АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Уставная модель организации государственной власти в городе Москве»
На правах рукописи
ДУБОВИК ВЛАДИМИР НИКОЛАЕВИЧ
УСТАВНАЯ МОДЕЛЬ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В
ГОРОДЕ МОСКВЕ
Специальность 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Москва - 2009
003467204
Работа выполнена в секторе теории конституционного права Института государства и права Российской Академии наук
Научный руководитель: кандидат юридических наук, доцент
Некрасов Сергей Иванович
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, доцент
Астафичев Павел Александрович
кандидат юридических наук Головин Алексей Геннадьевич
Ведущая организация: Российская правовая академия
Министерства юстиции Российской Федерации
Защита состоится « 14 » мая 2009 г. в 14 часов на заседании диссертационного совета Д.002.002.02 при Институте государства и права Российской Академии наук по адресу: 119991, г. Москва, ул. Знаменка, д. 10.
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права РАН.
Автореферат разослан « » апреля 2009 г.
Ученый секретарь диссертационного совета
J^ /
доктор юридических наук ' C.B. Королев
I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования. Совершенствование федеративных отношений является одним из важнейших направлений модернизации российского государства, успешного завершения законодательной, административной и судебной реформ, развития местного самоуправления, преодоления сепаратизма и других негативных тенденций государственного строительства. Поэтому проблема формирования и развития конституционной (уставной) модели организации государственной власти в субъекте Федерации приобрела большую теоретическую значимость и уже на протяжении более 10 лет привлекает внимание отечественных государствоведов. Для г. Москвы реализация данной модели представляет дополнительную сложность ввиду двойственности конституционно-правового статуса города.
С одной стороны, в соответствии с ч.2 ст.70 Конституции РФ, статус Москвы как столицы определяется федеральным законом. С другой стороны, город Москва является одним из субъектов Федерации, городом федерального значения. Поэтому организация государственной власти в нем должна соответствовать общим демократическим принципам, закрепленным Конституцией РФ, таким, как народовластие, разделение властей, право граждан на местное самоуправление, ответственность органов власти по вопросам своего ведения и др.
Вопросы организации государственной власти регулируются в Москве не только Уставом и городскими законами, но и актами федерального законодательства: избирательного, об общих принципах организации региональных органов государственной власти, местного самоуправления, о судебной системе и др. Рядом существенных особенностей в городе Москве характеризуется организация местного управления, которая предполагает согласованную деятельность на местах органов государственной власти различных уровней и органов местного самоуправления как носителей муниципальной власти местных общин. Данными обстоятельствами определяется
актуальность исследования уставной модели организации государственной власти в городе Москве.
Имеется ряд других вопросов, требующих научной проработки, в частности: закономерностей территориального распределения и институционального оформления государственной власти в городе Москве, её сочетания и взаимодействия на низовом уровне с муниципальной властью, выбора оптимальных пределов муниципализации публичной власти в Москве как городе федерального значения.
Однако, несмотря на проведенные исследования проблем конституционно-правового статуса многих субъектов Федерации и реализации конституционных (уставных) моделей государственной власти в них (Республика Башкортостан, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Саха (Якутия), Республика Бурятия, Республика Татарстан, Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Чувашская Республика, Республика Карелия, Республика Хакасия, Алтайский и Красноярский края, Пензенская, Ростовская, Свердловская, Челябинская, Курганская области, Еврейская автономная область, город Санкт-Петербург и др.) и ведущиеся аналогичные исследования (Республики Карелия, Дагестан, Карачаево-Черкесская, Курская область и др.), вопросы организации государственной власти в городе Москве (в системном единстве институциональных и территориальных аспектов) остаются недостаточно исследованными.
Степень разработанности проблемы. Анализ организации и функционирования государственной власти на региональном уровне неизбежно базируется на многочисленных исследованиях различных аспектов (исторических, философско-теоретических, отраслевых, функционально-институциональных, территориальных и иных) таких уникальных и многогранных социально-правовых феноменов, как государственная власть, государственный суверенитет, государственное устройство (труды Р.Г.Абдулатипова, М.В.Баглая, И.Н.Барциц, И.Л.Бачило, Н.А.Богдановой, В.Г.Графского, А.А.Гришковца, В.Е.Гулиева, Ю.А.Дмитриева, Б.Л.Железнова,
Д.Л.Златопольского, В.Т.Кабышева, С.В.Королева, М.А.Краснова, Н.С.Крыловой, В.И.Лысенко, В.Н.Лысенко, В.С.Нерсесянца, А.Г.Пархоменко, И.М.Степанова, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова и др.).
Проблема конституционно-правового регулирования организации государственной власти в субъектах Федерации достаточно подробно исследовалась отечественными конституционалистами с начала 90-х гг. прошлого века. В работах С.А. Авакьяна, И.А. Алешковой, A.B. Безрукова, А.А.Белкина, Б.С.Крылова, Н.В. Витрука, В.В. Володина, М.В. Глигич-Золотаревой, Е.В.Гриценко, Д.Л.Златопольского, Л.М. Карапетяна, А.Е.Козлова, Е.И. Козловой, И.А. Конюховой (Умновой), Б.С. Крылова, O.E. Кутафина, А.Н. Лебедева, М.С. Матейковича, H.A. Михалевой, С.С. Собянина, Э.В. Тадевосяна, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева и ряда других авторов были исследованы различные вопросы организации и реализации государственной власти субъектов Федерации в условиях совершенствования федеративных отношений в России. Однако в данных исследованиях преобладающее внимание уделяется общим закономерностям развития федеративных отношений и участия в них города Москвы, т.е. преобладают исследования вопросов, единых для всех субъектов Федерации.
Региональные аспекты народного представительства, институциональной организации государственной власти в России в соответствии с принципом разделения властей, избирательные и референдумные отношения на региональном уровне, конституционно-правовая ответственность региональных органов государственной власти, функционирование конституционной (уставной) юстиции в субъектах РФ исследовались в работах А.С.Автономова, П.А. Астафичева, А.А.Белкина, Н.А.Бобровой, И.Л. Боровой, В.А. Виноградова, А.Г. Головина, В.В.Гошуляка, Т.Д.Зражевской, К.Н. Княгинина, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, А.А.Кондрашева, В.В.Комаровой, В.А.Кряжкова, С.И.Некрасова, Л.А.Нудненко, Ж.И.Овсепян, С.Г.Павликова, Г.Д.Садовниковой, М.С.Саликова, Н.Ю.Хаманевой, В.И.Чехариной, Ю.Л.Шульженко и др.
Система государственной власти, будучи обязательным элементом конституционно-правового статуса, анализируется в многочисленных исследованиях данного статуса как родовых групп субъектов РФ, так и отдельных российских регионов, в частности, в трудах Н.С. Бондаря, О.Н. Громовой, Н.М. Добрынина, В.В.Иванова, Д.А. Ивайловского, А.Н. Ким, В.А. Кочева, A.A. Ливеровского, А.П. Любимова, Д.Н. Миронова, М.А. Митюкова, C.B. Нарутто, И.В. Николаева, М.Е.Николаева, Е.П.Пашковой, Г.Э.Пугачевой, В.Е. Сафонова, С.С. Собянина, М.С. Студеникиной, Л.А. Тхабисимовой, Н.К. Филиппова, М.В. Чаптыкова, У.-Х.Ш. Шахманаева, В.Н. Шеломенцева, З.Л. Шхагапсоева, Ш.Ш. Ягудина и др.
Отдельно следует отметить работы по истории русского государственного права и управления А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, Н.М. Коркунова, затрагивающие вопросы организации управления и самоуправления в городе Москве в XVIII-XIX веках, а также современные исследования различных аспектов конституционно-правового статуса города Москвы как субъекта Федерации, - работы A.B. Крылова, A.B. Изингера, Ю.М. Алпатова, В.И. Васильева, В.И. Голованова, Б.В. Зотова, А.Ю. Мохорова, А.И. Попова, В.А. Сивицкого, И.А. Стародубовской и др. Отдельные вопросы эволюции органов государственной власти и управления в городе Москве исследовались Д.Б. Агафонкиным, С.Ф. Гребениченко, М.В. Васильевым, C.B. Коданом и др. В то же время на сегодняшний день отсутствуют комплексные конституционно-правовые исследования, посвященные институционально-территориальной организации государственной власти в городе Москве и тенденциям ее развития.
Объект диссертационного исследования - конституционно-правовые отношения, связанные с формированием системы органов государственной власти города Москвы, определения прав и обязанностей данных органов, форм и принципов их взаимодействия между собой и с органами федеральной государственной власти, с одной стороны, а также с органами местного самоуправления - с другой.
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного законодательства Российской Федерации и уставного законодательства города Москвы, закрепляющие правовые основы организации государственной власти в городе Москве, и многогранная практика их реализации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационной работы является системно-содержательная характеристика специфики уставной модели организации государственной власти в городе Москве, комплексный правовой анализ ее элементов (через призму формирования властных институтов, их компетенции и основных направлений взаимодействия по вертикали и горизонтали). Достижение поставленной цели обусловило необходимость решения следующих задач исследования:
- выявление закономерностей эволюции системы и статусов органов государственной власти и государственного управления в городе Москве в XVIII-XX веках;
- анализ конституционно-правовых основ современной организации государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации вообще и в городах федерального значения, в частности;
- определение понятия уставной модели организации государственной власти и характеристика особенностей данной модели в городе Москве как субъекте Федерации и столице Российской Федерации;
- рассмотрение институциональной организации государственной власти в городе Москве, в том числе, формирования и взаимоотношений органов законодательной, исполнительной и судебной власти города Москвы;
- общая характеристика территориальной организации публичной власти в городе Москве, выявление общих тенденций становления местных органов государственной власти и местного самоуправления;
выработка практических рекомендаций по совершенствованию конституционного законодательства Российской Федерации и уставного законодательства города Москвы.
Теоретико-методологическая основа диссертации. Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды вышеуказанных ученых - конституционалистов по проблемам государственно-правового строительства субъектов Российской Федерации и, в частности, города Москвы, а также развития законодательного регулирования данных вопросов. Эмпирическую базу исследования составили нормативно-правовые акты, материалы судебной практики, данные официальной статистики, программы и отчеты органов государственной власти города Москвы. При разработке темы диссертационного исследования применен системный подход, основанный на комплексном использовании формально-юридического, сравнительно-правового, структурно-функционального, историко-правового и других методов научного познания.
Научная новизна исследования определяется комплексным конституционно-правовым анализом институциональных и территориальных аспектов уставной модели организации государственной власти в городе Москве. В работе исследованы общие закономерности формирования уставной модели организации государственной власти в г. Москве, особенности её институциональной и территориальной организации, включая формирование системы местного самоуправления в городе Москве. Выводы и обобщения по положениям, выносимым на защиту, обогащают отечественную науку конституционного и муниципального права новым знанием.
На основе изучения современного состояния федерального законодательства и законодательства города Москвы разработаны теоретические выводы об общих закономерностях становления и развития конституционной (уставной) модели организации государственной власти в субъектах Федерации; проанализированы особенности реализации данной модели в столичном регионе; разработаны практические рекомендации по её совершенствованию.
Положения и выводы, выносимые на защиту.
1. Обоснование историко-корреляционных связей между современной системой публичной власти в городе Москве, организацией в ней
государственной власти и государственного управления в монархический и советский периоды российской государственности.
Начиная с XVIII века (именно в имперский период начинает просматриваться специфика статуса Москвы как особого, столичного города), система управления московским регионом и городом Москвой выступала своеобразным полигоном, на котором центральным правительством отрабатывались различные схемы и институты, необходимые для унификации управления и самоуправления во всей России. При этом периоды государственных преобразований сопровождались значительной концентрацией в руках государственного аппарата всей полноты власти, унитаризацией государственного устройства в масштабах страны и ограничением деятельности органов народного самоуправления в городах. Такими институтами выступали генерал-губернаторство на региональном уровне и различные казенные палаты на уровне городов.
Указанная тенденция не прекратилась и в период распада Империи. Именно в Московской губернии возникла советская форма самоорганизации революционной диктатуры. В Москве конца 80-х начала 90-х гг. XX века были предприняты первые попытки проведения многопартийных выборов, введения разделения властей, создания условий для муниципальной реформы.
Именно в Москве была впервые опробована на уровне субъекта Федерации модель создания межрайонных административных округов (префектур). Закрепленная федеральным законом процедура наделения полномочиями главы субъекта Федерации законодательным собранием при внесении соответствующей кандидатуры Президентом РФ не является иностранным заимствованием. Она получила закрепление в ранее действовавшем Уставе города Москвы (1995 г.) и прошла апробацию в столице в 1997-2002 гг. при наделении полномочиями глав районных управ.
2. Авторская дефиниция «Уставная модель организации государственной власти в г. Москве» и научная характеристика основных элементов указанной модели с позиций теории разделения власти.
Уставную модель публичной власти в г. Москве можно определить как системную взаимосвязь генетических и структурно-функциональных элементов, первые из которых демонстрируют происхождение (порождение) властных институтов в столичном городе, пределы преемственности в их сохранении и воспроизведении в современный период, а вторые включают организационно-устроительные, субординационные и координационные связи через призму единства институционального и территориального в организации публичной власти в г. Москве. Все обозначенные составляющие уставной модели публичной власти в г. Москве последовательно исследованы в диссертации.
Образование законодательного (представительного) органа государственной власти в городе Москве и эволюция правовой базы его деятельности соответствуют общим тенденциям изменений законодательства о выборах органов законодательной власти субъектов Федерации. В то же время статус Правительства города Москвы развивается в сторону единоначального исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого, формируемого и полностью контролируемого Мэром. Полномочия последнего в условиях начавшейся административной реформы не были ограничены и даже расширились. Особенностью институциональной организации государственной власти в городе Москве является расширение полномочий исполнительной власти, прежде всего, в вопросах принятия общеобязательных нормативных актов, определения структуры органов исполнительной власти и решении любых кадровых вопросов. Малочисленность представительного органа законодательной власти и его фактически однопартийный состав создают условия для законодательного оформления любых инициатив исполнительной власти и сокращения контроля её деятельности в городе.
Преодолеть эти тенденции представляется возможным путем полного перехода к пропорциональной избирательной системе с созданием нескольких многомандатных избирательных округов по выборам депутатов Московской городской Думы на территории Москвы, а также увеличения численного состава депутатов Московской городской Думы.
и
3. Научно обоснованная оптимальная схема «наложения» конституционно-правового статуса столицы Российской Федерации на конституционно-правовой статус субъекта РФ - города федерального значения.
Законодательная основа осуществления столичных функций нуждается в совершенствовании в части повышения уровня соответствующего нормативного акта до уровня федерального конституционного закона, а также распространения его предписаний на все субъекты Федерации, которым может быть делегировано выполнение какой-либо части столичных функций в соответствии с федеральным законом.
При этом регулирование выполнения городом Москвой столичных функций федеральным законодательством должно быть уравновешено большей диспозитивностью в формировании уставной модели организации государственной власти в г. Москве и более подробной регламентацией законодательством г. Москвы вопросов адаптации федеральных стандартов к региональной специфике.
4. Направления оптимизации системы территориальной организации публичной власти в городе Москве, выработанные на основе комплексного анализа проявившихся тенденций, собственного исторического и зарубежного опыта. В качестве таких тенденций отмечаются:
- переход к одноуровневой системе государственной власти в городе (образование органов законодательной, исполнительной и судебной власти только на уровне города) и увеличение количества местных органов исполнительной власти с переходом к трехуровневой системе их построения в городе;
- ограничение численности и полномочий представительного органа законодательной власти и расширение контроля за его деятельностью со стороны органов исполнительной власти;
- концентрация основной массы ресурсов и полномочий исполнительной власти города на уровне городского Правительства и административных округов;
- отстранение местных общин горожан от формирования местных органов государственной власти и контроля их деятельности.
Для преодоления этих тенденций целесообразно закрепить в качестве внутригородских территорий, на которых функционирует местное самоуправление, территориально более мелкие единицы по сравнению с нынешними муниципальными районами, которые по количеству населения, насыщенности инфраструктурой и другим показателям, превосходят многие средние города Российской Федерации.
5. Система мер по совершенствованию действующего федерального законодательства в части организации и функционирования органов публичной власти г. Москвы, их взаимодействия с федеральными органами государственной власти:
а) изменение текста ст.ст. 7 и 12 Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации», которые следует изложить в следующих редакциях: «Проект генерального плана развития города Москвы утверждается Законом города Москвы» (ст.7); «Проекты Устава и законов города Москвы в части осуществления городом Москвой функций столицы Российской Федерации согласовываются с палатами Федерального Собрания Российской Федерации и Президентом Российской Федерации. Порядок этого согласования устанавливается настоящим законом и регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации. В том же порядке в Устав и названные законы города Москвы вносятся изменения и дополнения» (ст. 12);
б) дополнение п.1 ст.27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» положением, закрепляющим обязанность субъектов Федерации по созданию собственных конституционных (уставных) судов. Это ускорит создание в г.Москве Уставного Суда, учрежденного еще в 2001 году;
в) дополнение Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» положением, предусматривающим возможность создания в субъектах Федерации, включая столицу, специализированных судов: административных, по делам несовершеннолетних, трудовых и др. Наличие в г.Москве достаточного количества профессиональных кадров, материальных и
организационных возможностей позволит ранее других субъектов Федерации обеспечить оперативное укомплектование данных судебных органов, организовать надлежащую методическую и информационную помощь в их функционировании.
6. Система мер совершенствования уставного законодательства г. Москвы:
а) принятие Закона города Москвы «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве»;
б) принятие закона г.Москвы «О системе исполнительной власти в городе Москве» (концепция закона разработана диссертантом). В нем необходимо предусмотреть видовую и компетенционную оптимизацию городских органов исполнительной власти, исходя из ориентирования на систему федеральных органов исполнительной власти и порядок финансирования органов исполнительной власти, устанавливаемый Законом г. Москвы «О бюджете города Москвы».
Для этого необходимо перейти к утверждению структуры Правительства г.Москвы Законом г. Москвы, с внесением соответствующих изменений в ст. ст. 35, 36, 40, 41 и 44 Устава города Москвы и Законы города Москвы «О Правительстве города Москвы», «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы»;
в) детализация уставной процедуры отрешения от должности Мэра Москвы, а также ограничения его полномочий, связанных с участием в заседаниях Московской городской Думы.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Концептуальные положения диссертации могут быть использованы в качестве теоретической и методологической базы дальнейшего совершенствования уставной модели организации публичной власти в г. Москве, определения путей государственного строительства в столице как городе федерального значения.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в системе подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в процессе преподавания курсов конституционного права,
теории и истории государства и права. Диссертация может послужить основой для разработки учебного курса «Уставное право г.Москвы», уже преподаваемого в некоторых вузах столицы.
Апробация результатов исследования. Основные положения исследования обсуждены на заседании сектора теории конституционного права Института государства и права РАН, одобрены и рекомендованы к защите, а также получили отражение в научных публикациях автора общим объемом 1,9 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка использованных источников и приложений, иллюстрирующих сделанные выводы.
И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении к диссертации обосновывается актуальность избранной проблемы, определяются цели и задачи исследования, характеризуются состояние теоретической разработанности проблемы, методологическая и теоретическая основа, раскрывается научная новизна и формулируются положения, выносимые на защиту, излагается практическое значение диссертации, приводятся сведения об апробации результатов исследования.
В Главе 1 «Становление уставной модели организации государственной власти в городе Москве: история и теория вопроса» раскрываются особенности эволюции системы и статуса органов государственной власти и государственного управления в городе Москве в ХУШ-ХХ веках (§1), анализируются современные конституционно-правовые основы организации государственной власти на уровне субъектов Российской Федерации (§2), рассматриваются понятие и особенности уставной модели организации государственной власти в городе Москве как субъекте Федерации и столице Российской Федерации (§3).
В первом параграфе «Эволюция системы и статуса органов государственной власти и государственного управления в городе Москве в ХУШ-ХХ веках» выявляются общие закономерности развития законодательства об
органах городского управления и местного самоуправления в городе Москве в имперский и советский периоды. Отмечается особенность положения столичного региона как одного из символов государства. Данными особенностями определяется специфика организации управления и самоуправления в данном регионе. С одной стороны, столица является городом с собственной системой публичной власти, отражающей исторические традиции и представляющей интересы местных общин. С • другой стороны, столица является административным образованием с особым статусом внутри единого государства, выполняет в нем особые функции, поэтому в ней действуют местные представители высших органов государственной власти.
Проблема организации эффективного взаимодействия между этими двумя системами проявилась достаточно давно в связи с необходимостью организации обороны. Например, проект создания нескольких крупных военных округов как промежуточного звена между центром и наместниками (воеводами), возник ещё в середине XVII века, но был реализован лишь в ходе губернской реформы Петра I.1 Разделение военной и гражданской администрации в Москве и Московской губернии растянулось вплоть до начала XIX века, а органы сословного городского самоуправления, созданные в конце XVIII века, определенным образом «встраивались» в систему гражданской администрации.
Ввиду слабости отечественного промышленного сословия и неготовности высшей государственной бюрократии «поделиться» частью административных полномочий с местными общинами, периоды централизации и относительной «децентрализации» в управлении г. Москвой сменяли друг друга на протяжении XVIII - XX веков. Периоды «унификации» системы органов управления сопровождались фактическим ограничением местного самоуправления. При этом сословный принцип организации самоуправления был не вполне последовательно заменен классовым, хотя и прямо не провозглашенным. Именно в Московской
1 Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России. Собр. соч. СПб., 1899. С. 309312
губернии возникла новая форма концентрации всей полноты власти в руках революционных советов, формируемых по классовому признаку.
Развитие советской системы управления г. Москвой характеризовалось параллельным функционированием системы партийного контроля и значительным усилением постоянно функционирующих исполнительно-распорядительных органов (исполнительных комитетов). В работе приводится анализ общих закономерностей постепенного упразднения системы советов в г. Москве в 1990-1993 гг. при активном участии органов центральной государственной власти РСФСР и России, а также руководителей Московского горисполкома.
Во втором параграфе «Конституционно-правовые основы организации государственной власти на уровне субъектов Российской Федера11ии» отмечается, что к моменту принятия Конституции РФ вся полнота государственной власти в столице была сосредоточена в руках исполнительно-распорядительных органов при упразднении представительных органов и сохранении частично реорганизованной системы судебных органов как федеральных судов. Москва приобрела статус государственно-территориального образования, города федерального значения и получила возможность принимать законы по широкому кругу вопросов, формировать в соответствии с конституционными принципами собственные органы государственной власти, определять их полномочия, выстраивать взаимодействие с федеральными органами государственной власти. При реализации закрепленных Конституцией РФ принципов разграничения полномочий Российской Федерации и города Москвы как субъекта Федерации и принципов организации государственной власти данного субъекта Федерации, наиболее продуктивным представляется диалектический подход к определению природы государственной власти, имеющей общую учредительную основу и различные формы проявления (федеральную и региональную).2
2 Яшенко A.C. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. Юрьев. 1912. С.201-202; Черепанов В.А. Федеративная реформа в России. М., 2007. С. 154
Исследуя принципы определения статусов столичных регионов в зарубежных федерациях, автор приходит к выводу об определении статуса г. Москвы по смешанной «бразильской» модели. Эта модель предполагает наделение столицы статусом автономии, равноправной с другими субъектами Федерации, избрания законодательного (представительного) органа, главы исполнительной власти и его заместителя в ходе прямых выборов. Управление осуществляется в соответствии со- специальным (органическим) законом. Функции подобного акта в нашей стране осуществляют, по мнению диссертанта, Закон РФ от 15 апреля 1993 г. «О статусе столицы Российской Федерации»,3 регулирующий вопросы взаимодействия органов государственной власти г. Москвы и органов Федерации в достаточно узкой сфере государственного управления, а также ряд федеральных законов, принятых в 1999-2004 гг., закрепивших новые стандарты и принципы формирования и деятельности органов исполнительной власти субъектов Федерации.
Значительное внимание уделено конституционному статусу г. Москвы. Автор обосновывает вывод о том, что вопросы исполнения функций столицы определенным субъектом Федерации (равно, как и его частью, населенным пунктом) являются вопросами конституционного статуса, на это указывают и нормы ч.2 ст.70 Конституции РФ. Поэтому положения Закона от 15.04.1993 г. должны применяться и к реализации части столичных функций любым другим субъектом Федерации в случае переноса в него по решению высших органов государственной власти столицы РФ или части высших органов государственной власти РФ. Для исключения необходимости изменения ст.70 Конституции РФ при возложении исполнения части столичных функций иному субъекту Федерации предлагается повысить уровень Закона о статусе столицы до уровня Федерального конституционного закона.
В третьем параграфе «Понятие и особенности уставной модели организации государственной власти в городе Москве как субъекте Федерации и
3 Закон РФ от 15 апреля 1993 г. №4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 18.07.1995 г. №107-ФЗ, от 22.08.2004 г. №122-ФЗ; от 26.06.2007 г. №118-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ 1993. №9. Ст.683
столице Российской Федерации» анализируется значение федерального конституционного законодательства и уставного законодательства г. Москвы об органах государственной власти столицы при построении уставной модели организации государственной власти. Диссертант дает определение уставной модели и обосновывает необходимость применения методов научного моделирования при анализе специфики институционального и территориального построения данных органов. Тем самым удается проследить закономерности эволюции системы органов государственной власти г.Москвы, сложившейся в 1993-1995 гг., выявить её сильные стороны и недостатки.
Так, московский законодатель не предусмотрел или существенно урезал действие ряда ограничений, предусмотренных Конституцией РФ. В частности, не было предусмотрено ограничение количества сроков непрерывного исполнения полномочий Мэра одним лицом; ограничены возможности принудительного досрочного прекращения его полномочий в случае нарушения закона; разделение полномочий Мэрии и Правительства Москвы; длительное совмещение функций законодательного органа и местного самоуправления; сокращение представительства населения при формировании городской Думы. В то же время эти особенности создавали условия для последующих преобразований, поэтапной демократизации сложившейся модели по пути расширения полномочий представительного (законодательного) органа, формирования системы мировых судей, местного самоуправления и др.
В Главе 2 «Институциональная организация государственной власти в городе Москве» рассматриваются вопросы организационного построения, формирования органов законодательной (§1), исполнительной (§2) и судебной (§3) власти в г. Москве, взаимодействия между ними.
В первом параграфе «Организация законодательной власти в городе Москве» исследуются законодательные, учредительные и контрольные полномочия Московской городской Думы, основные вопросы ведения, формы и принципы её деятельности, этапы законодательного процесса, в частности, принятия Устава г. Москвы. Рассматриваются особенности организационного
построения и порядка формирования данного органа, принятия Регламента, определения статуса депутата. При этом диссертант формулирует практические предложения по устранению возникших коллизий Закона РФ от 15.04.1993 г. и современного законодательства, уточнению ряда положений Регламента Мосгордумы.
Специфика реализации принципа разделения власти в г.Москве предопределила то, что законодательное регулирование вопросов формирования представительных органов власти в городе, их компетенции, статуса депутатов, форм и стадий законотворческого процесса и реализации иных полномочий Думы в большей мере ориентировалась на федеральные образцы и стандарты. Тогда как однопалатная структура и малочисленность органа законодательной власти г. Москвы, отсутствие опоры в виде иных представительных органов, формируемых непосредственно населением, объективно усиливали политически позиции депутатов и фракций, пользовавшихся поддержкой руководителей органов исполнительной власти.
Представляется целесообразным переход к избранию всех депутатов по пропорциональной системе с голосованием по партийным спискам в многомандатных избирательных округах. Тем самым будет устранено фактически существующее неравенство положения депутатов-«одномандатников», представляющих население округа, и депутатов-«списочников», представляющих население всей Москвы, не имеющее возможности влиять на распределение мест кандидатов в партийных списках.
Полезной мерой представляется и увеличение численности депутатов Думы путем изменения ст.ЗЗ Устава г. Москвы. Соответствующие законопроекты вносились в Думу, начиная с 2001 года. Такие изменения будут способствовать снижению нагрузки и повышению качества законотворческой работы. В настоящее время каждый депутат состоит одновременно в среднем в 4,25 постоянно действующих комиссий, тогда как доля законов, проекты которых были разработаны в комиссиях, составляла в разные годы от 2,7 до 13,8% всех принимаемых законов. В то же время количество принятых законов и
постановлений Думы, проекты которых вносились Мэром от имени органов исполнительной власти, стабильно превышает 70% от всех актов Мосгордумы.
Полномочия Мэра по организации работы Думы и участию в данной работе, в том числе и в её заседаниях, исключительно велики. Такое положение было оправдано, когда Мэр юридически не совмещал полномочия высшего должностного лица г. Москвы и руководителя органов исполнительной власти, не обладал правом роспуска Думы, а также избирался непосредственно населением города. В настоящее время полномочия Мэра по личному участию в заседаниях Думы должны быть ограничены лишь случаями предварительного приглашения Мэра на заседание по инициативе депутатов.
Проведенное во втором параграфе «Организация исполнительной власти в городе Москве» исследование эволюции статуса органов исполнительной власти г. Москвы позволяет выявить тенденцию централизации данной системы в коллегиальный орган исполнительной власти (Правительство г. Москвы), обладающий общей компетенцией и обеспечивающий согласованную деятельность других органов исполнительной власти города Москвы. Данный орган возглавляет Мэр. Законодатель отказался от имевшего место в 1992-1995 гг. разделения полномочий высшего должностного лица и руководителя высшего исполнительного органа, а процедура наделения полномочиями, закрепленная федеральным законодательством в 2004 г., ориентируется в большей мере на интеграцию Мэра в единую, федеральную систему должностных лиц исполнительной власти как гаранта стабильности в отношениях различных субъектов политического процесса на региональном уровне.
На это указывает анализ многочисленных нормотворческих, представительских, организационно-распорядительных, координационных полномочий Мэра, полномочий по участию в системе «сдержек и противовесов». Такие полномочия Мэр в большинстве случаев реализует единолично, в частности, определяет структуру Правительства и подчиненных ему отраслевых, функциональных и территориальных органов исполнительной власти города, определяет их компетенцию и предметы ведения соответствующих
руководителей, состав комплексов городского хозяйства и т.п. Большое внимание диссертант уделяет изучению структуры Правительства Москвы, возможности ее оптимизации, преодоления взаимного дублирования работы органов исполнительной власти.
Как необходимые условия совершенствования контроля Думы за деятельностью органов исполнительной власти, рекомендуются изменения ряда положений Устава г. Москвы и Закона г. Москвы «О Правительстве города Москвы» и принятие закона г. Москвы «О системе исполнительной власти в городе Москве». Разрабатывая концепцию данного нормативного акта, автор особо отмечает необходимость предусмотреть видовую и компетенционную оптимизацию городских органов исполнительной власти, исходя из ориентирования на систему федеральных органов исполнительной власти, а также процедуру утверждения структуры Правительства города Москвы Законом города Москвы, детализации уставной процедуры отрешения от должности Мэра, закрепления гарантий участия органов судебной власти в разрешении возможных конфликтов между законодательной и исполнительной властью.
В третьем параграфе «Организация судебной власти в городе Москве» рассматриваются особенности институционального оформления органов судебной власти г. Москвы и их взаимодействия с федеральными судами и иными органами государственной власти города. Актуальной проблемой институционального оформления органов судебной власти в г. Москве диссертант считает формирование Уставного Суда г. Москвы, учрежденного ещё в 2001 году, подробно анализирует функции и компетенцию данного органа с учетом опыта различных субъектов Федерации, сформировавших органы конституционной юстиции. Поддерживается неоднократно высказывавшееся предложение о законодательном закреплении обязанности всех субъектов Федерации сформировать данные органы (путем внесения изменений в ст.27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»),
Проведен анализ московского законодательства, посвященного организации деятельности мировых судей в г. Москве, правовым гарантиям их деятельности и
участия общественности в органах судейского сообщества в г. Москве, роли федеральных судов, действующих на территории города Москвы, в системе сдержек и противовесов разделения властей.
При этом автором был разработан ряд конкретных предложений по дальнейшей реализации в г. Москве Концепции судебной реформы РФ в части создания судебных органов специальной компетенции в системе судов общей юрисдикции.
В Главе 3 «Территориальная организация публичной власти в городе Москве» анализируются проблемы распределения публичной власти по территории г. Москвы: построения территориальных органов государственной власти (§1) и становления системы органов местного самоуправления в г. Москве (§2).
В первом параграфе «Территориальные органы государственной власти в городе Москве» указывается, что определение оптимальной территориальной организации публичной власти в г.Москве в рамках уставной модели является сложной проблемой ввиду необходимости разграничения и эффективного сочетания возможностей и полномочий государственной власти и местного самоуправления на местном уровне публичного управления, на уровне городских округов, районов и, возможно, более мелких территориальных единиц, называемых обычно микрорайонами.
На протяжении всего XX века при решении данного вопроса в Москве преобладали тенденции централизации, что объясняется как общими для всех современных государств закономерностями централизации систем управления городским хозяйством, так и особенностями задач, решавшихся в нашей стране в переходный период. Упразднение районных советов и создание массы территориальных исполнительно-распорядительных органов, называемых муниципалитетами, декларировалось в начале 90-х гг. XX века как средство приблизить органы власти к населению. Тем самым был фактически осуществлен переход от двухуровневой структуры государственного управления советского периода (35 районов - 1 город) к одноуровневой системе государственной власти
и одноуровневой системе муниципальной власти, представленной вначале 148 муниципалитетами более мелких районов (в последующем их количество сократилось до 125). В каждом районе появились Управления муниципальными районами, возглавляемые супрефектами, в последующем преобразованные в районные управьь4
Одновременно было образовано новое звено территориальных органов исполнительной власти - префектуры административных округов как подразделения Правительства г.Москвы. Указанные органы обладали очень широкой компетенцией, тогда как на «низовой» уровень управ-муниципалитетов делегировалось исполнение многочисленных полномочий, которые не могли эффективно исполняться иными органами исполнительной Ьласти. Решение вопросов финансирования, утверждения программ, определения приоритетов использования местных объектов недвижимости, контроля за деятельностью этих органов и даже их формирования локализуются на уровне 10 окружных префектур. Решение этих вопросов оказалось ещё более отдалено от населения, чем это имело место в период существования 35 районных Советов с их исполкомами.
Для снижения остроты проблемы, вовлечения местных общин в дела самоуправления потребовалось создание в 1995-1997 гг. института выборных районных советников. Они были призваны контролировать работу низовых территориальных исполнительных органов, в частности, принимать важнейшие нормативные акты, утверждать в должности кандидатуру Главы районной Управы, предлагаемую Мэром, и обращаться к Мэру в случае несогласия с действиями и решениями Главы Управы.
Анализируя данные особенности территориальной организации публичной власти в г. Москве диссертант отмечает сходство административного деления город - округ с системой современных Федеральных округов, а процедур наделения полномочиями по представлению Мэра Главы районной Управы
4 Лексин И.В. Административно-территориальное устройство и система муниципальных образований: региональные особенности реформы местного самоуправления // Местное право. 2001. №8, С. 33-34
представительным органом - с процедурами, в последующем закрепленными федеральным законодателем для наделения полномочиями руководителей высших исполнительных органов субъектов Федерации.
Никакой самостоятельностью органы районного звена не обладали. Соответствующими формами интеграции стало назначение глав районных управ Мэром, сметное финансирование районных бюджетов, двойное подчинение функциональных подразделений органов районной исполнительной власти главе управы и руководителю соответствующего органа на уровне административного округа. Управление всем городским хозяйством взяло на себя Правительство Москвы.5
Следующий этап формирования территориальных органов государственной власти в г. Москве последовал за принятием Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. №56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и характеризовался институциональным обособлением органов местного самоуправления (муниципальной власти) от местных органов управления, которые были окончательно включены в структуру органов исполнительной власти с прекращением полномочий районных Собраний.
Проведенное во втором параграфе «Становление местного самоуправления в городе Москве» исследование принципов формирования и деятельности органов местного самоуправления и их роли в решении вопросов местного значения позволило выявить ряд тенденций и сформулировать практические предложения поэтапной реорганизации государственной власти г. Москвы на низовом, районном уровне.
Обосновывается необходимость дальнейшего сокращения предметов ведения территориальных органов государственной власти с передачей на муниципальный уровень решения всех вопросов, которые местные общины, проживающие на территории городских районов, могут решать самостоятельно, под свою ответственность. У районных управ, в таком случае, необходимо будет
5 Сивицкий В. Система власти города Москвы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. № 1 (22) С. 134-142
сохранить только те полномочия, которые требуются для решения различных вопросов местного межрайонного значения, например: организации и содержания систем жизнеобеспечения, транспорта, охраны природы, содержание средств массовой информации, реализации различных межрайонных инвестиционных проектов, реализация которых на уровне местной общины (микрорайона, улицы, квартала и др.) не рациональна или вовсе не возможна.
В настоящее время преобразования местного управления во внутригородское местное самоуправление во многом остаются не завершенными. Для вовлечения населения в непосредственное решение вопросов местного значения на уровне внутригородских территорий необходимо принять меры по изменению налоговой базы местных бюджетов и перераспределения доходов от использования недвижимого имущества г. Москвы между бюджетами различных уровней, а также разработать план поэтапного перехода к двухуровневой системе местного самоуправления: «микрорайон - городской район».
Совершенствование структуры органов местного самоуправления должно учитывать приоритеты повышения их самостоятельности как в решении всё более широкого круга вопросов местного значения, так и развития межмуниципального сотрудничества. По-прежнему остро стоит вопрос приближения органов муниципальной власти к местному населению, поскольку районный муниципалитет оказывается не ближе к рядовому гражданину, чем районная управа.
Районные управы в будущем должны будут в большей мере
ориентироваться не на выстраивание иерархических отношений с районными
/
муниципальными образованиями, а на отношения организации и горизонтальной координации межмуниципального сотрудничества. Может быть, при этом численность районных управ, как и самих административных округов, удастся уменьшить, сократив встречные финансовые потоки и передав на уровень управ и муниципальных образований соответствующие кадровые и материально-технические ресурсы.
В Заключении в концентрированном виде излагаются общие теоретические выводы и предложения, вытекающие из диссертационного исследования, а также формулируются практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, разработанные по результатам исследования.
Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих работах:
А) работы, опубликованные в рецензируемых изданиях, рекомендованных перечнем ВАК:
1. Дубовик В.Н. Уставная модель организации публичной власти в г.Москве: основы концепции, становление, развитие // Труды Институт государства и права РАН, 2008, № 5. (0,6 п.л.).
2. Дубовик В.Н. Организация законодательной власти в г.Москве: преемственность, новеллы, специфика // Труды Институт государства и права РАН, 2008, №5. (0,6 п.л.).
Б) Иные публикации:
3. Дубовик В.Н. Эволюция системы и статуса органов государственной власти и государственного управления в г.Москве в монархический период российской государственности // Российская государственность в начале XXI века: тенденции, проблемы, перспективы: Материалы VIII Всероссийской научно-практической конференции «Государство, право, управление - 2008». 4.1 / Отв. ред. С.И.Некрасов. - М.: ГУУ, 2008. (0,7 п.л.).
Подписано в печать 10.04.09.Тираж 100 экз. Заказ № 001. Усл.п.л. 1,5. Бумага офсет 80 г/м2Формат 60x90,1/16.
Отпечатанно в ЗАО «Хорошая Типография» г. Москва, Большой Златоусганский пер. 3/5 Тел.(495)940 7017
