Указы главы Российского государстватекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.01 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Указы главы Российского государства»

На правах рукописи

005548524

Роман Мария Юрьевна

Указы главы Российского государства: теоретико-историческое исследование

Специальности: 12.00.01 - теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

2 2 МАЯ 2014

Москва-2014

005548524

Работа выполнена в Федеральном государственном научно-исследовательском учреждении «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Чертков Александр Николаевич

доктор юридических наук, доцент Муромцев Геннадий Илларионович доктор юридических наук, профессор, Российский университет дружбы народов / профессор кафедры теории и истории государства и права Кисгринова Ольга Викторовна кандидат юридических наук Воронежский филиал Российской академии правосудия / доцент кафедры конституционного и муниципального права Ведущая организация: Пермский государственный национальный

исследовательский университет (юридический факультет)

Защита состоится 16 июня 2014 года в 14 часов 00 минут на заседании диссертационного совета Д 503.001.02 при Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по адресу: 117218, г. Москва, ул. Большая Черёмушкинская, д. 34.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке и на сайте (izak.ru) Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Автореферат разослан ХЭ апреля 2014 года

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент

ОпгсСо А.Н.Чертков

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования

Возникновение поста Президента Российской Федерации стало следствием масштабных преобразований начала 90-х годов XX века. Вместе с тем институт главы государства традиционно занимал центральное место в системе осуществления власти в России, являясь, в том числе важным субъектом правотворчества.

Функции и полномочия главы государства реализуются посредством издания правовых актов. В России многие значимые вопросы жизни общества и государства длительное время регулировались правовыми актами в форме указов. На современном этапе Президент Российской Федерации вправе принимать указы и распоряжения, но именно указами осуществляется наиболее социально значимое нормативное регулирование.

Правотворчество главы государства вполне традиционное явление для правового пространства России. Оно интенсивно развивалось, оказывая значительное воздействие на различные стороны жизни общества, нередко опережая законодательное регулирование. Сфера общественных отношений, урегулированных указами главы государства, в России традиционно велика. Более того, практика «указного права» по вопросам законодательного регулирования начала 90-х гг. прошлого века, возникшая как инструмент оперативного преодоления кризисных явлений, неоднозначно оценивается в юридической науке. Научно обоснованное определение оснований и пределов реализации правотворчества главы Российского государства, в том числе но вопросам законодательного регулирования, с опорой на исторические традиции и с учетом достижений зарубежного опыта, позволяет раскрыть его конструктивное начало.

В Конституции Российской Федерации установлен приоритет федеральных законов над указами Президента России. Вместе с тем законодательная основа определения соотношения указов с федеральными

законами отсутствует. При этом традиция решать важнейшие вопросы указами главы государства без значимого олияния представительной власти существует в нашей стране в различных формах несколько столетий. В связи с этим необходимо исследовать правовое регулирование, осуществляемое указами главы государства в контексте их соотношения с законодательством, более того, как инструмент обеспечения верховенства закона.

Нельзя не отметить, что традиционная и современная организация государственной власти характеризуется центральной ролью главы государства. Отсюда необходимость анализа его указов как одного из основополагающих нормативных правовых актов с учетом значимости субъекта правотворчества в общественно-политической жизни страны при стратегической необходимости соблюдения Конституции и федерального законодательства.

Вышеизложенное обусловило необходимость проведения комплексного теоретико-исторического правового исследования становления и развития указов главы Российского государства.

Объектом исследования является практика регулирования общественных отношений посредством указов главы Российского государства с XVI в. по настоящее время, прежде всего дополняющее и «заменяющее» законодательное регулирование.

Предметом исследования выступают указы главы Российского государства, прежде всего дополняющие и «заменяющие» законодательное регулирование, в том числе, имеющие силу закона, их история и современное развитие.

Цель диссертации состоит в комплексном исследовании теоретико-правовых основ и истории развития правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, выявлении основных характеристик их соотношения с законодательством, выработке предложений и теоретических обобщений, способствующих совершенствованию

нормотворческой деятельности главы Российского государства на современном этапе и укрепленшо законности.

В связи с этим поставлены следующие задачи диссертационного исследования:

- обобщить теоретические воззрения на природу и характеристики указов главы Российского государства;

- проследить генезис указов главы Российского государства в период XVI -XX вв.;

- исследовать и охарактеризовать становление указов Президента России в период 1991-1993 гг.;

- исследовать соотношение нормативных указов главы Российского государства и общегосударственных законов в истории и современности;

- рассмотреть указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности;

- изучить российский и зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования главы государства;

- проследить преемственность развития указов Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства.

Методологической основой работы является диалектический метод познания действительности. В ходе диссертационного исследования также использовались как общенаучные методы познания (прежде всего, системный, логический, социологический, аксеологический), так и вытекающие из них частнонаучные методы (анализ и синтез, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, нормативно-логический, формально-юридический и другие).

Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные труды по истории государства и права, общей теории государства и права, а также конституционного (государственного) права, отчасти научные разработки по истории, социологии, политологии и другие.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских юристов, посвященные русскому государственному праву и общей теории государства и права: A.C. Алексеева, Е.В. Васьковского, П.Г. Виноградова, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Покровского, Г.Ф. Шершеневича и др.

Были рассмотрены классические работы советского периода таких авторов, как С.Л. Зивс, Д.Л. Златопольский, Ф.И. Калинычев, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, И.Н. Кузнецов, A.B. Мицкевич, Е.И. Носов, Г.И. Петров, A.C. Пиголкин, И.С. Самохценко, A.A. Тилле, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин и др.

В работе так же были использованы труды современных государствоведов по вопросам статуса Президента Российской Федерации, его деятельности и взаимодействия с иными высшими органами власти, в частности, С .А. Авакьяна, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, ЛА. Окунькова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.

Особое внимание уделялось исследованиям вопросов правотворчества, соотношению нормативных правовых актов и близких к ним проблемам, прежде всего, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.К. Бабаева, С.А. Боголюбова, H.A. Власенко, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, М.Н. Марченко, ЛА. Морозовой, B.C. Нерсесянца, C.B. Полениной, М.С. Студеникиной, ЮА. Тихомирова.

В работе использованы исследования иностранных ученых, таких как Ш. Алиев, Ф. Ардан, Р. Арон, И. Бентам, Ж. Ведель, Г. Витковский, Р. Давид, Л. Дюги, Ж.-П. Жакке, К. Жоффре-Спинози и др.

Исследования работ правоведов прошлого и настоящего, посвященных природе, сущности, юридической силе нормативных правовых актов, очень важны для всестороннего анализа нормативных правовых указов Президента

Российской Федерации, выявления особенностей, отличительных признаков, юридической силы данных нормативных правовых актов.

С учетом динамичного развития юридической науки в работе использованы результаты диссертационных исследований, в частности, Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект). Саратов, 1999; Мазуров A.B. Указ Президента Российской Федерации как источник права: проблемы теории и практики. М., 1999; Верстов В.В. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации. Краснодар, 2006.

На основе имеющихся научных разработок по теме исследования и с учетом практики президентского нормотворчества в XXI веке в настоящей работе предпринята попытка проследить историю развития указов главы Российского государства как актов опережающего, а отчасти и заменяющего закон, регулирования. Более того, нормотворчество главы государства рассматривается как инструмент обеспечения верховенства закона. Специфика диссертации состоит в комплексном подходе к определению места, роли и границ регулирования главы государства в истории и современности с позиций обеспечения законности.

Эмпирическую базу исследования составил нормативный материал: конституции Российской Федерации, РСФСР, СССР, стран СНГ и других государств; законы Российской Федерации, СССР и РСФСР, Российской империи; указы и иные акты Президента Российской Федерации, Президентов РСФСР и СССР, некоторых иностранных государств; иные акты Российской Федерации, РСФСР, СССР, Российской империи, Московского царства; практика Конституционного Суда Российской Федерации; акты субъектов Российской Федерации, а также исторические документы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретико-историческом правовом исследовании указов главы Российского государства, прежде всего дополняющих и «заменяющих» законодательное

регулирование, концептуальном определении подходов к устано&лению границ современной модели правотворческой деятельности Президента Российской Федерации, разработке предложений по ее совершенствованию, способствующих обеспечению верховенства закона.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Одной из устойчивых характеристик истории правовой системы России выступает опережение, замена, а в чрезвычайных условиях и отмена действия закона указом царя, императора, Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР. При этом одной из главных социально-правовых целей принятия указов, в том числе их вторжения в сферу законодательного регулирования, в целом ряде случаев объективно являлось обеспечение законности.

2. Указ главы государства во многих случаях становился оперативным решением проблем жизни общества и государства, способом выхода России из кризисных ситуаций в ХУ1-ХХ вв. Вместе с тем в ситуациях глубоких кризисов 1917 и 1991 гг., когда принятие и реализация указов главы государства могло бы способствовать сохранению исторически сложившегося государства, соответствующие указы не были приняты и реализованы.

3. Опыт нормотворчества Президента России в период 1991-1993 гг. включает принятие указов, имеющих силу закона. Принятие соответствующих указов, с соблюдением требований Конституции РСФСР и по поручению законодательной власти, способствовало развитию правовой системы современной России. Подобная практика, реализуемая вопреки нормам Конституции, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, по своему социальному содержанию неоднозначна, но в правовом аспекте является нарушением принципа верховенства закона. Вместе с тем одним из главных конструктивных итогов президентского правотворчества данного периода стал фактический возврат России к традиционной модели «сильного» единоличного главы государства, активно осуществляющего

правовое регулирование ключевых вопросов развития общества и государства, как во исполнение закона, так и в дополнение к законодательному регулированию, в том числе принимая указы, имеющие силу закона. Данная традиционная модель, исторически доказавшая свою эффективность и жизнеспособность в России, в целом включена в действующую Конституцию РФ.

4. Под «законозаменяющим» правотворчеством Президента Российской Федерации предлагается понимать, самостоятельное принятие им нормативных указов в порядке делегированного, либо опережающего регулирования при условии их соответствия Конституции Российской Федерации и непротиворечии федеральному законодательству, а также введение указом главы государства чрезвычайного или военного положения и регулирование общественных отношений указами в условиях одного из названных режимов.

5. Государственно-правовые традиции России и современная практическая потребность нормативного регулирования общественных отношений Президентом России требуют дальнейшего развития его правотворчества с условием четкого законодательного определения границ его осуществления в целях обеспечении верховенства закона. Законодательная регламентация данных вопросов, как и установление самого права издания нормативных указов Президента Российской Федерации в отсутствии закона, а также необходимость последующего приведения указа в соответствие с изменившимся законодательством, предлагается осуществить в федеральном законе о нормативных правовых актах в Российской Федерации с учетом исторического опыта России, а также опыта иностранных государств, прежде всего партнеров России по Таможенному Союзу. В данном законе продуктивно определить соотношение указа и распоряжения Президента Российской Федерации, установив, что распоряжения принимаются по организационно-техническим вопросам, а нормативное регулирование осуществляется только указами.

6. Предлагается дополнить механизм распределения полномочий в Российской Федерации возможностью передачи федеральных полномочий для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством принятия указов Президента Российской Федерации. Соответствующее решение целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ограничить срок его действия двумя годами. В дальнейшем, в случае практического подтверждения эффективности предложенного решения, возможно его закрепление на постоянной основе.

7. Аргументирована необходимость обеспечения стабильности конституционно-правовых статусов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации как основы эффективности их работы в свете, сформировавшихся государственно-правовых традиций России. Реформирование сферы их взаимоотношений, в частности масштабное перераспределение полномочий, не представляется необходимым в настоящее время. При этом не отрицается возможность определенного уточнения «режима правотворчества» Президента России и Правительства России в целях предотвращения коллизий между их актами, не затрагивающего ключевых аспектов взаимоотношений главы государства и высшего исполнительного органа России.

8. Разработанную в российской дореволюционной юридической науке позицию о соприкосновении сфер собственной компетенции верховного управления, осуществляемого главой государства, и компетенции законодательной власти, которое порождает у них конкурирующую компетенцию, предлагается рассматривать как историко-правовое обоснование опережающего президентского нормотворчества в современной России. При этом реализация принципа верховенства закона предполагает, что

«законозаменяющий» характер некоторых указов Президента России не должен использоваться как основа и легальное средство «размывания» закона. Учитывая значимость нормативных указов Президента Российской Федерации для обеспечения законности, прав и свобод граждан, введение их в действие со дня подписания нежелательно, а «законозаменяющих» указов - недопустимо. Теоретическая и практическая значимость исследования Концептуальные подходы к проблемам реализации нормотворческой компетенции Президента Российской Федерации, содержащиеся в диссертации, могут быть учтены при совершенствовании правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, а также законодательства Российской Федерации.

Выводы и обобщения, содержащиеся в работе, могут применяться в ходе дальнейших исследований указов главы Российского государства, их истории и современности, а также соотношения с другими нормативными правовыми актами.

Материалы исследования могут быть использованы в процессе преподавания таких правовых дисциплин как «Теория права и государства», «История права и государства», «Конституционное право Российской Федерации», чтения лекций, проведения семинаров, подготовки научно-практических и учебно-методических пособий.

Апробация результатов диссертационного исследования Диссертационное исследование обсуждено на расширенном заседании отдела теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Результаты исследования апробированы в публикациях автора в научных изданиях, в том числе входящих в перечень изданий, рекомендованных ВАК Минобрнауки России, а также в работе международных и всероссийских научных и научно-практических конференций. Материалы диссертационного исследования использованы в процессе преподавательской деятельности автора.

Структура диссертационного исследования. Структура работы обусловлена поставленными.целью и задачами и включает в себя введение, две главы, объединяющие шесть параграфов, заключение и список использованных источников.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяются ее цель и задачи, объект и предмет исследования, показывается степень научной разработанности темы, научная новизна и практическая значимость работы, раскрывается методологическая основа исследования, формулируются основные положения, выносимые автором на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования.

Первая глава «Генезис и общая характеристика указов главы Российского государства» состоит из трех параграфов. В первом параграфе рассматриваются указы главы Российского государства в период ХУ1-ХХ вв. исследуется само происхождение термина «указ», исторические аспекты становления данного правового акта, а также его соотношение с использованием термина «закон» в российском правотворчестве.

Выявлена общая тенденция развития правовой системы России, характеризующаяся подвижностью и неопределенностью границ регулирования, осуществляемого законом и указом. Монарх, иные высшие органы государственной власти использовали различные формы актов без четкого соотношения с их содержанием. Существенное внимание в параграфе уделено истории разграничения видов нормативных актов и попыткам установить их соотношение, начиная с Соборного Уложения 1649 г.

Целью законотворчества в Российской империи объявлялось достижение соответствия каждого нормативного правового акта интересам каждого россиянина и общества в целом. Ее достижение осложнялось тем, что императору принадлежала вся полнота власти, включая право определять

интересы подданных, а его указ по существу оставался высшим источником права в России. Поскольку глава Российского государства традиционно не относился к исполнительной власти, понятие подзаконное™ его указов не имело смысла, оно применялось к актам Государственного Совета, министерств, иных исполнительных органов и их должностных лиц.

В параграфе исследуются тенденции развития российского права, связанные с преобразованиями, способствовавшими укреплению принципа законности. Наиболее существенные из них - учреждение Государственной Думы и Государственного Совета, а также издание Манифеста 1905 г. и формирование на его базе новой редакции Основных законов 1906 г. Но проблема вторжения главы государства в сферу парламентской компетенции возникла в России вместе с самим парламентом.

Анализ исследований русских государствоведов позволяет проследить последовательное отстаивание ими принципа верховенства закона, необходимости соблюдения подзаконное™ актов и действий органов исполнительной власти. Но особый статус главы Российского государства позволял рассматривать соприкосновение сфер компетенции императора и компетенции законодательной власти, порождающее у них конкурирующую компетенцию. Пока общественное отношение не урегулировано законодательно, его регламентация главой государства была не только возможна, но часто необходима без санкции законодательного органа.

Во второй четверти XX века в России происходит временный отказ от правовых актов с наименованием «закон» и «указ», наибольшее распространение получают акты с иными наименованиями (декреты, постановления, декларации, резолюции, воззвания и др.). Вместе с тем в работе выделен ряд характеристик у актов, таких как декреты Временного правительства, Всероссийского съезда Советов, ВЦИК и СНК, которые объединяют их с указами.

В работе аргументируется, что принятие декретов Президиума ВЦИК, указов Президиума Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета РСФСР в периоды между сессиями соответствующих органов, характеризуется наличием элементов делегированного законотворчества. При небольшом числе законов и относительной узости самой сферы законодательного регулирования практика ее дополнения указами Президиума Верховного Совета СССР и Верховных Советов союзных республик была объективно неизбежной. Исключительно негативная оценка данной практики не может быть признана обоснованной и продуктивной.

Параграф включает анализ исследований советскими юристами правовой природы и характеристик указов Президиума Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета РСФСР, Президентов СССР и РСФСР в их соотношении с законодательством. Предложена аргументация распространенного мнения, что данные акты обладали высшей после законов юридической силой, занимали второе место в системе источников советского права.

Второй параграф посвящен становлению современных указов Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг. На данном периоде сконцентрировано особое внимание по следующим причинам. Во-первых, именно в этот период произошло становление института Президента России, определилось его место в системе современного Российского государства. Во-вторых, соответствующий период времени уникален с точки зрения роли указов Президента России в становлении новой правовой системы России, а также их соотношения с законодательством.

Положение указов Президента Российской Федерации в системе нормативных правовых актов России связано со статусом издающего их главы государства, в связи с чем уделено внимание вопросам становления института Президента России. В Конституции РСФСР формулировки перечня президентских полномочий были достаточно конкретны, для их реализации

Президенту не часто требовалось издавать акты нормативного характера, если законом не установлено иное. В свою очередь, практика нормотворчества Президента Российской Федерации развивалась в ином направлении, был издан целый ряд указов, содержащих нормы права, в том числе изменяющих и отменяющих законодательство.

Анализируется передача Съездом народных депутатов РСФСР Президенту России широких дополнительных полномочий в сфере нормотворчества 1 ноября 1991 года. На практике президентское нормотворчество охватило практически все важнейшие вопросы федерального законодательного регулирования. Несмотря на то, что 1 декабря 1992 года истек срок делегированных Президенту России законотворческих полномочий, он продолжал издавать соответствующие нормативные указы. Отмечая прогрессивный характер ряда принятых в то время указов, в целом данная практика не согласуется с принципом верховенства закона.

В параграфе отмечается, что пик интенсивности принятия указов, существенно меняющих правовую систему России, пришелся на период после издания Указа Президента от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и до принятия Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. Сформулирован вывод о том, что, строго говоря, как Президент, так и Парламент едва ли обладали правом принимать решения о прекращении полномочий друг друга, во многих принятых ими в тот период нормативных правовых актов. В итоге в период с 25 сентября 1993 года по 12 декабря 1993 года в России было установлено президентское правление и практически основным источником права стали указы Президента Российской Федерации.

Аргументируется, что принятие указов Президента России, противоречащих законодательству и даже Конституции РСФСР, во многом было связано с необходимостью оперативного реагирования на быстро меняющиеся в условиях реформ общественные отношения. Вместе с тем

подчеркивается нарушение «меры ограничения» полномочий представительной власти для достижения оперативности.

В третьем параграфе дана общая характеристика указов главы современного Российского государства. Характеристика актов тесно связана с общим представлением о статусе и компетенции издающего их лица, его места в системе осуществления государственной власти. Весьма значимый аспект рассматриваемой проблемы составляет отнесение Президента России к определенной ветви власти.

Президент России четко не входит ни в одну из ветвей государственной власти (законодательную, исполнительную и судебную), занимая особое место в системе осуществления власти, как глава государства. Автор присоединяется к распространенной в юридической науке позиции о выделении особой подсистемы власти - президентской власти. Истоки представлений о статусе главы государства, как арбитра, стоящего над всеми властями, содержатся в государственном праве монархических государств, в том числе Российской империи.

В параграфе дана правовая характеристика основных функций, осуществляемых Президентом России, подчеркнуто непосредственное влияние функций главы современного Российского государства на содержание издаваемых им указов. Значительное внимание уделено порядку подготовки, принятия, опубликования и вступление в силу актов Президента России.

В работе делается вывод, что Президенту Российской Федерации принадлежит ключевое место в механизме осуществления государственной власти. Компетенция главы государства характеризуется комплексностью и охватом всех базовых сфер функционирования Российского государства. Этим объясняется особое (следующее после закона) место его нормативных указов в правовой системе России.

При этом в параграфе последовательно отстаивается позиция о недопустимости нарушения Президентом России, иерархии нормативных

правовых актов, исследуются вопросы признания нормативного указа неконституционным, незаконным, утрате им юридической силы в свете положения пункта 3 статьи 90 Конституции РФ.

Существующая правотворческая и правоприменительная практика позволила осуществить обобщение характеристик президентского нормотворчества. В параграфе проанализированы имеющиеся в научной литературе классификации нормативных правовых указов Президента России, а также представлены авторские их классификации по таким критериям, как сферы регулируемых отношений, целевое назначение, место в правовой системе, действие во времени и пространстве, по кругу субъектов, по направленности действия и др. Рассмотрены основные функции нормативных указов Президента Российской Федерации.

Отмечается преодоление на современном этапе негативных аспектов правотворчества Президента России, свойственные периоду его становления в 1991-1993 гг., а также повышение качества указов Президента Российской Федерации и усиление внимания со стороны главы государства к доступности его указов для органов публичной власти и граждан.

Вторая глава «Современное развитие указов главы Российского государства и верховенство закона» содержит три параграфа. В первом параграфе указы главы Российского государства исследуются как инструмент обеспечения законности, оценивается потенциал опережающего и делегированного нормотворчества Президента России.

Нормативные акты глав государств, в т.ч. Президента России, могут существенно изменять порядок применения законодательства и даже конституции в условиях чрезвычайного положения (при условии обязательного утверждения Советом Федерации - для России). В параграфе анализируются правовые возможности принятия мер к преодолению экстраординарных ситуаций с помощью указов Президента России, в т.ч. введения чрезвычайного или военного положения.

Отмечается, что не каждая экстраординарная ситуация нуждается в разрешении посредством введения чрезвычайного или военного положения. Анализируются правовые возможности главы Российского государства принимать указы без введения чрезвычайного или военного положения, а также практика использования таких возможностей.

В параграфе исследуется возможность главы государства обеспечивать верховенство закона посредством приостановления и даже отмены актов федеральных и региональных органов исполнительной власти. Вместе с тем обращается внимание на необходимость соблюдения Президентом России предусмотренных судебных процедур при реализации положений статей 85 и 115 Конституции РФ, иных своих полномочий в отношении актов органов государственной власти.

Подчеркивается, что указ Президента России является действенным инструментом поддержания законности и правопорядка. При этом в исключительных случаях он ограничивает действие законов и даже Конституции РФ в тех пределах, в которых это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Кроме того, указ главы государства может подменять законодательное регулирование. Существенное внимание в параграфе уделено проблемам делегированного нормотворчества. Учитывая принципиальное отличие делегированных и собственных нормотворческих полномочий, развитие делегированного нормотворчества обусловлено ограничением его пределов в целях обеспечения верховенства закона. Аргументируется временный и целевой характер такого нормотворчества. Оно ограничено по времени действия, связано с решением актуальных задач правового регулирования и направлено на достижение социально значимых целей.

Наконец, при необходимости Президент России принимает нормативный указ по вопросу законодательного регулирования, а после вступления в силу

соответствующего федерального закона обязан привести его в соответствие с федеральным законом. Данный механизм предлагается назвать опережающим регулированием главы государства. В параграфе уделено внимание вопросам опережающего по отношению к федеральному законодательству регулирования, в частности, осуществляемого субъектами Российской Федерации.

Базовым условием эффективности опережающего президентского нормотворчества является необходимость приведения указа в соответствие со вступившим в силу федеральным законом, что видится основой обеспечения верховенства закона в Российской Федерации. Доказывается, что опережающее регулирование главы государства не умаляет такого верховенства.

Во втором параграфе представлен анализ зарубежного опыта делегированного и опережающего регулирования главы государства. Такой анализ обусловлен общими задачами и проблемами такого регулирования в разных государствах, а также тем, что сам институт президента был заимствован Россией из практики иностранных государств.

В мировой практике правотворчества известно явление издания нормативных правовых актов не названных законом, но имеющих юридическую силу закона. Оно осуществляется путем делегирования соответствующих полномочий главе государства в случаях, предусмотренных или не исключенных конституцией; как правило, ограничивается конкретным сроком; нормативно определяется круг вопросов, на которые оно распространяется; акты делегированного законодательства подлежат особому парламентскому контролю.

Отмечается, что данный инструмент был разработан в практике правового регулирования государств Европы и Северной Америки и ныне получил распространение во всем современном мире. В большинстве государств мира его использование направлено на преодоление экстраординарных ситуаций. Успешным примером такого использования

является правотворчество Президента США, способствовавшее выходу данного государства из «Великой депрессии». Вместе с тем правотворчество главы государства, имеющее силу закона, не всегда связано с кризисами и используется в отдельных странах в период парламентских каникул, в перерывах между сессиями представительных органов, в иных случаях.

Аргументируется вывод, что специфика определения юридической силы и значимости актов глав государств во многом определяется формой правления и государственно-правовыми традициями страны. В этой связи предлагается полнее использовать опыт России в данном вопросе, как это имеет место во многих иностранных государствах.

В свете общего историко-правового наследия, сходных преобразований государственного и общественного устройства, а также современных интеграционных процессов опыту президентского правотворчества ближайших партнеров России по Таможенному союзу, государств-участников СНГ уделено особое внимание. Выявлено, что в данных государствах практика наделения главы государства правом принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона, довольно распространена, как в части делегированного, так и опережающего регулирования.

В работе отстаивается право каждого суверенного государства на установление в основном законе собственных подходов к разделению и взаимодействию ветвей власти, в том числе в сфере правотворчества. Констатируется чрезмерно критическое и отчасти поверхностное отношение ряда российских исследователей к опыту партнеров России по интеграционным процессам, прежде всего Республики Беларусь и Казахстана, предлагается более взвешено и уважительно, относиться к традициям организации государственной власти России, и ее основных партнеров.

В третьем параграфе содержится анализ развития указов Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства.

В условиях качественного обновления правовой системы России существенно возрастает роль закона как акта высшей юридической силы, направленного на регулирование важнейших сторон жизни современного общества. В параграфе исследуется понятие «законодательство», анализируются широкие и узкие подходы к определению его содержания, рассматривается соотношение указа и закона. Продуктивным видится движение в трактовке понятия «законодательство» от широкого подхода к узкому.

Аргументируется, что рост числа федеральных законов не всегда означает оптимальность урегулированное™ общественных отношений и укрепление законности. Неоднозначное понимание законодательства, чрезмерное расширение сферы законодательного регулирования, его неоправданная детализация ведут, с одной стороны - к дублированию норм законов, а с другой стороны - к сохранению пробельности законодательного регулирования. В целом ряде случаев множество законов так и не решает поставленных задач социального развития.

Содержательный критерий отграничения законодательства от иных актов связан со значимостью и стабильностью регулируемых отношений. Закон регулирует наиболее важные, устойчивые отношения в государстве, которые должны быть предметом именно законодательного воздействия. Предлагаются решения, направленные на преодоление недостаточности связи нормативных указов главы государства с федеральным законодательством.

В работе исследуются вопросы принятия главой Российского государства указов, имеющих силу закона, что получило в литературе название «законозаменяющего» правотворчества Президента Российской Федерации, а указы подобного рода именуются «временные законодательные акты» или акты «правозаменяющие» или «правозаменительные». Предлагается называть их «законозаменяющие», поскольку и иные указы также являются правовыми актами.

С правовой точки зрения «законозаменяющими» указы Президента Российской Федерации на современном этапе могут быть признаны тогда и постольку, когда и поскольку изданы в целях оперативного восполнения пробелов в законодательном регулировании, если этого требует ситуация в стране и в мире. Такой подход основывается на доктрине выделения особой ветви президентской власти в России и решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, роль правовых актов Президента России обусловлена его конституционным статусом и компетенцией. Поэтому его нормативные указы гармонично включены в правовую систему после Конституции РФ и федеральных законов, превосходя ординарный подзаконный акт по юридической силе.

Выделяются следующие случаи принятия «законозаменяющих» указов Президента России:

1) в порядке опережающего регулирования, действующие до принятия федерального закона;

2) в порядке делегированного правотворчества главы государства по решению Федерального Собрания (хотя в Конституции это прямо не установлено, но и запрет отсутствует);

3) при введении чрезвычайного положения, иного специального правового режима (например, военного положения).

Особое внимание уделено сферам общественных отношений, в которых указ Президента России мог бы сегодня заменить федеральный закон. В частности, речь идет об оперативной передаче федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Предложено дополнить механизм распределения полномочий в Российской Федерации возможностью передачи федеральных полномочий органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации для их осуществления посредством принятия указов Президента Российской Федерации. Соответствующее решение целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 года

№ 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ограничить срок его действия двумя годами. В дальнейшем в случае практического подтверждения эффективности предложенного решения возможно его закрепление на постоянной основе.

Обосновывается необходимость обеспечения стабильности конституционно-правовых статусов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации как основы эффективности их работы в свете сформировавшихся государственно-правовых традиций России. Реформирование сферы их взаимоотношений, в частности масштабное перераспределение полномочий, не представляется необходимым в настоящее время. В то же время не исключается возможность совершенствования «режима правотворчества» Президента России и Правительства России в целях предотвращения коллизий между их актами. Но такое уточнение не должно затрагивать ключевые аспекты взаимоотношений главы государства и высшего исполнительного органа России.

В параграфе предлагается дальнейшее развитие нормотворчества Президента России с условием четкого законодательного определения границ его осуществления в целях обеспечении верховенства закона. Законодательная регламентация данных вопросов, как и установление самого права издания нормативных указов Президента Российской Федерации в отсутствии закона, а также необходимость последующего приведения указа в соответствие с изменившимся законодательством, предлагается осуществить в федеральном законе о нормативных правовых актах в Российской Федерации. В работе обосновывается возможность определения в данном законе соотношения указа и распоряжения Президента Российской Федерации, установив, что распоряжения принимаются по организационно-техническим вопросам, а нормативное регулирование осуществляется только указами главы государства.

Ценностно-правовым приоритетом исследования видится право и возможность Президента России самостоятельно принимать нормативные правовые указы в порядке делегированного либо опережающего регулирования, при условии их соответствия Конституции Российской Федерации и непротиворечии федеральному законодательству. Преемственность развития указов Президента Российской Федерации видится в их строгом соответствии законодательству при широких возможностях «законозаменяющего» ре1улирования главой государства целого ряда вопросов жизни общества и государства при соблюдении меры регулирующего воздействия.

В заключении обобщаются основные выводы, полученные в процессе диссертационного исследования, делаются теоретические выводы и даются практические рекомендаций, направленные на совершенствование правового регулирования и практики принятия указов главы Российского государства.

По теме диссертационного исследования опубликованы следующие научные работы:

Публикации в рецензируемых журналах, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки Российской Федерации

1. Роман М.Ю. Указы главы Российского государства как инструмент правового регулирования общественных отношений. Историко-теоретический аспект // Закон и право. - 2014. - №1. - С.39-42. - 0,2 п. л.

2. Роман М.Ю. Указы Президента Российской Федерации как инструмент восстановления законности и преодоления кризисных явлений // Образование. Наука. Научные кадры. - 2013. - №6. - С. 9-13. - 0,25 п. л.

3. Роман М.Ю. Общая характеристика указов Российской империи: исторический опыт // Правовое государство. - 2008. - №3 (13). - С.72-77. -0,3п.л.

4. Роман М.Ю. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации как источники российского права // Вестник Башкирского университета. - 2006 . - №4. - С. 132-134. - 0,1 п. л.

5. Роман М.Ю. Акты президентов зарубежных стран: сравнительно-правовой анализ // Право и экономика. - 2006. - №12. - С. 90. - 0,1 п. л.

6. Роман М.Ю. Указы Президента Российской Федерации как объект судебного контроля // Вестник ЮУрГУ. Серия «Право» . - 2006. - №13(68). - С. 343-347. - 0,3 п. л.

Публикации в иных изданиях:

7. Роман М.Ю., Чертков А.Н. Указы Президента России, принимаемые по вопросам законодательного регулирования: проблемы и перспективы // Законодательство и экономика. - 2014. - № 3. - С. 5-12. - 0,55 п.л.

8. Роман М.Ю. Указы главы государства как инструмент преодоления кризисных явлений // Правовые проблемы и перспективы развития

современного общества и государства: Материалы международной научно -практической конференции / Филиал МИГУП в Брянской области. - Брянск. -2014.-С.75-81.- 0,4п.л.

9. Роман М.Ю. Юридическая сила указов Президента Российской Федерации // Евразийский гуманитарный форум. - №1/2012(1). - С.46-48. - 0,1 п. л.

10. Роман М.Ю. Нормативные правовые акты как объект судебного контроля (на примере Указов Президента РФ) // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Сборник научных статей: Материалы научно - практической конференции состоявшейся 13-16 апреля 2009 г. в Российской академии правосудия / Отв. ред. В. М. Сырых, М. А. Занина. - М.: Российская академия правосудия. - 2010. - С.292-298. - 0,4 п. л.

И. Роман М.Ю. Акты президентов стран СНГ (сравнительно-правовой анализ) // Актуальные вопросы государства и гражданского общества на современном этапе: Материалы Международной научно-практической конференции, посвященной 450-летию добровольного вхождения Башкирии в состав России (10-11 апреля 2007 года): В 2 ч./ РИЦ БашГУ. - Уфа, 2007. - 4.2.

- С.28-34. - 0,4 п .л.

12. Роман М.Ю. Указ и закон: историко-правовой аспект // Актуальные проблемы права России и стран СНГ-2006 г.: Материалы VIII Международной научно-практической конференции 30-31 марта 2006 г. — Челябинск, 2006.

- С.289-291. - 0,2 п. л.

13. Роман М.Ю. Соотношение нормативных указов Президента РФ с нормативно-правовыми актами субъектов федерации Н Правовая система и вызовы современности: Материалы Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых 5-7 декабря 2005 г.: В 2 чУ РИО БашГУ. - Уфа, 2006. - 4.2. - С.152-154. - 0,2 п. л.

Подписано в печать:

14.04.2014

Заказ № 9954 Тираж -100 экз. Печать трафаретная. Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш., 36 (499) 788-78-56 www.autoreferat.ru

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

«Указы главы Российского государства»

Федеральное государственное научно-исследовательское учреждение «Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации»

Указы главы Российского государства: теоретико-историческое

исследование

Специальности: 12.00.01 - теория и история права и государства;

история учений о праве и государстве 12.00.02 - конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

На правах рукописи

04201457852

Роман Мария Юрьевна

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель доктор юридических наук, доцент Чертков Александр Николаевич

Москва-2014

Содержание:

Введение

Глава 1. Генезис и общая характеристика указов главы Российского государства

§ 1. Указы главы Российского государства в период XVI - XX вв.

§ 2. Нормативные указы Президента Российской Федерации в период 1991-1993 гг.

§ 3. Общая характеристика указов главы современного Российского государства

Глава 2. Современное развитие указов главы Российского государства и верховенство закона

§ 1. Указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности: потенциал опережающего и делегированного регулирования

§ 2. Зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования, осуществляемый главой государства § 3. Указы Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы исследования

Возникновение поста Президента Российской Федерации стало следствием масштабных преобразований начала 90-х годов XX века. Вместе с тем институт главы государства традиционно занимал центральное место в системе осуществления власти в России, являясь, в том числе важным субъектом правотворчества.

Функции и полномочия главы государства реализуются посредством издания правовых актов. В России многие значимые вопросы жизни общества и государства длительное время регулировались правовыми актами в форме указов. На современном этапе Президент Российской Федерации вправе принимать указы и распоряжения, но именно указами осуществляется наиболее социально значимое нормативное регулирование.

Правотворчество главы государства вполне традиционное явление для правового пространства России. Оно интенсивно развивалось, оказывая значительное воздействие на различные стороны жизни общества, нередко опережая законодательное регулирование. Сфера общественных отношений, урегулированных указами главы государства, в России традиционно велика. Более того, практика «указного права» по вопросам законодательного регулирования начала 90-х гг. прошлого века, возникшая как инструмент оперативного преодоления кризисных явлений, неоднозначно оценивается в юридической науке. Научно обоснованное определение оснований и пределов реализации правотворчества главы Российского государства, в том числе по вопросам законодательного регулирования, с опорой на исторические традиции и с учетом достижений зарубежного опыта, позволяет раскрыть его конструктивное начало.

В Конституции Российской Федерации установлен приоритет федеральных законов над указами Президента России. Вместе с тем законодательная основа определения соотношения указов с федеральными законами отсутствует. При этом традиция решать важнейшие вопросы

указами главы государства без значимого влияния представительной власти существует в нашей стране в различных формах несколько столетий. В связи с этим необходимо исследовать правовое регулирование, осуществляемое указами главы государства в контексте их соотношения с законодательством, более того, как инструмент обеспечения верховенства закона.

Нельзя не отметить, что традиционная и современная организация государственной власти характеризуется центральной ролью главы государства. Отсюда необходимость анализа его указов как одного из основополагающих нормативных правовых актов с учетом значимости субъекта правотворчества в общественно-политической жизни страны при стратегической необходимости соблюдения Конституции и федерального законодательства.

Вышеизложенное обусловило необходимость проведения комплексного теоретико-исторического правового исследования становления и развития указов главы Российского государства.

Объектом исследования является практика регулирования общественных отношений посредством указов главы Российского государства с XVI в. по настоящее время, прежде всего дополняющее и «заменяющее» законодательное регулирование.

Предметом исследования выступают указы главы Российского государства, прежде всего дополняющие и «заменяющие» законодательное регулирование, в том числе, имеющие силу закона, их история и современное развитие.

Цель диссертации состоит в комплексном исследовании теоретико-правовых основ и истории развития правового регулирования, осуществляемого указами главы Российского государства, выявлении основных характеристик их соотношения с законодательством, выработке предложений и теоретических обобщений, способствующих совершенствованию нормотворческой деятельности главы Российского государства на современном этапе и укреплению законности.

В связи с этим поставлены следующие задачи диссертационного исследования:

- обобщить теоретические воззрения на природу и характеристики указов главы Российского государства;

- проследить генезис указов главы Российского государства в период XVI - XX вв.;

- исследовать и охарактеризовать становление указов Президента России в период 1991-1993 гг.;

- исследовать соотношение нормативных указов главы Российского государства и общегосударственных законов в истории и современности;

- рассмотреть указы главы Российского государства как инструмент обеспечения законности;

- изучить российский и зарубежный опыт делегированного и опережающего регулирования главы государства;

- проследить преемственность развития указов Президента Российской Федерации в условиях современного состояния российского законодательства.

Методологической основой работы является диалектический метод познания действительности. В ходе диссертационного исследования также использовались как общенаучные методы познания (прежде всего, системный, логический, социологический, аксеологический), так и вытекающие из них частнонаучные методы (анализ и синтез, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, нормативно-логический, формально-юридический и другие).

Теоретической основой диссертационного исследования послужили научные труды по истории государства и права, общей теории государства и права, а также конституционного (государственного) права, отчасти научные разработки по истории, социологии, политологии и другие.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды российских юристов, посвященные русскому государственному праву

и общей теории государства и права: A.C. Алексеева, Е.В. Васьковского, П.Г. Виноградова, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, Б.А. Кистяковского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, Н.И. Лазаревского, Л.И. Петражицкого, Г.Ф. Покровского, Г.Ф. Шершеневича и др.

Были рассмотрены классические работы советского периода таких авторов, как С.Л. Зивс, Д.Л. Златопольский, Ф.И. Калинычев, А.И. Ким, М.Г. Кириченко, И.Н. Кузнецов, A.B. Мицкевич, Е.И. Носов, Г.И. Петров, A.C. Пиголкин, И.С. Самощенко, A.A. Тилле, И.Е. Фарбер, Б.В. Щетинин и др.

В работе так же были использованы труды современных государствоведов по вопросам статуса Президента Российской Федерации, его деятельности и взаимодействия с иными высшими органами власти, в частности, С.А. Авакьяна, O.E. Кутафина, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева.

Особое внимание уделялось исследованиям вопросов истории и современности правотворчества, соотношения нормативных правовых актов и близких к ним проблем, прежде всего, С.С. Алексеева, М.И. Байтина, В.М. Баранова, В.К. Бабаева, С.А. Боголюбова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Л.В. Лазарева, М.Н. Марченко, Л.А. Морозовой, Г.И. Муромцева, B.C. Нерсесянца, C.B. Полениной, М.С. Студеникиной, Ю.А. Тихомирова.

В работе использованы исследования иностранных ученых, таких как Ш. Алиев, Ф. Ардан, Р. Арон, И. Бентам, Ж. Ведель, Г. Витковский, Р. Давид, Л. Дюги, Ж.-П. Жакке, К. Жоффре-Спинози и др.

Исследования работ правоведов прошлого и настоящего, посвященных природе, сущности, юридической силе нормативных правовых актов, очень важны для всестороннего анализа нормативных правовых указов Президента Российской Федерации, выявления особенностей, отличительных признаков, юридической силы данных нормативных правовых актов.

С учетом динамичного развития юридической науки в работе использованы результаты диссертационных исследований, в частности,

Кичалюк О.Н. Акты Президента Российской Федерации (конституционно-правовой аспект). Саратов, 1999; Мазуров А.В. Указ Президента Российской Федерации как источник права: проблемы теории и практики. М. 1999; Верстов В.В. Нормативные правовые акты Президента Российской Федерации. Краснодар, 2006.

На основе имеющихся научных разработок по теме исследования и с учетом практики президентского нормотворчества в XXI веке в настоящей работе предпринята попытка проследить историю развития указов главы Российского государства как актов опережающего, а отчасти и заменяющего закон, регулирования. Более того, нормотворчество главы государства рассматривается как инструмент обеспечения верховенства закона. Специфика диссертации состоит в комплексном подходе к определению места, роли и границ регулирования главы государства в истории и современности с позиций обеспечения законности.

Эмпирическую базу исследования составил нормативный материал: конституции Российской Федерации, РСФСР, СССР, стран СНГ и других государств; законы Российской Федерации, СССР и РСФСР, Российской империи; указы и иные акты Президента Российской Федерации, Президентов РСФСР и СССР, некоторых иностранных государств; иные акты Российской Федерации, РСФСР, СССР, Российской империи, Московского царства; практика Конституционного Суда Российской Федерации; акты субъектов Российской Федерации, а также исторические документы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в теоретико- историческом правовом исследовании указов главы Российского государства, прежде всего дополняющих и «заменяющих» законодательное регулирование, концептуальном определении подходов к установлению границ современной модели правотворческой деятельности Президента Российской Федерации, разработке предложений по ее совершенствованию, способствующих обеспечению верховенства закона.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Одной из устойчивых характеристик истории правовой системы России выступает опережение, замена, а в чрезвычайных условиях и отмена действия закона указом царя, императора, Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР. При этом одной из главных социально-правовых целей принятия указов, в том числе их вторжения в сферу законодательного регулирования, в целом ряде случаев объективно являлось обеспечение законности.

2. Указ главы государства во многих случаях становился оперативным решением проблем жизни общества и государства, способом выхода России из кризисных ситуаций в XVI - XX вв. Вместе с тем в ситуациях глубоких кризисов 1917 и 1991 гг., когда принятие и реализация указов главы государства могло бы способствовать сохранению исторически сложившегося государства, соответствующие указы не были приняты и реализованы.

3. Опыт нормотворчества Президента России в период 1991-1993 гг. включает принятие указов, имеющих силу закона. Принятие соответствующих указов, с соблюдением требований Конституции РСФСР и по поручению законодательной власти, способствовало развитию правовой системы современной России. Подобная практика, реализуемая вопреки нормам Конституции, решениям Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР, по своему социальному содержанию неоднозначна, но в правовом аспекте является нарушением принципа верховенства закона. Вместе с тем одним из главных конструктивных итогов президентского правотворчества данного периода стал фактический возврат России к традиционной модели «сильного» единоличного главы государства, активно осуществляющего правовое регулирование ключевых вопросов развития общества и государства, как во исполнение закона, так и в дополнение к законодательному регулированию, в том числе принимая указы, имеющие силу закона. Данная традиционная модель, исторически доказавшая свою

эффективность и жизнеспособность в России, в целом включена в действующую Конституцию РФ.

4. Под «законозаменяющим» правотворчеством Президента Российской Федерации предлагается понимать, самостоятельное принятие им нормативных указов в порядке делегированного, либо опережающего регулирования при условии их соответствия Конституции Российской Федерации и непротиворечии федеральному законодательству, а также введение указом главы государства чрезвычайного или военного положения и регулирование общественных отношений указами в условиях одного из названных режимов.

5. Государственно-правовые традиции России и современная практическая потребность нормативного регулирования общественных отношений Президентом России требуют дальнейшего развития его правотворчества с условием четкого законодательного определения границ его осуществления в целях обеспечении верховенства закона. Законодательная регламентация данных вопросов, как и установление самого права издания нормативных указов Президента Российской Федерации в отсутствии закона, а также необходимость последующего приведения указа в соответствие с изменившимся законодательством, предлагается осуществить в 'федеральном законе о нормативных правовых актах в Российской Федерации с учетом исторического опыта России, а также опыта иностранных государств, прежде всего партнеров России по Таможенному Союзу. В данном законе продуктивно определить соотношение указа и распоряжения Президента Российской Федерации, установив, что распоряжения принимаются по организационно-техническим вопросам, а нормативное регулирование осуществляется только указами.

6. Предлагается дополнить механизм распределения полномочий в Российской Федерации возможностью передачи федеральных полномочий для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации посредством принятия указов Президента Российской Федерации.

Соответствующее решение целесообразно закрепить в Федеральном законе от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и ограничить срок его действия двумя годами. В дальнейшем, в случае практического подтверждения эффективности предложенного решения, возможно его закрепление на постоянной основе.

7. Аргументирована необходимость обеспечения стабильности конституционно-правовых статусов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации как основы эффективности их работы в свете, сформировавшихся государственно-правовых традиций России. Реформирование сферы их взаимоотношений, в частности масштабное перераспределение полномочий, не представляется необходимым в настоящее время. При этом не отрицается возможность определенного уточнения «режима правотворчества» Президента России и Правительства России в целях предотвращения коллизий между их актами, не затрагивающего ключевых аспектов взаимоотношений главы государства и высшего исполнительного органа России.

8. Разработанную в российской дореволюционной юридической науке позицию о соприкосновении сфер собственной компетенции верховного управления, осуществляемого главой государства, и компетенции законодательной власти, которое порождает у них конкурирующую компетенцию, предлагается рассматривать как историко-правовое обоснование опережающего президентского нормотворчества в современной России. При этом реализация принципа верховенства закона предполагает, что «законозаменяющий» характер некоторых указов Президента России не должен использоваться как основа и легальное средство «размывания» закона. Учитывая значимость нормативных указов Президента Российской Федерации для обеспечения законности, прав и свобод граждан, введение их

в действие со дня подписания нежелате�