мисюк, Ф.Тейлор, А.Файоль) специалистов. Научному осмыслению принципов управления ОВД посвящены труды представителей ведомственной науки (Ю.Е.Аврутин, В.М.Анисимков, В.З.Веселый, А.П. Герасимов, А.П.Ипакян, А.М.Кононов, А.П.Коренев, В.Д.Малков, Е.Ф.Яськов).
Диссертационные исследования по проблеме сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел не проводились. В научной литературе отражены только отдельные аспекты этой проблемы. Территориально-отраслевым отношениям в различных сферах общественной и государственной жизни посвящены труды Б.М.Мочалова, А.М.Ома-рова. Принципы управления изучались в диссертации Р.Р.Алиуллова; правовые и организационные основы взаимодействия ОВД и органов местного самоуправления - в диссертации Е.А.Переверзева, Некоторые взгляды на территориально-отраслевую природу государственного управления изложили в своих работах Г.В.Атаманчук, Д.П.Зеркин и В.Г.Игнатов1.
Однако во всех этих работах не ставилась цель глубоко исследовать проблему сочетания отраслевого и территориального управления в правоохранительной сфере, заострить внимание на особенностях проявления этого принципа в системе ОВД. Кроме того, с момента опубликования большей части монографических исследований, посвященных территориально-отраслевой проблеме, прошло 10-25 лет, за которые в стране изменились политические и социально-экономические условия, что предопределяет необходимость переосмысления многих выработанных ранее положений и выводов.
Объектом настоящего диссертационного исследования выступают теория и практика управления органами внутренних дел, предметом - теоретические, методологические, правовые, организационные и исторические аспекты реализации принципа сочетания отраслевого и территориального управления применительно к системе ОВД в интересах создания условий для ее эффективного функционирования.
1 См.: Мочалов Б.М. Территориально-отраслевой принцип планирования: теория и практика. - М., «Мысль». 1980; Омаров A.M. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. - М., Мысль. 1980. Алиуллов P.P. Принципы социального управления в организации деятельности органов внутренних дел: Дис... канд. юрид. наук. - М., 1996; Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Дис... канд. юрид. наук. - М-, 2001; Г.В Атаманчук. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы): Учебное пособие. - М., Юридическая литература. 2000; Зер-кин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. - Ростов-на Дону, издательский центр «МарТ». 2000.
Гипотеза исследования. Правильному и всестороннему осмыслению принципа сочетания отраслевого и территориального управления ОВД как организационного принципа, вытекающего из объективных законов и закономерностей управления, и обусловленного рядом объективных и субъективных факторов, препятствует недостаточная разработанность данной проблематики в теории и практике управления. Некоторая узость взглядов на сущность и перспективы развития в сфере внутренних дел территориально-отраслевых отношений, в свою очередь, приводит к переоценке функционального подхода к управлению ОВД, чему свидетельствуют различные примеры из области нормотворческой деятельности, осуществляемой в рамках административной реформы и реорганизации системы МВД России.
Цель исследования — уточнение и научное обоснование теоретических положений, относящихся к сочетанию отраслевых и территориальных начал в управлении ОВД; выработка практических рекомендаций и предложений по совершенствованию организационной структуры управления в сфере внутренних дел на основе территориально-отраслевого принципа.
Исходя из цели исследования, поставлены следующие задачи:
- определить свойства принципов управления, их взаимосвязь с другими научными категориями;
- раскрыть содержание, обосновать место и роль сочетания отраслевого и территориального управления ОВД в системе принципов управления;
- выяснить природу проявления в сфере внутренних дел принципа сочетания отраслевого и территориального управления, включая его конкретную форму - двойное подчинение;
- исследовать факторы, обусловливающие действие принципа сочетания отраслевого и территориального начал в управлении ОВД;
- провести анализ отечественного и зарубежного опыта сочетания отраслевого и территориального управления в сфере внутренних дел;
- установить характер влияния системы государственного управления России на реализацию сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел;
- изучить особенности реализации территориально-отраслевого принципа на различных организационных уровнях ОВД;
- прояснить значимость правовой регламентации сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел.
Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертации составляют диалектические методы научного познания: аксиологический, системный, комплексный и процессный подходы, методы дедукции и индукции, правовой и исторический анализ, а также частные методы познания- анкетирование, интервьюирование, наблюдение.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются материалы социологического опроса, проведенного автором среди руководите-
лей МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ и горрайорганов внутренних дел ряда регионов. В нем приняло участие в общей сложности 200 респондентов.
В ходе диссертационного исследования проанализированы федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства РФ, Положение о МВД России, уставы и положения об УВД (ГУВД) ряда субъектов федерации, приказы МВД России по вопросам организации и совершенствованию деятельности органов внутренних дел, региональные нормативные правовые акты, иностранные источники.
При работе над диссертацией использовались также результаты исследований по проблемам управления, проведенных другими авторами: труды зарубежных и отечественных специалистов, в том числе ученых Академии управления МВД России, публикации, посвященные проблемам социального, государственного управления и управления ОВД, исторические документы, а также действующая нормативно-правовая база.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что с позиций теории управления впервые на монографическом уровне рассмотрены вопросы сочетания отраслевого и территориального управления ОВД. Авторский подход складывался не столько из традиционного представления о территориально-отраслевых отношениях в их формально-юридическом понимании, сколько из организационно-управленческого контекста.
Разработан и уточнен ряд базовых понятий, связанных с темой диссертационного исследования. Даны определения: «сочетание отраслевого и территориального управления»; «сфера внутренних дел как предметное поле деятельности ОВД»; «двойное подчинение как форма организации территориально-отраслевых отношений».
Исходя из такого подхода, в диссертации выстроены логика исследования и привлекаемая аргументация, что позволило придти к выводам об объективной обусловленности сочетания отраслевого и территориального начал, важности его роли в механизме управления ОВД. По мнению автора, работа в определенной мере восполняет пробелы в некоторых теоретических вопросах организации управления органами внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту.
1. «Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел» представляет собой совокупность управленческих отношений, основанных на единстве: а) вертикальных связей, которые установлены между звеньями отрасли государственного управления, ведающей вопросами внутренних дел (отраслевое управление); б) горизонтальных связей, возникающих между ОВД различных уровней, с одной стороны, и соответствующими региональными и местными органами власти и управления, с другой стороны (территориальное управление). Сочетание отраслевого и территориального управления ОВД следует рассматривать в качестве организационного принципа управления.
2. Сочетание отраслевого и территориального начал направлено на устранение противоречий, возникающих в отношениях между различными субъектами управления, которые действуют в сфере внутренних дел, на достижение баланса в этих отношениях в интересах повышения эффективности правоохранительной деятельности ОВД.
3. Необходимость территориально-отраслевого управления ОВД обусловливают различные факторы: как объективные - основы конституционного строя России, ее федеративное устройство, федерализм как форма организации государственного управления, правовой, экономический, национальный факторы; так и субъективные - исторический фактор и фактор влияния мировой практики организации сил правопорядка.
4. Двойное подчинение, характерное для территориально-отраслевой организации государственного управления в недавнем прошлом, как таковое не является оптимальной формой нахождения баланса отраслевых и территориальных начал управления в сфере внутренних дел и, кроме того, имеет в ОВД ограниченное распространение. Поэтому необходим поиск других способов достижения этого баланса, что ныне недостаточно проработано.
5. Отказ от применения принципа сочетания отраслевого и территориального управления в сфере внутренних дел, а равно излишняя «федерализация» либо директивная «муниципализация» ОВД могут привести к размыванию правоохранительной функции региональных органов государственной власти и разрушению единой системы охраны правопорядка.
6. Муниципальные власти фактически отстранены от руководства ОВД низового уровня, и тем самым не могут активно участвовать в работе по поддержанию правопорядка. Для восполнения этого «пробела» необходимо законодательно наделить органы местного самоуправления контрольными полномочиями в отношении некоторых сторон деятельности ГРОВД.
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит: во-первых, в том, что полученные результаты расширяют имеющиеся в теории управления представления о сущности территориально-отраслевой проблемы; во-вторых, в том, что эта проблема рассматривается комплексно, с отражением ее содержания в теоретическом, методологическом, организационно-правовом, историческом и других аспектах.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов: а) в практической деятельности руководителей ОВД всех уровней, а также в работе подразделений правового обеспечения и внешних связей, штабных и других служб МВД, ГУВД, УВД при подготовке совместных программ (окружных, региональных, городских, иных муниципальных), схем взаимодействия ОВД с органами государственной власти и местным самоуправлением; б) в преподавании учебных дисциплин управленческого и административно-правового профиля, а также для подготовки лекций, учебных пособий, методических материалов в образовательных учреждениях системы МВД России.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается системным, комплексным подходом к исследованию организации управления ОВД. Она базируется на использовании информационной базы исследования, в том числе: репрезентативных данных, полученных в ходе социологического опроса сотрудников ОВД; теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных и зарубежных исследователей; анализа источников (монографий, научных статей, диссертаций, учебной литературы, архивных материалов), конституционных норм, законодательных и подзаконных нормативных актов, разрабатываемых законопроектов.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается, в частности: исследованием ранее действовавших нормативных актов; анализом практики территориально-отраслевого управления за длительный исторический период (начиная с середины XVII в.); использованием достаточно широкой теоретической базы, включающей труды ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов к принципам управления: Р.Р.Алиуллова, Г .С. Атаманчука, В.З.Веселого, А.П.Герасимова, А.П. Клюшниченко, В.И.Кнорринга, Ю.М.Козлова, Б.П.Курашвили, В.Д.Малкова, Б.З.Мильнера, Б.М. Мочалова, А.М.Омарова, Г.С.Яковлева и др.
Апробация и внедрение результатов исследования. Основные выводы и предложения, изложенные в диссертации, получили апробацию на научных конференциях: «Актуальные проблемы теории и практики управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России» (март 2003 г.); «Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методики и практики» (ноябрь 2003 г.); Межвузовской научной конференции молодых ученых и аспирантов (февраль 2004 г.); в научных сообщениях на кафедре теории и социологии управления ОВД Академии управления МВД России; шести научных публикациях.
Теоретические разработки автора используются в практической деятельности ОВД, а также в учебном процессе Академии управления МВД России, о чем составлены соответствующие акты о внедрении.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, 2-х глав, заключения, списка литературы, приложений.
Содержание работы
Во введении обосновываются актуальность темы, степень ее разработанности; определяются объект, предмет, гипотеза, цель и задачи исследования; раскрывается методологическая основа и методы исследования; формулируется научная новизна и положения, выносимые на защиту; приводятся аргументы в пользу теоретической и практической значимости, обоснованности и достоверности полученных результатов; сообщаются сведения об апробации и внедрении результатов диссертационного исследования.
В первой главе - «Понятие сочетания отраслевого и территориального управления и особенности его проявления в органах внутренних дел» - излагаются теоретические положения, касающиеся основных понятий,
таких как: «сочетание отраслевого и территориального начал как организационный принцип управления ОВД», «сфера внутренних дел как предметное поле деятельности ОВД», «двойное подчинение как форма организации территориально-отраслевого управления», а также исследуются факторы, обусловливающие реализацию сочетания отраслевого и территориального управления в сфере внутренних дел
1. Определено место сочетания отраслевого и территориального начал в системе принципов и других категорий управления. Исследование основано на том, что ОВД в отличие от многих других правоохранительных структур являются наиболее массовой, разветвленной, непосредственно взаимодействующей с населением, выполняющей значительную часть правоохранительных задач, динамично развивающейся системой. Изучение ОВД как социальной системы требует осмысления категорий и принципов, которые отражают не только процессы прошлого я настоящего, но и ориентируют на учет тех тенденций, которые вероятнее всего будут проявляться в будущем.
Важным условием повышения эффективности управления ОВД является познание объективных законов, учет закономерностей и принципов управления. Потому в работе проанализированы законы управления, один из которых - рассредоточения центров власти и управления представляет, по мнению автора, особый интерес. Он предопределяет разграничение по предметам ведения и полномочиям органов власти и управления различных уровней: центрального, регионального и местного, то есть закрепляет осуществление системы «сдержек и противовесов» и необходимость равновесия властей с тем, чтобы ни одна из них не могла доминировать либо быть свободной от ответственности перед законом.
Закономерности управлении, в отличие от законов, не действуют с неизбежностью, а реализуются в виде тенденций, подчиняющихся вероятностным правилам. По мнению автора, закономерности, выведенные теорией управления, такие как: «единство централизованной и периферийной подсистем управления», «внешнее дополнение и уравновешение государственных полномочий», детерминируют необходимость оптимизации системы управления ОВД в тех случаях, когда противоречия во взаимоотношениях отрасли правоохранительной деятельности, регионов и мест приобретают форму несбалансированного процесса.
Закономерности социального управления, отражаются посредством принципов, которые по своей природе динамичны и находятся в состоянии развития. Принципы управления отражают существо тех закономерностей, которые эту деятельность детерминируют, и в которой они реализуются. Автор считает, что если закономерность это устойчиво повторяющееся проявление действительности, то принцип — объективное по содержанию отражение закономерности, выраженное в определенном требовании, которое, как правило, закреплено в виде регулятивной нормы.
Для определения места, которое занимает исследуемое сочетание отраслевых и территориальных начал в системе принципов управления органами внутренних дел автором за основу был взят ряд схожих классификаций, встречающихся у нескольких исследователей (Г.В.Атаманчук, В.И.Кнорринг, Ю.М.Козлов, В.Д.Малков, Е.ФЛськов и др.).
Принципы управления, реализуемые в ОВД, были поделены на общие (например: законность, объективность, научность, системность) и организационные (например: принцип дифференциации и фиксирования функций, линейно-функциональный принцип). Первые - выступают в качестве группы основных принципов, присущих любой социальной управляемой системе. Вторые — могут считаться принципами, производными по отношении к первым и имеют значение не для всех, а лишь для отдельных аппаратов управления, поэтому чаще получают правовое закрепление. Основные принципы являются несущей конструкцией, фундаментом для осуществления и развития вторичных, производных принципов управления.
Так, принцип сочетания централизации и децентрализации, близкий к исследуемому принципу управления, выражает закономерности распределения функций управления и властных полномочий между субъектами управления. Содержание принципа сочетания централизации и децентрализации, включающего комплекс требований, предъявляемых к деятельности любой управляющей системы, по мнению автора, реально позволяет отнести его к группе общих (основных) принципов управления. Вектор взаимоотношений между субъектами управления различных уровней, возникающих в ходе реализации принципа сочетания централизации и децентрализации и скрепляющих всю систему государственного управления сверху донизу, имеет преимущественно вертикальную направленность. Горизонтальные взаимосвязи как элемент сочетания централизации и децентрализации не играют здесь главной роли. Они заключаются в воспроизведении в рамках территорий региона разделения трех видов государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной, либо касаются не носящих характер управленческих отношений связей между равноправными субъектами управления (например - регионами России либо неподчиненными друг другу элементами правоохранительной системы одного уровня и т.п.).
Отношения территориально-отраслевого характера, напротив, строятся по двум равным по своей значимости векторам: как по вертикали подчинения, особенно характерной для отраслевых органов управления, так по горизонтали - территориальному признаку, то есть с конкретной привязкой отраслевых организационных структур к региональным и местным условиям.
Следовательно, принцип сочетания централизации и децентрализации и территориально-отраслевой принцип суть понятия относительно разных уровней и разного смысла. Первый принцип присущ всей системе государственного (и не только государственного) управления, второй - может быть реализован в отношении лишь тех отраслевых структур, территориальные
органы которых реально подвержены легитимному управленческому воздействию со стороны региональных (местных) органов власти.
Автор делает вывод, что принцип сочетания отраслевого и территориального начал в управлении ОВД - это основанное на общественных законах и закономерностях управления организационное правило, согласно которому управление ОВД представляет собой совокупность находящихся в единстве: а) связей вертикальной направленности, установленных между звеньями системы МВД России (отраслевое управление); б) горизонтальных связей, которые возникают между соответствующими органами внутренних дел, с одной стороны, региональными и местными органами власти общей компетенции, с другой стороны (территориальное управление).
Сочетание отраслевого и территориального управления направлено на устранение противоречий, возникающих между различными субъектами управления, действующими в сфере внутренних дел, так как территориальное управление и отраслевое управление каждое в отдельности имеет собственные цели и задачи. Органы отраслевого и территориального управления, реализуя свои полномочия, часто пытаются действовать автономно, исходя из своих интересов и предпочтений. Для разрешения этого противоречия и должно быть установлено основополагающее правило, которое обязаны придерживаться все участники территориально-отраслевых отношений.
Наконец, учитывая объективную обусловленность сочетания отраслевого и территориального управления именно для ОВД, а отнюдь не для всей правоохранительной системы, автор считает, что территориально-отраслевой принцип следует отнести к группе производных, организационных принципов управления, реализуемых в этой отрасли правоохраны2.
2. Исследована природа проявления сочетания отраслевого и территориального начал в управлении ОВД. Поскольку правоохранительная деятельность социальна по смыслу и предназначению, но является государственной по форме, управление внутренними делами, как ее элемент, является одной их сфер государственного управления. Оно обладает общими для всей системы государственного управления чертами и принципами, однако их реализация имеет свои особенности, обусловленные спецификой общественных отношений, которые складываются в сфере внутренних дел, правоохранительным характером, целями и сущностью управления ОВД.
К числу таких особенностей относится, в частности, тесное сотрудничество с другими правоохранительными органами, региональными органами власти и местным самоуправлением, общественностью, населением. Они, считает автор, характеризуют, прежде всего, объект управления - правоохранительную деятельность ОВД, ее содержание, формы, методы и средства.
2 Для удобства исследуемый принцип управления можно называть территориально-отраслевым принципом. Равнозначность предложенных словосочетаний взята автором за основу в ходе дальнейших исследований.
Субъектами управления выступают: а) органы отраслевого управления -различные звенья системы МВД России; б) органы территориального управления, которые олицетворяют собой региональные и местные власти.
Учитывая предстоящее создание муниципальной милиции, которая не войдет в систему МВД России, и будет являться организационной структурой местного самоуправления, обладающего конституционным правом формирования муниципальных органов охраны общественного порядка, по мнению автора, следует правильнее говорить, что субъектно-объектные (управленческие) отношения территориально-отраслевого характера з перспективе распространятся не просто на правоохранительную деятельность ОВД, а на область более высокого порядка — сферу внутренних дел.
Кроме того, выделение в области правопорядка сферы внутренних дел, в которой значимое для общества поведение людей регламентируется конкретными нормами особенной части уголовного и соответствующего раздела административного права, а нежелательные для общества его проявления квалифицируются как уголовные преступления и административные проступки, заметно упорядочивает представление о предметном поле деятельности органов внутренних дел.
Так как правоохранительная деятельность в сфере внутренних дел в настоящее время осуществляется только государственными органами исполнительной власти: ОВД представленными милицией: криминальной милицией (КМ) и милицией общественной безопасности (МОБ), и другими формированиями системы МВД России, «правоохранительную деятельность ОВД» и «правоохранительную деятельность в сфере внутренних дел» пока можно считать равнозначными понятиями.
Далее автор исследует отраслевое и территориальное управление как единый комплекс, так как объекты отраслевого управления имеют определенную пространственную привязку к конкретной территории. За основу берется тезис о том, что подобно любым предметам и явлениям, находящимся в единстве, отраслевое и территориальное управления взаимообусловлены и взаимосвязаны; что их нельзя разделять на первичное и вторичное - это соотносительные понятия.
Соглашаясь с тем, что между отраслевым и территориальным управлением ОВД возникают определенные противоречия, автор считает, что они закономерны как закономерно любое противоречие между частями целого, между подсистемами единой системы. Чтобы их избежать, при организации управления необходимо добиваться рационального сочетания территориального и отраслевого начал, каждое из которых в отдельности имеет как неоспоримые достоинства, так и существенные недостатки.
Например, отраслевое управление, обладая явным преимуществом перед территориальным в обеспечении единства в области уголовной политики, руководства научными исследованиями, профессиональной подготовки кад-
ров, не может в полной мерю учесть все многообразие социально-экономических, национальных и других особенностей каждого региона.
По сравнению с отраслевым территориальное управление имеет более выраженную социальную направленное гь и ориентировано на решение вопросов регионального и местного значения. Однако вне связи с отраслевым управлением высока вероятность разобщенности при проведении в регионе (муниципальном образовании) единой правовой, социально-экономической, правоохранительной политики, а также нерационального использования кадрового потенциала ОВД.
Автор отмечает, что в отдельные периоды исторического развития России превалировали то отраслевые, то территориальные начала управления различными сторонами общественной жизни, включая внутренние дела. Хотя в итоге было признано, что чрезмерное выделение какого-либо одного из двух этих принципов ведет к расстройству управляющей системы, к понижению ее эффективности территориально-отраслевой баланс в отношениях между различными субъектами управления оставался недостижимой целью.
Подробно исследуется двойное подчинение как одна из форм организации территориально-отраслевого управления. Подчеркивается, что основным принципом организационного построения и деятельности всей системы органов социального управления, и каждого из них в отдельности, в недавние годы назывался демократический централизм, который организационно поддерживался системой «двойного подчинения» - отраслевому ведомству и, одновременно, Советам всех уровней - многих госструктур, включая ОВД. Исследуя организационно-правовой и исторический аспекты этой проблемы, диссертант отмечает, что этот принцип управления особенно четко проявился с середины 1960-х и до начала 1990-х гг. Считалось, что механизм удовлетворения как территориальных, так отраслевых интересов в пределах каждого региона должен включать нахождение наиболее рациональных форм управления, однако, ввиду абсолютного доминирования «власти» КПСС над государственными органами, стремление оптимизировать систему госуправления и тогда не продвинулось дальше уровня благих пожеланий.
Глобальный отказ от «советских» принципов управления в период после развала СССР, привел к тому, что интерес к проблеме соотношения отраслевого и территориального управления заметно убавился. Словосочетание «демократический централизм» стало «немодным», и в чем-то потеряло свое смысловое наполнение. Попытки же резкого перехода к принципам управления, реализуемым на Западе, привели в России к сильнейшему системному кризису. Стратегия капитализации страны, основанная на либеральных концепциях и стремительно распространившаяся на отношения Центра с регионами, приобрела характер «перетягивания одеяла».
Ситуация прояснилась с закреплением в Конституции РФ федеративного устройство государства. Наделение субъектов федерации значительными полномочиями, выделение местного самоуправления в качестве самостоя-
тельной разновидности публичной власти вновь выдвинули на передний план отношений между органами власти и управления различных уровней проблему рационального соотношения централизма и демократии, отраслевой иерархии и территориальной инициативы. Однако применительно к системе МВД России эта проблема вначале вызывала интерес у политиков и специалистов преимущественно в рамках изучения возможностей децентрализации ОВД и создания в стране муниципальной милиции.
Развернувшаяся на пороге XXI в. административная реформа потребовала разработки программы государственного строительства как продуманной системы мер по модернизации различных институтов власти. Этот политический ориентир потребовал последовательных шагов, позволяющих не только внедрить новые принципы, методы и структуры управления, но и сохранить все то испытанное, что доказало свою жизнеспособность Необходима преемственность в целях системы государственного управления. Они и в настоящее время остаются прежними: общегосударственными, региональными, местными, поэтому автор считает, что пришло время вновь всерьез обратиться к территориально-отраслевой проблеме.
Замечено, что актуальность проблемы соотношения отраслевого и территориального начал в управлении ОВД, а также применения конкретной его формы - двойного подчинения - стала более рельефной после ее освещения в современной научной литературе. Ряд авторов, таких как А.П.Коренев, называют ОВД образцом государственной структуры, на которую распространяется система двойного подчинения, так как они, «руководствуются в своей деятельности не только законами и актами федеральных органов, но и актами субъектов федерации, а также актами органов местного самоуправления»3.
По мнению диссертанта, этот пример не удачен. Не только ОВД, но и все государственные органы, негосударственные структуры и граждане обязаны выполнять требования законов, подзаконных актов, региональных актов и актов местного самоуправления, изданных в пределах их компетенции. Двойное же подчинение, считает автор, носит конкретно властный характер. Оно возникает тогда, когда в нормативном акте, определяющем статус государственного органа, прямо указывается, что данный объект подчиняется не одному, а двум независимым субъектам управления. Применительно к управлению всеми элементами системы ОВД Российской Федерации, следует обозначить исследуемый принцип именно как сочетание отраслевого и территориального начал. Двойное подчинение выступает здесь лишь в качестве одной из форм территориально-отраслевого управления, так как имеет в современных условиях ограниченное распространение - только в отношении территориальных подразделений милиции общественной безопасности.
3 Коренев А 77. Административное право России (в трех частях). Часть I. - М., Московская академия МВД России. 2001. С. 20-22.
Диссертант отмечает, что двойное подчинение - это всегда «управленческое раздвоение». Оно, как таковое, вызывало неприятие у многих представителей «классических» направлений управленческой науки (Ф.У.Тейлор, А.Файоль, М.Вебер, Л.Гьюлик, Л.Урвик) которые считали, что каждому объекту управления должен соответствовать один субъект. Замечено также, что с возникновением «школы социальных систем» отношение ученых двойному подчинению как способу взаимодействия подсистем, стало менее категоричным. Представители этой школы (Д.Марч, Г.Саймон) считали, что индивид может получать приказы от нескольких начальников. На первое место были выдвинуты связующие процессы, происходящие внутри организационной системы, в числе их: коммуникация, равновесие (баланс), стабилизация организационного целого.
Между тем, двойное подчинение не одному, а нескольким субъектам управления с точки зрения истории и мирового опыта не редкое явление. В двойном подчинении был Корпус жандармов царской России; были и остаются жандармерия Франции и Корпус карабинеров Италии. Но и это не характерный пример для иллюстрации исследуемых отношений. Жандармские силы представляют собой лишь объекты совместного ведения МВД и военных министерств, а не отраслевых органов управления и местной власти.
По мнению автора, двойное подчинение может считаться формой сочетания отраслевого и территориального управления только тогда, когда речь идет об использовании рационального соотношения управленческих воздействий, оказываемых на объект управления двумя независимыми субъектами■ с одной стороны органами отраслевого управления, с другой -территориальными органами власти. Обязательным условием двойного подчинения должно быть и то, что оно закреплено нормативно, а не просто вытекает из практики отношений, сложившихся между отраслью и территориальными органами власти. Но в любом случае «Двойное подчинение» -более узкое понятие по отношению к дефиниции «сочетание отраслевого территориального управления», производное от него, форма его реализации.
К другим формам (методам) сочетания отраслевого и территориального управления относятся: программно-целевое государственное планирование; комплексное планирование развития регионов и муниципальных образований; деятельность постоянных и временных органов при территориальных властных структурах и т.п. Хотя обозначенные формы территориально-отраслевого управления сложились в предшествующую эпоху, ряд из них, по мнению автора, в том или ином виде применим и сейчас.
3. Изучены факторы, обусловливающие действие принципа сочетания отраслевого и территориального начал в управлении ОВД. За основу взято положение о том, что для определения природы сочетания отраслевого и территориального управления и выяснения особенностей его реализации в ОВД нельзя ограничиваться одним раскрытием понятия этого принципа. Необходимо выявить факторы (экономические, социальные, правовые и др.), то
есть существенные обстоятельства, которые обусловливают применение к органам внутренних дел исследуемого принципа.
Учитывая двуединую природу исследуемого соотношения, автор не делит обусловливающие территориально-отраслевой принцип факторы на «сугубо территориальные» либо «чисто отраслевые»; они действуют комплексно и оказывают влияние на всю совокупность территориально-отраслевых связей. Ограниченные рамки диссертационного исследования не позволили затронуть все или даже большую часть факторов, так или иначе обусловливающих необходимость рационального сочетания отраслевого и территориального управления ОВД. Рассмотрены наиболее значимые объективные и субъективные факторы, что позволило диссертанту сделать ряд выводов:
- синтетический характер исследуемого принципа предопределяет множественность обусловливающих его факторов и комплексность их влияния на совокупность территориально-отраслевых отношений. Автором рассматривается комплекс факторов, содержащий: основы конституционного строя России, ее федеративное устройство, федерализм как форма организации государственного управления. Они объективно обусловливают необходимость мобилизации управленческих ресурсов всеми элементами системы управления ОВД: высшими органами государственной власти; отраслевыми органами, ведающими вопросами внутренних дел; региональными органами власти. Определенную роль в этих отношениях должно играть и местное самоуправление, однако его исключение из системы органов государственной власти, отсутствие адекватной нормативно-правовой базы нарушает территориально-отраслевой баланс на низовом уровне управления ОВД.
- необходимость рационального территориально-отраслевого управления ОВД есть требование Конституции РФ и изданных в соответствии с ней федеральных законов, разграничивающих предметы ведения и полномочия федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации, а также очерчивающих поле совместной деятельности Центра и регионов, в рамках которого находится значительная часть вопросов из сферы внутренних дел. Это выдвигает правовой фактор, объективно обусловливающий компенсированный характер территориально-отраслевых отношений.
- выполняя функцию социального обслуживания населения как во всей стране, так в каждом регионе и муниципальном образовании, ОВД являются системой, относительно открытой не только для прокурорского надзора, но и для контроля со стороны территориальных органов власти, а также различных институтов общества. Прозрачность значительной части деятельности ОВД, ее относительная открытость для внешнего контроля является еще одним объективным фактором, обусловливающим необходимость территориально-отраслевого управления ими.
- широкие предметно-материальные связи органов внутренних дел с территориальными органами исполнительной власти и местным самоуправлением, зависимость ОВД среднего и низового звена от уровня развития ре-
гионов и зон обслуживания, а также многоканальность финансирования МОЕ выводят на передний план экономический фактор как причину, объективно обусловливающую необходимость взвешенного территориально-отраслевого подхода к урегулированию отношений между субъектами управления, которые действуют в сфере внутренних дел.
- тесно увязан с экономической нестабильностью в ряде субъектов РФ национальный (этнический) фактор. Противодействие попыткам национальных элит в отдельных регионах России вытеснить с руководящих должностей ОВД представителей «нетитульных» национальностей и заместить их, во имя клановых интересов, своими ставленниками, а равно игнорированию национальных и языковых особенностей объективно обусловливает необходимость согласованных действий как со стороны руководителей органов отраслевого управления ОВД, так и региональной (местной) администрации. Это требует не только совместной пропаганды интернационализма, уважительного отношения к языку и традициям народов России, но и мобилизации возможностей территориальных образовательных комплексов, включая учебные заведения системы МВД России.
- исторический фактор также продолжает влиять, но уже субъективно, на окраску территориально-отраслевых отношений, складывающихся в сфере внутренних дел. Российская Федерация имеет собственный, весьма солидный исторический опыт организации сил охраны правопорядка, который накапливался столетиями. Однако это обусловило не только традиционную приверженность России к централизованной «полицейской власти», но и стремление на протяжении всей истории придти к оптимальной схеме территориально-отраслевого управления ОВД.
- в процессе реформирования ОВД не следует слепо копировать ту или иную зарубежную правоохранительную систему. Однако, использование различных примеров организации полицейской деятельности за рубежом (как положительных, так отрицательных) способно повлиять на формирование разумных подходов к совершенствованию ОВД. Необходимо заимствовать все то полезное, что поможет выработать действенный механизм достижения территориально-отраслевого баланса, поэтому зарубежный опыт организации правоохранительной деятельности следует также рассматривать как субъективный фактор, влияющий на развитие системы управления отечественными органами внутренних дел.
Вторая глава посвящена реализации сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел. В ней показано влияние на реализацию этого принципа системы государственного управления в России, исследуются особенности сочетания отраслевого и территориального управления на различных уровнях ОВД, а также значимость правовой регламентации территориально-отраслевого управления.
1. Исследование влияния иерархии государственной власти на ОВД основано на том, что механизм реализации территориально-отраслевого прин-
ципа интегрируется с более сложным механизмом, олицетворяющим часть всей системы государственного управления. Автор развивает высказанную Е.Ф.Яськовым мысль о том, что «принципы управления (следовательно, механизм их реализации), а равно: методы; организационные структуры; кадры; технические средства; блоки целеполагания, прогнозирования, планирования и контроля входят в устройство механизма управления»4. Сам механизм управления затрагивается диссертантом в общих чертах, так как непосредственно не является предметом данного исследования.
Построение системы государственной власти и управления в России характеризуется тем, что ее структурные подразделения представлены на федеральном, окружном, региональном и местном уровнях, то есть охватывают всю территорию страны. На одном и том же уровнях могут функционировать как федеральные органы государственной власти, так и органы государственной власти субъектов федерации, но все они выступают в качестве элементов систем управления различными сферами жизни общества.
Так и в систему управления внутренними делами входят: во-первых, звенья системы МВД России, осуществляющие отраслевое управление ОВД; во-вторых, уровни единой системы государственного управления, представленной высшими органами государственной власти и региональными органами власти общей компетенции. Местное самоуправление также может осуществлять управление внутренними делами на соответствующей территории, но его полномочия в этой сфере либо не должны выходить за рамки вопросов местного значения, либо муниципальные органы должны быть наделены соответствующими государственными полномочиями.
Распределение функций между звеньями и уровнями управления должно обеспечивать качественную целостность правоохранительной деятельности органов внутренних дел, их оптимальное функционирование. Следовательно, реализация территориально-отраслевого управления ОВД направляется на сочетание интересов государства, регионов, местных сообществ, общества в целом, коллективов и отдельных личностей в сфере пра-воохраны. По мнению автора, дополнительно этим достигается компромисс в известном противоречии между субъектом и объектом управления, которые, как известно, нередко имеют различные интересы.
Степень централизации государственного управления должна адекватно отражать изменения, происходящие в среде функционирования, находиться в оптимальных пределах с тем, чтобы возрастающая централизация государственной власти, как и наделение местного самоуправления более значительными полномочиями, не делали ОВД неэффективным звеном механизма государственного управления. Соответственно, на всех разграниченных организационных уровнях системы МВД России не должен нарушаться терри-
4 Яськов Е.Ф. Становление, формирование и проблемы дальнейшего развития науки управления ОВД. - М., Академия МВД России. 1996. С. 27, 29-30.
ториально-отраслевой баланс. Рациональность сочетания отраслевого и территориального управления должна лишь соответствовать каждому конкретному уровню органов внутренних дел.
Автор замечает, что функциональные взаимосвязи органов государственного управления подразделяются на вертикальные и горизонтальные. Первые означают следование одних органов предписаниям других: нижестоящих вышестоящим, регионов — центру, местных властей - региональным. Эти связи не всегда основаны на подчинении. Например, в отношениях между региональной исполнительной властью и органами местного самоуправления либо между муниципальной властью и органами внутренних дел более уместно говорить о взаимодействии, являющимся одним из сущностных проявлений управления, ибо само управление есть обеспечение согласованности совместной деятельности.
Система управления ОВД, являясь составной частью аппарата государственного управления, реализует в своей деятельности как нормативные установки органов отраслевого управления, так решения органов власти различных уровней и различной степени дчрективности. Как раз в этом проявляется сущность сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел. Но эта система не монолитна, она состоит из нескольких звеньев и уровней, наделенных как общей, так и специальной компетенцией. Проблема состоит в том, чтобы при реализации полномочий звеньями и уровнями системы управления в сфере внутренних дел: во-первых, между ними сохранялась устойчивая связь; во-вторых, процесс реформирования сферы внутренних дел не нарушал баланса в территориально-отраслевых отношениях, а способствовал бы их рационализации.
Далее в диссертации перечислен круг полномочий, которые осуществляют в сфере внутренних дел Президент, Правительство, Федеральное Собрание РФ. Выделены управленческие полномочия в сфере внутренних дел, которыми наделены органы государственной власти субъектов федерации.
Отмечено, что значительными полномочиями в сфере внутренних дел располагает местное самоуправление, которое также имеет публично-властную природу. Закрепленные за местным самоуправлением вопросы охраны общественного порядка имеют местное значение в том плане, что решаются на конкретной территории и данными муниципальными субъектами, оставаясь при этом частью общегосударственной системы обеспечения правопорядка.
Территориальные органы МВД России, считает автор, представляют собой важнейшую составную часть единой системы государственного управления. Но не до конца урегулирована правом проблема компетенции МВД, ГУВД, УВД субъекта федерации. Нуждается в корректировке характер их взаимоотношений с региональными органами власти, а также процедура создания, реорганизации, ликвидации ОВД. Вывод диссертанта: территориально-отраслевые отношения, складывающиеся в сфере внутренних дел, детер-
минированы системой управления, отражающей конституционную сущность государственной власти в Российской Федерации.
2. Раскрывая вопрос об особенностях реализации сочетания отраслевого и территориального управления на различных уровнях ОВД, автор берет за основу положение, согласно которому территориально-отраслевой принцип обусловливает зависимость организационных структур разных уровней от территориальных условий, в которых эти структуры функционируют.
Система ОВД, рассматривается диссертантом в двух аспектах. Первый - управленческий, в этом смысле ОВД представляют собой совокупность вышестоящий и нижестоящих управленческих звеньев (МВД России - ГУВД по федеральным округам - МВД, ГУВД, УВД субъекта федерации - ГРОВД). Второй аспект - структурно-содержательный, который подразумевает разделение ядра ОВД - милиции - на составные части: криминальная милиция (КМ) и милиция общественной безопасности (МОБ).
Отмечается, что для данного исследования имеют значение оба аспекта. Управленческий аспект более важен для изучения проявления территориально-отраслевого принципа на разных уровнях системы МВД России. Структурно-содержательный - играет вспомогательную роль; в нем автора интересует характер территориально-отраслевого подчинения КМ и МОБ, а также связанные с этим проблемы и пути их решения.
На первом, федеральном уровне связи Центрального аппарата МВД России с нижестоящими звеньями основаны на субординационных отношениях и строятся по отраслевому принципу. Подразделения, входящие в Центральный аппарат Министерства, как правило, имеют свои аналоги на всех нижестоящих уровнях управления. На любом уровне ОВД выполняются как специальные (отраслевые), так и управленческие функции. Но такое распределение полномочий, благодаря естественному стремлению отраслевых аппаратов к упрочению своего положения, ведет к разбуханию управленческих звеньев. Защита каждым звеном своих узковедомственных интересов нередко наносит ущерб функционированию всей системы МВД России. Внешний же контроль этой системы, способный высветить негативные тенденции, во многом формален, так как не имеет детальной правовой регламентации.
Министр внутренних дел, будучи высшим должностным лицом системы Министерства, подотчетен Президенту РФ, однако должен согласовывать некоторые свои действия с органами государственной власти субъекта федерации (например, при назначении регионального руководителя МОБ). По мнению автора, это один из примеров проявления сочетания отраслевого и территориального начал на высшем уровне управления ОВД, впрочем, только в широком смысловом понимании. Другой пример - деятельность МВД России осуществляется на основе принципов взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.
Тем не менее, территориально-отраслевые отношения между МВД России и органами власти субъектов федерации носят ограниченный характер.
Противоречия, неизбежно возникающие в ходе решения вопросов, которые согласно законодательству должны совместно решать органы государственной власти субъектов федерации и МВД России, по мнению диссертанта, должны разрешаться на втором, окружном уровне управления в сфере внутренних дел. Он представлен полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах и ГУВД МВД России по федеральным округам.
В число функций полпреда Президента входит организация и проведение согласительных процедур для разрешения разногласий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ, находящимися в пределах федерального округа. По мнению автора, в этом прослеживается роль полномочного представителя как координатора территориально-отраслевых отношений, складывающихся в федеральном округе.
Окружными подразделениями МВД России являются главные управления по федеральным округам (ГУФО). Однако автор считает, что разграничением функций МВД России и его подразделений в федеральных округах не достигнуто укрепления территориальной составляющей управления ОВД. Образование федеральных округов не повлияло серьезным образом на практику взаимодействия региональных ОВД с органами власти субъекта федерации. Главная причина в том, что аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, входящие в президентскую вертикаль, нельзя назвать относящимися к исполнительным органам государственной власти. Если же говорить о ГУФО, то это скорее межрегиональное (или зональное) подразделение того же аппарата МВД России, только расположенное не в центре, а в федеральном округе. Оптимальное сочетание организационных и оперативных функций с созданием ГУФО пока не найдено.
Территориально-отраслевое управ пение ОВД начинает проявляться в «чистом виде» только с третьего, регионального уровня ОВД. Он представлен органами государственной власти субъектов федерации и соответствующими МВД, ГУВД, УВД. Региональные аппараты ОВД не только обеспечивают руководство подчиненными органами с учетом складывающейся оперативной обстановки и проводят в жизнь решения, принимаемые на вышестоящих уровнях отраслевого управления, но и выполнять решения, принятые органами государственной власти субъектов РФ. Органы государственной власти субъектов федерации, издавая в пределах своей компетенции нормативные акты, касающиеся вопросов внутренних дел на соответствующей территории, и контролируя их исполнение, призваны оказывать управленческое воздействие извне системы МВД России, то есть осуществлять территориальное управление ОВД и их важнейшей составной частью - милицией.
Далее автор кратко останавливается на структурно-содержательном аспекте территориально-отраслевой проблемы, касающемся разделения милиции на блоки КМ и МОБ, каждая из которых имеет специальный статус и собственную компетенцию. Отмечено, что главная структурная особенность
состоит в различии этих блоков по вопросам подчиненности. КМ подчиняется только отраслевому ведомству - МВД России, а МОБ - еще и соответствующим органам исполнительной власти субъектов федерации, то есть находится в двойном подчинении.
По мнению диссертанта, в последнее время происходит постепенное «выдавливание» двойного подчинения из системы управления МОБ. Объективно снижается степень ответственности региональных властей за состояние общественного порядка и общественной безопасности на соответствующей территории. Отрицательная сторона этого явления - неминуемое отдаление органов государственной власти субъекта федерации от отраслевых органов управления внутренними делами. При этом теряется сама суть территориально-отраслевого управления ОВД на региональном уровне. По мнению автора, которое он усиливает рядом аргументов, региональная система управления ОВД должна основываться на сбалансированных совместных усилиях органов отраслевого управления и территориальной власти.
Горрайорганы внутренних дел (ГРОВД), представляющие четвертый, местный уровень управления в сфере внутренних дел, создаются для непосредственной реализации функций правоохранительной деятельности, то есть функций социального заказа. В основе деятельности ГРОВД также должен лежать территориально-отраслевой принцип.
На низовом уровне системы управления внутренними делами территориальная составляющая, по идее, должна быть представлена муниципальной властью - органами местного самоуправления. Они ближе всего к населению, к ряду вопросов местного значения отнесена организация охраны общественного порядка муниципальной милицией на территории муниципального района и городского округа.
Однако автор подчеркивает, что именно на этом уровне больше всего проблем с организацией территориально-отраслевого управления ОВД Право органов местного самоуправления на общее руководство органами, структурными подразделениями местной администрации и учреждениями, финансируемыми из местного бюджета, на ОВД не распространяется. В соответствии со ст 7 Закона «О милиции» руководство милицией в муниципальных образованьях осуществляют начальники ГРОВД, назначаемые на должность и освобождаемые от должности министрами внутренних дел, начальниками ГУВД-УВД субъектов РФ в порядке, определяемом МВД России. Руководство КМ является исключительной прерогативой вышестоящего ОВД; МОБ - подчинена органу'отраслевого управления и соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ, но не органам местного самоуправления. В исследовании содержится критика ряда утверждений о том, что ГРОВД якобы подчиняются местным администрациям. Права руководства деятельностью ГРОВД, утверждает автор, муниципальные органы не имеют. Местная власть оказалась лишена и без того скудных полномочий - даже в отношении тех подразделений МОБ, которые она финансирует.
Для того чтобы частично восполнить существующий пробел в территориально-отраслевых отношениях, муниципальным властям, предлагает автор, согласно принципу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, может быть дано право контроля некоторых сторон деятельности низовых структур ОВД (точнее - возвращено, так как оно уже присутствовало в ст. 37 первоначальной редакции Закона «О милиции»). Например, это может быть контроль порядка расходования средств местного бюджета, предназначенных на финансирование МОБ. Ин-ституционализация такого контроля может стать одним из проявлений принципа сочетания отраслевого и территориального управления ОВД и, одновременно, реализацией провозглашенного ст.72 Конституции РФ совместного - Федерации и ее субъектов - ведения вопросами охраны общественного порядка, реальное осуществление которого возможно только тогда, когда в нем принимают участие государственные органы федерального уровня, региональные власти, а также органы местного самоуправления.
По мнению автора, хотя органы местного самоуправления управомоче-ны самостоятельно решать вопросы местного значения, в том числе осуществлять охрану общественного порядка, формирование муниципальной мшиции вне системы МВД России пока можно отнести к отдаленной перспективе, так как нет соответствующего законодательного и финансового подкрепления. А пока основные задачи по охране общественного порядка не территории муниципальных образований безальтернативно призван решать федеральный государственный орган - милиция общественной безопасности. Более того, нагрузка на МОЕ в обозримом будущем, видимо, не снизится - даже после создания муниципальной милиции, объем функций которой предполагается сделать минимальным.
Следовательно, возможности реализации принципа сочетания территориальных и отраслевых начал в управлении ОВД низового уровня далеко не исчерпаны. Вопрос лишь в формулировании и нормативном закреплении принципов взаимоотношений между органами внутренних дел и органами местного самоуправления, которым с этой целью могут быть переданы соответствующие государственные полномочия.
3. В завершении главы автор ставит своей задачей прояснить значимость правовой регламентация сочетания отраслевого и территориального управления ОВД. За основу взято положение о необходимости разработки и функционирования в виде единой системы юридических норм, регламентирующих территориально-отраслевые отношения между субъектами управления, действующими в сфере внутренних дел.
Принципы государственного управления, считает автор, это упорядоченная система идей, основных положений, которые выражают политические и организационные закономерности государственного управления, и которые в той или иной мере закреплены в действующем праве. Получив правовую регламентацию, принципы управления выполняют в социальной
практике ограничительную функцию. Их содержание сводится к указанию того, что в общем случае можно и чего нельзя делать в процессе рациональной организации управления. Тем самым, все принципы управления нормативны в социологическом смысле, с точки зрения науки об управлении. Иными словами, принципы управления должны быть конкретизированы детализирующими их правилами управленческой деятельности.
Мысль о целесообразности закрепления принципов управления в нормах конституционного, административного, муниципального и других отраслей права озвучена в современной научной литературе (Р.Р.Алиуллов, Г.В. Атаманчук, Д.П.Зеркин, В.Г.Игнатов, О.Е.Кутафин, К.Ф.Шеремет). Признается, что законодательное закрепление принципов управления вносит большую конкретность и устойчивость в управленческие отношения, позволяет вернее судить о том, кто и что конкретно должен делать для реализации данных принципов, гарантирует строгое их соблюдение. С помощью права создаются организационные механизмы, которые в сочетании со средствами экономического и политического характера ставят пределы развитию ведомственных и местнических интересов, наносящих ущерб интересам общества.
Федеральные законы устанавливают: общие принципы организации государственной власти в субъектах федерации; порядок принятия федеральных законов о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; основные принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений между федеральными и региональными органами государственной власти. Однако несовершенство федерального законодательства, двоякий смысл трактуемых им норм, и вследствие этого - отсутствие баланса в отношениях между центром и периферией нередко приводит к принятию в регионах нормативных актов, выходящих за пределы конституционных полномочий.
Автор отмечает, что ОВД, в силу их особой социальной значимости, весьма уязвимы в отношении правовой неопределенности, противоречивости законодательных и иных норм. Поэтому нельзя создавать видимость управления путем издания большого числа правовых актов и проведения множества организационных мероприятий. Более того, объективный подход к сочетания отраслевого и территориального управления ОВД требует исходить не столько из нормативно установленных отношений, сколько из объективных потребностей этого сочетания в интересах дела, чем способствовать оптимизации организационного обеспечения их деятельности.
Тем не менее, правовое закрепление субъектно-объектных отношений, позитивно складывающихся в сфере внутренних дел на практике либо выработанных и обоснованных теорией на основе экспериментально подтвержденных данных, является обязательным условием развития правоохранительной системы. Отсюда - никакие федеральные целевые либо региональные комплексные программы борьбы с преступностью или отдельными ее
видами не дадут результата, если не будут возведены в ранг закона, с четким определением зоны ответственности конкретного исполнителя.
В развитых странах, отмечает автор, на законодательном уровне давно закреплен механизм регулирования взаимоотношений центральной государственной администрации, региональных (провинциальных) властей и местного самоуправления, которые охватывают все стороны полицейской деятельности. Детальная регламентация вопросов правоохранительной работы является предметом договоров и контрактов, заключаемых между субъектами этих взаимоотношений. России же законодательное урегулирование территориально-отраслевых отношений, которые должны развиваться в сфере внутренних дел пока только предстоит.
Но для этого будет недостаточно одних изменений в Закон «О милиции». Целесообразно принять Федеральный закон «Об организации правоохранительной деятельности в сфере внутренних дел». В нем должен быть определены: во-первых, характер и порядок налаживания взаимоотношений между МВД России, его окружными, региональными и местными структурами с аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления; во-вторых, статусы участников этих отношений, их права, обязанности и ответственность; в-третьих, последовательность согласительных процедур в случае возникновения разногласий между участниками правоотношений и порядок обжалования решений, принятых конкретным субъектом управления в рамках либо за рамками своей компетенции.
В заключении изложены основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные автором на основании исследования. Отмечается, что результаты диссертационного исследования подтвердили актуальность, научную и практическую значимость принципа сочетания отраслевого и территориального управления ОВД для современного этапа развития системы МВД России. Сделан ряд обобщающих выводов, таких как:
1. Сочетание отраслевого и территориального управления ОВД является научно обоснованной дефиницией, содержание которой включает в себя совокупность управленческих отношений, направленных на устранение противоречий, возникающих во взаимоотношениях отрасли правоохранительной деятельности, регионов и мест.
2. Территориально-отраслевое управление ОВД обусловливает ряд факторов: как непосредственно определяющих характер и содержание субъ-ектно-объектных отношений, складывающихся в сфере внутренних дел, так и субъективно влияющих на окраску этих отношений.
3. Характер подчинения ОВД регионального уровня исполнительным органам власти субъектов РФ не соответствует потребностям правоохранительной системы. В современном варианте - в виде двойного подчинения МОБ - существует лишь видимость территориальности при доминировании отраслевой ведомственности. Региональные власти участвуют в этом процес-
се весьма условно и не несут практически никакой ответственности за состояние правопорядка на своей территории.
4. Сбалансированная система сдержек и противовесов, основанная на оптимальном соотношении в сфере внутренних дел компетенции государственных органов отраслевого управления и иных институтов власти, способна нейтрализовать бюрократическую ведомственность и территориальное местничество, а также пресекать авторитарные тенденции. Для этого необходимо принять единый нормативный правовой акт, определяющий общие принципы управления внутренними делами.
Основные положения диссертации опубликованы в 6 статьях, общим объемом 4,63 п.л.
1. Захватов И.Ю. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел как принцип их деятельности и его реализация в современных условиях // Проблемы укрепления правопорядка в условиях модернизации российского общества: Труды Академии управления МВД России. - М., 2003. - 0,3 п.л.
2. Захватов И.Ю. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел как элемент реформирования системы МВД. Историко-правовой аспект // Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. - М., Академия управления МВД России. 2003. - 0,5 п.л.
3. Захватов ИЮ. Сочетание отраслевого и территориального управления как элемент развития отечественных органов внутренних дел (октябрь 1917 г. - 90 гг. XX в.) // Деятельность правоохранительных органов (отечественный и зарубежный опыт): Сборник материалов, выпуск 1. - М., Академия управления МВД России. 2004. - 1,0 пл.
4. Захватов И.Ю. Об опыте сочетания отраслевого и территориального управления органами охраны общественного порядка зарубежных стран // Деятельность правоохранительных органов (отечественный и зарубежный опыт): Сборник материалов, выпуск 2. - М., Академия управления МВД России. 2004. - 2,0 п.л.
5. Захватов ИЮ. Анализ данных социологического опроса сотрудников органов внутренних дел по проблеме сочетания принципов отраслевого и территориального управления // Материалы юридических секций межвузовской научной конференции молодых ученых и аспирантов: Сборник научных работ. Часть II. - М., Изд-во Института экономики и предпринимательства. 2004. - 0,54 п.л.
6. Захватов И.Ю. О проблеме отношений контроля в совместной деятельности органов внутренних дел и органов местного самоуправления // Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методики и практики: Сборник статей. - М., Академия управления МВД России. 2004. - 0,29 п.л.
ЗАХВАТОВ Игорь Юрьевич
Корректор М Л. Княжеченко Подписано в печать 29.06.2004 г.
Усл. печ. л. 1,63. Уч.-изд. д. 1,44 Тираж 100 экз._Зак. 318
AHO «Издательство МСХА» 127550, Москва, Тимирязевская ул., 44
1 I
i
I
i
1
1 /
I
I
I
I
t
»18 4 01
РНБ Русский фонд
2005-4 12572
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Захватов, Игорь Юрьевич, кандидата юридических наук
Введение.
Глава 1. Понятие сочетания отраслевого и территориального управления и особенности его проявления в органах внутренних дел.
§1.1. Место сочетания отраслевого и территориального начал в системе принципов управления.
§1.2. Природа проявления сочетания отраслевого и территориального начал в управлении органами внутренних дел.
§1.3. Факторы, обусловливающие реализацию сочетания отраслевого и территориального управления в сфере внутренних дел.
Глава 2. Реализация сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел
§2.1. Система государственного управления в России и ее влияние на реализацию сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел.
§2.2. Особенности реализации сочетания отраслевого и территориального управления на различных уровнях органов внутренних дел.
§2.3. Правовая регламентация территориально-отраслевого управления органами внутренних дел.
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел"
Актуальность темы исследования. Социальная, экономическая, политическая и правовая нестабильность современного российского общества, коррупция в органах власти, в том числе в правоохранительных органах, недооценка этих и других факторов и условий при формировании стратегии и тактики противодействия преступности, недостаточное ресурсное и финансовое обеспечение органов правопорядка представляют угрозу безопасности страны.
Под воздействием во многом противоречивых процессов и явлений в экономике, социальной сфере, идеологии и политике, порожденных проводимыми в стране преобразованиями, сформировалась преступность, которая характеризуется повышенным динамизмом развития, непредсказуемостью изменений, ростом организованных форм проявления и повышением уровня ее профессионализма1.
Противостоять этим угрозам призваны все органы государственной власти и управления, и в первую очередь система правоохранительных органов, деятельность которых дифференцирована в соответствии с поставленными государством целями, задачами и соответствующими им функциями.
Правоохранительную деятельность можно условно подразделить на таковую в сферах: государственной безопасности, прокурорского надзора, внутренних дел и т.д. Ее осуществляют органы, входящие в систему государственного управления и ведающие различными вопросами. Так, правоохранительная деятельность в сфере внутренних дел является предметом ведения федерального органа исполнительной власти - МВД России, подчиненных ему служб, органов и войск.
1 Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. указа Президента РФ от 10 января 2000 г.) // Российская газета. 2000. 18 января.
С принятием Конституции Российской Федерации возникла потребность в кардинальной реорганизации системы государственного управления, в частности реформирования правоохранительных структур, включая органы внутренних дел. Свежую струю в этот процесс внесла административная реформа, начавшаяся в стране по инициативе Президента России2.
Изменения, происходящие внутри столь сложной совокупности взаимосвязанных служб, органов, подразделений, учреждений как ОВД и вокруг нее, происходят на основе опыта работы в ранее существовавших условиях. Отсутствие практики деятельности в условиях демократического общества часто приводит к тому, что решение организационных проблем осуществляется либо в угоду политике, либо путем механического использования зарубежного опыта, либо методом проб и ошибок. Но, не смотря на то, что смена функций и организационных структур действительно нередко зависит от субъективных причин и диктуется исключительно политическими соображениями, в целом это объективно обусловленный процесс.
На фоне изменения среды функционирования повысить эффективность деятельности органов внутренних дел невозможно лишь путем локальных преобразований. Необходимо подвергнуть всестороннему и глубокому анализу соответствие организационного построения и функционирования ОВД закономерностям и принципам управления. В критическом анализе и пересмотре нуждаются задачи и функции области внутренних дел в целом и каждого ее элемента в отдельности, их распределение между уровнями управления, взаимоотношения между элементами системы внутри каждого уровня, структурное построение ОВД, организационные предпосылки их эффектовл
См., например: О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Российская газета. 2004. 11 марта; Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 // Российская газета. 2004. 21 июля. ной деятельности. Эта проблема должна решаться комплексно, в интересах всей системы государственного управления.
Сфера внутренних дел охватывает вопросы общефедерального, регионального и местного значения. В ней сталкиваются интересы различных структур: высших органов власти и должностных лиц государства; федерального органа исполнительной власти, ведающего вопросами внутренних дел (МВД России); органов государственной власти субъектов Российской Федерации; органов местного самоуправления. Ввиду этого, организационные структуры, функционирующие в сфере внутренних дел, объективно не могут быть объектами организаторской деятельности лишь органов отраслевого управления. Необходимо еще внешнее управленческое воздействие со стороны региональных органов власти, которым принадлежит конституционное право на совместное с Федеральным центром ведение значительной частью вопросов, относящихся к внутренним делам. Следует также определить ту роль, которую должно играть в сфере внутренних дел местное самоуправление.
На базе системного и аксиологического подходов к анализу принципов управления автор приходит к выводу, что организация правоохранительной деятельности в сфере внутренних дел является зоной внимания как отраслевых органов управления, входящих в систему МВД России, так территориальных органов власти и управления общей компетенции. Рациональное сочетание отраслевого и территориального управления, по мнению диссертанта, выступает также одной из методологических основ развития и повышения эффективности органов, функционирующих в сфере внутренних дел, поэтому выступает в качестве основополагающего правила, важнейшего организационного принципа управления органами внутренних дел.
Актуальность исследуемого вопроса состоит в необходимости поиска путей формирования эффективной системы управления органами внутренних дел, рационального распределения компетенции и управленческих полномочий между элементами системы управления, что было бы адекватно условиям внешней среды функционирования и задачам органов охраны правопорядка.
Этим объясняется актуальность исследования, необходимость научного обоснования территориально-отраслевого принципа управления, определения факторов, которые обусловливают его проявление, и потребность в конструировании механизма реализации применительно к системе ОВД.
Указанные обстоятельства обусловили выбор темы, определение объекта, предмета, цели и задач настоящего диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. Проблема принципов управления и, в частности, сочетания территориального и отраслевого начал в той или иной форме его проявления в разные годы была предметом внимания отечественных (Ю.П.Аверин, Д.Н.Архипов, Г.С.Атаманчук, В.Г.Афанасьев, И.Л.Бачило, Д.М.Гвишиани, И.Н.Зубов, А.Я.Кибанов, А.П.Клюшничен-ко, В.И.Кнорринг, Ю.М.Козлов, Б.П.Курашвили, О.Е.Кутафин, Б.З.Мильнер, Б.М.Мочалов, А.М.Омаров, В.С.Основин, Г.И.Петров, А.М.Попова, Б.В.Рос-синский, Ю.А.Тихомиров, Г.С.Яковлев, Ц.А.Ямпольская), а также зарубежных (М.Альберт, С.Бир, М.Вебер, Н.Винер, И.Люшер, М.Мескон, А.Мисюк, В.Сабитцер, С.Слахор, Ф.Тейлор, А.Файоль, Ф.Хедоури) специалистов.
Научному осмыслению территориально-отраслевого управления органами внутренних дел посвящены труды многих представителей ведомственной науки (Ю.Е.Аврутин, Р.Р.Алиуллов, В.М.Анисимков, Н.В.Бугель, В.З.Ве-селый, А.П.Герасимов, Н.Л.Гранат, А.И.Дуров, А.П.Ипакян, А.М.Кононов, А.П.Коренев, В.Д.Малков, А.Н.Роша, Е.ФЛськов).
Следует отметить, что специальные диссертационные исследования по проблеме сочетания отраслевого и территориального ОВД не проводились. В научной литературе отражены только отдельные аспекты этой проблемы. Территориально-отраслевым отношениям в различных сферах общественной и государственной жизни посвящены: монографии Б.М. Мочалова «Территориально-отраслевой принцип планирования: теория и практика» и A.M. Ома-рова «Социальное управление: некоторые вопросы теории и практики», статья В.Д. Штундюк «Сочетание отраслевого и территориального управления промышленностью», книга под редакцией Т.С. Хачатурова «Территориальные и отраслевые факторы ускорения экономического развития».
В этих и ряде других работ, изданных в 1970-80 гг. и до начала 1990 гг., освещение теоретических и практических проблем сочетания отраслевого и территориального управления проводилось преимущественно с позиций потребности формирования и развития социалистической экономики. Основной упор делался на теоретические вопросы совершенствования форм сочетания отраслевого и территориального управления и планирования, исследование их влияния на общественную организацию производства, уровень и формы его концентрации, экономические и организационные основы формирования народно-хозяйственного комплекса.
Было, в частности, признано, что планирование и управление промышленностью только через отраслевые органы не позволяет полностью учесть все факторы, действующие на той или иной территории (в экономическом районе): природные, демографические, сырьевые, и пр. В связи с этим в процессе совершенствования существовавшего тогда централизованного руководства отраслями предлагалось осуществлять комплексное территориально-отраслевое управление, которое обеспечило бы наиболее рациональное использование ресурсов и тем самым способствовало успешному развитию междуведомственного и межотраслевого кооперирования на данной территории3. Позже оно было признано одним из наиболее эффективных методов управления на уровне административно-территориальных единиц.
3 См.: Мочалов Б.М. Территориально-отраслевой принцип планирования: теория и практика. - М., «Мысль». 1980. С. 20-24.
Конституционное закрепление в СССР и союзных республиках равноправного положения отраслевого и территориального принципов, а также определение основных функций органов управления союзных республик и Советов различных уровней (например, в ст.ст. 38, 139 Конституции РСФСР) означало, что местные Советы обеспечивают комплексное экономическое и социальное развитие на их территории. Они должны были координировать и контролировать деятельность всех предприятий и организаций независимо от ведомственной подчиненности практически во всех областях экономической и социальной жизни. Однако на государственные органы, функционирующие в правоохранительной сфере, территориально-отраслевой принцип распространялся лишь частично и чаще всего формально. Ведомства «силового блока» были иерархическими централизованными системами, в большей степени подверженными влиянию не советских, а партийных органов, которые формально не входили в систему государственной власти.
Теоретические проблемы соотношения отраслевого и территориального начал в управлении ОВД все это время оставались без должного внимания. Однако с середины 1990 гг., когда Россия вступила на путь коренных перемен и стала развиваться в новых социально-экономических и политических условиях, интерес к принципам социального управления в целом и к территориально-отраслевой проблеме в частности несколько возрос. Кардинальная конституционная реформа потребовала изменения всей системы государственного управления, включая сферу правоохранительной деятельности. В Российской Федерации и ее субъектах была издана масса законов и иных нормативных правовых актов, затронувших практически все вопросы сферы внутренних дел, в том числе те из них, которые, так или иначе, касались территориально-отраслевой проблемы. Это, в свою очередь, вызвало определенное оживление в научных кругах.
Так, в 1996г. Р.Р.Алиулловым была защищена диссертация «Принципы социального управления в организации деятельности органов внутренних дел»; в 2001 г. - Е.А.Переверзевым - диссертация «Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления», в которой затрагивалась проблема управленческих отношений между ОВД и территориальными органами власти. Г.В.Атаманчук в 1997 г. издал курс лекций «Теория государственного управления», а в 2000 г. - учебное пособие «Государственное управление (организационно-функциональные вопросы)», где автор, рассматривая принципы управления, изложил свое отношение к территориально-отраслевой проблеме.
Вместе с тем, внимание к проблеме сочетания отраслевого и территориального управления в целом и в сфере внутренних дел в частности не означает завершенности теоретической проработки всех ее аспектов. До настоящего времени не удалось достичь единства взглядов на соотношение отраслевого и территориального начал в системе управления ОВД, определить степень и динамизм их выраженности на разных уровнях системы.
Изучение сочетания территориального и отраслевого управления ОВД было часто подвержено политическому влиянию, страдало однобокостью, акцент постоянно смещался в ту или иную сторону, как не было баланса в самих территориально-отраслевых отношениях. Монографических исследований по проблеме рационального соотношения отраслевого и территориального управления органами внутренних дел не проводилось. Не определено место территориально-отраслевой организации в системе принципов социального управления. Практически не осуществлялся историко-правовой разрез территориально-отраслевых отношений, складывающихся в отечественной правоохранительной системе, не изучался зарубежный опыт сочетания отраслевого и территориального начал в управлении полицией. Кроме того, с момента опубликования большей части работ, посвященных территориально-отраслевой проблеме, прошло 10 — 25 лет, за которые в стране изменились политические и социально-экономические условия, что предопределяет необходимость переосмысления многих выработанных ранее положений и выводов.
Объектом данного исследования выступают теория и практика управления органами внутренних дел, управленческие отношения, складывающиеся в сфере внутренних дел, и, прежде всего - территориально-отраслевые отношения, возникающие между субъектами и объектами системы управления внутренними делами. В качестве предмета выступают теоретические, методологические, правовые, организационные и исторические аспекты реализации принципа сочетания отраслевого и территориального управления применительно к системе органов внутренних дел в интересах создания условий для ее эффективного функционирования.
Гипотеза исследования. Правильному и всестороннему осмыслению принципа сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел как организационного принципа, вытекающего из объективных законов и закономерностей управления, и обусловленного рядом объективных и субъективных факторов, препятствует недостаточная разработанность данной проблематики в теории и практике управления. Некоторая узость взглядов на сущность и перспективы развития территориально-отраслевых отношений в сфере внутренних дел, в свою очередь, приводит к переоценке функционального подхода к управлению ОВД, чему свидетельствуют различные примеры из области нормотворческой деятельности, осуществляемой в рамках административной реформы и реорганизации системы МВД России.
Целью диссертационного исследования является научное обоснование теоретических положений, практических рекомендаций и предложений по совершенствованию организационной структуры управления системы МВД России на основе принципа сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел.
Исходя из цели исследования, были поставлены следующие задачи:
- определить свойства принципов управления, их взаимосвязь с другими научными категориями;
- раскрыть содержание, обосновать место и роль сочетания отраслевого и территориального управления ОВД в системе принципов управления;
- выяснить природу проявления в сфере внутренних дел принципа сочетания отраслевого и территориального управления, включая его конкретную форму - двойное подчинение;
- исследовать факторы, обусловливающие действие принципа сочетания отраслевого и территориального начал в управлении органами внутренних дел;
- провести анализ отечественного и зарубежного опыта сочетания отраслевого и территориального управления в сфере внутренних дел;
- установить характер влияния системы государственного управления России на реализацию сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел;
- изучить особенности реализации территориально-отраслевого принципа на различных организационных уровнях ОВД;
- прояснить значимость правовой регламентации сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел.
Методологическая база и методика исследования. Методологическую основу диссертации составляют диалектико-материалистические методы научного познания: аксиологический, системный, комплексный, директивный и процессный подходы, методы дедукции и индукции, правовой и исторический анализ. Учитывая сложность рассматриваемой проблемы, в работе использовались частные методы познания: анкетирование, интервьюирование, наблюдение.
Эмпирической базой диссертационного исследования являются материалы социологического опроса, проведенного автором среди руководителей МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации и горрайорганов внутренних дел ряда регионов. В нем приняло участие в общей сложности 200 респондентов.
В ходе диссертационного исследования проанализированы федеральные законы, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации, Положение о МВД России, уставы и положения об УВД (ГУВД) ряда субъектов федерации, приказы МВД России по вопросам организации и совершенствованию деятельности органов внутренних дел, региональные и муниципальные нормативные правовые акты, иностранные источники.
При работе над диссертацией использовались также результаты исследований по проблемам управления, проведенных другими авторами: труды зарубежных и отечественных специалистов, в том числе ученых Академии управления МВД России, публикации, посвященные проблемам социального, государственного управления и управления органами внутренних дел, исторические документы, а также действующая нормативно-правовая база.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, тем, что с позиции теории управления впервые на монографическом уровне рассмотрены вопросы сочетания отраслевого и территориального управления ОВД. Авторский подход складывался не столько из традиционного представления о территориально-отраслевых отношениях в их формально-юридическом понимании, сколько исходя из организационно-управленческого контекста. Сочетание отраслевого и территориального управления рассматривается в качествеваштдйтттег^ организационного принципа и. одновременно, одной из методологических основ организации управления органами внутренних дел. Вместе с тем признается, что содержание территориально-отраслевых отношений во многом зависит от конкретно-исторических условий, расстановки политических сил в государстве и уровня властной вертикали, которому соответствует конкретное звено ОВД.
Исходя из такого подхода, в диссертации выстроены логика исследования и привлекаемая аргументация, что позволило придти к выводам об объективной обусловленности сочетания отраслевого и территориального управления, важности его роли в механизме управления органами внутренних дел и деле совершенствования правоохранительной системы.
Практика деятельности органов внутренних дел, считает автор, нуждается в четком механизме управления, определении его элементов, их компетенции и полномочий, прав и ответственности в соответствии с уровнем управления, поэтому использование выводов о необходимости баланса в отношениях органов отраслевого и территориального управления позволит повысить эффективность функционирования системы МВД России.
Работа в определенной мере восполняет пробелы в некоторых теоретических вопросах организации правоохранительной деятельности. Конкретное проявление научной новизны состоит, в частности, в том, что автором: разработан и уточнен ряд базовых понятий, связанных с темой диссертационного исследования. Даны определения «Сочетание отраслевого и территориального управления», «Сфера внутренних дел как предметное поле деятельности ОВД», «Двойное подчинение как форма организации территориально-отраслевых отношений» и др.;
- определено место сочетания отраслевого и территориального управления ОВД в системе управленческих принципов, показана его взаимосвязь с близким по содержанию принципом сочетания централизации и децентрализации; показана природа проявления принципа сочетания отраслевого и территориального начал в управлении органами внутренних дел;
- выделены факторы, обусловливающие необходимость реализации сочетания отраслевого и территориального управления в сфере внутренних дел; проведен анализ отечественного и зарубежного опыта сочетания отраслевого и территориального управления в сфере внутренних дел;
- определен характер влияния системы государственного управления на реализацию территориально-отраслевого принципа в управлении ОВД; показаны особенностей реализации принципа сочетания отраслевого и территориального начал на различных уровнях органов внутренних дел; обозначена важность правовой регламентации сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел.
Положения, выносимые на защиту.
1. «Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел» представляет собой совокупность управленческих отношений, основанных на единстве: а) вертикальных связей, которые установлены между звеньями отрасли государственного управления, ведающей вопросами внутренних дел (отраслевое управление); б) горизонтальных связей, возникающих между органами внутренних дел различных уровней, с одной стороны; соответствующими региональными и местными органами власти и управления, с другой стороны (территориальное управление). Сочетание отраслевого и территориального управления ОВД следует рассматривать в качестве организационного принципа управления.
2. Сочетание отраслевого и территориального начал в управлении ОВД направлено на устранение противоречий, возникающих в отношениях между субъектами управления, действующими в сфере внутренних дел: органами различных уровней рассматриваемой отрасли правоохранительной деятельности, региональными и местными органами власти и управления общей компетенции, на достижение баланса в этих отношениях в интересах повышения эффективности правоохранительной деятельности ОВД.
3. Необходимость территориально-отраслевого управления ОВД обусловливают различные факторы: как объективные - основы конституционного строя России, ее федеративное устройство, федерализм как форма организации государственного управления, правовой, экономический, национальный факторы; так и субъективные - исторический фактор и фактор влияния мировой практики организации сил правопорядка.
4. Двойное подчинение, характерное для территориально-отраслевой организации государственного управления в недавнем прошлом, как таковое не является оптимальной формой нахождения баланса отраслевых и территориальных начал управления в сфере внутренних дел и, кроме того, имеет в ОВД ограниченное распространение. Поэтому необходим поиск других способов достижение этого баланса, что ныне недостаточно проработано.
5. Отказ от применения принципа сочетания отраслевого и территориального управления в сфере внутренних дел, а равно излишняя «федерализация» либо директивная «муниципализация» ОВД могут привести к размыванию правоохранительной функции региональных органов государственной власти и разрушению единой системы охраны правопорядка.
6. Муниципальные власти фактически отстранены от руководства ОВД низового уровня, и тем самым не могут активно участвовать в работе по поддержанию правопорядка. Для восполнения этого «пробела» необходимо законодательно наделить органы местного самоуправления контрольными полномочиями в отношении некоторых сторон деятельности ГРОВД.
8. Интересы соблюдения баланса в отношениях между органами внутренних дел с одной стороны, властными структурами субъектов Российской Федерации и местным самоуправлением — с другой, требуют совершенствования нормативной правовой базы территориально-отраслевого управления ОВД. Целесообразно принятие на федеральном уровне закона «Об организации правоохранительной деятельности в сфере внутренних дел».
Теоретическая значимость проведенного исследования состоит: во-первых, в том, что полученные автором результаты расширяют имеющиеся в теории управления представления о сущности территориально-отраслевой проблемы; во-вторых, в том, что эта проблема рассматривается комплексно, с отражением ее содержания в теоретическом, методологическом, организационно-правовом, историческом и других аспектах.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов: а) в практической деятельности руководителей органов внутренних дел всех уровней, а также в работе подразделений правового обеспечения и внешних связей, штабных и других служб МВД России, МВД, ГУВД, УВД субъектов федерации при подготовке совместных программ (окружных, региональных, городских, иных муниципальных), схем взаимодействия ОВД с органами государственной власти и местным самоуправлением; б) в преподавании учебных дисциплин управленческого и административно-правового профиля, а также для подготовки лекций, учебных пособий, методических материалов в образовательных учреждениях системы МВД России.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается системным, комплексным подходом к исследованию организации управления ОВД. Она базируется на использовании информационной базы исследования, в том числе: репрезентативных данных, полученных в ходе социологического опроса сотрудников ОВД; теоретических положений, содержащихся в трудах отечественных ученых, в том числе представителей ведомственной науки, зарубежных исследователей; анализа источников (монографий, научных статей, диссертаций, учебной литературы, архивных материалов), конституционных норм, законодательных и подзаконных нормативных актов, разрабатываемых законопроектов.
Обоснованность и достоверность полученных результатов обеспечивается, в частности: исследованием ранее действовавших нормативных актов; анализом практики территориально-отраслевого управления за длительный исторический период (начиная с середины XVII в.); использованием достаточно широкой теоретической базы, включающей труды ученых, внесших существенный вклад в формирование научных подходов к принципам управления: Ю.Е.Аврутина, Р.Р.Алиуллова, Г.С.Атаманчука, И.Л.Бачило, В.З.Ве-селого, Д.М.Гвишиани, А.П.Герасимоьа, И.Н.Зубова, А.П.Клюшниченко,
В.И.Кнорринга, Ю.М.Козлова, А.П.Коренева, Б.П.Курашвили, В.Д.Малкова, М.Х.Мескона, Б.З.Мильнера, Б.М.Мочалова, А.М.Омарова, Ю.А.Тихомирова, Г.С. Яковлева и других.
Апробация результатов исследования и их внедрение. Основные выводы и предложения, изложенные в диссертации, получили апробацию в виде:
- участия автора в научных конференциях: «Актуальные проблемы теории и практики управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России» (март 2003 г.); «Гражданский контроль за органами внутренних дел: проблемы теории, методики и практики» (ноябрь 2003 г.); Межвузовской научной конференции молодых ученых и аспирантов (февраль 2004 г.);
- научных сообщений на кафедре теории и социологии управления органами внутренних дел Академии управления МВД России;
- шести научных публикаций.
Теоретические разработки автора используются в практической деятельности ОВД, а также в учебном процессе Академии управления МВД России, о чем составлены соответствующие акты о внедрении.
Структура работы. Диссертация состоит из: введения; двух глав, включающих шесть параграфов; заключения; списка использованной литературы; приложений.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура", Захватов, Игорь Юрьевич, Москва
Заключение
Результаты диссертационного исследования подтвердили актуальность, научную и практическую значимость принципа сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел в решении проблем рационализации управления на современном этапе развития системы МВД России. Это позволяет сделать следующие обобщающие выводы:
1. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел является научно обоснованной дефиницией, содержание которой включает в себя совокупность управленческих отношений, основанных на единстве: а) связей вертикальной направленности, которые установлены между звеньями отрасли государственного управления, ведающей вопросами внутренних дел (отраслевое управление); б) горизонтальных связей, возникающих между органами внутренних дел различных уровней, с одной стороны; соответствующими региональными и местными органами власти и управления, с другой стороны (территориальное управление).
2. Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел есть отражение закономерностей функционирования системы управления правоохранительной деятельностью в сфере внутренних дел, выступающее в форме основополагающего правила, принципа управления, обязательного для всех участников территориально-отраслевых отношений. Оно направлено на устранение противоречий, возникающих во взаимоотношениях отрасли правоохранительной деятельности, регионов и мест, на достижение баланса в этих отношениях.
3. Факторы, обусловливающие необходимость сочетания отраслевого и территориального управления ОВД, имеют различную степень влияния на реализацию исследуемого принципа. К числу наиболее значимых объективных факторов следует отнести: основы конституционного строя России, ее федеративное устройство, федерализм как форму организации государственного управления; экономический и национальный факторы. Они непосредственно определяют характер и содержание территориально-отраслевых отношений, складывающихся в сфере внутренних дел. Исторический опыт и мировая практика организации сил правопорядка, как факторы территориально-отраслевого свойства, носят более опосредованный характер, однако продолжают субъективно влиять на окраску этих отношений.
4. Основной смысл сочетания отраслевого и территориального управления в сфере внутренних дел состоит не только в повышении управляемости всех звеньев системы МВД России, но и в том, чтобы люди независимо от того, где они проживают: в столице или провинции, крупном городе или небольшом сельском поселении, национальном регионе или области (крае) были одинаково защищены силами правоохранительных органов. Населению не важно, что это за органы: федеральные или региональные, государственные или муниципальные, милиция или полиция; главное, чтобы, отстаивая права и свободы граждан, правоохранительные органы действовали строго по закону, четко взаимодействовали и подчинялись единой государственной политике в области правоохраны, активно стремились помочь людям, а не замыкались в своей «ведомственной скорлупе».
5. Сфера внутренних дел, являясь объектом государственного управления, не может ограничиваться узкими рамками интересов отраслевых органов управления. Управление внутренними делами, также как и управление в иных социальных сферах, представляет собой целенаправленную деятельность федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами внутренних дел, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В качестве правила, устанавливающего характер и содержание совместной организующей деятельности этих органов в сфере внутренних дел, выступает принцип сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел, систему которых возглавляет МВД России.
6. Внимательного осмысления и четкого определения требует характер подчинения ОВД исполнительным органам власти субъектов Российской Федерации. В современном варианте - в виде двойного подчинения милиции общественной безопасности - существует лишь видимость территориальности при доминировании отраслевой ведомственности. Региональные власти участвуют в этом процессе весьма условно и не несут практически никакой ответственности за состояние правопорядка на своей территории.
7. Лишь сбалансированная система сдержек и противовесов, основанная на принципе разделения властей, оптимальном соотношении компетенции государственных органов отраслевого управления и различных институтов публичной власти способна нейтрализовать такие явления как бюрократическая ведомственность и территориальное местничество, а также пресекать авторитарные тенденции и не допускать нарушений конституционной законности.
8. На федеральном уровне следует принять единый нормативный акт, определяющий общие принципы организации правоохранительной деятельности сфере внутренних дел. В нем должен быть определены: во-первых, характер и порядок налаживания взаимоотношений между центральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, его окружными, региональными и местными структурами с аппаратами полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах, органами государственной власти субъектов федерации и органами местного самоуправления; во-вторых, статусы участников этих отношений, их права, обязанности и ответственность; в-третьих, последовательность согласовательных процедур в случае возникновения разногласий между участниками правоотношений и порядок обжалования решений, принятых конкретным субъектом управления в рамках либо за рамками своей компетенции.
9. Ведущими формами организации территориально-отраслевого управления должны быть долгосрочная общероссийская и региональные комплексные программы развития и деятельности органов внутренних дел, имеющие юридическую силу закона. Поспешность же в решении территориально-отраслевой проблемы, стремление «одним махом», раз и навсегда расставить все акценты в этом сложнейшем комплексе взаимоотношений губительна для правоохранительной системы, о чем свидетельствует исторический и зарубежный опыт. Разделение действующей в стране системы органов, обеспечивающих охрану общественного порядка и противодействующих преступности, на обособленные «федеральный» и «муниципальный» блоки, без определения той управленческой роли, которую должны играть в сфере внутренних дел региональные органы власти, также способно разрушить баланс в территориально-отраслевых отношениях.
10. Необходима дальнейшая работа по выработке предложений, которые могли бы способствовать качественному нормативному закреплению ясных и сбалансированных отношений между органами государственной власти различных уровней, местным самоуправлением и органами внутренних дел, препятствовать скатыванию к двум крайностям: безудержной бюрократизации системы МВД России либо ее распаду и появлению «карманной милиции», прикрывающей незаконные действия регионального и местного руководства
11. Освещение в диссертации проблем сочетания отраслевого и территориального управления органами внутренних дел не претендует на полноту и всесторонность. Исследование, посвященное преимущественно рассмотрению теоретических, исторических и отчасти правовых аспектов, в целом имеет методологический характер. По мнению диссертанта, столь сложная и многогранная проблема, которая касается самой сущности построения и функционирования различных институтов общества и государства, действующих в сфере внутренних дел, требует более объемного исследования.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Сочетание отраслевого и территориального управления органами внутренних дел»
1. Официальные документы и нормативные акты
2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.- М., 1993.
3. О Правительстве Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ 1997. № 51. Ст. 5712; 1998. № 1. Ст. 1.
4. О чрезвычайном положении: Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. № З-ФКЗ // Российская газета. 2001. 2 июня.
5. О Прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17 января 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878, № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140.
6. О федеральной службе безопасности: Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ. В ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ // ИС «Кодекс». 2003.
7. Об основах государственной службы Российской Федерации: Федеральный закон от 31 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст.2990.
8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; 1997. № 12. Ст. 1378.
9. О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.
10. Бюджетный кодекс РФ // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
11. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
12. О местном самоуправлении в РСФСР: Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст.1010.
13. О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации: Закон РФ от 5 марта 1992 г. // ВСНД и ВС РФ. 1991. №13. Ст.663.
14. О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 (в ред. указа от 2 декабря 1998 г.) // СЗ РФ. 1998. № 49. Ст. 6010.
15. О реформировании уголовно-исполнительной системы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 8 октября 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 41. Ст. 4683.
16. Концепция национальной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 г. № 1300 (в ред. указа Президента РФ от 10 января 2000 г.) // Российская газета. 2000. 18 января.
17. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 27 апреля 1998 г. № 457 // Российская газета, 1998 г. 29 апреля.
18. Об утверждении Положения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации и ее структуры: Указ Президента РФ от 6 июля 1998 года № 806 // ИС «Кодекс». 2003.
19. О проведении в ряде муниципальных образований эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: Указ Президента РФ от 17 сентября 1998 г. № 1115 // СЗ РФ. 1998. № 38. Ст. 4783.
20. О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 17 августа 1999 № 1062 // СЗ РФ 1999. № 34. Ст. 4223.
21. Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № !370 // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.
22. Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации: Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852;
23. О завершении эксперимента по организации охраны общественного порядка органами местного самоуправления: Указ Президента РФ от 2 июня 2000 г. № 1011 // СЗ РФ. 2000. № 23. Ст. 2386.
24. Доктрина информационной безопасности Российской Федерации: Указ Президента РФ от 9 сентября 2000 г. // Российская газета. 2000. 28 сент.
25. О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 4 июня 2001 г. // СЗ РФ. 2001. № 24. Ст. 2416.
26. О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности: Указ Президента РФ от 9 октября 2001 г. // СЗ РФ. 2001. №46. Ст. 4348.
27. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Российская газета. 2004. 11 марта.
28. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 927 // Российская газета. 2004. 21 июля.
29. О подразделениях милиции общественной безопасности: Постановление Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 // СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905.
30. О мерах, связанных с образованием МВД РСФСР: Постановление Совета Министров РСФСР от 28 декабря 1989 г. № 3.
31. О мерах по реализации Концепции развития информационного обеспечения органов внутренних дел: Приказ МВД России № 229-1993 г.
32. Об утверждении Положения о региональном совете руководителей органов внутренних дел, подразделений, учреждений и организаций системы МВД России: Приказ МВД России № 375-1993 г.
33. О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел и линейных органов внутренних дел на транспорте: Приказ МВД России № 420-1993 г.
34. Об утверждении Концепции развития органов внутренних дел и внутренних войск МВД России на период до 2005 года: Приказ МВД России № 145-1996 г.
35. О разграничении компетенции федеральной криминальной милиции и МВД, ГУВД, УВД субъектов Российской Федерации: Приказ МВД России № 1268-2000г.
36. Об утверждении Устава Комитета федеральной криминальной милиции Министерства внутренних дел Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу: Приказ МВД России № 174-2001 г.
37. Об утверждении Устава Комитета федеральной криминальной милиции Министерства внутренних дел Российской Федерации по Сахалинской области: Приказ МВД России № 181-2001 г.
38. Об утверждении Концепции развития Службы общественной безопасности МВД России: Приказ МВД России № 240-2002 г.
39. О Межведомственной комиссии администрации области по социальной профилактике правонарушений: Постановление Главы Ульяновской области от 3 февраля 1998 г. № 16 // ИС «Кодекс». 2003.
40. О внебюджетном областном фонде поддержки органов Управления внутренних дел Ульяновской области «Правопорядок»: закон Ульяновской области от 17 января 2001 г. № 003-30 // ИС «Кодекс». 2003.
41. Устав г. Белгорода от 10 апреля 1998 г. // Текущий архив администрации г. Белгорода.
42. Устав г. Саранска от 4 февраля 1998 г. // Текущий архив администрации г. Саранска.
43. Устав г. Тамбова от 12 сентября 1995 г. // Текущий архив администрации г. Тамбова.
44. Устав г. Ульяновска от 23 апреля 1997 г. // Текущий архив администрации г. Ульяновска.
45. Полный свод законов Российской Империи. Собр. 1. Т. 5. № 3294.
46. О посылке военных отрядов из полков, квартирующих в губерниях, для поимки воров и разбойников. Именной указ от 9 января 1730 г. // ПСЗ. Собр. 1.Т. 8. №5290.
47. Об учреждении Судного и Сыскного Приказов, об апелляции на них из Московской Губернии в Юстиц-Коллегию, а на нее в сенат и разобрании прежних судных дел: Именной указ от 22 июля 1730 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. 8. № 5597.
48. Устав благочиния или полицейский от 8 апреля 1782 г. // ПСЗ. Собр. 1. Т. 21. № 15379.
49. О подчинении всех дел ведомству Коменданта: Именной, данный военному Губернатору указ // ПСЗ. Собр. 1. Т. 24. № 17878.
50. О присоединении особенной Канцелярии Министерства Внутренних дел к Собственной Его Величества Канцелярии. Указ, данный управляющему Министерством Внутренних дел. 3 июля 1826 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. 1. Отд. 2. № 449.
51. Положение о земской полиции от 1 июля 1837 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. 12. № 10305.
52. Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний, по общему учреждению управляемых от 25 декабря 1862 г. // ПСЗ. Собр. 2. Т. 37. отд. 2. № 39087.
53. Положение о преобразовании полиции в Прибалтийских губерниях // ПСЗ. Собр. 3. Т. 8. № 5308.
54. Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов: Постановление Совета Министров от 23 октября 1916 г. // СУ. 1916. № 307. Ст. 2426.
55. Об учреждении милиции: Временное положение от 17 апреля 1917 г.//СУ. 1917. №97. Ст. 537.
56. О рабочей милиции. Постановление Народного комиссариата по внутренним делам от 28 октября (10 ноября) 1917 г. // СУ РСФСР. 1917. № 1. Ст. 15-17.
57. Положение о Народной Рабоче-крестьянской охране (проект) // Вестник Народного комиссариата внутренних дел. 1918. июнь. № 17.
58. О Советской Рабоче-крестьянской милиции: Постановление I Всероссийского съезда председателей губернских исполкомов и заведующих отделами управления от 1 августа 1918 г. // Вестник Народного комиссариата внутренних дел. 1918. август. № 20.
59. О правах и обязанностях Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов: Инструкция НКВД РСФСР // СУ РСФСР. 1917. № 12. Ст. 179,180.
60. Об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции: Совместная инструкция НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 г.//СУ РСФСР. 1918. №75. Ст. 813.
61. О советской рабоче-крестьянской милиции: Декрет СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. // СУ РСФСР. 1919. № 13. Ст. 133.
62. Положение о советской рабоче-крестьянской милиции: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 10 июня 1920 г. // СУ РСФСР. 1920. № 79. Ст. 371.
63. Положение об НКВД РСФСР: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР. Май 1922 г. // СУ РСФСР. 1922. № 33. Ст. 386.
64. Положения о рабоче-крестьянской милиции: Постановление СНК СССР от 25 мая 1931 г. // СЗ СССР. 1931. № 33. Ст. 247.
65. Конституция (Основной Закон) Союза ССР. М., Политиздат 1977.
66. Конституция РСФСР. -М., Политиздат 1978. II. Монографии и статьи
67. Абдеев Р.Ф. Философия информационной цивилизации. М., BJ1A-ДОС. 1994.
68. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. М., 1992.
69. Аврутин Ю.Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел (опыт системного исследования). СПб., Юридич. центр Пресс. 1998.
70. Аврутин Ю.Е. Полиция и милиция в механизме обеспечения государственной власти в России: Теория, история, перспективы. СПб., Юридический центр Пресс. 2003.
71. Аганбегян А.Г. Управление социалистическими предприятиями: Вопросы теории и практики. М., Экономика. 1979.
72. Анисимков В.М. К вопросу о понятии управления органами внутренних дел // Актуальные проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел: Труды Академии управления МВД России.-М., 1998.
73. Антонов И.П. Полиция или милиция? Полицейское право или административная деятельность органов внутренних дел? // Отечественные органы внутренних дел: история и современность: Труды Академии управления МВД России.- М., 2000.
74. Астафьев Л. В. Изменение принципа двойного подчинения объективная необходимость// Актуальные проблемы управления и правового регулирования деятельности органов внутренних дел: Труды Академии МВД России.-М., 1994.
75. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. М., Юридическая литература. 1980.
76. Артемов В.М. Правопорядок в современном российском обществе: концептуальные обоснования и инновации. М., Академия управления МВД России. 1998.
77. Афанасьев В.Г. Понятие закона в философии // Вопросы философии. 1970. № 9.
78. Афанасьев В.Г. Актуальные проблемы научного управления обществом. -М., Политиздат. 1975.
79. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., Наука.1977.
80. Бабаев С.Ф. Механизм совершенствования государственного управления. — Рига, Зинатне. 1986.
81. Бациев С. С. Некоторые подходы к определению механизма принятия управленческих решений // Стратегическое управление в органах внутренних дел: Материалы методологического семинара. М., Акад. управления МВД России. 2000.
82. Бачило И.Л. Организация советского государственного управления: правовые проблемы. М., Наука. 1984.
83. Белавина Ю.И. Региональная власть и местное самоуправление (перспективы обеспечения единства Федерации) // Местное самоуправление;история современность и перспективы: Труды Академии управления МВД России.-М., 2001.
84. Берг А.И. Кибернетика и надежность. М., 1964.
85. Бир С. Кибернетика и управление производством. М., 1965.
86. Биленко С.В. Советская милиция на защите социалистического Отечества. 1941-1945 гг.-М., 1986.
87. Битер И.О. Совершенствование отраслевого управления // Советское государство и право. 1984. № 4.
88. Боботов С.В., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США. -М., 1997.
89. Борисов А.В. Уроки реформ полиции дореволюционной России // Актуальные проблемы управления и правового регулирования деятельностью органов внутренних дел: Труды Академии МВД России. М., 1994.
90. Борисов А.В. Иваневский В.Е. Милиция и органы местного самоуправления при Временном правительстве России (март-октябрь 1917 г.) // Местное самоуправление: история, современность и перспективы: Труды Академии управления МВД России. М., 2001.
91. Ботоева Ч.К. Место органов внутренних дел в механизме государства // Отечественные органы внутренних дел: теория и современность: Труды Академии управления МВД России. М., 2000.
92. Бунин С. «Кобан» видит все Н Труд. 1997. 25 апреля. № 27.
93. Бутылин В.Н., Слесарева Е.С. К вопросу о субъекте стратегического управления // Стратегическое управление в органах внутренних дел: Материалы методологического семинара. М., Академия управления МВД России. 2000.
94. Бутылин В.К, Пронин Н.С. Проблемы обеспечения безопасности дорожного движения в муниципальных образованиях // Местное самоуправление: история, современность и перспективы: Труды Акад. управления МВД России. М., 2001.
95. Васильев В.И. Демократический централизм и система Советов. -М., 1973.
96. Веселый В.З. О принципах организации и функционирования гор-райорганов внутренних дел (в порядке постановки вопроса) // Теория и практика управления горрайорганами внутренних дел: Сборник научных трудов. М., Академия МВД СССР. 1980.
97. Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности. М., 1988.
98. Взаимоотношение центральной и местной власти в организации охраны общественного порядка в Англии и Уэльсе // Полиция и борьба с преступностью за рубежом (информационный сборник). М., ВНИИ МВД СССР. 1991.
99. Винер Н. Творец и робот. М., Наука. 1966.
100. Владимиров А., Зимин Н. Министерство всего остального // Итоги. 2004. 27 апреля.
101. Волков Н. Полицейский стражник. Изд. 6. СПб., 1912.
102. Второй Всероссийский съезд административных работников (2330 апреля 1928 г.). М., НКВД РСФСР. 1929.
103. Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., Наука. 1972.
104. Геттель М Закон о полиции Республики Польша (социально-правовые аспекты) // Организация и управление правоохранительными органами (Зарубежный опыт): Реферативный сборник. М., Академия МВД России. 1994.
105. Головкин Н.В. Опыт финских коллег // Вестник МВД России. 1995.2.
106. Гольц А., Рыклин А. Большой погонный передел // Еженедельный журнал. 2004. 2 мая.
107. Гончаров И.В. Роль полномочных представителей Президента РФ в укреплении вертикали государственной власти // Российское общество, государство и органы внутренних дел: Труды Академии управления МВД России. М., 2002.
108. Гранат H.JI. Место и роль муниципальной милиции в системе органов местного самоуправления // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
109. Гранат H.JJ. Муниципальная милиция в системе органов местного самоуправления // Местное самоуправление: история, современность и перспективы: Труды Академии управления МВД России. М., 2001.
110. Губанов А.В. Полиция государств Западной Европы: основные черты организации и деятельности. М., ВНИИ МВД СССР. 1990.
111. Губанов А.В. Полиция зарубежных стран: Организационно-правовые основы, стратегия и тактика деятельности. М., МАЭП. 1999.
112. Дуров А.И. Правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с органами местного самоуправления // Отечественные органы внутренних дел: история и современность: Труды Академии управления МВД России. М., 2000.
113. Желудкова Т.И. Союзный наркомат рабоче-крестьянской инспекции и его роль в совершенствовании местных органов советской милиции (1923-1924 гг.): Труды ВШ МВД СССР. М., 1973. № 35. С. 135-150.
114. Жуков Е. История Японии. М., Соцэкгиз. 1939.
115. Зазорный А.В. Координация деятельности органов внутренних дел с другими государственными органами и общественными организациями в предупреждении правонарушений и укреплении общественного порядка. -М., 1981.
116. Здравствуй, большой брат // Известия-RU. 2002. 26 ноября, http:// www.izvestia.ru/world/artikle26964
117. Зиновьев А. А. Запад. Феномен западнизма. М., 1995.
118. Зубков А. И. Управление как объект изучения и как руководство конкретной деятельностью // Актуальные проблемы Совершенствования управленческой деятельностью органов внутренних дел: Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
119. Иванов Н.Н. Прогрессивная линия развития органов внутренних дел и стратегия управления ими // Стратегическое управление в органах внутренних дел: Материалы методологического семинара. М., Акад. управления МВД России. 2000.
120. Интервью Министра внутренних дел РСФСР В.Н.Бараникова // Щит и меч. 1991. 8 сентября.
121. Информационный сборник НЦБ Интерпола в России. М., 1998.24.
122. Ипакян А.П. Методы анализа и оценки оперативной обстановки в механизме научного управления органами внутренних дел // Горрайорганы внутренних дел: совершенствование организации работы: Труды Акад. МВД СССР.-М., 1989.
123. Ипакян А.П., Геворкян К.С. Взаимодействие как управленческая категория // Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
124. Ипакян А.П. Управление как объект и предмет научного изучения // Современное состояние и перспективы развития теории управления в сфере правопорядка: Материалы теоретического семинара.- М., Акад. управления МВД России, 2001.
125. История советской милиции. Т. 1. -М., Акад. МВД СССР. 1977.
126. Калинникова Е.А. Из истории становления и развития местной милиции в России // Государственная власть и местное самоуправление. 1999. № 1.
127. Капитонов С.А. Милиция: ожидания и возможности // Теория и практики управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М., Академия управления МВД России. 2003.
128. Кваша Л.Ф. Особенности правового статуса шерифа и его значение для правового регулирования деятельности местной милиции // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
129. Кваша Л. Ф. Современные проблемы реформирования российской милиции // Отечественные органы внутренних дел: история и современность: Труды Академии управления МВД России. М., 2000.
130. Клюшниченко А.П. Конституция развитого социализма и воплощение принципов государственного управления в деятельности органов внутренних дел. Киев, 1978.
131. Князев С. Муниципальная полиция зарубежных государств П Право и жизнь. 1994. № 5.
132. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., НОРМА. 2001.
133. Козак Д.Н. Сегодня вакуума власти нет // Независимая газета. 2003. 19 февраля.
134. Козлова О.В. Теория управления социалистическим производством. -М., 1983.
135. Колонтаевский Ф.Е. Исторический опыт и современные проблемы правового регулирования организации и деятельности советской милиции // Исторический опыт и современность. М., Академия МВД СССР. 1990.
136. Колонтаевский Ф.Е. Когда не рубят с плеча // Щит к меч. 1998. 26 ноября.
137. Кононов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации-Саратов, 1997.
138. Коробов В.Б. Социальные технологии и государственное управление. М. Академия управления МВД России. 2001.
139. Коробов В.Б. Административная реформа и органы внутренних дел // Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М., Академия управления МВД России. 2003.
140. Косицын А.П. О роли органов внутренних дел в защите социалистического отечества // Советское государство и право накануне и в годы Великой Отечественной войны (1936-1945 гг.): История советского государства и права. Кн. З.-М., 1985.
141. Краткая объяснительная записка к заключению Межведомственной комиссии под председательством сенатора А.А.Макарова по преобразованию полиции в империи. СПб., 1911.
142. Крылов Б.С. Полиция Великобритании: основные черты организации и деятельности. М., 1974.
143. Кудрявцев В.Н. Функциональные системы в области права // Вопросы кибернетики. 1977. Вып. 40. Правовая кибернетика.
144. Кулиев И.О. Проблемы муниципализации милиции и повышение ее авторитета в системе органов местного самоуправления // Деятельность правоохранительных органов зарубежных стран: Сборник материалов. М., Академия управления МВД России. 2003.
145. Курашвили Б.П. Государственное управление народным хозяйством: перспективы развития // Советское государство и право. 1982. № 6.
146. Кутушев В.Г. Основные направления и формы взаимодействия городских и районных органов внутренних дел с государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами. М., Академия МВД СССР. 1976.
147. Лавриков Ю.А., Русинов Ф.М., Чумаков В.И. Интеграция социалистического производства и управление. М., 1976.
148. Лазарев В.В., Болтенко Ю.Н. Компетенция органов местного самоуправления Германии в сфере правопорядка // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
149. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.
150. Ленин В.И. Шаг вперед, два шага назад: Полн. собр. соч. Т. 8.
151. Ленин В.И. Письма из далека: Полн. собр. соч. Т. 31.
152. Ленин В.И. Как организовать соревнование: Полн. собр. соч. Т. 35.
153. Ленин В.И. О демократическом централизме и социалистическом характере Советской власти: Полн. собр. соч. Т. 36.
154. Ленин В.И. Заключительное слово по докладу ВЦИК я СНК о внешней и внутренней политике 23 декабря 1920 г.: Полн. собр. соч. Т. 42.
155. Лопухин А.А. Настоящее и будущее русской полиции. М., Изд. Саблин В.М. 1907.
156. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. -М., Наука. 1974.
157. Лунев Е.А. Принципы государственного управления. В кн.: Государственное управление и административное право М., Юридическая литература. 1978.
158. Люшер И. Децентрализация во Франции // Советское государство и право. 1988. № 10.
159. Майдьгков А.Ф. Состояние и перспективы развития теории управления органами внутренних дел // Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М. Академия управления МВД России. 2003.
160. Малыгин А.Я. Мулукаев Р. С. Развитие конституционно-правовых основ организации и деятельности органов внутренних дел. М., Академия МВД СССР. 1988.
161. Малыгин А.Я., Никитин А.Н. Милиция белых правительств // Юрист. 1997. № 9.
162. Маркс К. Нищета философии: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 4.
163. Материалы совещания начальников областных (краевых) административных отделов. Июнь 1929 г. // Административный вестник. М., 1929 № 6-7.
164. Мескон М., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. Под ред. и с предисл. Л.И.Евенко. М., Дело. 1992.
165. Миндагулов А.Х. Современные концепции деятельности полиции и их применение в учебном процессе // Актуальные проблемы совершенствования управленческой деятельности органов внутренних дел: Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
166. Миндагулов А.Х. Централизация и децентрализация управления органами внутренних дел // Современное состояние и перспективы развития теории управления в сфере правопорядка: Материалы теоретического семинара. М., Академия управления МВД России. 2001.
167. Мочалов Б.М. Территориально-отраслевой принцип планирования: теория и практика. М., Мысль. 1980.
168. Мулукаев Р. С. Развитие организационных форм участия трудящихся в охране общественного порядка в период построения социализма в СССР (1917-1937 гг.) // Труды Высшей школы МООП СССР. Выпуск 18. -М., 1968.
169. Мулукаев Р.С. О сотрудничестве советских республик в строительстве рабоче-крестьянской милиции (1918-1924 гг.). Труды ВШ МВД СССР. -М., 1973. № 35.
170. Мулукаев Р. С. Полиция в России (IX начало XX вв.). - Н. Новгород, 1993.
171. Муниципальная полиция капиталистических стран // Полиция и борьба с преступностью за рубежом (информационный сборник). М., ВНИИ МВД СССР. 1991.
172. Мушкет И.И., Хохлов Е.Б. Полицейское право России: проблемы теории. СПб., 1998.
173. Некоторые особенности функций, форм организации и методов деятельности полиции капиталистических государств // Полиция и борьба с преступностью за рубежом (информационный сборник). — М., ВНИИ МВД СССР. 1991.
174. Никитин А.Н. Документальные источники по истории Гражданской войны в Сибири. (Источниковедческие и историографические аспекты изучения). Томск, 1994.
175. Никитин А.Н. Органы внутренних дел Кубанского края в годы гражданской войны // Российское общество, государство и органы внутренних дел: Труды Академии управления МВД России. М., 2002.
176. Николаев А.Б., Поливанов О.Л. К вопросу об организации власти в феврале-марте 1917 года // Февральская революция. От новых источников к новому осмыслению. М., 1997.
177. Hue X. Правоохранительная система в 2001 году // Организация и управление правоохранительными органами (зарубежный опыт): Реферативный сборник. М., Академия МВД России, 1994.
178. Новикова Л.А. Соответствие российского законодательства о местном самоуправлении международным (европейским) стандартам // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России.- М., 1998.
179. Номура Хэйдзи, Оно Тацудзо. Черная книга полиции. — Токио,1969.
180. Нурбаев М.С. Совершенствование управления охраной общественного порядка и безопасности на региональном уровне // Совершенствование управления органами внутренних дел: Сборник статей. М., Акад. управления МВД России. 1999.
181. Общими силами к общему подъему России. Обращение Президента РФ // Российская газета. 1998. 24 февраля.
182. Одноколенко О. Силовой путь // Итоги. 2004. 27 апреля.
183. Омаров A.M. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. М., Мысль. 1980.
184. Сабитцер В. Полиция Амстердама: ее заботы и проблемы // Организация и управление правоохранительными органами (Зарубежный опыт): Реферативный сборник. М., Академия МВД России. 1994.
185. Опалъский А.П. Стратегия реорганизации службы вневедомственной охраны // Стратегическое управление в органах внутренних дел: Материалы методологического семинара. М., Академия управления МВД России. 2000.
186. Опалъский А.П. Сокращение объемов финансирования проблема эффективной деятельности правоохранительных органов // Деятельность правоохранительных органов зарубежных стран: Сборник материалов. - М., Академия управления МВД России. 2002. Выпуск 1.
187. Осипов Ю.И. Зарубежный опыт муниципализации полиции // Муниципальная полиция: проблемы организации и правового обеспечения, зарубежный опыт. М., Академия МВД СССР. 1991.
188. Основин B.C. Основы науки социального управления Воронеж, Издательство Воронежского госуниверситета. 1971.
189. Пахомов А.В. Проблемы создания муниципальной милиции в России в свете реформы местного самоуправления // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
190. Пашин В.М. О концепции развития региональных систем управления органами внутренних дел // Современное состояние и перспективы развития теории управления в сфере правопорядка: Материалы теоретического семинара. М., Академия управления МВД России. 2001.
191. Переверзев Е.А. Некоторые аспекты самостоятельности органов местного самоуправления в охране общественного порядка // Местное самоуправление: история, современность и перспективы: Труды Академии управления МВД России. М., 2001.
192. Петров Н. К вопросу о нормативности правовых актов // Советское государство и право. 1963. № 9.
193. Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., Издательство ЛГУ. 1974.
194. Пехтерев В.И. Принципы государственного управления в деятельности ОВД. Омск, 1980.
195. Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., Наука. 1984.
196. Проблемы общей теории социалистического государственного управления. Под ред. Пискотина М.И. — М., Наука. 1981.
197. Прудников А. С. Органы внутренних дел и их место в современном российском обществе // Российское общество, государство и органы внутренних дел: Труды Академии управления МВД России. М., 2002.
198. Полицейская и судебная системы Японии: основные принципы организации // Организация и управление правоохранительными органами (Зарубежный опыт): Реферативный сборник. М., Академия МВД России. 1994.
199. Полиция и борьба с преступностью за рубежом // Информационный сборник отдела научно-технической информации ВНИИ МВД СССР -М., 1991.
200. Поляков А.А. Как сделать прочным базовый уровень народовластия // Федерализм. 1997. № 4.
201. Поррит Э. Современная Англия. Права и обязанности ее граждан. -М., 1997.
202. Путин В.В. Выступление при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. 11 июля.
203. Радюшин Я.Н. Обеспечение общественной безопасности компетенция МВД России // Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. - М. Академия управления МВД России. 2003.
204. Рассказ о полиции. Токио, 1957.
205. Революционное движение в России после свержения самодержавия: Документы и материалы. М., 1997.
206. Реент Ю.А. Общая и политическая полиция России (1900-1917 гг.). Рязань, Узорочье. 2001.
207. Розин JI.M. Решения местных Советов по охране общественного порядка // Труды Высшей школы МООП РСФСР. Выпуск 10. М., 1964.
208. Розин Л.М. Организация взаимодействия службы охраны общественного порядка с государственными органами и общественными организациями. М., 1978.
209. Pouia А.Н. Стимулирование служебной деятельности работника милиции. М., Академия МВД СССР. 1991.
210. Роила А.Н. Современные проблемы теории управления // Актуальные проблемы управления и правового регулирования деятельности органов внутренних дел: Труды Академии МВД России. М., 1994.
211. Руткевич М Трансформация социальной структуры российского общества // Социс. 1997. № 7.
212. Савинов С.В., Бочкова Л.И. Эффективность работы ОВД и правовые проблемы финансирования // Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М., Академия управления МВД России. 2003.
213. Сафаров Р.А. Прогнозирование в системе принципов государственного управления // Советское государство и право. 1970. № 9.
214. Сборник законодательных документов по вопросам организации и деятельности советской милиции (1917-1934 гг.). М., Высшая школа МВД СССР. 1957. С. 143.
215. Свод законов и обязанностей полиции. СПБ., 1909.
216. Сизиков М.И. История полиции России (1718-1917 г.г.): Становление и развитие полиции в России XVIII века. М., 1992.
217. Слахор С. Комиссар Лондонской полиции о совершенствовании полицейской службы // Организация и управление правоохранительными органами (Зарубежный опыт): Реферативный сборник. М., Академия МВД России. 1994.
218. Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. -М., 1990.
219. Слесарева Е.С. Становление и развитие административного права в России и его роль в обеспечении общественного порядка // Российское общество, государство и органы внутренних дел: Труды Академии управления МВД России. М., 2002.
220. Советская милиция: История и современность (1917 1987). - М.,1987.
221. Соколов Ю.А. Об основных формах деятельности местных Советов депутатов трудящихся на вовлечение граждан в охрану социалистической законности и общественного порядка // Труды Высшей школы МООП РСФСР. Выпуск 10.-М., 1964.
222. Соколов И. В. О научных основах организационной структуры аппарата управления // Труды Высшей школы МООП СССР. Выпуск 18. М., 1968.
223. Соловей Ю.П. Правовое регулирование деятельности милиции в Российской Федерации. Омск, 1993.
224. Станкевич А.С. Правовая основа местного самоуправления в России на разных этапах его развития // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
225. Старостин С.А. МВД России: перспективы развития // Теория и практика управления органами внутренних дел в условиях реформирования системы МВД России: Сборник статей. М., Академия управления МВД России. 2003.
226. Степанов М.М. К вопросу о строительстве милиции в начальный период гражданской войны в России // Отечественные органы внутренних дел: история и современность: Труды Академии управления МВД России.-М., 2000.
227. Степанов О.А. Ориентиры деятельности МВД России в XX в. // Отечественные органы внутренних дел: история и современность: Труды Академии управления МВД России. М., 2000.
228. Судебник 1550 г. // Судебники XV-XVI веков. М. Л., 1952.
229. Сухарев А.Я. Криминальная цена экономической реформы // Труды МГЮА. М., 1997. № 1.
230. Таболин В.В. Самоуправление в крупных городах. М., 1999.
231. Тарасов А. Правоохранительная деятельность: правовой и организационный аспекты // Ведомости уголовно-исполнительной системы. 2002. №3.
232. Тарасов И. Т. Очерк науки полицейского права. -М., 1897.
233. Тарле ЕВ. Наполеон. М., 1957. С. 93.
234. Тейлор Ф.У. Научная организация труда. М.,
235. Территориальные и отраслевые факторы ускорения экономического развития. Под общ. ред. академика Т.С.Хачатурова. Л., Наука. 1988.
236. Тгшошевская АД. Устройство органов местного самоуправления и волостной полиции в Остзейских губерниях Российской Империи в первой половине XIX в. // Местное самоуправление: теория и практика: Труды Академии управления МВД России. М., 1998.
237. Тгшошевская АД. Особенности организации полиции в национальных регионах Российского государства (XIX в. начало XX в.) // Отечественные органы внутренних дел: история и современность: Труды Академии управления МВД России. - М., 2000.
238. Титов Е.В., Гапоненко В.Ф. Вопросы стратегического управления ресурсным обеспечением органов внутренних дел // Стратегическое управление в органах внутренних дел: Материалы методологического семинара. -М., Академия управления МВД России. 2000.
239. Тихомиров Ю.А. Теория закона. -М., Мысль. 1980.
240. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества (субъекты и объекты управления в социалистическом обществе). М., Мысль. 1984.
241. Трунов С.Н., Замотаев А.А., Гильченко JI.B. Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации. Т. 2. М., 1999.
242. Уциев А.Н. Понятие потенциала как основы выбора и реализации стратегий в органах внутренних дел // Стратегическое управление в органах внутренних дел: Материалы методологического семинара. — М., Академия управления МВД России. 2000.
243. ФайольА. Общее и промышленное управление. Л.-М., 1924.
244. Филатов Г. Крах итальянского фашизма. М., 1973.
245. Халфина P.O. Право как средство социального управления. М., Наука. 1988.
246. Хиронака Тосио. Полиция послевоенной Японии. Токио, 1968.
247. Чиркин В.Е. Формы социалистического государства: общее особенное, единичное // Советское государство и право. 1972. № 8.
248. Шванков В.М. Теоретические основы координации и взаимодействия в органах внутренних дел. М., Академия МВД СССР. 1978.
249. Шестаева Н.Т. Организационно-правовые основы взаимоотношений представительных органов государственной власти с органами внутренних дел П Укрепление общественного порядка и законности в правовом государстве. М., Академия МВД СССР. 1990.
250. Штундюк В.Д. Сочетание отраслевого и территориального управления промышленностью // Советское государство и право. 1983. № 8.
251. Энгельс Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства. М., 1978.
252. Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. М., Юридическая литература. 1974.
253. Яковлев Г.С. Принципы советского государственного управления // Проблемы общей теории социалистического государственного управления. Гл. III. М., Наука. 1981.
254. Яковлев K.JT., Яковлева Е.И. Организация и деятельность органов внутренних дел в условиях федеративного государственного устройства. -М., 1997.
255. Яковлева Е.И. Из истории местного самоуправления в Англии // Местное самоуправление: история, современность и перспективы: Труды Академии управления МВД России. М., 2001.
256. Ямполъская Ц.А. О принципах государственного управления. Некоторые методологические аспекты // Советское государство и право. 1967. №3.
257. Яськов Е. Ф. Проблемы развития теории и практики управления в сфере правопорядка. М., Академия МВД России. 1992.
258. Ясъков Е.Ф. Становление, формирование и проблемы дальнейшего развития науки управления ОВД. М., Академия МВД России. 1996.
259. Ясъков Е. Ф. О проблеме легитимности теории управления органами внутренних дел // Актуальные проблемы совершенствования управленческой деятельностью ОВД: Труды Акад. управления МВД России М., 1998.
260. Ясъков Е.Ф. Российская бюрократия и бюрократизм (XIV век 60-е годы XVIII века). - М., Академия управления МВД России. 2002.
261. I. Учебники, учебные пособия, лекции, диссертации, авторефераты
262. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. Общая часть. М., МЮИ МВД России. 1996.
263. Административное право зарубежных стран: Учебник. М., 1996.
264. Алиуллов P.P. Принципы социального управления в организации деятельности органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук. М., 1996.
265. Андреященко Т.П. Полиция Франции, реформы полицейского управления 60-80 годов и проблемы охраны общественного порядка: Авто-реф. дис. канд. юрид. наук. -М., 1990.
266. Архипов Д.Н. Совершенствование методов управления как фактор повышения эффективности деятельности ОВД: Дис. канд. юрид. наук. М., 2000
267. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., Юридическая литература. 1997.
268. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационнофункциональные вопросы): Учебное пособие. М., Юрид. литература. 2000.
269. Баранов В.В. Организационно-правовые основы деятельности народной милиции Временного правительства России в 1917 году: Автореф. дис. канд. юрид. наук. -М., 1993.
270. Бекир Д. Национально-территориальный принцип в федеративных отношениях в России: Дис. канд. политич. наук. М., 2001.
271. Белоусов Р.А., Сенченко В.И., Мазалов Е.В. Основы научного управления социалистической экономикой: Уч. пособие. -М., Мысль. 1985.
272. Бровко Н.В. Социологические и правовые аспекты сотрудничества органов внутренних дел с территориальными объединениями казачества: Дис. канд. юрид. наук. -М. 1996.
273. Бугель Н.В. Организационно-правовые проблемы совершенствования управления городским (районным) органом внутренних дел в условиях реформирования общества: Дис. канд. юрид. наук. СПб., 1996.
274. Бычков В.Ф. Становление и развитие Советской милиции Мордовии и ее деятельность по охране общественного порядка в период строительства социализма (1917-1937 гг.): Дис. канд. юрид. наук. М., 1982.
275. Васильев В.И. Местное самоуправление: Уч. пособие. М., 1999.
276. Веселый В.З. Предмет и метод теории управления горрайорганами внутренних дел. Задачи и система курса: Лекция. М., Академия МВД СССР. 1981.
277. Веселый В.З. Формирование теории управления в сфере правоохранительной деятельности и совершенствование управленческой подготовки кадров в органах внутренних дел: Дис. докт. юрид. наук. М., 1988.
278. Волков Ю., Мостовая И. Социология: Учебник. М., 1998.
279. Герасимов А.П. Закономерности управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел: Учебное пособие. — М., Академия МВД СССР. 1988.
280. Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник. -М., Юнити. 2003.
281. Детков М.Г. Развитие системы исполнения уголовного наказания в виде лишения свободы: Автореф. дис. докт. юрид. наук. М., 1994.
282. Дзапаров А. Т. Принцип демократического централизма в организации деятельности внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук- Ташкент, 1989.
283. Доклад о деятельности Московской Сыскной Полиции, 1909 г. (Извлеч.) // Развитие организационно-правовых основ управления полицией России в XVIII начале XX в.: Учебное пособие. - М., Академия управления МВД России. 2002.
284. Дуров А.И. Организационные и правовые основы обеспечения законности в деятельности органов местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. М., 1999.
285. Еремин В.Н. Полиция Японии: Учебное пособие. М., Акад. МВД СССР. 1977.
286. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекций. Ростов-на Дону, издательск. центр «МарТ». 2000.
287. Зубов И.Н. Государственно-правовые и организационные проблемы функционирования и развития системы МВД России: Дис. докт. юрид. наук. СПб., 1999.
288. Ипакян А.П. Взаимодействие и координация // Основы научной организации управления и труда в органах внутренних дел: Учебник под ред. Г.Г.Зуйкова. М., ВШ МВД СССР. 1973.
289. История полиции России. Краткий исторический очерк и основные документы: Уч. пособие. Под ред. В.М.Курицина. — М., Щит М. 1999.
290. Кирюхина М.Н. Проблемы взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России: исто-рико-теоретический аспект: Дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2000.
291. Кнорринг В.И. Искусство управления: Учебник. М., 1997.
292. Коренев А.П. Административная деятельность органов внутренних дел: Учебник. Ч. I. М., Московский юридич. институт МВД России. 1998.
293. Колонтаевский Ф.Е. Служба милиции общественной безопасности как отраслевая подсистема органов внутренних дел: Лекция. М., 1994.
294. Колонтаевский Ф.Е. Организация и совершенствование деятельности милиции общественной безопасности: Учебное пособие. — М., 1995.
295. Кононов A.M. Теоретические основы организации муниципальных органов охраны общественного порядка: Дис. докт. юрид. наук. М., 2000.
296. Костин А.Н Организационные и правовые основы деятельности полиции Германии: Дис. канд. юрид. наук. М., 1999.
297. Кутафин О.Е., Фадеев В.Н Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., Юристь. 2001.
298. Лучинин А.В. Горная полиция России XIX начала XX в.: Авто-реф. дис. канд. юрид. наук. - Н. Новгород, 2000. С. 18.
299. Максимова Л.О. Целеполагание в управлении органами внутренних дел (теоретический и организационно-правовой аспекты): Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2003.
300. Малков В.Д. Теория социального управления: предмет, система и задачи курса «Управление органами внутренних дел»: Учебное пособие. -М., Академия МВД СССР. 1987.
301. Манохин В.М., Адушкин Ю.С., Багишаев З.А. Российское административное право: Учебник. -М., «Юристъ». 1996.
302. МильнерБ.З.Теория организаций: Курс лекций-М., ИНФРА. 1998.
303. Нагой Ф.Н. Гражданское общество: Интересы социальных субъектов и механизм их реализации: Дис. канд. фил. наук. М., 1995.
304. Нарбутов Р.В. Полиция Российской Империи (1862 1917 гг.): историко-правовой аспект: Дис. канд. юрид. наук. — М., 1992.
305. Основы научного управления социалистической экономикой: Учебное пособие под ред. Белоусова Р.А., Сенченко В.И., Мазалова Е.В. М., Мысль. 1985.
306. Основы управления в органах внутренних дел: Учебник под ред. А.П.Коренева. М., Щит-М. 2001.
307. Общая теория управления: Курс лекций. М., Академия государственной службы при Президенте РФ. 1994.
308. Переверзев Е.А. Правовые и организационные основы взаимодействия органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. М., 2001.
309. Переверзев Е.А., Яковлев K.JI. Взаимодействие органов внутренних дел и органов местного самоуправления: Лекция. М., Академия управления МВД России. 2001.
310. Пяткевич И.Н. Государство как система управления: Лекция. М., Академия управления МВД России. 2002.
311. Романов Н.И. Принципы советского государственного управления и система его органов: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1968.
312. Рубинштейн С.Л. Основы общей психологии: Учебник. М., Просвещение. 1975.
313. Сизиков М.И. Становление регулярной полиции в России (17181741 гг.): Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Свердловск, 1972.
314. Синицин Н.М. Управление территориально-отраслевым образовательным комплексом: Дис. канд. экон. наук. НижнийНовгород, 1999.
315. Смирнов Э.А Основы теории организации: Учебное пособие. М., ЮНИТИ. 1998.
316. Смирнов Э.А. Теория организации: Учебное пособие. М., ИН-ФРА-М. 2000.
317. Советское административное право: Учебник. М., 1940.
318. Советское административное право: Учебник под ред. Ю.М.Козлова. -М., Юридическая литература. 1985.
319. Степанов М.М. Органы внутренних дел белых правительств периода гражданской войны в России: Дис. канд. юрид. наук. М. 1998.
320. Сухарев В. Ф. Организационный механизм органа внутренних дел: Лекция. М., Академия МВД России. 1992.
321. Теория управления социалистическим производством: Учебник под ред. О.В.Козловой -М., Экономика. 1983.
322. Теория управления в сфере правоохранительной деятельности: Учебник под ред. В.Д.Малкова. М., Академия МВД СССР. 1990.
323. Тимогиевская А.Д. Особенности организации полиции в национальных регионах Российского государства (XIX в. начало XX в.): Дис. канд. юрид. наук. -М., 1998.
324. Тощенко Ж.Т. Социология: Общий курс: Учебное пособие. М., «Прометей», «Юрайт». 1998.
325. Фомичев А.Ю. Проекты реформы российской полиции в конце XIX начале XX века: Дис. канд. юрид. наук. М., 2000.
326. Хадисов Г.Х. Распределение компетенции органов внутренних дел в правоохранительной сфере на различных уровнях управления (теоретические и организационно-правовые аспекты): Дис. канд. юрид. наук. М., 2003.
327. Хантуев А.А. Принцип единоначалия и его реализация в управлении органами внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук. М., 2003.
328. ЪЪП.Хатунцев О.А. Право оперативного управления и право хозяйственного ведения в системе органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук. -М., 1998.
329. Хижняков Н.Г. Милиция в системе исполнительной власти Российской Федерации (теоретические и организационно-правовые аспекты): Дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
330. Целик A.M. Административно-правовые акты органов исполнительной власти Российской Федерации и их применение в деятельности органов внутренних дел: Дис. канд. юрид. наук. М., 1998.
331. Ченкова В.И. Полиция и органы местного самоуправления в феодальной России XVIII века (историко-правовой аспект): Дис. канд. юрид. наук.-СПб., 2001.
332. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. -М., 1999.
333. Шеремет К. Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования: Учебное пособие. Под ред.К.Ф.Шеремета, И.И.Овчинникова. — М., 1998.
334. Ширяев В.Н. Нормативные акты местных органов государственного управления: Дис. канд. юрид. наук. -М., 1980.
335. Юсупов Х.А. Организационно-правовые вопросы охраны общественного порядка и безопасности в современных условиях: Дис.канд. юрид. наук М., 1998.1.. Справочная литература
336. Большой энциклопедический словарь. М., 1991. Т. 1. С. 215.
337. Большая советская энциклопедия. М., 1971. Т. 5. С. 7.
338. Даль Владимир. Толковый словарь живого великорусского языка: в 4 т., Т.З. М., Русский язык. 1989.
339. Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1968.
340. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. -М., 1993.
341. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. -М., 2001.
342. Российский Б.В. Административное право: Словарь справочник. -М., Закон и право. 2000.
343. Советский энциклопедический словарь. М., 1985.
344. Территориальное управление экономикой: Словарь справочник. -М., ТЭИС. 2001.
345. Управление организацией: Энциклопедический словарь. Под ред. А.Г.Поршнева, А.Я.Кибанова, В.Н.Гунина. М., Инфра-М. 2001.
346. Философский энциклопедический словарь. М., Советская энциклопедия. 1989.
347. Философский энциклопедический словарь. М., Инфра. 1997.
348. Ясъков Е.Ф. Теория и практика социального управления: Словарь-справочник. — М., Академия управления МВД России. 1997.1. V. Иностранные источники
349. Мисюк А. Полицейские системы в мире: Накопленный опыт и направления развития // "Przeglad Policyjny", Варшава. (Республика Польша). 1996. № 2. Перевод с польск. М., ГИЦ МВД России. 2003.
350. Перевод № 49667. Всесоюзный центр переводов. М., 1988.
351. Полиция Норвегии. Интернэшнл криминэл полис ревю (Интерпол). М., ГИЦ МВД СССР. 1990. № 423.381 .Harrison R. Pluralism and Corporatism. The Political Evolution of Modern Democracies. L., 1980.
352. International Police Review. 1996. № 8.
353. Richard R.E. Kania. Эксперимент французской муниципальной полиции // Police studies. USA. № 3. 1989. Пер. с англ. М., ГИЦ МВД СССР. 1990.1. VI. Архивные документы
354. ГАРФ. Ф. 16. On. 1. Д. 3. Л. 104 -105.
355. ГАРФ. Ф. 102. Ос. отд. 1902. Д. 1791. Л. 5-5 об.
356. ГАРФ. Ф. 110. Оп. 3. Д. 3668. Л. 4. об.
357. ГАРФ. Ф. 110. Оп. 11. Д. 1003. Л. 31.
358. ГАРФ. Ф. 393. On. 1. Д. 2. Л. 52.
359. ГАРФ. Ф. 936. On. 1. Д. 11. Л. 65-65об.
360. ГАРФ. Ф. 1257. On. 1. Д. 4. Л. 22.
361. ГАРФ. Ф. 1405. On. 1. Д. 1. Л. 30.
