Вопросы организации труда по управлению муниципальной собственностьютекст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.05 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции на тему «Вопросы организации труда по управлению муниципальной собственностью»

На правах рукописи

Бусыгин Леонид Иванович

ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ТРУДА ПО УПРАВЛЕНИЮ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ

Специальности: 12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения;

12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Пермь 2003

Работа выполнена на кафедре конституционного и финансового права Пермского государственного университета.

Научный руководитель: доктор юридических наук,

профессор Александр Васильевич Москалев.

Официальные оппоненты: доктор юридических наук,

профессор Владимир Васильевич Пылин; кандидат юридических наук Денис Александрович Федяев.

Ведущая организация: Северо- Западная академия государственной службы г. Санкт-Петербург.

Защита состоится 11 марта 2003 года в 12 часов на заседании Диссертационного совета К.212.189.03 при Пермском государственном университете (614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Пермского государственного университета.

Автореферат разослан 05 февраля 2003 года.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат юридических наук, доцент:

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Местное самоуправление может оправдать свое социальное предназначение, лишь при наличии в своем распоряжении достаточного объема материально-финансовых ресурсов, как главного источника удовлетворения социальных потребностей населения. Поэтому, для муниципальных образований особенно важными в рыночных условиях являются вопросы управления муниципальной собственностью и организация труда в данной сфере.

Известно, что в науке есть проблемы не заслуженно забытые или недостаточно исследованные. Так, вопросам научной организации труда много внимания уделялось в советский период. Интерес к этой проблеме возник в начале 20-х годов. Интенсивные разработки продолжались вплоть до начала 30-х. Было издано множество специальных журналов, функционировали специализированные институты, писались книги и монографии. В последующий период внимание к данной проблеме ослабело.

В конце 60-х годов исследователи вновь вернулась к идее научной организации труда. Активные разработки в этом направлении продолжились с еще большими усилиями, т. к. стало совершенно ясно, что в условиях бурного научно-технического прогресса, огромного все увеличивающегося потока информации без научной организации труда не обойтись. Тем не менее, к началу 80-х годов интерес к этой теме вновь ослабел. Следует отметить, что если в сфере производства результаты исследования оставили какие-то следы, то в области государственного управления в центре и на местах, как правило, оказались не востребованными. Напоминанием об этом периоде остались частично реализованные планы научной организации труда, месячные графики работы, нормы времени, нормы выработки и т. д. Так происходило потому, что централизованная командно-административная система, построенная на методах волюнтаризма, в сфере государственного управления не нуждалась в научной организации труда.

МС «ЛНИОЯАЛЫМв БИБЛИОТЕКА ^^гцЛурт

гво^рк

В рыночных условиях обстоятельства стали иными. Формируется и развивается местное самоуправление, его органам предоставлена широкая самостоятельность, изменяется характер и сфера их деятельности по сравнению с местными советами. Поэтому создаются предпосылки для реализации идей научной организации труда в сфере муниципального управления. Модная в настоящее время теория менеджмента не восполняет пробела, т. к. в значительной мере не применима к муниципальному управлению.

Таким образом, на сегодняшний день теоретические разработки, касающиеся научной организации труда в сфере муниципального управления, практически отсутствуют, а все основополагающие категории, связанные с организацией труда по управлению муниципальной собственностью, либо не упоминаются вовсе, либо определяются достаточно противоречиво, что обусловливает, в числе других причин, вынужденную "самодеятельность" органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления, которая в целом является положительным элементом федеративных и самоуправленческих начал политико-правового строительства в государстве. Но при низком уровне правовой культуры, правосознания в обществе и органах власти регионального и местного уровня приводит либо к прямому нарушению федеральных законодательных актов и ущемлению прав граждан и муниципальных образований, либо к появлению порочных, с точки зрения юридической техники, нормативных актов, включая область организации труда.

Необходимость совершенствования функционирования всей управляющей системы в области муниципальной собственности вызывает потребность в целостном подходе к исследованию деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, во взаимодействии всех его элементов как единой системы. Поэтому подобное исследование невозможно в рамках отдельных отраслевых наук, занимающихся изучением некоторых аспектов управления муниципальной собственностью. Отношения такого рода одновременно находится в сфере и трудового, и муниципального права, а также других отраслей пра-

Именно поэтому для юридической науки в целом, науки трудового и муниципального права в частности, представляется весьма актуальным систематизация накопленных теоретических знаний в сфере муниципальной собственности, организации труда по ее управлению, анализ имеющихся нормативно-правовых актов.

Объектом исследования являются отношения организации труда по управлению муниципальной собственностью.

Роль управленческого труда в муниципальных образованиях по своему содержанию значительно превосходит любой другой вид труда, в частности труда в области материального производства. Все дело в том, что управленческий труд более всего социален, поскольку субъект управленческой деятельности, человек, здесь исключительно отчетливо выступает, как личность и как член коллектива (представительного или исполнительного органа местного самоуправления), местного сообщества в целом. Он вовлечен в сложнейшие управленческие отношения, наиболее тесно переплетающиеся со всеми другими общественными отношениями как внутреннего, так и постоянно изменяющимися отношениями внешнего уровня, которые охватить рамками одного исследования представляется невозможным.

Кроме того, организация труда по управлению муниципальной собственностью включает в себя множество вопросов частного характера: разделение и кооперацию труда, формы и методы труда, нормирование труда, организацию помещений и рабочего места, психофизиологические аспекты труда и т. д., которые охватить в одном исследовании практически нереально. Поэтому автор в своей работе основное внимание уделяет теоретическим и правовым вопросам понятия и соотношения труда и управления муниципальной собственностью, трудового и муниципального права, управленческого труда и муниципальной службы, разделению и кооперации труда, а также характеристике муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, механизму деятельности органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и учреждений по управлению объектами муниципальной

собственности. В число главных составляющих предмета исследования входят и отношения по организации труда муниципальных служащих как субъектов управления муниципальной собственностью, вопросы управленческого труда и менеджмента.

Рассматриваемая проблематика, учитывая комплексный характер указанных отношений, исследуется автором не столько с традиционной точки зрения конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, сколько, в первую очередь, с позиции трудового и муниципального права.

Степень научной разработанности темы. Проблему научной организации труда в целом нельзя считать абсолютно новой для отечественной науки. Однако, правовые аспекты организации труда по управлению муниципальной собственностью тема далеко не изученная, а некоторые вопросы исследуются впервые. Законодательство первых лет советской власти содержало понятие "муниципализированная собственность", которая в дальнейшем, в процессе национализации трансформировалась в государственную. Возрождая традиции русского земства и местного самоуправления, институт муниципальной собственности становится предметом исследования современных ученых, хотя, как объект правового регулирования, управление и организация труда, муниципальная собственность в их единстве изучены мало. Имеет место стереотип восприятия муниципальной собственности как разновидности государственной, что отчасти связано с недостаточным определением статуса и правового положения субъектов права муниципальной собственности в законодательстве Российской Федерации. Остается слабой нормативная база, регулирующая разграничение государственной собственности и процесс формирования муниципальной собственности, который приобретает перманентный характер.

Несмотря на имеющиеся публикации, затрагивающие различные аспекты муниципальной собственности, в современной правовой науке теоретические взгляды ученых не носят концептуального, системного характера, не определяют базовые дефиниции. Пока нет цельной, отличающейся внутренним един-

ством и согласованностью со смежными отраслями доктрины муниципальной собственности, охватывающей вопросы организации труда по ее управлению.

Таким: образом, отсутствие теоретических разработок в области организации труда по управлению муниципальной собственностью, с одной стороны, а, с другой, существующие на практике пробелы нормативно-правового характера в ре^лировании института муниципальной собственности определили необходимость разработки темы диссертационного исследования.

Цели и задачи диссертации. Исследование отношений организации труда по управлению муниципальной собственностью проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов воздействия на эти отношения, а также достижения максимального социального результата от использования муниципального имущества. Для реализации поставленной цели, в процессе исследования решаются следующие задачи, очерченные в своей основе, рамками предложенной структуры диссертационной работы:

- рассмотрение теоретических и прикладных проблем формирования муниципальной собственности, как экономической основы местного самоуправления;

- анализ многоуровневой структуры нормативно-правовой базы управления муниципальной собственностью;

- исследование вопросов соотношения организации труда и управления муниципальной собственностью;

- разделение и кооперация труда в системе местного самоуправления по управлению и распоряжению объектами муниципальной собственности;

- исследование правосубъектности органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и учреждений, муниципальных служащих в сфере управления муниципальной собственностью;

- формулирование предложений по совершенствованию законодательства, нормативных актов органов местного самоуправления в целях повышения эффективности труда по управлению муниципальной собственностью.

Методология и методика исследования. Ведущую тенденцию развития современной науки составляет углубление междисциплинарных исследований актуальных проблем. Проблематика местного самоуправления является той реальностью, которая познается методами самых разнообразных отраслей научного познания в рамках общего диалектико-материалистического подхода.

Основным методом, используемым диссертантом, является системный анализ, как одно из методологических направлений современной науки. Эффективность системного подхода достигается, благодаря его единству и много-аспектности в процессе изучения вопросов, связанных с предметом исследования. Системный подход, как цельная научная методология, в настоящее время широко используется в исследовании правовых явлений, благодаря своей объективное™. Возможности системной методологии в раскрытии многоуровневых и многообразных отношений собственности и их правового регулирования в конкретной действительности обеспечивает универсальность данного подхода. Системный подход в праве дает возможность выявить основы местного самоуправления, структуру правовых основ управления, их регулирующую роль, которая выражается в социальной направленности.

Наряду с системным подходом в исследовании широко применяется социологический метод, связанный со спецификой права как социального феномена жизни общества, наполненного экономическим, политическим, культурным и нравственным содержанием. Системный и социологический подходы в исследовании неразрывно связаны также с общефилософскими методами анализа и синтеза.

Методологическая основа исследования дополняется специальными методами, такими как сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, методом восхождения от абстрактного к конкретному, от общего к частному и другими.

Теоретическую основу исследования составили научные труды известных ученых 19-го и первой половины 20-го века - Алексеева Н. Н., Булгакова С. Н., Велихова Л. А., Гнейста Р., Градовского А. Д., Коркунова Н. М., Мейера

Д. И., Шершеневича Г. Ф., а также второй половины 20-го и начала 21-го века -Александрова Н. Г., Афанасьева В. Г., Авакьяна С. А., Баглая М. В., Бахраха Д. Н„ Бегичева Б. К., Брагинского М. И., Бугрова Л. Ю., Варламовой Ю. В., Выдрана И. В., Гастева А. К., Гальковича Р. С., Гонцова Н. И., Гуева А. Н., Гусова К. Н., Дмитриева Ю. А., Дубровского Ю. Н., Жилинского С. Э., Казанчева Ю. Д., Киселева И. Я., Кутафина О. Е., Кокотова А. Н., Короткова Э. М., Лившица Р. 3., Маврина С. П., Манохина В. М., Молодцова М. В., Москалева А. В., Набокова В. И., Орловского Ю. П., Пашерстника А. Е., Пашкова А. С., Писарева А. Н., Питера Л. Дж., Попова Г. X., Постового Н. В., Пылина В. В., Реутова В. П., Скловского К. И., Суханова Е. А., Тихомирова Ю. А., Толкуновой В. Н., Торшенко А. А., Фадеева В. И., Федяева Д. А., Хохлова Е. Б., Худяковой С. С., Чиркина В. Е., Шугриной Е. С., Щенниковой Л. В., Эйрияна А. В. и других.

Научная новизна исследования определяется в самом подходе к исследованию поставленных вопросов, в понимании муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, в анализе сущности, социально-экономических и правовых характеристик муниципальной собственности, в широком понимании организации управленческого труда.

В работе предложены основные дефиниции, связанные с правовой категорией муниципальной собственности, организации труда и управления. Указанные определения, с одной стороны, являются традиционными, а, с другой, отражают взгляды современного законодателя на вопросы собственности и муниципального строительства. Это позволило по-новому подойти к системе управления объектами муниципальной собственности, базирующейся на сочетании имущественно-стоимостных и властно-управленческих, публичных и частных, представительных и исполнительных начал в механизмах управления муниципальной собственностью и организации труда.

Новизна исследования была обеспечена также тем, что управление муниципальной собственностью рассматривается с позиции прямого действия норм различных отраслей права, регламентирующих сложно-струкхурную систему отношений собственности и управления ее объектами, как единого организаци-

онно-правового механизма реализации муниципальной экономической власти и самостоятельного осуществления органами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями полномочий собственника. Межотраслевой анализ позволил выделить муниципально-правовой уровень, как интегративный уровень регулирования отношений собственности и определить его специфику на основе анализа норм трудового и муниципального права.

На защиту выносятся следующие положения:

- Понятие и система основ местного самоуправления, включающая в себя: правовые, территориальные, организационные, финансовые и экономические. Ипституционализация муниципальной собственности в качестве экономической основы местного самоуправления.

- Управление и менеджмент в отношениях собственности однотипные, но не адекватные категории. Организация труда в государственном и муниципальном управлении далеко не охватываются понятием менеджмент.

- Вопросы организации труда по управлению муниципальной собственностью являются предметом трудового и муниципального права.

- Организация труда в рассматриваемой области есть составная часть управления муниципальной собственностью.

- Вследствие разделения труда в уставах муниципальных образований за представительными органами важно закрепить четко установленный круг вопросов и зафиксировать правило: все другие вопросы по управлению муниципальной собственностью находятся в ведении исполнительных органов.

- В структуре исполнительного органа целесообразно выделить одно специализированное подразделение и сосредоточить в нем все функции учета и оперативного управления муниципальной собственностью.

- Необходимость повышения на законодательном уровне требований к кандидатам на выборные, а также замещаемые путем заключения трудового договора муниципальные должности.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке концепции права муниципальной собственности, при подготовке изменений и дополнений действующих, а также новых законодательных и иных нормативно-правовых актов как органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления, в мерах по усилению роли организации труда по управлению муниципальной собственностью. Отдельные положения могут служить теоретическими и практическими рекомендациями для органов местного самоуправления в сфере организации труда по управлению муниципальной собственностью. Кроме этого, диссертационное исследование может найти применение в учебном процессе при преподавании трудового и муниципального права.

Апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по муниципальному праву, руководстве курсовыми, дипломными, конкурсными работами со студентами ВУЗов г. Перми и Пермской области.

Основные научные результаты, полученные автором в процессе работы над диссертацией, отражены в выступлениях на 10 научных, научно-теоретических, научно-практических, межрегиональных, региональных, городских конференциях.

Отдельные положения диссертационного исследования опубликованы в 3-х сборниках научных трудов, апробированы при чтении лекций, проведении круглых столов руководителей органов местного самоуправления Пермской и Кировской областей.

Структура работы. Диссертация является научной работой, имеющей внутреннее логическое единство, которое позволяет автору на основе доказательств изложить основные идеи и практические результаты. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, отражается состояние ее теоретической разработанности, методологические и нормативные основы исследования, связанные с вопросами организации труда в управлении муниципальной собственностью, формулируются цели, задачи, научные и практические результаты.

Первая глава "Муниципальная собственность - экономическая основа местного самоуправления. Трудовое право, организация труда, управление" включает в себя вступительную часть и три параграфа.

Во вступлении акцентируется внимание на том, что институты муниципальной собственности, муниципальной службы, организации труда по управлению муниципальной собственностью находятся на пути своего становления, который требует научного изучения, что, в свою очередь, позволит создать целостное представление, как о сущности муниципальной собственности, муниципальной службы, так и организации труда муниципальных служащих по управлению муниципальной собственностью. Поэтому, прежде чем рассматривать непосредственно вопросы организации труда по управлению муниципальной собственностью следует выяснить, что представляет собой муниципальная собственность, какое место она занимает в системе основ местного самоуправления, какова в целом ее роль.

Первый параграф "Концептуальная характеристика основ местного самоуправления. Экономические основы. Муниципальная собственность" отмечается отсутствие в отечественной правовой литературе единства в толковании понятия основ местного самоуправления, а также достаточно приемлемого их перечня. При исследовании основ местного самоуправления автор в работах отечественных ученых-правоведов выявил распространенность отождествления их с принципами местного самоуправления, что, в свою очередь, потребовало анализа названных категорий. Каждый вид общественных отношений, регулируемых определенной отраслью права, имеет, как правило, не один уровень, а несколько. Общественные отношения - неоднородны, многообразны и имеют

тенденцию к дроблению, выделению основной группы общественных отношений (основного вида или первого уровня) и производных от нее или примыкающих к ней других групп общественных отношений.

Основы местного самоуправления представляют собой общественные отношения первого уровня - это базовые, ключевые понятия, которые детерминируются природой, сущностью, принципами местного самоуправления, составляя систему его основных гарантий.

Понятие основ местного самоуправления можно рассматривать в фактическом и юридическом плане. В фактическом плане - это та реальная база, фундамент, которые создают предпосылки и условия для эффективного функционирования местного самоуправления в интересах населения муниципального образования.

В юридическом плане - это муниципально-правовой институт, система норм, регулирующих базовые предпосылки и условия самостоятельности и эффективности местного самоуправления в решении, отнесенных к его ведению вопросов.

Что касается перечня основ местного самоуправления,1 то, по мнению автора, он состоит из: правовых, территориальных, организационных, экономических и финансовых. Наличие названных элементов в их тесной диалектической связи является единственным условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития системы местного самоуправления. Экономические гарантии местного самоуправления являются доминирующими в иерархии основ. Экономические основы можно рассматривать во множественном числе (муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности, переданной в управление органам местного самоуправления, иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования) и в единственном (муниципальная собственность). Своеобразие муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят многофункциональный и целевой характер, т. е. предназначены

1В юридической пкгсрггурс разброс мнений ученых (от одной до восьми)

12

1

для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования. Следовательно, муниципальная собственность является главной составляющей экономических основ местного самоуправления.

Второй параграф "Становление муниципальной собственности как института муниципального права" рассматриваются отношения, извлеченные из массы многообразных общественных связей и облеченные в правовую форму, которые образуют предмет института муниципальной собственности.

Для того чтобы определить свою позицию в отношении собственности, автор, в первую очередь, отмечает, что собственность - это отношение, а не действие, отношения между субъектами, а не людьми. Отношение к объекту выступает содержанием отношений собственности, а не его формой, т. к. субъект отношений характеризуется волевым признаком, что невозможно в отношении вещей. Что касается содержания отношений собственности, то представляется обоснованным выделение внешней и внутренней сторон отношения. В качестве внутренней стороны рассматривается принадлежность имущества лицу, его господство над имуществом. В качестве внешней стороны необходимо указать на отчужденность иных лиц от влияния на имущество, принадлежащее лицу.

Муниципальная собственность - это отношения между лицами, складывающиеся по поводу принадлежности имущества муниципальному образованию и отчужденное 1И от этого имущества всех других лиц.

Право муниципальной собственности в объективном смысле как институт отрасли муниципального права, охватывающий систему норм права, регулирующих отношения принадлежности имущества муниципальному образованию.

Право муниципальной собственности в субъективном смысле ссть юридически обеспеченное господство муниципального образования над имуществом, которое выражается во владении, пользовании и распоряжении им и устранении всех иных лиц от вмешательства в такое господство. Субъект права

муниципальной собственности (муниципальное образование) и действующие от его имени и в соответствии с его Уставом лица организуют управление данной собственностью, владеют, пользуются и распоряжаются ею.

Третий параграф " Соотношение организации труда и управления муниципальной собственностью, трудового и муниципального права" предлагается рассматривать управление не только в административно-правовом аспекте, как исполнительно-распорядительную деятельность специальных органов исполнительной власти, но и в более широком плане, как деятельность всех органов, должностных лиц местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью.

Анализируя содержание управленческой деятельности, ее объем в работе органов местного самоуправления, автор отмечает, что она осуществляется в полном объеме и состоит из двух видов, первый из которых направлен на создание, а второй на поддержание (собственной организации труда и процесса управления органов местного самоуправления муниципальной собственностью), т. е. управление включает в свой состав организацию труда.

Исследование правоотношений в области организации труда и управления муниципальной собственностью позволяет автору сделать вывод о том, чю по своей правовой природе они относятся к различным отраслям права. Организация труда и управлепие трудом составляют предмет трудового права.1 Управление муниципальной собственностью есть одно из направлений деятельности представительных и исполнительных органов, должностных лиц местного самоуправления2 и в силу этого входит в предмет муниципального права. Организация труда служащих муниципального образования одновременно относится к трудовому и муниципальному праву.

В целом категория "управление" охватывает: 1) правовое регулирование отношений в области управления муниципальной собственности; 2) ор1 аниза-цию труда представительных и исполнительных органов, должностных лиц ме-

1 Ст. 1 Трудового Кодекса Российской Федерации. М., 2002.

* Ст. 6 ФЗ "Об общих прищшпах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12. 08. 1995 года.

стного самоуправления; 3) повседневное управление муниципальной собственностью; 4) вопросы возникновения, закрепления, развития муниципальной собственности в сфере предметов ведения муниципального образования.

Вторая глава "Разделение и кооперация труда по управлению муниципальной собственностью (предметно-субъектный состав)" включает в себя вступительную часть и три параграфа.

Во вступлении предлагается рассматривать разделение и кооперацию труда органов и должностных лиц местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью в качестве важнейшего направления их деятельности. Разделение труда - распределение полномочий (прав и обязанностей) между представительными, исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Кооперация труда - непосредственное следствие разделения труда. Чем глубже разделение труда, тем шире его кооперация. В качестве главной задачи муниципального образования по внедрению рациональных форм кооперации труда в деятельности органов местного самоуправления автор называет, прежде всего, планомерное установление и сознательное поддержание оптимальной пропорциональности отдельных видов специализированного труда, установление связей между служащими муниципального образования по управлению муниципальной собственностью. Кооперация труда ярко выражена в полномочиях представительных органов местного самоуправления, где также присутствует и разделение труда. Изучение практики работы органов местного самоуправления позволило автору сделать вывод о том, что необходимо проводить работу по комбинации форм разделения и кооперации труда.

В первом параграфе "Роль представительных органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью" автор обращает внимание на тот факт, что представительные органы могут разрешать все основные вопросы местного значения в соответствии с закрепленными уставами муниципальных образований разграничением полномочий между ними и исполнительными органами.

При разделении труда между основными субъектами муниципального управления предлагается использовать предметный и функциональный принципы.

Разделение труда по предметному принципу означает закрепление за представительным и исполнительным органом определенного круга вопросов, которые они решают в рамках единых предметов ведения. На основе анализа законодательства и большинства уставов муниципальных образований за представительным органом местного самоуправления обычно закрепляется фиксированный круг вопросов и устанавливается общее правило, согласно которого все другие вопросы, отнесенные к ведению муниципального образования, решаются исполнительным органом.

Разделение труда между представительным и исполнительным органом местного самоуправления по функциональному принципу означает, что за каждым из них закрепляются определенные функции (нормотворческая, распорядительная, исполнительная, организационная, контрольная и др.). Представительные органы осуществляют управление муниципальной собственностью в рамках общих и специальных, основных и дополнительных функций.

Для реализации своих функциональных обязанностей в сфере управления муниципальной собственностью представительные органы местного самоуправления наделяются властными полномочиями, которые могут быть направлены на организацию своей работы, а также регулирование отношений на территории муниципального образования.

Формами работы представительных органов, в которых происходит кооперация труда депутатов, являются их заседания, деятельность созданных ими комиссий и комитетов. К числу важнейших функций заседаний представительных органов местного самоуправления относятся: формирование руководящих органов, принятие решений по основным вопросам управления муниципальной собственностью, осуществление контроля.

Анализируя кооперацию труда депутатов представительных органов местного самоуправления, автор выделяет следующие ее стадии: планирование

работы, организацию и регулирование деятельности структурных подразделений по управлению муниципальной собственностью, контроль за исполнением своих решений. В деятельности комиссий и комитетов представительных органов местного самоуправления, наряду с кооперацией труда автор отмечает и элементы разделения труда, где каждый депутат, выражая свою и своих избирателей волю, участвует не только коллегиально, но и индивидуально в управлении объектами муниципальной собственности.

Во втором параграфе "Функции и полномочия исполнительных органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью" акцентируется внимание на том, что основное бремя непосредственного управления муниципальной собственностью в решении текущих вопросов в этой области ложится на исполнительные органы местного самоуправления (местные администрации) в соответствии с разделением труда между ними и представительными учреждениями. Кооперация труда проявляется в создании специализированных подразделений исполнительного органа, работе коллегий при главе муниципального образования, аппаратных, оперативных совещаниях, а также других формах управления муниципальной собственностью.

Характеризуя местную администрацию в целом, автор приходит к выводу, о ее двуединой сущности. Понятие местной администрации можно рассматривать в узком и широком смысле. В узком смысле местная администрация -это монократический исполнительно-распорядительный орган общей компетенции, выборный глава администрации, либо другое выборное лицо, осуществляющее его функции. Компетенция Администрации имманентно входит в компетенцию главы администрации. И только в силу невозможности ее выполнения одним лицом, создаются разнообразные специализированные подразделения, которые и наделяются главой администрации соответствующими полномочиями. Возникает понятие Администрации в широком смысле - как единство монократического органа общей компетенции (главы администрации) и системы специализированных структурных подразделений, ему подчиненных и подконтрольных.

Разделение труда между структурными подразделениями в области управления муниципальной собственностью осуществляется актами главы администрации в форме постановлений, распоряжений, положений, инструкций и других документов. Структурные подразделения администрации (комитеты, управления, отделы, департаменты) создаются по функциональному или отраслевому принципу, в рамках которых происходит разделение и (или) кооперация труда служащих муниципального образования.

Анализируя законодательство, уставы муниципальных образований автор отмечает, что за исполнительными органами местного самоуправления в области управления муниципальной собственностью закреплена главным образом -исполнительно-распорядительная функция, которая носит властный характер и имеет два направления. Первое прослеживается внутри самой администрации и заключается в том, что муниципальные служащие, иные ее работники обязаны подчиняться решениям, приказам руководителей структурных подразделений администрации в соответствии с их компетенцией. Второе направление выходит за рамки администрации и распространяется на определенный или неопределенный круг участников отношений на территории муниципального образования.

Нормотворческая деятельность исполнительных органов местного самоуправления носит ограниченный характер и распространяется главным образом на регулирование отношений по управлению и распоряжению муниципальной собственностью в системе своих подразделений.

Контрольная функция исполнительных органов местного самоуправления в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью обеспечивает реализацию и исполнение законодательства в этой области, а также решений исполнительных и представительных органов.

Исследуя структуру исполнительных органов местного самоуправления, автор выделяет, прежде всего, группу руководящих должностных лиц (глава муниципального образования, его заместители, управляющий делами). Характеризуя правовой статус главы муниципального образования в сфере управле-

ния муниципальной собственностью, следует принимать во внимание признаки выборного должностного лица местного самоуправления. Его полномочия можно условно разделить на: общие и специальные. В рамках общих полномочий он может решать вопросы управления муниципальной собственностью. Специальные полномочия могут быть предусмотрены различными нормативными актами, уставом муниципального образования (например, решение вопросов создания, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий).

Говоря о деятельности исполнительных органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью, автор обращает внимание на то, что она самым тесным образом связана с процессом приватизации объектов муниципальной собственности. В соответствии с законодательством, в районах (кроме района в городе), в городах (кроме городов районного подчинения) создаются специальные подразделения по управлению и распоряжению муниципальной собственностью (комитеты; фонды; управления по распоряжению объектами муниципальной собственности и т. п.). Их главной задачей является эффективное управление муниципальным имуществом, нежилым фондом, находящимся в муниципальной собственности, муниципальной долевой собственностью (акциями, долями, вкладами) и иным муниципальным имуществом. Для этого они разрабатывают нормативные и распорядительные документы по вопросам управления имуществом; готовят проекты решений по вопросам создания реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий, а также ведут реестр муниципального имущества, муниципальных предприятий и учреждений.

В третьем параграфе "Муниципальные унитарные предприятия и учреждения" автор обращает внимание на то, что муниципальные унитарные предприятия (учреждепия) сосредотачивают в себе функции оперативного управления конкретными объектами муниципальной собственности. Через них решаются задачи удовлетворения коммунально-бытовых, социально-культурных и иных потребностей населения. Для обеспечения функционирования муници-

пального унитарного предприятия (учреждения) необходима определенная расстановка работников и наделение каждого из них конкретными трудовыми функциями. Эти задачи реализуются путем выбора соответствующих форм разделения труда, где предполагается и кооперация труда работников, выполняющих отдельные части работы для достижения общей конечной цели. Для осуществления трудового процесса в муниципальных унитарных предприятиях (учреждениях) необходима определенная организация и обслуживание рабочих мест. Важным элементом организации труда в рассматриваемой сфере отношений является установление приемов и методов, благодаря которым может быть выполнен конкретный вид работы. Исследование системы организации труда в муниципальных унитарных предприятиях (учреждениях) позволяет сделать вывод о гам, что ее неотъемлемой частью являются условия, меры по стимулированию труда, установление соответствующих режимов труда и отдыха, подготовка кадров, уровень их квалификации и состояние трудовой дисциплины.

Организация труда в муниципальных унитарных предприятиях (учреждениях) в рамках определенного трудового коллектива представляет собой систему использования живого труда, обеспечивающую его функционирование с целью эффективного управления объектами муниципальной собственности.

По мнению автора, представляется малоэффективным с позиции управления муниципальной собственностью наделение в некоторых муниципальных образованиях главы администрации и председателя департамента имущественных отношений равными полномочиями в сфере назначения и освобождения руководителей унитарных предприятий (учреждений). Следует обратить внимание также и на тот факт, что создается порочная практика смешения правовых режимов использования муниципального имущества, закрепленного за муниципальными унитарными предприятиями (учреждениями).

В третьей главе "Муниципальный служащий как субъект управления муниципальной собственностью" рассматриваются вопросы "Управленческий труд и муниципальная служба" (§1); "Управление муниципальной собственностью - разновидность трудовой деятельности муниципальных служащих" (§2).

В первом параграфе автор исследует категории "управленческий труд" и "муниципальная служба". Анализ литературных Источников последнего десятилетия говорит о том, что категория - "управленческого труда" в юридической литературе фактически отсутствует. Обращение к работам ученых советского периода, в свою очередь, показало, что в действительности она была предметом исследования целой науки, которая так и называлась - "Научная организация труда" (НОТ), в рамках которой выделялась и "Научная организация управленческого труда" (НОУТ).

На основе анализа работ отечественных и зарубежных ученых автор предлагает категорию труда классифицировать: 1) по функциональной направленности в сфере управления на труд - управленческий (характерен высшим должностным лицам); управленческо-исполнительский труд (заместители глав муниципальных образований, руководители структурных подразделений органов местной власти); исполнительский труд (специалисты структурных подразделений местной власти); 2) в зависимости от количества и организационно-правового статуса участвующих в нем лиц на коллективный и личный труд; 3) в зависимости от сферы применения на труд в публичных и частных организациях, труд индивидуальных предпринимателей, где особый интерес вызывает соотношение управленческого труда и менеджмента. В настоящее время многими учеными допускается их отождествление. Исследование источников по экономике и праву определило позицию автора в том, что названные категории необходимо разграничивать по ряду причин: а) различие между менеджментом и управлением подтверждается как содержанием самих терминов, так и многими литературными источниками; б) все хозяйствующие субъекты независимо от организационно-правовой формы преследуют одну цель - получение прибыли, т. е. к ним применима категория "менеджмент". Главное действующее лицо менеджмента - менеджер однозначно трактуется отечественными словарями, как управляющий в коммерческой организации; в) что же касается соотношения публичных образований и хозяйствующих субъектов, то здесь также можно отметить их несовпадение. Для муниципальных образований, органов местного

самоуправления характерна категория "управление", которая преследует в каче-

t

стве главной цели решение вопросов местного значения, повышение благосостояния своих жителей. Даже по мнению американских ученых термин "менеджмент" применим ко всем типам организаций, но когда речь идет о публичных органах любого уровня используется термин "public administration" -общественное управление.

В качестве определения управленческого труда в современном понимании предлагается считать деятельность органов власти и (или) должностных лиц, организующая определенное поведение субъектов общественных отношений в различных сферах общественно-полезной деятельности с целью эффективного функционирования соответствующей организационно-правовой структуры (формы).

Анализ законодательства, литературных источников позволил автору определить признаки муниципальной службы, соотнести их с категорией "управленческою труда", а также рассмотреть ее с объективной и субъективной стороны. В объективном смысле муниципальная служба - это система правовых норм, регулирующая общественные отношения в сфере деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, связанные с поступлением на муниципальную должность муниципальной службы, ее прохождением и прекращением. В субъективном - представляет собой профессиональную деятельность на муниципальных должностях муниципальной службы лиц, занимающих оплачиваемые из местного бюджета невыборные должности в органах местного самоуправления и реализующих принадлежащие муниципальному образованию права и обязанности.

Между категориями "управленческий труд" и "муниципальная служба" автор проводит прямую и обратную связь, заключающуюся в том, что задачи, стоящие перед муниципальной службой реализуются через профессиональную деятельность муниципальных служащих. Муниципальные служащие в свою очередь, как и муниципальная служба неразрывно связаны с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ. В непосредст-

венной деятельности муниципальных служащих находят реальное воплощение задачи и функции органов местного самоуправления; поскольку в их должностях отражаются полномочия соответствующих органов местного самоуправления, они неотрывны от их структуры и в то же время имеют целью организацию кадрового состава органа местного самоуправления.

Управленческий труд характерен представителям публичных органов власти (в нашем случае - муниципальным служащим) и входит в состав предметов - трудового и муниципального права. По содержанию муниципальная служба совпадает с управленческим трудом, т. к. особенности управленческого труда в целом характерны особенностям труда муниципальных служащих. По форме - муниципальная служба не совпадает с управленческим трудом, т. к. управленческий труд возможен в различных сферах деятельности человека. Муниципальная служба не относится к сфере менеджмента, которому характерен частно-правовой характер деятельности. Она лишь свойственна публично-правовым образованиям.

Во втором параграфе делается вывод о том, что правовое регулирование труда муниципальных служащих было предметом исследования многих ученых. Однако, введение в действие Трудового кодекса Российской Федерации заставляет по-новому взглянуть на трудовые и иные, связанные с ними отношения, возникающие между органами местного самоуправления и муниципальными служащими в области управления муниципальной собственностью. Основной закон в сфере труда усиливает отраслевую принадлежность норм, предотвращая возможность решать вопросы, относящиеся к трудовым отношениям, с помощью гражданского права.

В органах местного самоуправления контингент муниципальных служащих в зависимости от характера и объема полномочий традиционно подразделяется на две группы: руководители и специалисты.

Управление объектами муниципальной собственности, по мнению диссертанта, входит в трудовые функции всех без исключения муниципальных служащих отраслевых звеньев администрации муниципального образования

(управления образования, здравоохранения, социальной защиты населения и т. п.), хотя и в различных объемах. Доминирующее положение в управлении объектами муниципальной собственности занимает специализированное подразделение (департамент имущественных отношений; комитет по управлению муниципальной собственностью и т. п.).

Характеризуя трудовую правосубъектность муниципального служащего в области управления муниципальной собственности, автор, прежде всего, исследует законодательное определение, в котором обращает внимание на его минимальный возраст - 18 лет. Учитывая, что деятельность муниципального служащего должна быть профессиональной, осуществляться на постоянной основе, в порядке, определяемом уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации, которую может выполнить человек, владеющий комплексом специальных теоретических знаний и практических навыков, приобретенных в результате специальной подготовки. Целесообразно на законодательном уровне повысить требования в части образования к кандидатам на выборные муниципальные должности; а к кандидатам на иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора по общему правилу увеличить возрастной ценз, хотя бы до уровня выборных должностных лиц муниципального образования.

Далее в диссертации подчеркивается, что трудовая правосубъектность муниципальных служащих в сфере управления муниципальной собственностью имеет особое значение не только для повышения эффективности органов местного самоуправления, но и для жителей конкретного муниципального образования в целом. Объясняется это тем, что решение о дальнейшей судьбе объекта (объектов) муниципальной собственности формируется и проходит как через внутреннюю волю ответственного за это муниципального служащего (осознания настоящего и возможных правовых последствий принятого решения), так и внешнее его волеизъявление. По мнению диссертанта, необходимо уделять особое внимание трудовой правосубъектности тех муниципальных служащих,

которые занимают ключевые посты муниципальной службы по управлению объектами муниципальной собственности.

Формы и методы управления муниципальной собственностью муниципальными служащими в своей основе обусловлены функциями органов и должностных лиц местного самоуправления. Традиционно различают экономические, административные и идеологические методы управления, в рамках которых может быть множество частных. Названные способы управления муниципальной собственностью для достижения положительного эффекта должны, по мнению автора, реализовываться в комплексе.

Особенности труда муниципальных служащих по управлению муниципальной собственностью связаны: с владением, пользованием и распоряжением материальными ценностями; достаточно глубоким правовым регулированием (в области приватизации, аренды, публичных торгов и др.); с необходимостью более жесткого контроля, за их работой, как со стороны руководства администрации, гак и представительного органа.

В заключение диссертационного исследования подводятся итоги проведенного анализа и формируются обобщающие положения.

ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИИ ОПУБЛИКОВАНЫ В СЛЕДУЮЩИХ РАБОТАХ СОИСКАТЕЛЯ:

1. Муниципальная собственность и местное самоуправление // Состояние и перспективы развития Российского общества, государства и права: Тезисы докладов научной конференции. Пермь, 1998. С. 111-113.

2. Основные проблемы по управлению муниципальной собственностью // Негосударственное образовательное учреждение в системе профессиональной подготовки кадров высшей квалификации: Сборник тезисов и докладов. Пермь, 1998. С. 67-69.

3. Правовое регулирование управления муниципальной собственностью // Современные проблемы управления, экономики и права: Сборник научных трудов. Пермь, 1999. С. 27 - 31.

4. Некоторые аспекты правового регулирования управления муниципальной собственностью // Проблемы становления современного гражданского общества и правового государства: Вестник Юридического института МВД России. Вып. 4. М.; Пермь: ЮИ МВД России. 2000. С. 166 - 171.

5. Управление муниципальной собственностью (правовой аспект) // Юридическая наука в современном мире: фундаментальные и прикладные проблемы: Сб. научных трудов юридического факультета. Ч. 2. Пермь, 2000. С. 39 - 52.

6. Местное самоуправление и муниципальная собственность // Предпринимательство в России: опыг, проблемы, уроки: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. Ч. 1. Санкт-Петербург, 2001. С. 24 - 34.

7. Социально-правовые и материально-финансовые гарантии муниципальной службы // Проблемы становления правового государства в современной России: Тезисы докладов и выступлений участников научно-практической конференции. Краснодар, 2001. С. 128 - 131.

8. Экономическая основа как базовая категория местного самоуправления // Экономика и право на современном этапе: проблемы, поиски, решения: Сборник статей и тезисов научно-теоретической конференции. Пермь, 2002. С. 13 -17.

9. Понятие основ местного самоуправления // Права человека в России: правовые и экономические аспекты: Сборник статей: в 2 ч. / Пермский филиал Санкт-Петербургского ИВЭСЭП. Ч. 1. Пермь, 2002. С. 25 - 37.

10. Предметно-субъектный состав управления муниципальной собственностью // Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере собственности и практики его применения: Сборник статей межрегиональной научно-практической конференции. Киров, 2003. С. 50 - 68.

С;:ако ъ пзчагь 30.01.С3 г. мы.-.ах б0хР^/15. Э1ъем 54.-изд.я. Тираг 1эС. Ззказ ?спп^ан': СГСУ.

РНБ Русский фонд

2005-4 11304

* Л

■ ^нот

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по праву и юриспруденции, автор работы: Бусыгин, Леонид Иванович, кандидата юридических наук

Введение.

Глава 1. Муниципальная собственность - экономическая основа местного самоуправления. Трудовое право, организация труда, управление.

§ 1 .Концептуальная характеристика основ местного самоуправления.

Экономические основы. Муниципальная собственность.

§2.Становление муниципальной собственности как института муниципального права.

§3. Соотношение организации труда и управления муниципальной собственностью, трудового и муниципального права.

Глава 2. Разделение и кооперация труда по управлению муниципальной собственностью (предметно-субъектный состав).

§1.Роль представительных органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью.

§2.Функции и полномочия исполнительных органов местного самоуправления в управлении муниципальной собственностью.

§3.Муниципальные унитарные предприятия и учреждения

Глава 3.Муниципальный служащий как субъект управления муниципальной собственностью.

§1.У правленческий труд и муниципальная служба.

§2.Управление муниципальной собственностью - разновидность трудовой деятельности муниципальных служащих.

ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

по теме "Вопросы организации труда по управлению муниципальной собственностью"

Актуальность темы диссертационного исследования. Основой устойчивого функционирования демократического государства и социального общества является развитый институт права собственности. Именно возможность реализации своих прав (в том числе и права муниципальной собственности) создает условия, необходимые для обеспечения достойного развития личности, ее экономического благополучия и этического воспитания.

Категория муниципальной собственности появилась в Российском законодательстве сравнительно недавно, когда процесс реорганизации государственной власти и законодательства привел к образованию равноправных субъектов Федерации, а также признанию и конституционному закреплению широких прав местного самоуправления

Вместе с тем, пока мы находимся лишь на начальной стадии формирования комплексного, многоотраслевого института муниципальной собственности. Наряду со многими другими нерешенными проблемами, чрезвычайно важными, особенно в практическом плане, являются новые для нас вопросы организации труда по управлению муниципальной собственностью с использованием последних достижений науки в этой области, т. е. научной организации труда.

Перед муниципальными образованиями, которые признаны российским законодательством новыми субъектами отношений собственности, стоят задачи обретения себя в качестве собственников на деле, главной из которых, безусловно, является задача организации труда по управлению муниципальной собственностью. Ибо, местное самоуправление может оправдать свое социальное предназначение, лишь эффективно управляя муниципальной собственностью, формируя и рационально используя ее, как главный источник удовлетворения социальных потребностей местного населения. В связи с этим исследование организации труда по управлению муниципальной собственностью находится в общем русле социально-экономических преобразований и поиска наиболее эффективных путей реформирования местного самоуправления на современном этапе.

Известно, что в науке есть проблемы, которые недостаточно глубоко исследованы. Так, вопросам научной организации труда много внимания уделялось в науке советского периода. Интерес к этой проблеме возник в начале 20-х годов. Интенсивные разработки продолжались вплоть до начала 30-х годов. Было издано множество специальных журналов, функционировали специализированные институты, писались книги и монографии. Далее внимание ослабело, и о научной организации труда постепенно забыли, ф В конце 60-х годов исследователи вновь вернулись к идее научной организации труда. Активные разработки в этом направлении продолжились с еще большими усилиями, так как стало совершенно ясно, что в условиях бурного научно-технического прогресса, огромного все увеличивающегося потока информации без научной организации труда не обойтись. Тем не менее, к началу ^ 80-х годов к научной организации труда внимание ослабело. Можно сказать, что если в сфере производства результаты исследования пользовались вниманием, то в области государственного управления в центре и на местах остались не востребованными. Напоминанием об этом периоде остались частично реализованные планы научной организации труда, месячные графики работы, нормы ^ времени, нормы выработки и т. д.

Так происходило потому, что централизованная командно-административная система, построенная на методах волюнтаризма, в сфере государственного управления не нуждалась в научной организации труда.

В рыночной системе условия изменились. Законодательно закреплено ф право народа осуществлять свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Поэтому вновь создаются предпосылки для реализации идей научной организации труда в сфере государственного и муниципального управления.

В настоящее время усилия ученых больше направлены на разработку теории менеджмента, которая не восполняет пробела, поскольку в значительной мере не применима к государственному и муниципальному управлению и не охватывает всех аспектов научной организации труда в этой области.

Таким образом, на сегодняшний день теоретические разработки, касающиеся научной организации труда в сфере государственного и муниципального управления, практически отсутствуют и все основополагающие категории, связанные с организацией труда по управлению муниципальной собственностью, либо не упоминаются вовсе, либо определяются достаточно противоречиво и бессистемно.

Недостаточность научного, теоретического материала, противоречивость и бессистемность федеральных нормативных актов в области регулирования отношений муниципальной собственности обусловливают в числе других причин вынужденную "самодеятельность" органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов федерации в данной сфере общественных отношений.

Такая "самодеятельность" является в целом положительным элементом федеративных и самоуправленческих начал политико-правового строительства в государстве. Но при низком уровне правовой культуры и правосознания в обществе и органах власти различного уровня приводит либо к прямому нарушению федеральных законодательных актов и ущемлению прав граждан и муниципальных образований, либо к появлению порочных, с точки зрения юридической техники, оспоримых, нецелесообразных, неэффективных, бездействующих нормативных актов, включая область организации труда.

Необходимость совершенствования всей управляющей системы в области муниципальной собственности вызывает потребность в целостном подходе к исследованию деятельности органов, должностных лиц местного самоуправления, во взаимодействии всех его элементов как единой системы. Подобное системное исследование невозможно в рамках отдельных отраслевых наук, занимающихся изучением некоторых аспектов управления муниципальной собственностью. Управление муниципальной собственностью одновременно находится в сфере трудового и муниципального права, а также и других отраслей права.

Именно поэтому для юридической науки в целом, науки муниципального и трудового права в частности, представляется весьма актуальным систематизировать накопленные теоретические знания в сфере муниципальной собственности, организации труда по ее управлению, проанализировать имеющиеся нормативно-правовые акты, регулирующие данную область общественных отношений.

Объектом исследования являются отношения организации труда по управлению муниципальной собственностью.

Роль управленческого труда по своему содержанию значительно превосходит любой другой вид труда, в частности труда в области материального производства. Все дело в том, что управленческий труд более всего социален, поскольку субъект управленческой деятельности — человек - здесь исключительно отчетливо выступает как личность и как член коллектива (представительного или исполнительного органа местного самоуправления), общества в целом. Он вовлечен в сложнейшие управленческие отношения, наиболее тесно переплетающиеся со всеми другими общественными отношениями как внутреннего, так и постоянно изменяющимися отношениями внешнего уровня, которые охватить рамками одного исследования представляется невозможным.

Кроме того, организация труда по управлению муниципальной собственностью охватывает множество вопросов частного характера: разделение и кооперацию труда, формы и методы труда, нормирование труда, организацию помещений и рабочего места, психофизиологические аспекты труда и т. д., которые охватить в одном исследовании практически нереально. Поэтому автор в своей работе основное внимание уделяет теоретическим и правовым вопросам понятия и соотношения труда и управления муниципальной собственностью, трудового и муниципального права, управленческого труда и муниципальной службы, разделению и кооперации труда, а также характеристике муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, механизму деятельности органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и учреждений по управлению объектами муниципальной собственности. В число главных составляющих предмета исследования входят также отношения по организации труда муниципальных служащих как субъек0 тов управления муниципальной собственностью, вопросы управленческого труда и менеджмента.

Рассматриваемая проблематика, учитывая комплексный характер указанных отношений, исследуется автором не столько с традиционной точки зрения конституционного, административного, гражданского и других отраслей права, ф сколько, в первую очередь, с позиции трудового и муниципального права.

Степень научной разработанности темы.

Проблему научной организации труда в целом нельзя считать абсолютно новой для отечественной науки. Однако, правовые аспекты организации труда по управлению муниципальной собственностью тема глубоко не изученная, а некоторые вопросы исследуются впервые. Законодательство первых лет советской власти содержало понятие "муниципализированная собственность", которая в дальнейшем, в процессе национализации, трансформировалась в государственную собственность. Возрождая традиции русского земства и местного самоуправления, институт муниципальной собственности становится объектом % исследования современных ученых-правоведов, тем более, что муниципальная собственность имеет место в действующем законодательстве.

Тем не менее, как объект правового регулирования управление и организация труда, муниципальная собственность в их единстве изучены мало. Имеет место стереотип восприятия муниципальной собственности как разновидности ^ государственной, что отчасти связано с недостаточным определением статуса и правового положения субъектов права муниципальной собственности в законодательстве Российской Федерации. Остается слабой законодательная база, регулирующая процесс разграничения государственной собственности и формирования объектов муниципальной собственности.

В современной правовой науке мало теоретических разработок в области отношений организации труда по управлению муниципальной собственностью. Несмотря на имеющиеся публикации, затрагивающие различные аспекты муниципальной собственности, теоретические взгляды авторов не носят концептуального, системного характера, не определены базовые дефиниции, касающиеся данных сфер общественных отношений. Пока нет цельной, отличающейся внутренним единством и согласованностью со смежными отраслями доктрины муниципальной собственности, охватывающей, в том числе, вопросы организации труда по управлению данным видом собственности.

Таким образом, отсутствие теоретических разработок в области организации труда по управлению муниципальной собственностью, с одной стороны, существующие на практике пробелы нормативно-правового характера в регулировании института муниципальной собственности, с другой стороны, определили необходимость разработки данной темы диссертационного исследования.

Цели и задачи диссертации.

Исследование отношений организации труда по управлению муниципальной собственностью проводится с целью определения наиболее эффективных форм и методов воздействия на эти отношения, а также достижения максимального социального результата от использования муниципального имущества. Для реализации поставленной цели, в процессе исследования решаются следующие задачи, очерченные (в своей основе) рамками предложенной структуры диссертационной работы:

- рассмотрение теоретических и прикладных проблем формирования основ местного самоуправления, определения в их числе экономической основы. На базе современного подхода к понятию собственности предлагается характеристика муниципальной собственности как института муниципального права;

- анализ многоуровневой структуры нормативно-правовой базы управления муниципальной собственностью;

- исследование вопросов соотношения организации труда и управления муниципальной собственностью;

- разделение и кооперация труда в системе местного самоуправления по владению, пользованию и распоряжению объектами муниципальной собственности;

- исследование правосубъектности органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий и учреждений, муниципальных служащих в сфере управления муниципальной собственностью;

- формулирование предложений по совершенствованию действующего % законодательства, нормативных актов органов местного самоуправления в целях повышения эффективности труда по управлению муниципальной собственностью.

Методология и методика исследования.

Ведущую тенденцию развития современной науки составляет углубление междисциплинарных исследований актуальных проблем. Проблематика местного самоуправления является той реальностью, которая познается методами самых разнообразных отраслей научного познания в рамках общего диалекти-ко-материалистического подхода.

Основным методом, используемым диссертантом при исследовании про-^ блем, является системный подход, как одно из методологических направлений современной науки. Эффективность системного подхода достигается благодаря его многоаспектности и единству в процессе изучения вопросов, связанных с объектом исследования. Системный подход как цельная научная методология, разработанный и применяемый в естественных науках, в настоящее время ши->41 роко используется и в социальных исследованиях, в том числе - в исследовании правовых явлений, благодаря своей объективности. Возможности системной методологии в раскрытии многоуровневых и многообразных отношений собственности и их правового регулирования в конкретной действительности обеспечивает универсальность данного подхода, а также его широкое применение в исследовании социально-правовых явлений. Системный подход в праве дает возможность выявить основы местного самоуправления, структуру правовых основ управления, их регулирующую роль, которая выражается в социальной направленности, поэтому наряду с системным подходом в исследовании широко применяется социологический метод, связанный со спецификой права как социального феномена жизни общества, который наполнен экономическим, политическим, культурным и нравственным содержанием.

Системный и социологический подходы в исследовании неразрывно связаны с такими общефилософскими методами как метод анализа и синтеза.

Методологическая основа исследования дополняется специальными методами, такими как сравнительно-правовой, нормативно-логический, историко-юридический, структурно-функциональный, методом восхождения от абстрактного к конкретному, формализации,1 от общего к частному и другими.

Информационная база.

В качестве информационной базы при работе над настоящим диссертационным исследованием автором использовались: 1) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации; 2) российские правовые нормативные акты, а также действующие (или действовавшие) на территории РФ правовые нормативные акты Союза ССР; 3) материалы судебной практики; 4) нормативные правовые акты субъектов федерации, нормативные акты органов местного самоуправления городов Перми, Кирова и Екатеринбурга, Ижевска, Нижнего Новгорода и Челябинска, а также Москвы и Санкт-Петербурга; 5) положения индивидуальных трудовых договоров (контрактов) с муниципальными служащими, руководителями муниципальных унитарных предприятий и учреждений; 6) правовые акты иностранных государств; 7) энциклопедические издания, словари; 8) данные статистических исследований; 9) публикации в периодической печати, материалы научных и практических конференций, авторефераты диссертаций; 10) теоретическую основу исследования составили научные работы по теории государства и права, конституционному, административному, гражданскому, трудовому, муници

1 См.: Казимирчук В. П. Право и методы его изучения. М., 1965. С. 74. пальному иным отраслям права, менеджменту, а также по философии, психологии, социологии ученых 19-го, первой половины 20-го века - Алексеева Н. Н., Беляева И. Д., Бегичева Б. К., Булгакова С. Н., Велихова JI. А., Гнейста Р., Гра-довского А. Д., Коркунова Н. М., Лазаревского Н. И., Мейера Д. И., Свешникова М. И., Шершеневича Г. Ф., а также труды ученых второй половины 20-го, начала 21-го века - Александрова Н. Г., Афанасьева В. Г., Авакьяна С. А., Бах-раха Д. Н., Брагинского М. И., Бугрова JI. Ю., Варламовой Ю. В., Веберса Я. Р., Выдрина И. В., Гастева А. К., Гонцова Н. И., Гуева А. Н., Гусова К. Н., Дмитриева Ю. А., Киселева И. Я., Кутафина О. Е., Кокотова А. Н., Казанчева Ю. Д., Короткова Э. М., Лившица Р. 3., Маврина С. П., Манохина В. М., Молодцова М. В., Москалева А. В., Орловского Ю. П., Пашерстника А. Е., Писарева А. Н., Питера Л. Дж., Попова Г. X., Постового Н. В., Пылина В. В., Реутова В. П., Сергеева А. П., Суханова Е. А., Толстого Ю. К., Толкуновой В. Н., Торшенко А. А., Тихомирова Ю. А., Уткина Э. А., Фадеева В. И., Федяева Д. А., Хохлова Е. Б., Худяковой С. С., Чиркина В. Е., Шайхатдинова В. Ш., Широкова А. Н., Шугриной Е. С., Щенниковой Л. В., Эйрияна А. В., Явича Л. С. и других.

Научная новизна исследования.

Научная новизна исследования определяется самим подходом к исследованию поставленных вопросов, понимания муниципальной собственности как экономической основы местного самоуправления, анализа сущности, социально-экономических и правовых характеристик муниципальной собственности, широкого подхода к организации управленческого труда.

В работе предложены основные дефиниции, связанные с правовой категорией муниципальной собственности, организации труда и управления. Указанные определения, с одной стороны, являются традиционными для классической цивилистики и, с другой стороны, отражают взгляды современного законодателя на вопросы собственности и муниципального строительства.

Это позволило по-новому подойти к системе управления объектами муниципальной собственности, базирующейся на сочетании имущественно-стоимостных и властно-управленческих, публичных и частных, представительных и исполнительных начал в механизмах управления муниципальной собственностью и организации труда.

Новизна исследования была обеспечена также тем, что управление муниципальной собственностью рассматривается с позиции прямого действия норм различных отраслей права, регламентирующих сложно-структурную систему отношений собственности и управления ее объектами, как единого организационно-правового механизма реализации муниципальной экономической власти и самостоятельного осуществления органами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и учреждениями полномочий собственника. Межотраслевой анализ позволил выделить муниципально-правовой уровень, как интегративный уровень регулирования отношений собственности и определить его специфику на основе анализа институтов трудового и муниципального права.

На защиту выносятся следующие положения:

- Понятие и система основ местного самоуправления, которая включает в себя: правовые, территориальные, организационные, финансовые и экономические основы местного самоуправления. Институционализация муниципальной собственности в качестве экономической основы местного самоуправления.

- Управление и менеджмент в отношениях собственности однотипные, но не адекватные категории. Организация труда в государственном и муниципальном управлении далеко не охватываются понятием менеджмент.

- Вопросы организации труда по управлению муниципальной собственностью являются предметом науки трудового и муниципального права.

- Организация труда в рассматриваемой области есть составная часть управления муниципальной собственностью.

- Вследствие разделения труда в уставах муниципальных образований за представительными органами важно закрепить четко установленный круг вопросов и зафиксировать правило: все другие вопросы по управлению муниципальной собственностью находятся в ведении исполнительных органов.

- В структуре исполнительного органа целесообразно выделить одно специализированное подразделение и сосредоточить в нем все функции учета и оперативного управления муниципальной собственностью.

- Необходимость повышения на законодательном уровне требований к кандидатам на выборные, а также, замещаемые путем заключения трудового договора, муниципальные должности.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Содержащиеся в диссертации теоретические выводы и практические предложения могут быть использованы в дальнейшей разработке концепции права муниципальной собственности, при подготовке изменений и дополнений действующих, а также новых законодательных и иных нормативно-правовых актов как органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, так и органов местного самоуправления, усилении роли организации труда по управлению муниципальной собственностью. Материалы диссертации могут служить теоретическими и практическими рекомендациями для органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью. Кроме этого, диссертационное исследование может найти применение в учебном процессе при преподавании трудового и муниципального права.

Апробация результатов исследования.

Материалы диссертационного исследования используются автором в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по муниципальному праву, руководстве курсовыми, дипломными и конкурсными работами со студентами юридических факультетов ВУЗов города Перми.

Основные научные результаты, полученные автором в процессе работы над диссертацией, отражены в выступлениях на 10 научных, научно-теоретических, научно-практических межрегиональных, региональных, городских конференциях: "Состояние и перспективы развития Российского общества, государства и права" в Пермском факультете Юридического института МВД РФ и юридическом факультете Пермского государственного университета (г. Пермь, 22 апреля 1998 г.); "Негосударственное образовательное учреждение в системе профессиональной подготовки кадров высшей квалификации" в Западно-Уральском институте экономики и права (г. Пермь, 21 — 22 мая 1998); "Предпринимательство в России: опыт, проблемы, уроки" в Санкт-Петербургском институте внешнеэкономических связей, экономики и права (г. Санкт-Петербург, 19 апреля 2001 г.); "Проблемы становления правового государства в современной России" в Краснодарском филиале Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (г. Адлер, 8-11 октября 2001 г.); "Права человека в России: правовые и экономические аспекты" в Пермском филиале Санкт-Петербургского института внеш-# неэкономических связей, экономики и права (г. Пермь, 21 марта 2002 г.);

Экономика и право на современном этапе: проблемы, поиски, решения" в Западно-Уральском институте экономики и права (г. Пермь, 25 апреля 2002 г.); "Актуальные проблемы совершенствования законодательства в сфере собственности и практики его применения" в Кировском региональном отделении Молодежного союза юристов РФ, Кировском филиале Нижегородской академии МВД РФ, Кировском филиале Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (г. Киров, 10-11 октября 2002 г.).

Некоторые положения диссертационного исследования опубликованы в сборниках научных трудов: Западно-Уральского института экономики и права Ф "Современные проблемы управления, экономики и права" (г. Пермь, 1999 г.); юридического факультета Пермского государственного университета "Юридическая наука в современном мире: фундаментальные и прикладные проблемы" (г. Пермь, 2000); юридического института МВД России "Проблемы становления современного гражданского общества и правового государства" Ф (гг. Москва - Пермь, 2000 г.).

Отдельные положения диссертации апробированы при чтении лекций, проведении круглых столов руководителей органов местного самоуправления Пермской и Кировской областей.

Диссертация обсуждена и одобрена на заседании кафедры конституционного и финансового права Пермского государственного университета.

ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ

по специальности "Трудовое право; право социального обеспечения", Бусыгин, Леонид Иванович, Пермь

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проделанный в настоящей работе анализ общепризнанных принципов и ^ норм международного права и международных договоров Российской Федерации, законодательства бывшего СССР и РСФСР, Российской Федерации и субъектов Федерации, а также локальных нормативных актов ряда муниципальных образований России, научной литературы, посвященной организации труда по управлению муниципальной собственностью позволяет сделать неко-ф торые выводы и обобщения.

В качестве основ местного самоуправления предлагается выделить: правовые, территориальные, организационные, финансовые и экономические. Муниципальная собственность выступает главным связующим звеном экономической основы местного самоуправления.

Организация труда и управление муниципальной собственностью - это * две неразрывно связанные, „о различные сферь, деятельности, требующие согласованного, но раздельного рассмотрения.

Организацию труда следует понимать не только в узком смысле, как труд отдельных категорий работников, предприятий, но и в широком смысле слова, Щ включая в нее организацию труда органов местного самоуправления, а также различные коллективные формы труда. Организация труда является одной из функций управления.

Правоотношения в области организации труда и управления муниципальной собственностью по своей правовой природе являются отношениями р различных отраслей права. Организация труда муниципальных служащих, других работников муниципального образования одновременно составляет предмет и трудового, и муниципального права.

В организации труда по управлению муниципальной собственностью определяющее значение имеет вопрос о разделении и кооперации труда, которые, по сути, составляют фундамент научной организации труда.

Разделение труда по управлению муниципальной собственностью между органами, должностными лицами местного самоуправления предполагает обособление различных видов деятельности, при котором каждый из служащих муниципального образования выполняет какую-либо отдельную, строго определенную часть объема общей работы. Разделение труда - распределение полномочий (прав и обязанностей) между представительными, исполнительными органами и должностными лицами местного самоуправления.

Кооперация труда - непосредственное следствие разделения труда, объединение усилий по управлению муниципальной собственностью. Она ярко выражена в полномочиях представительных органов местного самоуправления, где также присутствует и разделение труда.

Исполнительным органам, прежде всего, характерно - разделение труда по управлению муниципальной собственностью, где требуется четкое закрепление полномочий за каждым структурным подразделением. Кооперация труда проявляется, в свою очередь, в создании специализированных подразделений, работе коллегий при главе муниципального образования, аппаратных, оперативных совещаниях, а также других формах управления муниципальной собственностью.

Анализ законодательства приводит к выводу о том, что оптимальной формы, в полном объеме отражающей весь порядок и процесс перехода права собственности от одного публично-правового образования другому нет. Поэтому представляется необходимым принятие Закона РФ "Об основах формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью в Российской Федерации", который формализует существующий административный порядок передачи собственности от одного публично-правового образования другому, решит имеющие место теоретические и практические проблемы и позволит оптимизировать правовое регулирование в данной сфере.

В определении понятий муниципальная собственность, право муниципальной собственности в объективном и в субъективном смысле диссертант предлагает свои, основанные на анализе действующего законодательства и отражаюицие исторические тенденции правовой доктрины в этой сфере дефиниции.

Представляется обоснованным понимать под термином "субъект муниципальной собственности" всех лиц, участвующих или способных участвовать в правоотношениях по поводу обладания муниципальными образованиями господства над имуществом, а под термином "субъект права муниципальной собственности в узком смысле" - обладателей господства над имуществом, обладателей субъективного права муниципальной собственности. Отсюда объектом муниципальной собственности будет субъективное право муниципальной собственности, а объектом субъективного права муниципальной собственности является имущество, над которым господствует субъект.

Предлагается различать термины "объект муниципальной собственности" и "объект субъективного права муниципальной собственности".

В качестве определения управленческого труда автор предлагается свое, основанное на анализе множества литературных источников определение, соответствующее законодательству Российской Федерации.

Категории "управление" и "менеджмент" следует соотносить как родовое и частное. Целью муниципального управления будет положительное разрешение вопросов местного самоуправления, удовлетворение коллективных интересов и потребностей местного сообщества. Категория "менеджмент" наполнена экономическим содержанием, может быть применима только в отношении управления муниципальными унитарными предприятиями, но не муниципальным образованием.

Предлагается расширить правосубъектность муниципальных служащих, от воли которых зависит решение вопросов владения, пользования и распоряжения объектами муниципальной собственности, на законодательном уровне повысить требования в части образования к кандидатам на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.

К кандидатам на муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора, предлагается увеличить возрастной ценз, хотя бы до уровня выборных должностных лиц муниципального образования, т. е. до 21 года.

Таким образом, исследование институтов муниципальной собственности, муниципальной службы, организации труда по управлению муниципальной собственностью, как составляющих содержание экономических и организационных основ местного самоуправления представляется весьма актуальным и многозначительным. Что же необходимо для развития институтов местного самоуправления? Требуется, как и 150 - 200 лет назад, постоянный анализ, изучение, происходящих в них процессов с позиции всех общественных наук, включая такие правовые науки, как конституционное, трудовое и муниципальное право.

БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ

«Вопросы организации труда по управлению муниципальной собственностью»

1. Нормативные актыШ

2. Конституция Российской Федерации 12. 12. 93.

3. Всеобщая Декларация прав человека 1948 года.

4. Европейская Хартия местного самоуправления // Народный депутат. 1993. № 11.0 4.Конвенция МОТ № 111 относительно дискриминации в области труда изанятий 1958 года.

5. Конвенция МОТ № 151 о защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе 1978 года.

6. Декларация МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда от 19 июня 1998 года.щ.

7. Договор между Российской Федерацией и Республикой Беларусь о равных правах граждан, подписанный в городе Москве от 25. 12. 98.

8. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде РФ" от 24.06.94.ф 9. Федеральный конституционный закон "О судебной системе РФ" от2310.96.

9. Гражданский кодекс РФ части первая, вторая и третья, приняты Государственной Думой РФ 21. 10. 94, 22. 12. 95, 21. 11. 01. с последующими изменениями и дополнениями.

10. Налоговый кодекс Российской Федерации, принят Государственной

11. Думой РФ 16. 07. 98, с последующими изменениями и дополнениями.

12. Семейный кодекс Российской Федерации, принят Государственной Думой РФ 08. 10. 95, с последующими изменениями и дополнениями.

13. Уголовный кодекс Российской Федерации, принят Государственной Думой РФ 24. 05. 96, с последующими изменениями и дополнениями.

14. Земельный Кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства РФ, 29. 10. 2001, № 44, Ст. 4147.

15. Трудовой Кодекс Российской Федерации, принят Государственной Думой РФ 30. 12. 2001.

16. Закон СССР от 9 апреля 1990г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, 1990 г., № 16, Ст. 267.

17. Закон РСФСР "О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям" // Ведомости

18. СНД и ВС РСФСР. 1990. № 26, Ст. 322.

19. Закон РСФСР "О статусе народного депутата местного Совета народных депутатов в РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1990. № 22, Ст. 260.

20. Закон РСФСР "Об обеспечении экономических основ суверенитета РСФСР" // Ведомости ВС РСФСР. 1990. № 22, Ст. 260.

21. Закон РСФСР "О собственности в РСФСР" // Ведомости СНД и ВС

22. РСФСР. 1990. № 26, Ст. 416.

23. Закон РСФСР от 3 июля 1991 года "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР" // Ведомости СНД и ВС РСФСР.ф 1991. №27, Ст. 927.

24. Закон РСФСР от 6 июля 1991г. "О местном самоуправлении в РСФСР" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; 1992. № 46. Ст. 2618; 1993. № 21. Ст. 748.

25. Закон РФ от 31 мая 2002 года "О гражданстве РФ".

26. Постановление Верховного Совета Российской Федерации от 22 июля 1993 года "О создании муниципальных банков в городах" / Российская газета 1993. 30 июля. № 145.

27. Федеральный закон от 21 октября 1994 года "О введении в действие части первой Гражданского Кодекса РФ."

28. Федеральный закон от 5 июля 1995 года "Об основах государственной службы РФ", с последующими изменениями и дополнениями.

29. Федеральный закон от 31 июля 1995 года "Об основах государственной службы в Российской Федерации", с последующими изменениями и дополнениями.

30. Федеральный закон от 12 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с последующими изменениями и дополнениями.