АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции на тему «Юридические коллизии в федеративных отношениях в Российской Федерации: конституционно-правовой механизм преодоления»
На правах рукописи
ПОНОМАРЁВ ВЛАДИМИР ВЛАДИМИРОВИЧ
ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЯХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРЕОДОЛЕНИЯ.
12.00.02 - конституционное право; муниципальное право.
АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата юридических наук
Волгоград 2006
Диссертация выполнена в негосударственном образовательном учреждении высшего профессионального образования Донском юридическом институте
Научный руководитель: доктор юридических наук, доцент Чепурнова Наталья Михайловна
Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор Солдатов Александр Петрович
кандидат юридических наук, доцент Киселёва Алла Васильевна
Ведущая организация - Ростовский юридический институт МВД России
Защита состоится 14 апреля 2006 года в 14.00 часов на заседании регионального диссертационного совета КМ 203.003.01. при Волгоградской академии МВД России по адресу: 400089, г. Волгоград, ул. Историческая, дом 130
С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Волгоградской академии МВД
Автореферат разослан 10 марта 2006 года
Учёный секретарь диссертационного совета КМ 203.003.01. кандидат юридических наук, доцент
В.А.Рудковский
ЛООСА
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.
Актуальность диссертационного исследования. Сложный характер федеративной формы государственного устройства Российской Федерации обусловливает возможность возникновения конфликтов, связанных с осуществлением государственной власти. Конфликтность и противоречия в актах и действиях органов государственной власти приводят к нарушению не только их полномочий, они имеют и иные, более значимые для общества и государства последствия. Органы государственной власти призваны регулировать, защищать и обеспечивать права и свободы человека и гражданина и любая дисфункция в их деятельности отражается негативно на самих функциях государства, а значит и на отдельных гражданах, на защиту и гарантирование прав и свобод которых направлены эти функции.
Коллизионность федеративных правоотношений в Российской Федерации достигла больших размеров в начале и середине 90-х годов XX века. Противоречивость законодательства Российской Федерации стала неотъемлемой чертой и приметой нашего времени, причины которой многообразны и коренятся, в первую очередь, в самих особенностях переживаемого страной периода, в неоднозначности формы сегодняшнего Российского государства, включая все ее составляющие - и форму правления, и государственное устройство, и политический режим. Она нашла своё выражение в принятии субъектами РФ значительного массива правовых актов, прямо противоречащих федеральным законам, федеральной Конституции, игнорировании или открытом противодействии применению многих правовых норм, подписании многочисленных договоров и соглашений, игнорирующих, а иногда и прямо нарушающих Конституцию Российской Федерации и так далее. Примером юридических коллизий в федеративных отношениях являются положения конституций многих республик в 'составе РФ, предусматривавшие в 90-х годах XX века суверенитет республик, их ассоциированное членство в Российской Федерации, право приостанавливать действие актов РФ на территории республики и др., и положения многих двусторонних федеративных договоров прямо нарушающие Российскую Конституцию.
В постсоветской России почти вСе автономии, в которых проживают менее 18% нерусских, но которые занимают 56% ее территории, в одностороннем порядке провозгласили о повышении своего статуса до уровня союзных республик. Такие претензии были закреплены в Конституциях и других законодательных актах. В своем большинстве по принципиальным статьям, касающимся федеративного устройства и национальной политики, они игнорировали Конституцию РФ и федеральное законодательство, вступили с ними в противоречие.
Отправной точкой современного развития федерализма в Российской Федерации стало принятие Конституции РФ 1993года. Конституционно был закреплен принцип равенства субъектов федерации и их равный статус во
3 РОС НАЦИОНАЛЫ!»/.
БИБЛИОТЕКА {
взаимоотношениях с государственными органами. Однако в реальности равноправие субъектов не является очевидным. Это порождает проблемы, когда конституционно равные субъекты федерации не могут определить пределы своей компетенции во взаимоотношениях с другими субъектами, что порождает возникновение юридических коллизий в федеративных отношениях между субъектами.
Конституция Российской Федерации дает основания для передачи широкого круга властных полномочий в регионы. Общее положение о недопустимости противоречий принятых субъектами законов и иных правовых актов федеральным законам по предметам исключительной или совместной компетенции федерации. Этим обусловлена возможность возникновения коллизий в федеративных отношениях, что требует поиска эффективных конституционно-правовых механизмов их предотвращения и преодоления.
Реформа федеративных отношений в Российской Федерации в настоящий момент вступила в новую, весьма важную стадию, предназначение которой - определить, развить и уточнить те политико-правовые механизмы, которые позволят реализоваться конституционному принципу федеративного государства наиболее полно. Иными словами, акцент в государственном строительстве сместился от определения базовых принципов и фундаментальных основ построения федерации, к определению порядка и накоплению политико-правовой практики осуществления федеративных правоотношений.
В этой связи проявляется необходимость развития системы мер, позволяющих разрешать коллизии, возникающие в федеративных отношениях, в том числе с использованием институтов федеративной ответственности и федеративного принуждения, а также форм деятельности по устранению условий возникновения коллизий.
Совершенствование федеративных отношений, гармонизация национальных отношений, обеспечение единого экономического и правового пространства в рамках Российской Федерации признаны важнейшими направлениями в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации1.
Актуальность исследования средств и методов преодоления коллизий в федеративных отношениях обусловлена значительным обновлением правовой системы Российской Федерации в данной сфере. В то же время, лаконичность нормативного регулирования и практики реализации соответствующих институтов обусловливают необходимость доктринального уяснения и развития их положений.
Это предопределяет актуальность исследования проблемы поиска и совершенствования средств и методов преодоления федеративных коллизий
1 Концепция национальной безопасности российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24. Российская газета. 2000. 18 января. № 11
как необходимой предпосылки упрочнения федеративных основ Российского государства, обеспечения единства всех субъектов Российской Федерации, составляющих рациональную общность на уровне государственного целого. Особое значение при этом имеет раскрытие данной деятельности в аспекте конституционных полномочий высших органов государственной власти Российской Федерации по предотвращению и преодолению федеративных коллизий.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации, их органами государственной власти и должностными лицами, определяющие существование России как федеративного и суверенного государства.
Предметом исследования выступает конституционно-правовой механизм преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях, система форм и методов федерального воздействия и санкций.
Цель диссертационной работы состоит в обосновании конституционной природы коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации, комплексном исследовании конституционно-правового механизма их преодоления и выработке рекомендаций по его совершенствованию, включая практику деятельности соответствующих органов государственной власти и нормативную основу функционирования.
Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда более конкретных задач, отражающих логическую последовательность проведенного исследования:
- обосновать конституционно-правовые проблемы юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации;
- выявить факторы и причины возникновения юридических коллизий . в федеративных отношениях и определению основных направлений их
развития, призванных преодолеть конфликтность во взаимоотношениях Российской Федерации и её субъектов;
- определить сущности юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации, выработать понятие юридических коллизий в федеративных отношениях;
- проанализировать конституционно-правовые институты преодоления федеративных коллизий провести их классификацию;
представить авторское понимание механизма преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях;
- выявить недостатки в конституционно-правовом механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях формально-юридического и правоприменительного характера;
- выработать предложения по совершенствованию правовых основ преодоления федеративных коллизий.
Степень научной разработанности темы. В процессе разработки вопросов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе — в трудах по общей теории государства и права,
конституционного (государственного) права и другим отраслям юридической науки. Характер исследования потребовал также привлечения экономической, политической, философской и исторической литературы.
Степень научной разработанности темы комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Прежде всего, диссертант использовал значительный объём трудов зарубежных, дореволюционных российских и советских учёных, посвящённых теории и истории федерализма, таких как А.Гамильтон, Дж. Джей, JI. Корявин, В.И. Лафитский, А.И. Лепёшкин, Д. Мэдисон, А. Токвиль, З.М. Черниловский, О.И. Чистяков, С.Ященко и другие.
Диссертантом широко использовались теоретические работы в области юридической конфликтологии таких учёных как Р. Бернхардт, И.А. Колосова, Е.А. Лукьянова, Н.И Матузов, С.И. Некрасов, О.В. Панфилова, Н.К. Сетунский, Ю.А. Тихомиров, Т.Э. Шуберт, и др.
Особое значение имеют работы, посвящённые как общим, так и более конкретным вопросам теории и практики развития федеративных отношений в Российской Федерации, и проблемам федеративной ответственности следующих авторов: Р.Г. Абдулатипова, В.С, Ажаевой, С. Арутюнова, И.Н. Барцица, В. Бойцовой, Л. Бойцовой, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, В.Г. Вишнякова, Н.М, Добрынина, Г. Ермошина, A.A. Жученко, Б.Б. Задарновского, A.A. Захарова, В.Зорина, Т.Д. Зражевской, В.Е. Иванова, И.Г. Игудина, В.Т. Кабышева, Л.М. Карапетяна, A.B. Киселёвой, Д.А. Ковачёва,
A.A. Кондрашева, В.И. Лафитского, В.Н. Лысенко, C.B. Нарутто, М. Плешовой, В.И. Птицына, В.А. Ржевского, М.С. Саликова, Н.В. Синюкова, Т.В. Синюковой, Н.С. Соколовой, Б.А. Страшуна, И.А. Умновой, Т.М. Фадеевой, А.Н. Черткова, В.Е Чиркина, Б.С. Эбзеева Ю.Ф. Ярова, и др.
При исследовании роли конституционной юстиции большое значение имели работы, посвящённые организации и деятельности конституционных судов, а также анализу практики Конституционного Суда Российской Федерации таких авторов как М.К. Ажахова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.О. Елеонский, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, Т.Г. Морщакова, Ж.И. Овсепян, Н.М. Чепурновой, Ю.Л., Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.
В процессе исследования российского федерализма весьма ценным было использование трудов зарубежных учёных, посвящённых общетеоретическим вопросам федерализма и анализу современного российского федерализма - Р. Бернхардта, П. Гобла, Д. Елазара, М. Злоткина,
B. Мусена, С. Солника, Г.А. Тэрра, П. Хенза и др. Кроме того, автором были изучены диссертационные исследования по данной и смежным тематикам таких авторов, как Б.А. Барганджия, Э.Р. Доржиев, М.В. Золотарёва, Л.М. Карапетян, A.B. Киселёва, И.А. Умнова, В.И. Ульянов и др.
Однако рассмотрение в литературе отдельных сторон исследуемой проблемы не исключает необходимость дальнейших теоретических обобщений и комплексного анализа вопросов построения российского
федерализма, выявления средств и способов обеспечения эффективного преодоления федеративных коллизий
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Приказы руководителей Министерств и ведомств Российской Федерации, конституции, уставы и законодательные акты субъектов Российской Федерации,
В диссертации использована судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Методологическая основа исследования предполагает отказ от использования всеохватывающей идеологии в раскрытии общественных процессов, как единственно верного подхода к пониманию истории, и используется ряд общенаучных методов: переход от общего к особенному и конкретному, сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов, индуктивный и дедуктивный подходы к исследованию, метод социологического анализа. Наряду с этим использованы специфические частно - научные методы такие как: системного, функционального анализа, сравнительного исследования, исторического и логического подходов и другие.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании причин и условий возникновения юридических коллизий в федеративных отношениях, обосновании конституционно-правовых основ и механизма их преодоления. Дано авторское видение конституционной природы юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации и механизма их преодоления через призму государственного суверенитета России. Выработано авторское обоснование конституционно-правовой правой природы федерального вмешательства, механизма преодоления федеральных коллизий и федеральных санкций.
Научная' новизна также характеризуется основными положениями выносимыми на защиту:
1. Выделены главные черты федеративных коллизий, определяющие их сущность, содержание и значение в федеративном государстве. Предложено определение федеративной коллизии как частной разновидности юридической коллизии, под которой, по мнению диссертанта, следует понимать фактическое противоречие между нормативными актами и (или) действиями различных органов или должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и (или) её субъектов, в сфере федеративных правоотношений.
2. Обоснована позиция, в соответствии с которой федеративные коллизии имманентно свойственны государствам с федеративной формой правления, поскольку отсутствие жёсткой субординации между различными уровнями власти предполагает возможность противоречия интересов и формальной коллизии актов органов государственной власти федерации и её субъектов.
3. Выявлены факторы и причины возникновения юридических коллизий в федеративных отношениях, предложена авторская их классификация: причины формально-юридического характера, связанные с недостатками правового регулирования соответствующих сфер общественных отношений; причины связанные с неэффективной практической реализацией нормативных положений; причины общесоциального, политического и культурного характера; причины субъективного характера.
4. Предложена система принципов, на которых должна основываться вся государственно - властная деятельность по преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях: государственного суверенитета Российской Федерации, которым обусловлено правовое установление механизма преодоления федеративных коллизий и определение средств федерального вмешательства, верховенства Конституции РФ и законности, равноправия субъектов, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами федерации и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти, недопустимости ущемления прав и законных интересов иных субъектов РФ и принцип гласности, учёта специфики субъекта, соразмерности правовых средств преодоления федеративных коллизий.
5.Предложена классификация юридических способов преодоления федеративных коллизий по различным основаниям. В системе мер преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях выделены согласительные процедуры, превентивные, пресекательные, обеспечительные, восстановительные меры и меры конституционно-правовой ответственности. Дана классификация федеральных санкций, к ним отнесены отмена или приостановления действия акта, признание актов органов государственной власти недействующими или недействительными, отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа, временное осуществление бюджетных полномочий, преобразование субъекта федерации в федеральную территорию.
6 В механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях задействованы разные органы государственной власти Российской Федерации, особое место среди них занимает Президент РФ как гарант Конституции РФ, полномочия которого реализуются как непосредственно, так и через институт полномочных представителей в федеральных округах. Из органов исполнительной власти особо выделяется деятельность Министерства юстиции РФ и его территориальных органов, направленная на выявление и предупреждение федеративных коллизий посредством экспертной и регистрационной его деятельности. Существенную роль в механизме преодоления федеративных коллизий играет прокуратура Российской Федерации, осуществляющая превентивные
и пресекательные меры прокурорского реагирования. Ключевое значение в преодолении юридических коллизий путем признания неконституционными, недействительными и не действующими нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имеют судебные органы и, прежде всего Конституционный Суд Российской Федерации, и судебный порядок преодоления правовых коллизий.
7. Обосновывается позиция, в соответствии с которой, судебный порядок преодоления федеративных коллизий требует своей дальнейшей правовой регламентации, направленной на развитие судебных гарантий, призванных обеспечить значительный запас устойчивости российского федерализма. Предложено расширение компетенции конституционных (уставных) судов субъектов федерации и правовое их учреждение на федеральном уровне, учреждение федеральной системы судов административной юрисдикции, и отнесение к их подведомственности всех дел, вытекающие из публично-правовых и административных правоотношений, установление особой процедуры административного судопроизводства.
8. В диссертации впервые дан комплексный анализ полномочий Президента Российской Федерации в сфере разрешения федеративных коллизий, через призму государственного суверенитета России, с исследованием правовой основы каждого из полномочий, практики его реализации.
Практическая значимость и апробация результатов исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений автора по дальнейшему совершенствованию законодательства, закрепляющего правовые формы преодоления федеративных коллизий, а также развитие соответствующей практики его применения. Проведенный в диссертации анализ норм Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Конституционного Суда и других правовых актов, регулирующих федеративные отношения, делает возможным использовать соответствующие положения диссертации в правотворческом процессе, а также в качестве практического пособия для работников правоприменительных, правоохранительных органов и должностных лиц органов власти Российской Федерации и её субъектов. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса конституционного (государственного) права и дисциплин, изучающих федеративные правоотношения в юридических вузах.
Теоретические положения и выводы были апробированы в выступлении на научно-практической конференции: «Актуальные проблемы современного государственного строительства в России» 29 октября 2002 года, «Модернизация Российской государственности начала 21-го столетия» 22-23 октября 2004 года.
Структура диссертационного исследования определена его предметом и целью. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ.
Во введении обоснована актуальность темы, поставлены дели и задачи, определены объект и предмет исследования, обозначены методологические основы, эмпирическая база, показана научная новизна, степень разработанности проблемы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, выявлена практическая значимость работы.
В первой главе «Понятие и сущность юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации» - дается авторское видение причин и условий возникновения юридических коллизий в федеративных отношениях, раскрывается сущность юридических коллизий в федеративных отношениях их виды, конституционно-правовые предпосылки и средства их преодоления, дается авторское определение федеративных коллизий.
В первом параграфе «Правовая природа юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации» предлагается авторское видение федеративной природы Российского государства. Диссертантом обращается внимание на то обстоятельство, что, несмотря на более чем восьмидесятилетнюю историю федерализма в России, он никогда не был статичным явлением. Развитие федеративных основ российског о государства происходило постоянно, вплоть до наших дней. Таким образом, современная модель российского федерализма имеет, с одной стороны достаточно глубокие исторические корни, а с другой, выступает плодом реформ последних пятнадцати лет в данной сфере.
В современном виде российская модель федерализма была заложена в Федеративном договоре 31 марта 1992 года и конкретизирована в Конституции РФ, принятой на всенародном референдуме в 1993 году, которая определяет федеративную форму государственного устройства в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
Анализ содержания данной основы конституционного строя автор начинает с определения федерации как единого государства, состоящего из нескольких политических образований (субъектов), обладающих определённой юридической и политической самостоятельностью.
В работе проводится анализ высказываемых в научной литературе точек зрения о принципах, на которых основано федеративное устройство. В результате автор обосновывает необходимость уточнения 'некоторых принципов, присущих, по мнению ряда исследователей, федеративному государству. Так, по мнению автора, принцип добровольности не является имманентно присущим федерации, поскольку большинство федеративных государств создавались и развивались, в том числе, с использованием принуждения одних частей федерации по отношению к другим.
Диссертантом обращается внимание на то, что отказ от принципа добровольности объединения, а также от принципа равноправия субъектов федерации в большинстве случаев обусловлен ростом национального самосознания населения отдельных субъектов и следующими из этого политико-правовыми конфликтами. Именно поэтому во многих
федеративных государствах решение национального вопроса зачастую увязывается с федеративной организацией государственной власти. Данное обстоятельство во многом было свойственно и Российской Федерации с самого момента её возникновения.
По мнению автора, использование федеративной формы государственного устройства для решения национального вопроса контрпродуктивно, ибо национально организованная федерация не стимулирует отдельные этносы к социально-культурной ассимиляции в единый многонациональный народ. Между тем, на определённых этапах развития государственности, использование национального критерия организации федерации может быть оправданным, поскольку в условиях подъёма национально-освободительных движений достижение государственного единства на территориальной основе может быть затруднено. Именно это обстоятельство лежало, как показывает автор, в основе выбора большевиками национального принципа организации Российской Федерации в качестве основополагающего.
В ю же время, развитие федеративной формы государственного устройства предполагает, по мнению диссертанта, постепенный отказ от национального принципа организации государства в пользу территориального. В этой связи в диссертации анализируются основные этапы реформы российского федерализма во второй половине 80-х - 90-х годах как шаги по пути развития территориальных форм организации федерации и ослабления национального начала в построении Российской Федерации.
Следствием этого явился переход к принципу равноправия субъектов Российской Федерации, получившему закрепление в ст. 5 Конституции. Данный принцип, а также ряд практических шагов по выравниванию фактического и юридического статуса субъектов и развитию территориальных основ федеративной организации позволяют говорить о значительном упрочнении российской государственности. Именно указанные меры сыграли, по мнению автора, решающую роль в сохранении единства Российской Федерации в первой половине 90-х годов.
В то же время, современное состояние российского федерализма не позволяет говорить как об абсолютном отказе от национального принципа построения федерации, так И О полном равноправии субъектов Российской Федерации. В связи с чем, диссертант анализирует ряд факторов, осложняющих федеративное устройство Российской Федерации. Среди них сочетание национальных и территориальных основ построения федерации; наличие у республик (государств) ряда полномочий, не свойственных иным субъектам; наличие в составе Российской Федерации автономных образований, одновременно входящих в состав иных субъектов РФ и др.
На основании изложенных позиций автором делается вывод о принципиальной симметричности Российской Федерации, отмечая, что данная симметричность носит не абсолютный характер, осложнена рядом обстоятельств как субъективного, так и объективного характера, подлежащих
учёту при рассмотрении проблемы разрешения федеративных коллизий.
Второй параграф «Понятие юридических коллизий в федеративных отношениях» посвящен исследованию сущностных характеристик коллизий в федеративных отношениях их природе. Автор исходит из позиции, что юридические коллизии - это расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий.
Коллизии в праве (юридические коллизии) рассматриваются как столкновение правовых явлений в двух плоскостях: объективном праве и правовой практике. В работе особо отмечается, что коллизия предполагает неординарную правовую ситуацию, является следствием нарушения либо искажения правовых норм, не могут рассматриваться в качестве юридических коллизий легитимные действия, направленные на изменение существующего правового порядка в рамках предусмотренной процедуры.
Автор выделяет разновидности юридических коллизий: коллизии между нормативными актами или отдельными правовыми нормами; коллизии в самом процессе правотворчества; коллизии в правоприменении; коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц, других структур и образований; коллизии, вызванные неисполнением или ненадлежащим исполнением одним субъектом права правовых предписаний другого субъекта права.
В зависимости от причин возникновения и роли в правовой системе федеративные коллизии классифицируются на позитивные и негативные. Обращается внимание на возможность возникновения конкуренции правовых норм при правовом регулировании однородных конституционно-правовых отношений на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации по вопросам совместного ведения.
Как отмечает автор, федеративным коллизиям присущи их характерные черты и сущностные характеристики: они возникают в области федеративных отношений, данная сфера отношений входит в предмет конституционного права, субъектами федеративных коллизий выступают органы и (или) должностные лица органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ.
Анализ специфических черт федеративных коллизий позволяет сформулировать определение данного хонституционно-правового явления. Под юридической коллизией в федеративных отношениях (федеративной коллизией) следует понимать противоречие между правовыми актами и (или) действиями органов государственной власти или должностных лиц Российской Федерации и (или) её <убъектов, в сфере федеративных правоотношений.
При исследовании федеративных коллизий автор выделяет четыре уровня конституционно-правовых проблем, не позволяющих говорить об эффективности функционирования конституционной модели разделения
государственной власти между федерацией и её субъектами:
- коллизионность правовых норм федеральной Конституции, и необходимость корректировки юридической формализации основных принципов федеративного устройства и правовых форм регулирования федеративных отношений, круга предметов ведения, определения основных принципов, формы и процедуры разграничения и реализации компетенции по предметам совместного ведения, установления основы публично-правовой ответственности Федерации и её субъектов за ненадлежащее осуществление разделенной по вертикали государственной власти;
- наличие правовых коллизии между Конституцией РФ и договорами, соглашениями, заключаемыми между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ;
- противоречия между федеральной конституционной моделью разделения государственной власти и тем, как она конкретизируется в федеральном текущем законодательстве, непоследовательность правовой политики текущего законодательного регулирования федеративных отношений;
- наличие коллизий между федеральной Конституцией и федеральным законодательством, с одной стороны, и конституциями (уставами), а также текущим законодательством субъектов РФ - с другой.
В третьем параграфе «Конституционно-правовые формы преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях», автором обращается внимание, что многоаспектность федеративных отношений и государственно-правовых задач обусловливают их во многом комплексный межотраслевой характер и регулятивный характер коллизионных правовых норм, рассматриваются содержащиеся в литературе предложения выделению новой отрасли права - коллизионного права.
По мнению автора не отрицая необходимости внутренней консолидации коллизионных норм в рамках соответствующих правовых институтов, подобное предложение вызывает некоторые сомнения, и, прежде всего, в связи со значительными сложностями отграничения предмета коллизионного права от предмета иных процессуальных отраслей. Признание существования коллизионного права в качестве самостоятельной отрасли привело бы к дублированию норм, регулирующих способы и порядок разрешения федеративных коллизий как конституционно-правовых, с одной стороны, так и коллизионных, с другой и более конструктивным представляется выделение федеративного коллизионного права в качестве особого института отрасли конституционного права.
По мнению диссертанта, система юридических мер преодоления федеративных коллизий должна определяться не только правовыми нормами, устанавливающими конкретные механизмы, но и иметь более высокий уровень правовой регламентации и основываться на единой системе принципов разрешения конфликтов в федеративных отношениях.
Основополагающим принципом правового регулирования федеративных отношений является принцип государственного
суверенитета Российской Федерации. Именно им обусловлено правовое установление механизма преодоления федеративных коллизий и определение средств федерального вмешательства. К числу основных принципов также отнесены - принцип верховенства Конституции РФ и законности, принцип равноправия субъектов, принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами федерации и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, принципы государственной целостности Российской Федерации, единства системы государственной власти, принцип гласности, принцип учёта специфики субъекта, соразмерности правовых средств.
Выделены пути развития федеративных отношений направленные на предупреждение возникновения федеративных коллизий в их числе: введение договорного процесса исключительно в конституционные рамки; развитие законодательных форм разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; развитие института федеративной конституционно-правовой ответственности; развитие и совершенствование института конституционной и административной юстиции.
Диссертантом предложена классификация мер, направленных на преодоление юридических коллизий в федеративных отношениях в зависимости от ветви власти, в сфере функционирования которой они возникают, от характера принимаемых мер, по субъекту применения, характеру и основаниям применения. Способы преодоления федеративных коллизий классифицируются по материальной сфере действия соответствующих правовых норм.
В работе обращается внимание, что федеральное воздействие, направленное на установление правовых механизмов преодоления юридических коллизий в конституционно-правовых отношениях в целях обеспечения верховенства Конституции РФ, федеральных законов и единого правового пространства в России.
Раскрывается основания и содержание понятия федерального принуждения (воздействие, вмешательство) как правового института, содержащего систему норм, определяющих основания, формы и порядок действия федеральных органов власти по отношению к органам власти субъектов федерации в случаях совершения ими конституционных правонарушений или при угрозе наступления последних в целях охраны интересов общества и союзного государства.
На основе анализа международного конституционно-правового опыта регулирования федеративных отношений автор указывает, что принудительные меры являются важнейшим элементом системы конституционного права большинства западных федераций и определяются самой природой федеративного устройства.
К системе форм федерального воздействия автором отнесены предупредительные процедуры, возможность роспуска федеральным законом
законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации и отрешения (освобождения) от должности главы администрации (президента республики, губернатора и др.); возложении соответствующих полномочий на федеральные органы государственной власти в случае, если в связи с чрезвычайной ситуацией органы государственной власти субъекта федерации отсутствуют и не могут быть сформированы; принятие судебного решения о введении временной финансовой администрации в субъекте федерации; временном осуществлении федеральными органами государственной власти, финансируемых из федерального бюджета, полномочий субъекта федерации и изъятие соответствующих субвенций.
В механизме преодоления федеративных коллизий рассматриваются и правовые и судебные гарантии для субъектов Российской Федерации.
Диссертант констатирует, что существует достаточно обширный арсенал юридических средств для преодоления федеративных коллизий, однако не все эти средства используются одинаково интенсивно и оказываются достаточно эффективными. Недостаточное использование отдельных институтов объясняется недостатками их правового регулирования, неэффективностью использования имеющихся норм права, пассивностью и незаинтересованностью органов государственной власти и их должностных лиц в использовании установленного механизма.
Глава 2 «Конституционно-правовой механизм преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях» посвящена исследованию конституционно-установленного механизма преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации. Автором рассматривается система органов государственной власти, уполномоченных принимать меры, направленные на предупреждение, пресечение и преодоление юридических коллизий в федеративных отношениях, обеспечительные и восстановительные меры, меры конституционно-правовой ответственности, исследуется механизм их взаимодействия и применения мер федерального вмешательства.
В первом параграфе данной главы «Президент Российской Федерации в механизме превенции и преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях» раскрывается особое место Президента РФ как главы государства в механизме преодоления федеральных коллизий и системе применяемых им мер по гармонизации федеративных отношений.
Особое место Президента Российской Федерации в механизме превенции и преодоления коллизий в федеративных отношениях обусловлено его положением в механизме разделения властей.
Объём полномочий Президента Российской Федерации особенно широк в сфере исполнительной власти, что позволяет говорить о конституционно закреплённой возможности Президента Российской Федерации оказывать достаточно значительное влияние на процесс формирования и функционирования исполнительной власти в Российской
Федерации. Осуществление этих полномочий непосредственно затрагивает сферу федеративных отношений, позволяя выстраивать единую властную вертикаль в Российской Федерации.
Автор рассматривает роль Президента РФ, через призму его полномочий по формированию органов исполнительной власти, в том, числе и по наделению полномочиями высших должностных лиц субъектов федерации, указывает на то, что такие формы превенции юридических коллизий как доверие или досрочное сложение полномочий являются новыми в механизме гармонизации взаимоотношений между Российской Федерацией и входящими в её состав субъектами.
По мнению автора, преимущества нового порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Российской Федерации заключаются в том, что новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации создает организационные и правовые препятствия для оказания на него какого-либо давления региональными группами влияния и способствует устранению предпосылок возникновения федеративных коллизий, обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти федерации и субъекта РФ.
Анализируя новый порядок наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов РФ, диссертант приходит к выводу о заметной тенденции к централизации власти. В этой связи, по его мнению, представляются обоснованными дополнения, внесенные в закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в конце 2005 года, согласно которым право предлагать кандидатуру высшего должностного лица (главы высшего органа исполнительной власти) субъекта Российской Федерации предоставляется политической партии, получившей большинство мандатов в представительном органе государственной власти субъекта Российской Федерации, чтобы учитывать интересы политических объединений, пользующихся авторитетом и доверием у населения.
Новый механизм наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ реализует конституционные принципы единства системы государственной власти федеративного государства, и праве субъектов федерации самостоятельно формировать органы государственной власти. Он с одной стороны обеспечивает возможность Российской Федерации, в лице Президента РФ, участвовать в этой процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица исполнительной власти субъекта федерации, а с другой - оставляет право вынесения окончательного решения об избрании либо не избрании предложенной кандидатуры представительному органу субъекта. Данные полномочия Президента РФ определяются как имеющие, превентивный характер, поскольку позволяют достаточно активно влиять на формирование и осуществление государственной власти органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
В тоже время, по мнению диссертанта, достаточно спорным
представляется предусмотренное законом полномочие Президента РФ распускать своим указом законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта федерации. Автор усматривает нарушение законодателем конституционно установленного принципа разделения властей по вертикали и принципа федерализма, вмешательство в автономную деятельность не только другой ветви, но и другого уровня власти. Роспуск законодательного органа, влекущий прекращение его деятельности, по сути, является мерой ответственности, а не способом разрешения кризиса власти в регионе.
В числе форм по преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях ведущая роль отводится по превенции, предупреждению их возникновения и внесудебному порядку их преодоления принадлежит Президенту РФ: согласительные процедуры, приостановление действия актов органов исполнительной власти субъектов, предупреждение и досрочное отстранение от должности высшего должностного лица субъекта, предупреждение высшему законодательному органу субъекта РФ, законодательная инициатива о роспуске законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, отмена нормативного правового акта федерального органа государственной власти.
Диссертантом указывается, что согласительные процедуры осуществляются Президентом РФ через деятельность Государственного Совета Российской Федерации, учреждённого Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 года2 в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
В работе констатируется, что в реализации функций Президента Российской Федерации на региональном уровне существенную роль играют полномочные представители Президента РФ в федеральных округах. Институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах представляется достаточно эффективной формой реализации функций Президента РФ в механизме превенции и преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях, деятельность которых доказала высокую эффективность данного института в процессе взаимодействия регионального и федерального уровней власти.
Автор рассматривает институт полномочных представителей Президента Российской Федерации как составную часть механизма полномочий и функций самого Президента Российской Федерации, направленного на предотвращение федеративных коллизий и разрешение конфликтов путём консультаций со сторонами и согласования общей позиции.
На основе анализа правовых позиций Конституционного Суда РФ в качестве самостоятельной правовой формы преодоления федеративных
2 Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 года № 1602. Собрание Законодательства Российской Федерации. 2000. 4 сентября № 36.
коллизий автор рассматривает возможность принятия Президентом РФ правовых актов для восполнения законодательных пробелов и право опережающего правотворчества Президента Российской Федерации не только по отношению к федеральному законодателю, но и по отношению к законодателю субъектов РФ.
Исследуя легитимность данных полномочий Президента РФ, автор считает необходимым принятие Федерального конституционного закона «О Президенте Российской Федерации» для конкретизации полномочий Президента в законодательной сфере, обеспечению механизма функционирования государственной власти в Российской Федерации, гармонизации взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и его конституционно-правовую ответственности.
Диссертант обращает внимание на ассиметрию оснований и мер конституционно-правовой ответственности федеральных органов государственной власти и то, что мерами преодоления федеративных коллизий, связанных с противоправными актами общефедеральных органов государственной власти остаются согласительные процедуры и обращение в соответствующие федеральные суды. По мнению автора механизмы разрешения федеративных коллизий должны носить симметричный характер и включать возможность привлечения к ответственности как органы власти и должностных лиц субъектов РФ, так и федеральные органы власти и их должностных лиц.
Дискуссионным, по мнению диссертанта, является вопрос о такой форме преодоления федеративных коллизий как право Президента РФ ввести в субъекте Российской Федерации чрезвычайное положение и отнесение такового к способам федерального принуждения (вмешательства или воздействия). Автор обосновывает позицию, согласно которой основания введения чрезвычайного положения и предусмотренные им чрезвычайные меры, ограничения в деятельности органов государственной власти, прав и свобод относятся к сфере конфликтологии, и не дают правовых оснований относить этот особый правовой режим к средствам преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях.
Во втором параграфе главы «Административно-правовой механизм преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях» анализируется роль Министерства юстиции РФ и его территориальных органов в механизме превенции и преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях
В диссертации анализируются правовые основания и превентивное значение экспертной и регистрационной деятельности Министерства юстиции РФ по предупреждению правовых коллизий в федеративных отношениях.
На основе анализа полномочий Министерства Юстиции РФ и его территориальных органов в сфере федеративных отношений диссертантом выделены организационно-правовые формы его деятельности по
преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях: правовая экспертиза нормативных правовых актов; отказ в юридической регистрации нормативного акта; обращение к уполномоченным органам государственной власти и должностным лицам об отмене неконституционного и незаконного акта; направление экспертного заключения прокурору; подготовка проекта Указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и проекта запроса в Конституционный Суд Российской Федерации, а также предложения об использовании согласительных процедур и других мер по устранению нарушений.
Диссертант делает вывод, что осуществляемые органами юстиции формы преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях носят превентивный характер и направлены на выявление коллизий в нормативных актах, однако их значение достаточно велико в связи с их системным характером.
Автором поддерживаются предложения о расширении полномочий Министерства юстиции по преодолению правовых коллизий в регулировании федеративных отношений, наделении их правом обращения в суд с заявлениями об оспаривании и признании недействующими нормативных актов субъектов федерации. По его мнению, разделение двух полномочий -проведения юридической экспертизы и обращения в суд за отменой таких актов законодательства - нецелесообразно, малоэффективно и препятствует формированию единого правового пространства на территории Российской Федерации, не обеспечивает целостный функциональный цикл преодоления федеративных коллизий.
В третьем параграфе - «Прокурорский надзор в механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях» исследуются место и меры прокурорского надзора по преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях.
Диссертант обращает внимание на особое место прокуратуры в механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях, которая выражает одну из приоритетных сторон социального управления, включающего осуществление прокурорского надзора, координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в рассмотрении дел судами, в правотворческой деятельности. В данных функциях прокурорской деятельности проявляется её специфический властный характер, в силу чего прокурорская власть воплощает необходимый регулирующий фактор специальной деятельности, через который осуществляется надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина всеми субъектами (органами, организациями) федерального, регионального и муниципального уровней,, в том числе и в сфере федеративных отношений.
На основе анализа правовых актов выделены особенности деятельности прокуратуры по преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях, в их числе: не вхождение прокуратуры в систему
исполнительной власти и ее самостоятельность; внешний характер надзора по отношению к субъектам иных систем, осуществление надзора с позиции законности, а не целесообразности; осуществление надзора без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность; отсутствие полномочий по устранению нарушений и наказанию виновных лиц; наличие заранее установленных параметров надзорной деятельности; возможность надзора за деятельностью контролирующих органов; широкие возможности надзора, осуществление его от имени государства.
Механизм прокурорского реагирования в диссертации рассматривается как законодательно предусмотренная система средств взаимодействия прокурора с другими участниками прокурорско-надзорных правоотношений, которая направлена на предупреждение или устранение правонарушений, в целях обеспечения единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина.
К организационно - правовым формам прокурорского реагирования по преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях автором отнесены:
- к превентивным формам - предостережение о недопустимости нарушений закона, предписывающее должностным лицам и государственным органам принять меры, направленные на устранение нарушений Конституции РФ и федерального законодательства; информирование вышестоящих органов государственной власти, полномочных отменить незаконный нормативный акт (например, информирование Генеральным Прокурором РФ Президента РФ о принятии несоответствующих Конституции РФ и федеральному законодательству постановлений Правительством РФ);
- к пресекательным мерам - представление об устранении допущенных нарушений закона, причин и условий, способствующих их совершению; протест прокурора в орган, издавший противоправный акт, либо в вышестоящий орган с требованием устранения нарушений закона; заявление прокурора в суд с требованием о признании недействующими или недействительным незаконных актов органов государственной власти и местного самоуправления.
Диссертант делает вывод, что прокуратура Российской Федерации обладает рядом полномочий по предупреждению, пресечению и преодолению федеративных коллизий, включающих меры, направленные на достижение согласия и добровольное устранение противоправных актов, корректировку правоприменительной практики, приостановление полномочий должностных лиц субъектов РФ и, таким образом, пресечение конституционного правонарушения, и меры, направленные на разрешение федеративных коллизий в судебном порядке.
По мнению диссертанта, заслуживают правовой реализации предложения о внесении дополнений в Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», и предоставлении Генеральному Прокурору РФ права направлять в Конституционный Суд
запрос о проверке конституционности актов, указанных в части 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации.
В четвёртом параграфе «Судебный контроль в механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях»
приводится анализ правовой природы Конституционного Суда Российской Федерации как федерального органа конституционной юстиции. Диссертантом обосновывается точка зрения, согласно которой разрешение федеративных коллизий имманентно составляет одну из функций конституционной юстиции, независимо от модели её организации в конкретном федеративном государстве.
В работе проводится анализ полномочий Конституционного Суда Российской Федерации, посредством реализации которых обеспечивается преодоление юридических коллизий в федеративных отношениях, единство конституционно-правовой системы Российской Федерации, разрешение споров о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов.
На основании произведенного анализа дел выявлен ряд общих правовых позиций Конституционного Суда РФ, по теоретическим проблемам и противоречиям практики российского федерализма, выявлены тенденции судебной практики по разрешению федеративных коллизий.
Необходимость учреждения судебного конституционного контроля неизбежно вытекает из двух основополагающих конституционных принципов: принципа правового государства и принципа разделения властей. Согласно первому из них государство, все его органы и должностные лица ограничены в своём действии правом, которое понимается не только как совокупность правил, установленных нормативными актами, но и как общий критерий справедливости. Из этого вытекает необходимость наличия специального органа, который бы имел полномочия оценивать деятельность любого государственного органа или любой изданный правовой акт на предмет его соответствия праву, то есть тексту Конституции и духу тех общеправовых ценностей, которые в ней закреплены.
Деятельность органов судебной власти обеспечивает высокий уровень консолидации государственной власти и по другой причине. Судебная система является тем механизмом, через деятельность которого обеспечивается единство правового пространства Российской Федерации, составляющее основу её конституционного строя (ст. 15 Конституции Российской Федерации). Поскольку в основе юрисдикционной деятельности лежит принцип единообразного толкования Конституции Российской Федерации и законодательства, постольку деятельность судов направлена на обеспечение единства применения указанных актов. По мнению автора, с некоторой долей упрощения можно сказать, что органы судебной власти более других стремятся к централизованной федерации, поскольку таким образом достигается единообразие правотворчества и правоприменительной практики.
По результатам анализа правовых позиций Конституционного Суда
РФ, диссертант делает некоторые общие выводы о направлении преодоления федеративных коллизий, в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации.
Во-первых, именно органы конституционной юстиции выступают в качестве основных субъектов, полномочных рассматривать федеративные коллизии. В результате их деятельности политические коллизии рассматриваются и разрешаются в рамках строгого правового спора. Поэтому Конституционный Суд Российской Федерации, как и органы конституционной юстиции иных государств, играют важнейшую роль в обеспечении устойчивости российского федерализма.
Во-вторых, Конституционный Суд выступает не только основным, но и является во многих вопросах монопольным субъектом, деятельность которого направлена на разрешение федеративных коллизий. Так, только Конституционный Суд Российской Федерации имеет полномочия признавать нормативные акты противоречащими Конституции Российской Федерации и в силу этого недействительными, только по решению Конституционного Суда могут быть применены меры федерального воздействия'.
В-третьих, в результате деятельности Конституционного Суда Российской Федерации получили своё развитие ряд конституционных принципов, имеющих значение для всей системы федеративных отношений: принцип верховенства Конституции Российской Федерации, принцип суверенитета РФ, принцип равноправия субъектов Российской Федерации.
В-четвёртых, при спорных или неоднозначных моментах толкования Конституции РФ, Конституционный Суд Российской Федерации склоняется к принятию решений, обеспечивающих большую централизацию при построении Российской Федерации за счёт расширительного толкования предметов ведения Российской Федерации, введения элементов унификации в организации государственной власти и в правовом регулировании в субъектах Российской Федерации и т.д.
В работе исследуется место и роль конституционных (уставных) судов в механизме преодоления федеративных коллизий. В соответствии с Федеральным конституционным законом «О судебной системе», органы конституционной юстиции субъектов РФ непосредственно не могут рассматривать конституционно-правовые споры между Российской Федерацией и её субъектами. По мнению диссертанта, их деятельность играет весьма важную роль в механизме разрешения федеративных коллизий: в результате их деятельности упорядочивается массив конституционного законодательства субъекта Российской Федерации, создаются условия для преодоления федеративных коллизий, вызванных недостатком юридической техники регионального законодательства, внутренней противоречивостью массива нормативных актов субъектов федерации; посредством абстрактного или в связи с рассмотрением конкретного дела толкования конституции (устава) субъекта РФ судом, устраняются многие противоречия путём толкования конституционных норм.
Однако создание органов конституционной юстиции в субъектах РФ
продвигается на настоящий момент весьма медленно. Более чем в половине субъектов Российской Федерации такие суды не созданы. Сказывается и ограниченность компетенции этих судебных органов субъектов федерации. Как уже отмечалось, роль Конституционного Суда Российской Федерации заключается в обеспечении конституционного баланса как между различными ветвями власти (законодательной - исполнительной - судебной), так и между общефедеральными и региональными властными структурами.
В соответствии со статьёй 27 закона о судебной системе, конституционные (уставные) суды субъектов осуществляют лишь проверку соответствия нормативных актов субъектов их конституциям (уставам), а также рассматривают дела о толковании конституций (уставов) субъектов. Таким образом, к их компетенции относится разрешение конституционно-правовых коллизий, складывающихся внутри субъекта, а не в его взаимоотношениях с федеральной властью, и, следовательно, конституционные (уставные) суды субъектов РФ не могут своими действиями обеспечивать баланс между общефедеральной государственной властью и властью субъекта Российской Федерации. Их роль сводится лишь к обеспечению баланса между ветвями власти самого субъекта Российской Федерации, что часто оказывается ненужным в связи с менее чётко выраженным принципом разделения властей во многих субъектах Российской Федерации.
Однако едва ли правильно отрицать роль этих судов в преодолении федеративных коллизий. Они хотя непосредственно и не могут рассматривать конституционно правовые споры между Российской Федерацией и субъектами РФ, всё же играют определенную роль в механизме преодоления правовых коллизий в федеративных отношениях.
Это проявляется, как минимум, в двух моментах. Во-первых, в результате их деятельности упорядочивается массив конституционного законодательства субъекта РФ. В результате «сами собой» разрешаются федеративные коллизии, вызванные недостатком юридической техники регионального законодательства, внутренней противоречивостью массива нормативных актов субъектов РФ. Во-вторых, посредством толкования конституции (устава) субъекта РФ создаётся возможность для снятия мнопих противоречий не путём жёсткого приведения текстов конституций (уставов) субъектов в соответствие с федеральной Конституцией, а путём наполнения норм конституций и уставов субъектов федерации новым смысловым содержанием, что позволяет снять противоречие.
Однако реальное существование этого вида судов конституционной юрисдикции не может обеспечить единого механизма обеспечения охраны Конституции России и конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, более того ограниченная компетенция судов, установленная федеральным законодательством не позволяет их признать элементом единого механизма преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях.
Законодательство последнего времени значительно расширило возможности судебного контроля в сфере федеративных отношений, осуществляемого судами общей и арбитражной юрисдикции. Так к ведению арбитражных судов относятся дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Преодоление правовых коллизий в федеративных отношениях осуществляется в порядке гражданского судопроизводства, существенную роль в этом играют суды общей юрисдикции. В соответствие с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации Верховному Суду Российской Федерации подсудны дела об оспаривании нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов иных федеральных органов государственной власти, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций; по разрешению споров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, между органами государственной власти субъектов Российской Федерации, переданных на рассмотрение в Верховный Суд Российской Федерации Президентом Российской Федерации в соответствии со статьей 85. К юрисдикции других судов отнесены иные споры, вытекающие из публичных правоотношений. В случае нарушаются прав и свобод, гарантированных Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, заинтересованные лица, а также прокурор вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.
Такое право также предоставлено Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации, законодательным
(представительным) органам субъекта Российской Федерации, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, главе муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция.
Автором поддерживается позиция, что судебный контроль является одной из разновидностей государственного контроля ' и форм функционирования судебной власти, он выполняет функции: корректировки, социальной превенции и правоохраны, действует параллельно с контролем органов исполнительной власти. Судебный контроль в сфере функционирования законодательной и исполнительной власти служит именно тем элементом, который позволяет уравновешивать их и исключать нарушения в реализации их полномочий.
Особое значение судебный контроль имеет в сфере федеративных отношений. Он зачастую является единственной формой преодоления юридических коллизий, устранения из правовой системы России и признания недействующими, недействительными или неконституционными
нормативные правовые акты органов государственной власти Российской Федерации и субъектов федерации. Причем субъектами обращения в суд в порядке судебного контроля в этой сфере общественных отношений являются как органы государственной власти Российской Федерации, так и органы государственной власти субъектов федерации, органы местного самоуправления, иные лица и граждане. В федеративных отношениях это является именно тем элементом в преодолении федеративных коллизий, который позволяет говорить о конституционной ответственности в виде прекращения действия нормативного акта и федерации и субъектов федерации, т.е. делает симметричными федеративные отношения.
Диссертант констатирует, что правовое установление судебного контроля как действенного способа преодоления федеративных коллизий не получило в полной мере своего организационного обеспечения и предлагает создание административных судов, к подсудности которых отнести все споры вытекающие из публично-правовых и административных отношений.
По мнению автора, создание федеральных специализированных административных судов и принятие административного процессуального кодекса позволит снять многие проблемы судебной защиты прав субъектов федерации при административно-правовых процедурах федеративного вмешательства и разрешить многие проблемы федеративной ответственности субъектов федерации, органов государственной власти Российской Федерации и должностных лиц. Обеспечение единых критериев конституционности действий как общефедеральных, так и региональных органов власти должно стать приоритетным направлением функционирования судебных органов и осуществления судебного конституционного контроля.
В пятом параграфе «Федеративная ответственность как форма преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях»
дается характеристика института федеративной ответственности как средства преодоления федеративных коллизий и как формы конституционно-правовой ответственности.
Автор поддерживает позицию, согласно которой в обобщенном плане конституционная ответственность представляет собой обусловленную нормами Основного Закона необходимость соответствующих субъектов отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения - претерпевать определенные лишения. Конституционная ответственность рассматривается им в трех общих значениях, как: ответственное поведение, несение ответственности перед кем-нибудь и за что-нибудь и результат поведения и процесса несения ответственности.
В работе выделены основные черты конституционно-правовой и федеративной ответственности, как ее разновидности:
- она возникает в особой сфере конституционно-правовых отношений -в сфере отношений по поводу политико-территориального устройства государства - сфере федеративных отношений;
ее субъектами выступают субъекты соответствующих конституционно-правовых отношений: органы государственной власти и должностные лица Российской Федерации и субъектов РФ, а также в некоторых случаях субъект федерации как единое политическое образование;
- ее основанием является нарушение конституционно-правовых предписаний в сфере федеративных отношений, нарушение принципов построения Российской Федерации, предметов ведения и полномочий и т.д.;
- ее целью является прекращение и минимизация ущерба от конституционного правонарушения, разрешение федеративной коллизии наиболее эффективными правовыми методами. Обратим особое внимание, что, в отличие от иных юридических институтов, федеративная ответственность направлена именно на пресечение федеративных коллизий и устранение их негативных последствий, но не на их предотвращение. Как и любой иной вид юридической ответственности, федеративная ответственность носит не превентивный характер, а характер следствия, хотя косвенно может выполнять функцию превенции.
На основании указанных признаков предложено авторское определение федеративной ответственности как разновидности конституционно-правовой ответственности, представляющей собой юридические последствия, вызванные нарушением конституционных норм в сфере федеративных отношений их субъектами и направленной на пресечение правонарушения, устранение его негативных последствий и недопущение повторения подобных ситуаций.
Вопросы установления ответственности субъектов федеративных отношений являются новыми для нашей конституционно правовой науки и отрасли конституционного права. Одним из вопросов федеративной ответственности, имеющим теоретическое и практическое значение, является уточнение понятий конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации, федеративной ответственности и федеративного вмешательства и их соотношения.
По мнению автора работы, возникновение оснований для применения мер ответственности, по характеру деликтов, за которые наступает ответственность, по субъектному составу лиц, к которым применяется ответственность, и лиц, уполномоченных применять установленные законом меры, все виды ответственности относятся к конституционно-правовой ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере федеративных отношений. Федеративное или федеральное вмешательство (интервенция) есть не что иное, как деятельность государства по применению мер конституционно-правовой ответственности, пресечению, предупреждению (превенции) правонарушений и преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях.
В заключении подводятся итоги исследования, формулируются теоретические выводы, конкретизируется позиция автора по рассматриваемым проблемам.
Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных работах:
1. Пономарев В.В. Процедуры разрешения противоречий и конфликтов в федеративных отношениях в Российской Федерации. Труды аспирантов и соискателей РГУ. Том 8. 2002 . г. Ростов-на-Дону. С. 302-305. - 0,25 п.л.
2.Пономарев В.В. Федеративная коллизия как понятие конституционного права. Право: теория и практика. № 10 . 2002. г. Москва. С. 7-10. 0,25 п.л.
3. Пономарев В.В., Чепурнова Н.М. Юридические коллизии в федеративных отношениях в Российской Федерации. Ученые записки ДЮИ. Т. 29. Ростов-на-Дону. 2006. С. 26-49. 1 п.л. (авторство не разделено).
4. Пономарев В.В., Чепурнова Н.М. Юридические коллизии в федеративных отношениях в Российской Федерации: конституционно-правовой механизм преодоления (Монография) Ростов-на-Дону. 2006. 8,6 п.л. (авторство не разделено).
Пономарев Владимир Владимирович
ЮРИДИЧЕСКИЕ КОЛЛИЗИИ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЯХ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРЕОДОЛЕНИЯ
АВТОРЕФЕРАТ
диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук
Подписано в печать 26.02.2006г. Заказ N 12 Бумага офсетная. Ризограф. Тираж 100 экз. Усл.печ.л.1,0 ООО "Ника", 344082, г. Ростов-на-Дону, пер. Халтуринский, 46 "А", к. 40
»
áOOGft I
f.5844
i
»
СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по праву и юриспруденции, автор работы: Пономарев, Владимир Владимирович, кандидата юридических наук
ВВЕДЕНИЕ
I. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ КОЛЛИЗИЙ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
1.1. Юридическая природа коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации
1.2. Понятие юридических коллизий в федеративных отношениях
1.3. Конституционно - правовые формы преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации
II. КОНСТИТУЦИОННО - ПРАВОВОЙ МЕХАНИЗМ ПРЕОДОЛЕНИЯ ЮРИДИЧЕСКИХ КОЛЛИЗИЙ В ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЯХ
2.1. Президент Российской Федерации в механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях
• 2.2. Административно - правовой механизм преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях
2.3. Роль прокуратуры Российской Федерации в преодолении юридических коллизий в федеративных отношениях
2.4. Судебный контроль в механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях
2.5. Федеративная ответственность как форма преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях
ВВЕДЕНИЕ ДИССЕРТАЦИИ по теме "Юридические коллизии в федеративных отношениях в Российской Федерации: конституционно-правовой механизм преодоления"
Актуальность темы исследования. Сложный характер федеративной формы государственного устройства Российской Федерации обусловливает возможность возникновения конфликтов, связанных с осуществлением государственной власти. Конфликтность и противоречия в актах и действиях органов государственной власти приводят к нарушению не только их полномочий, они имеют и иные, более значимые для общества и государства последствия. Органы государственной власти призваны регулировать, защищать и обеспечивать права и свободы человека и гражданина и любая дисфункция в их деятельности отражается негативно на самих функциях государства, а значит и на отдельных гражданах, на защиту и гарантирование прав и свобод которых направлены эти функции.
Коллизионность федеративных правоотношений в Российской Федерации достигла в начале и середине 90-х годов XX века. Противоречивость законодательства Российской Федерации стала неотъемлемой чертой и приметой нашего времени, причины которой многообразны' и коренятся, в первую очередь, в самих особенностях переживаемого страной периода, в неоднозначности формы сегодняшнего Российского государства, включая все ее составляющие -и форму правления, и государственное устройство, и политический режим. Она нашла своё выражение в принятии субъектами РФ значительного массива правовых актов, прямо противоречащих федеральным законам, федеральной Конституции, игнорировании или открытом противодействии применению многих правовых норм, подписании многочисленных договоров и соглашений, игнорирующих, а иногда и прямо нарушающих Конституцию Российской Федерации и так далее. Примером юридических коллизий в федеративных отношениях являются положения конституций многих республик в составе РФ, предусматривавшие в 90-х годах XX века суверенитет республик, их ассоциированное членство в Российской Федерации, право приостанавливать действие актов РФ на территории республики и др., и положения многих двусторонних федеративных договоров прямо нарушающие российскую Конституцию.
В постсоветской России почти все автономии, в которых проживают менее 18% нерусских, но которые занимают 56% ее территории, в одностороннем порядке провозгласили о повышении своего статуса до уровня союзных республик. Такие претензии были закреплены в Конституциях и других законодательных актах. В своем большинстве по принципиальным статьям, касающимся федеративного устройства и национальной политики, они игнорировали Конституцию РФ и федеральное законодательство, вступили с ними в противоречие.
Отправной точкой современного развития федерализма в Российской Федерации стало принятие Конституции РФ 1993года. Конституционно был закреплен принцип равенства субъектов федерации и их равный статус во взаимоотношениях с государственными органами. Однако в реальности равноправие субъектов не является очевидным. К примеру, только республика определена Конституцией РФ как государство, на практике невозможна реализация принципа статуса автономного округа от статуса области, в которую входит автономный округ, различны и статусные характеристики конституций республик и уставов территориально-государственных субъектов федерации. Это порождает проблемы, когда конституционно равные субъекты федерации не могут определить пределы своей компетенции во взаимоотношениях с другими субъектами, что порождает возникновение юридических коллизий в федеративных отношениях между субъектами.
Конституция Российской Федерации дает основания для передачи широкого круга властных полномочий в регионы. Общее положение о недопустимости противоречий принятых субъектами законов и иных правовых актов федеральным законам по предметам исключительной или совместной компетенции федерации сочетается с новым конституционным правилом о юридической силе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Этим обусловлена возможность возникновения коллизий в федеративных отношениях, что требует поиска эффективных конституционно-правовых механизмов их предотвращения и преодоления.
Реформа федеративных отношений в Российской Федерации в настоящий . момент вступила в новую, весьма важную стадию, предназначение которой - определить, развить и уточнить те политико-правовые механизмы, которые позволят реализоваться конституционному принципу федеративного государства наиболее полно. Иными словами, акцент в государственном строительстве сместился от'определения базовых принципов и фундаментальных основ построения федерации, к определению порядка и накоплению политико-правовой практики осуществления федеративных правоотношений.
В этой связи проявляется необходимость развития системы мер, позволяющих разрешать коллизии, возникающие в федеративных отношениях, в том числе с использованием институтов федеративной ответственности и федеративного принуждения, а также форм деятельности по устранению условий возникновения коллизий.
Совершенствование федеративных отношений, гармонизация национальных отношений, обеспечение единого экономического и правового пространства в рамках Российской Федерации признаны важнейшими направлениями в области обеспечения национальной безопасности Российской Федерации1.
Актуальность исследования средств и методов преодоления коллизий в федеративных отношениях обусловлена значительным обновлением правовой системы Российской Федерации в данной сфере. В то же время, лаконичность нормативного регулирования и практики реализации соответствующих институтов обусловливают необходимость доктринального уяснения и развития их положений.
Это предопределяет актуальность исследования проблемы поиска и совершенствования средств и методов преодоления федеративных коллизий как необходимой предпосылки упрочнения федеративных основ российского государства, обеспечения единства всех субъектов Российской Федерации, составляющих рациональную общность на уровне государственного целого. Особое значение при этом имеет раскрытие данной деятельности в аспекте конституционных полномочий высших органов государственной власти Российской Федерации по предотвращению и преодолению федеративных коллизий.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, возникающие между Российской Федерацией и входящими в ее состав субъектами Российской Федерации, их органами государственной власти и должностными лицами, определяющие существование России как федеративного государства и суверенного государства.
Предметом исследования выступает конституционно-правовой
1 Концепция национальной безопасности российской Федерации. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24. Российская газета. 2000. 18 января. № 11. механизм преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях, система форм и методов федерального воздействия и санкций.
Цель диссертационной работы состоит в обосновании конституционной природы коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации, комплексном исследовании конституционно-правового механизма их преодоления и выработке рекомендаций по его совершенствованию, включая практику деятельности соответствующих органов государственной власти и нормативную основу функционирования.
Достижение указанной цели обусловило необходимость решения ряда более конкретных задач, отражающих логическую последовательность проведенного исследования:
- обосновать конституционно-правовые проблемы юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации;
- выявить факторы и причины возникновения юридических коллизий в федеративных отношениях и определению основных направлений их развития, призванных преодолеть конфликтность во взаимоотношениях Российской Федерации и её субъектов;
- определить сущности юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации, выработать понятие юридических коллизий в федеративных отношениях; проанализировать конституционно-правовые институты преодоления федеративных коллизий провести их классификацию; представить авторское понимание механизма преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях; выявить недостатки в конституционно-правовом механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях формально-юридического и правоприменительного характера;
- выработать предложения по совершенствованию правовых основ преодоления федеративных коллизий.
Степень научной разработанности темы. В процессе разработки вопросов темы автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе — в трудах по общей теории государства и права, конституционного (государственного) права и другим отраслям юридической науки. Характер исследования потребовал также привлечения экономической, политической, философской и исторической литературы.
Комплексный характер исследуемой проблемы предполагает многоплановость поставленных в диссертации вопросов и необходимость обращения к литературе, освещающей различные аспекты темы. Прежде всего, диссертант использовал значительный объём трудов зарубежных, дореволюционных российских и советских учёных, посвящённых теории и истории федерализма, таких как А.Гамильтон, Дж. Джей, JI. Корявин, В.И. Лафитский, А.И. Лепёшкин, Д. Мэдисон, А. Токвиль, З.М. Черниловский, О.И. Чистяков, С.Ященко и другие.
Диссертантом широко использовались теоретические работы в области юридической конфликтологии таких учёных как Р. Бернхардт, И.А. Колосова, Е.А. Лукьянова, Н.И Матузов, С.И. Некрасов, О.В. Панфилова, Н.К. Сетунский, Ю.А. Тихомиров, Т.Э. Шуберт, и др.
Особое значение имеют работы, посвящённые как общим, так и более конкретным вопросам теории и практики развития федеративных отношений в Российской Федерации, и проблемам федеративной ответственности следующих авторов: Р.Г. Абдулатипова, В.С, Ажаевой, С. Арутюнова, И.Н. Барцица, В. Бойцовой, Л. Бойцовой, Л.Ф. Болтенковой, С.Д. Валентея, В.Г. Вишнякова, Н.М, Добрынина, Г. Ермошина, A.A. Жученко, Б.Б. Задарновского, A.A. Захарова, В.Зорина,
Т.Д. Зражевской, В.Е. Иванова, И.Г. Игудина, В.Т. Кабышева, JI.M. Карапетяна, A.B. Киселёвой, Д.А. Ковачёва, A.A. Кондрашева, В.И. Лафитского, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, C.B. Нарутто, М. Плешовой, В.И. Птицына, В.А. Ржевского, М.С. Саликова, Н.В. Синюкова, Т.В. Синюковой, Н.С. Соколовой, Б.А. Страшуна, И.А. Умновой, Т.М. Фадеевой, А.Н. Черткова, В.Е Чиркина, Б.С. Эбзеева Ю.Ф. Ярова, и др.
При исследовании роли конституционной юстиции большое значение имели работы, посвящённые организации и деятельности конституционных судов, а также анализу практики Конституционного Суда Российской Федерации таких авторов как М.К. Ажахова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.О. Елеонский, В.А. Кряжков, Л.В. Лазарев, Т.Г. Морщакова, Ж.И. Овсепян, Н.М. Чепурновой, Ю.Л., Шульженко, Б.С. Эбзеев и др.
В процессе исследования российского федерализма . весьма ценным было использование трудов зарубежных учёных, посвященных общетеоретическим вопросам федерализма и анализу современного российского федерализма - Р. Бернхардта, П. Гобла, Д. Елазара, М. Злоткина, В. Мусена, С. Солника, Г.А. Тэрра, П. Хенза и др. Кроме того, автором были изучены диссертационные исследования по данной и смежным тематикам таких авторов, как Б.А. Барганджия, Э.Р. Доржиев, М.В. Золотарёва, Л.М. Карапетян, A.B. Киселёва, И.А. Умнова, В.И. Ульянов и др.
Однако рассмотрение в литературе отдельных сторон исследуемой проблемы не исключает необходимость дальнейших теоретических обобщений и комплексного анализа вопросов построения российского федерализма, выявления средств и способов обеспечения эффективного преодоления федеративных коллизий
Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы,
Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Приказы руководителей Министерств и ведомств Российской Федерации, конституции, уставы и законодательные акты субъектов Российской Федерации,
В диссертации использована судебная практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ.
Методологическая основа исследования предполагает отказ от использования всеохватывающей идеологии в раскрытии общественных процессов, как единственно верного подхода к пониманию истории, и используется ряд общенаучных методов: переход от общего к особенному и конкретному, сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов, индуктивный и дедуктивный подходы к исследованию, метод социологического анализа. Наряду с этим использованы специфические частно-научные методы такие как: системного, функционального анализа, сравнительного исследования, исторического и логического подходов и другие.
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании причин и условий возникновения юридических коллизий в федеративных отношениях, обосновании конституционно-правовых основ и механизма их преодоления. Дано авторское видение конституционной природы юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации и механизма их преодоления через призму государственного суверенитета России. Выработано авторское обоснование конституционно-правовой природы федерального вмешательства, механизма преодоления федеральных коллизий и федеральных санкций.
Научная новизна также характеризуется основными положениями, выносимыми на защиту:
1. Выделены главные черты федеративных коллизий, определяющие их сущность, содержание и значение в федеративном государстве. Предложено определение федеративной коллизии как частной разновидности юридической коллизии, под которой, по мнению диссертанта, следует понимать фактическое противоречие между нормативными актами и (или) действиями различных органов или должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации и (или) её субъектов, в сфере федеративных правоотношений.
2. Обоснована позиция, в соответствии с которой федеративные коллизии имманентно свойственны государствам с федеративной формой правления, поскольку отсутствие жёсткой субординации между различными уровнями власти предполагает возможность противоречия интересов и формальной коллизии актов органов государственной власти федерации и её субъектов.
3. Выявлены факторы и причины возникновения юридических коллизий в федеративных отношениях, предложена авторская их классификация: причины формально-юридического характера, связанные с недостатками правового регулирования соответствующих сфер общественных отношений; причины связанные с неэффективной практической реализацией нормативных положений; причины общесоциального, политического и культурного характера; цричины субъективного характера.
4. Предложена система принципов, на которых должна основываться вся государственно-властная деятельность по преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях: принцип государственного . суверенитета Российской Федерации, которым обусловлено правовое установление механизма преодоления федеративных коллизий и определение средств федерального вмешательства, принцип верховенства Конституции РФ и законности, принцип равноправия субъектов, принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами федерации и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти, недопустимости ущемления прав и законных интересов иных субъектов РФ и принцип гласности, учёта специфики субъекта, соразмерности правовых средств преодоления федеративных коллизий. 5. Предложена классификация юридических способов преодоления федеративных коллизий по различным основаниям. В системе мер преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях выделены согласительные процедуры, превентивные, пресекательные, обеспечительные, восстановительные меры и меры конституционно-правовой ответственности. Дана классификация федеральных санкций, к ним отнесены отмена или приостановления действия акта, признание актов органов государственной власти недействующими или недействительными, отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа, временное осуществление бюджетных полномочий, преобразование субъекта федерации в федеральную территорию.
6. В механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях задействованы разные органы государственной власти Российской Федерации, особое место среди них занимает Президент РФ как гарант Конституции РФ, полномочия которого реализуются как непосредственно, так и через институт полномочных представителей в федеральных округах. Из органов исполнительной власти особо выделяется деятельность Министерства юстиции РФ и его территориальных органов, направленная на выявление и предупреждение федеративных коллизий посредством экспертной и регистрационной его деятельности. Существенную роль в механизме преодоления федеративных коллизий играет прокуратура Российской Федерации, осуществляющая превентивные и пресекательные меры прокурорского реагирования. Ключевое значение в преодолении юридических коллизий путем признания неконституционными, недействительными и не действующими нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации имеют судебные органы и, прежде всего Конституционный с Суд Российской Федерации, и судебный порядок преодоления правовых коллизий.
7. Обосновывается позиция, в соответствии с которой, судебный порядок преодоления федеративных коллизий требует своей дальнейшей правовой регламентации, направленной на развитие судебных гарантий, призванных обеспечить значительный запас устойчивости российского федерализма. Предложено расширение компетенции конституционных (уставных) судов субъектов федерации и правовое их учреждение на федеральном уровне, учреждение федеральной системы судов административной юрисдикции, и отнесение к их подведомственности всех дел, вытекающие их публично-правовых и административных правоотношений, установление особой процедуры административного судопроизводства.
8. В диссертации впервые дан комплексный анализ полномочий Президента Российской Федерации в сфере разрешения федеративных коллизий, через призму государственного суверенитета России, с исследованием правовой основы каждого из полномочий, практики его реализации.
Практическая значимость и апробация результатов исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений автора по дальнейшему совершенствованию законодательства, закрепляющего правовые формы преодоления федеративных коллизий, а также развитию • соответствующей практики его применения. Проведенный в диссертации анализ норм Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Конституционного Суда и других нормативно-правовых актов, регулирующих федеративные отношения, делает возможным использовать положения диссертации в правотворческом процессе, а также в качестве практического пособия для работников правоприменительных и правоохранительных органов, должностных лиц органов власти Российской Федерации и её субъектов. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса конституционного (государственного) права и дисциплин, посвященных проблемам федеративных правоотношений в юридических вузах.
Структура диссертационного исследования определена его предметом и целью. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.
ВЫВОД ДИССЕРТАЦИИ по специальности "Конституционное право; муниципальное право", Пономарев, Владимир Владимирович, Ростов-на-Дону
ЗАКЛЮЧЕНИЕ.
Основной потребностью' развития федерализма в современной России является разработка концептуальных теоретических основ гармонизации федеративных превенции возникновения в них противоречий между федерацией и входящими в ее состав субъектами, поиск новых правовых форм и методов преодоления противоречий в федеративных отношениях. Наряду с политическими преобразованиями в сфере взаимоотношений федеральных и региональных органов государственной власти особое значение имеет выработка эффективно правового механизма преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях, обеспечивающего эффективное функционирования всего государственного механизма управления федеративным государством. В связи с отсутствием отечественного опыта существенное значение имеет введение в практику государственного строительства эффективных законодательных механизмов и установление конституционно-правовых институтов, направленных на предотвращение и разрешение юридических коллизий в федеративных отношениях, юридических механизмов их превенции и преодоления, , выработка основ применения мер конституционно-правовой ответственности и федеральных санкций, процедур их применения.
Современное российское конституционное законодательство включает в себя достаточное количество форм и способов преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях, под которыми понимается не только принятие неконституционных и незаконных актов, но и совершение юридически значимых действий (бездействия) органов государственной власти Российской Федерации и субъектов федерации и их должностных лиц. Современное состояние законодательного регулирования в этой важной для государственного строительства сфере общественных отношений стало развиваться динамично только в течение последних пяти лет. Дальнейшее повышение его эффективности в большей степени зависит не от искусственного формально-юридического конструирования дополнительных институтов преодоления федеративных коллизий, а от повышения эффективности использования существующих механизмов, их нормативного совершенствования.
Выделяются четыре уровня конституционно-правовых проблем обуславливающих появление юридических коллизий в федеративных отношениях: наличие коллизий в нормах самой федеральной Конституции, в которой модель федеративного устройства концептуально не выдержана до конца; правовые коллизии между Конституцией РФ и договорами, соглашениями, заключаемыми между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, значительно усложняющих правовой механизм разделения и реализации государственной власти по вертикали; непоследовательность правовой политики текущего законодательного регулирования федеративных отношений; коллизии между федеральной Конституцией и федеральным законодательством, с одной стороны и, конституциями (уставами), а также текущим законодательством субъектов РФ - с другой
Проблемы коллизионности конституционно-правового регулирования федеративных отношений требуют поиска эффективных конституционно-правовых средств и организационно-правового механизма их предупреждения и преодоления.
В основе конституционно-правового механизма преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях лежат основные принципы, на которых основывается правовое регулирование и деятельность субъектов федерации по преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях. В их числе принципы: государственного суверенитета Российской Федерации, которым обусловлено правовое установление механизма преодоления федеративных коллизий и определение средств федерального вмешательства, верховенства Конституции РФ и законности, равноправия субъектов, разграничения предметов ведения между РФ и субъектами федерации и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти, недопустимости ущемления прав и законных интересов иных субъектов РФ и принцип гласности, учёта специфики субъекта, соразмерности правовых средств преодоления федеративных коллизий.
Выделяются различные способы реакции на федеративные коллизии, выбор которых обусловлен характером самих противоречий. К числу юридических мер, направленных на сохранение единства России относятся: введение договорного процесса исключительно в конституционные рамки; развитие законодательных форм разграничения полномочий между органами государственной власти российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ; развитие института федеративной ответственности, который призван играть важнейшую роль в механизме конституционного регулирования федеративных отношений, развитие и совершенствование института конституционной юстиции как центрального средства разрешения правовых коллизий.
В механизме преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях задействованы разные органы государственной власти Российской Федерации, особое место среди них занимает Президент РФ как гарант Конституции РФ, полномочия которого реализуются как непосредственно, так и через институт полномочных представителей в федеральных округах. Из органов исполнительной власти особо выделяется деятельность Министерства юстиции РФ и его территориальных органов, направленная на выявление и предупреждение федеративных коллизий посредством экспертной и регистрационной его деятельности. Существенную роль в механизме преодоления федеративных коллизий играет прокуратура Российской Федерации, осуществляющая превентивные и пресекательные меры прокурорского реагирования. Особое место в преодолении юридических коллизий путем признания неконституционными, недействительными и не действующими нормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации занимают судебные органы и, прежде всего Конституционный с Суд Российской Федерации, и судебный порядок прёодоления правовых коллизий.
Деятельность судов требует своей дальнейшей правовой регламентации направленной на развитие судебных гарантий, призванных обеспечить значительный запас устойчивости российского федерализма. Основными направлениями в этой сфере являются расширение компетенции конституционных (уставных) судов субъектов федерации и правовое их учреждение на федеральном уровне, учреждение федеральной системы судов административной юрисдикции к подсудности которых будут относиться все дела, вытекающие их публично-правовых и административных правоотношений, рассматриваемые в особой процедуре административного судопроизводства.
В системе мер преодоления юридических коллизий в федеративных отношениях выделяются согласительные процедуры, превентивные, пресекательные, обеспечительные, восстановительные меры и меры конституционно-правовой ответственности.
К числу федеральных санкций относятся отмена или приостановления действия акта, признание актов органов государственной власти недействующими или недействительными, отстранение от должности высшего должностного лица, роспуск или приостановление деятельности законодательного органа, временное осуществление бюджетных полномочий, преобразование субъекта федерации в федеральную территорию
Снижение уровня коллизионности федеративных отношений в Российской Федерации напрямую зависит от совершенствования самих конституционных основ федерализма, от повышения эффективности механизмов разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов РФ, особенно по предметам совместного ведения, от обеспечения действий прозрачных и справедливых принципов разграничения бюджетно-налоговых систем и так далее.
Таким образом, деятельность по предотвращению и преодолению юридических коллизий в федеративных отношениях в Российской Федерации включает в себя следующие основные направления:
Дальнейшее развитие конституционно-правовых основ российского федерализма: сближение статуса различных субъектов РФ, разрешение проблемы сложноустроенных субъектов, выравнивание бюджетного процесса и т.д.
- Последовательную и системную политику федерального центра, направленную на реализацию федеративных отношений на равноправной основе, без дискриминации отдельных субъектов, без предоставления необоснованных льгот и преференций как экономического, так и правового характера.
- Интенсификацию использования полномочий федерального центра по преодолению федеративных коллизий посредством обращения в Конституционный Суд РФ и суды общей и арбитражной юрисдикции, приостановления нормативных актов органов исполнительной власти субъектов РФ Президентом Российской Федерации и др.
Развитие конституционной юстиции субъектов РФ и федеральной административной юстиции.
Современное развитие правовой системы и политической практики Российской Федерации убедительно демонстрирует положительную тенденцию в совершенствовании механизмов преодоления федеративных коллизий. Сохранение и развитие данной тенденции позволит обеспечить упрочнение основ российского федерализма.
При этом особое внимание должно быть уделено не только развитию оснований ответственности органов власти и должностных лиц субъектов РФ, но и совершенствованию координационных и согласительных процедур, позволяющих учитывать и интересы в целом федерации и интересы входящих в ее состав субъектов.
Поиск такого баланса и обеспечение его устойчивости являются, одной из актуальных задач современного конституционного права, совершенствование конституционно-правового механизма превенции и преодоления федеративных коллизий требует комплексного и взвешенного научного обоснования.
БИБЛИОГРАФИЯ ДИССЕРТАЦИИ «Юридические коллизии в федеративных отношениях в Российской Федерации: конституционно-правовой механизм преодоления»
1. Нормативные акты:
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным референдумом 12 декабря 1993 года. М. 1993.
3. Конституции РСФСР 1978 года. Ведомости ВС РСФСР 1978. №15.
4. Конституция Бельгии 1994 г. Конституции Государств Европы. М. 2001. Т. 1.
5. Конституция Федеративной Республики Германии 1949 г. Конституции Государств Европы. М. 2001. Т. 3.
6. Конституция США. Конституции зарубежных государств. М. 2001.
7. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. СУ.1918. № 15.
8. Федеративный договор от 31 марта 1992 года. В сб. законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. Сост. Овсепян. Ж.И. М. 1997.
9. Договор «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ростовской области». 11 июня 1996 г. Наше время. 1996. 25 июня. № 112.
10. Федеральный Конституционный Закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. № 2-ФКЗ. Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18.
11. Федеральный Конституционный Закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ. В ред. 7 июня 2004 года. Собрание законодательства РФ. 1994. 25 июля. № 13.
12. Федеральный Конституционный Закон «О Судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года № 1-ФКЗ. Российская газета. 1997. 6 января. №3.
13. Федеральный Конституционный Закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года. В ред. 31 декабря 1997 года № 2-ФКЗ. Российская газета. 1997. 23 декабря. №245.
14. Федеральный Конституционный Закон «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 года № З-ФКЗ. Российская газета. 2001. 2 июня. № 105.
15. Федеральный Конституционный Закон от 25.03.2004 №1-ФКЗ (ред. от 30.06.2005) «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа».
16. Закон РСФСР «О чрезвычайном положении» от 17 мая 1991 года № 1253-1. Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. 30 мая. №22. Ст.
17. Закон РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 года № 2395-1. В ред. 22.08.2004 г. Российская газета. 1995. 15 марта. № 52.
18. Федеральный Закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года № 2202-1. В ред. 22 августа 2004 г. Российская газета. 1995. 25 ноября. № 229.
19. Федеральный Закон «О связи» от 16 февраля 1995 года № 15-ФЗ. В ред. 17 июля 1999 г. Российская газета. 1995. 22 февраля. №39.
20. Проект Федерального Закона «Об общественной палате Российской Федерации» (принят ГД РФ в третьем чтении 16 марта 2005 года). СПС Консультант-плюс.
21. Распоряжение Президента РФ «Об общественной палате при Президенте Российской Федерации» от 16 февраля 1994 года № 78-рп. Российская газета. 1994. 19 февраля. № 34.
22. Указ Президента Российской Федерации от 26 марта 1994 № 597 «О приостановлении Постановления Администрации Красноярского края». Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. 4 апреля. № 14.
23. Указ Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской республики». Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №32.
24. Указ Президента Российской Федерации «О Политическом консультативном совете» от 25 июня 1996 года № 989. Российская газета. 1996. 28 июня. № 121.
25. Указ Президента Российской Федерации «О системе федеральных органов исполнительной власти» от 14 августа 1996 года № 1176. В ред. 6 сентября 1996 года. Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 12 августа. № 34.
26. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе». Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. 15 мая. № 20.
27. Указ Президента Российской Федерации «О структуре федеральных органов исполнительной власти» от 17 мая 2000 года № 867. В ред. 1 ноября 2001 года. Российская газета. 2000 г. 20 мая. № 97.
28. Указ Президента Российской Федерации от 8 июня 2000 года № 1071 «Об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской республике». Российская газета № 112, 10 июня 2000 года.
29. Указ Президента Российской Федерации «О Политическом консультативном совете» от 8 августа 2000 года № 1461. Российская газета. 2000 г. 10 августа. № 153-154.
30. Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 года № 1602 «О Государственном Совете Российской Федерации». Собрание законодательства Российской Федерации. 2000 г. 4 сентября. № 36.
31. Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2003 г. № 1214 «Об Администрации Чеченской Республики». Собраниезаконодательства Российской Федерации. 2003. № 42.
32. Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 N 314 (ред. от 14.11.2005 г.) «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».
33. Указ Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 (ред. от 28.10.2005 г.) «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации». Собрание законодательства РФ, 18.10.2004 г. N42.
34. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2005 года № 272 «О Логинове В.А.». СПС Консультант-Плюс.
35. Указ Президента РФ «О временно исполняющем обязанности губернатора Корякского автономного округа» от 9 марта 2005 года. № 273. СПС Консультант-Плюс.
36. Указ Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства Юстиции Российской Федерации» от 13 октября 2004 года. № 1313. Российская газета. 2004. 19 октября. № 230.
37. Концепция национальной безопасности Российской Федерации утверждена Указом Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. № 24. Российская газета. 2000. 18 января. №11.
38. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 1995 году. Российская газета. 1995. 17 февраля.
39. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 1997 году. Российская газета. 1997. 7 марта. № 47.
40. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 1998году. Российская газета. 1998. 24 февраля. № 36.
41. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 1999году.
42. Российская газета 1999. 31 марта. № 60.
43. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 году. Российская газета. 2000. 11 июля. № 133.
44. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2001 году. Российская газета. 2001. 5 апреля.
45. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2002 году. Российская газета. 2002. 20 апреля.
46. Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2004 году. Российская газета. 2004. 27 мая.
47. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона)
48. Алтайского края». Российская газета. 1996. 1 февраля. № 20.
49. Постановление Конституционного суда РФ от 1 февраля 1996 г. № 3-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава основного закона Читинской области». Вестник Конституционного Суда РФ. 1996. №1.
50. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 июня 1997 года № 9-П «По делу о проверке конституционности статей 74 и 90 Республики Хакасия». Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. №5.
51. Постановление Конституционного суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений устава (основного закона) Тамбовской области». Вестник Конституционного Суда РФ. 1998. №1.
52. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 апреля 1998 года
53. П «По делу о проверке отдельных положений Конституции республики Башкортостан и закона Республики Башкортостан «О Президенте Республики Башкортостан». Российская газета. 1998. 6 мая. № 86.
54. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 года № 19-П «О толковании отдельных положений статьей 125, 126, 127 Конституции Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 1998. № 25.
55. Постановление Конституционного Суда РФ от 16 ноября 2004 года «По делу о проверке конституционности положений п. 2 ст. 10 Закона Республики Татарстан «О языках народов республики
56. Татарстан.» № 16-П. Собрание законодательства РФ. 2004. 22ноября. № 47.
57. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 года «О проверке конституционности ч. 1 ст. 27 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации». Российская газета № 82. 29 апреля 2003 г.
58. Послание Конституционного Суда Республики Карелия Законодательному Собранию Республики Карелия от 3 февраля 2004 г. Правовая система «Консультант-плюс».
59. Постановление Совета Министров РСФСР от 16 июля 1987 года «О переводе объединений, предприятий и организаций отраслей народного хозяйства РСФСР на полный хозяйственный расчет и самофинансирование». СЗРФ 1988. Т.5.
60. Постановление Правительства Российской Федерации от 3 июня 1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства Юстиции Российской Федерации». Российская газета. 1995. 9 июня. № 111.
61. Постановление Правительства Российской Федерации от 29 ноября 2000 г. № 904 «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Российская газета. 2000. 16 декабря. № 238.
62. Приказ Министерства Юстиции Российской Федерации от2910.2003 № 278 «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Бюллетень Минюста РФ. № 11. 2003 г.
63. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002. № 95-ФЗ (ред. от 31.03.2005, с изм. от 17.11.2005). Собрание законодательства РФ. 29.07.2002. № 30.
64. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Собрание законодательства РФ. 02.02.2004. № 5.1. Специальная литература:
65. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х кн. Кн. 1. М.Э. 1992.
66. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыты федерализма. М. 1994.
67. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. М. 2000.
68. Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Аринин А.Н. Федеральное вмешательство: концепция и проект федерального закона. Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2000. №6.
69. Ажаева B.C. Канадский федерализм в 90-е годы (обзор). Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 1999. №4.
70. Ажахова М.К. Конституционный Суд Кабардино-Балкарии и проблемы федерализма. Государство и право. 1999. №6.
71. Алексеев С.С. Общая теория права: в двух томах Т.2 М. 1982.
72. Алексеев С.С. Теория права М. 1994.
73. Арутюнов С. Этнография федерализма: Кавказ. В сб.: Федерализм, регионализм и конституционная реформа в России. Б.м. 1994. 4.1.
74. Бабурин С.Н. Конституция России: пять лет по пути к федерализму и местному самоуправлению. В сб. Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М. 1999.
75. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской
76. Федерации. Учебник. М. 1996.
77. Баглай М.В. Конституционное правосудие в России: становление иразвитие. «Журнал российского права». 2001. № 10.
78. Барганджия Б.А. Разграничение предметов ведения и полномочий как проблема совершенствования федеративных отношений в России. М. 1998.
79. Барциц И.Н. Федеративная ответственность: конституционно-правовые аспекты. М. 1999.
80. Барциц И.Н. Институт федерального вмешательства: потребность в разработке систем и мер. Государство и право. 2001. №5.
81. Басалай A.A. Общее и особенное федерализма в России. Власть 2005. №2.
82. Бахрах Д.Н. Административное право. М. 1996.
83. Безруков A.B., Кондрашов A.A. Совершенствованиезаконодательного регулирования института конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации. Государство и право. 2004. № 8.
84. Бельский К.С. О реформе губернаторской должности. Государство и право. 2001. №1.
85. Бернхардт Р. Конституционное правосудие и принципы федеративного государственного устройства в ФРГ. Немецкий конституционализм. М. 1994.
86. Бойцова В., Бойцова JI. Стабильность системы кооперативного федерализма в Германии. Федерализм 1998. № 1.
87. Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. М. 2001.
88. Валентей С.Д. К проблеме федерализма. Независимая газета. 1995. 11 февраля.
89. Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. М. 1998.
90. Витрук Н.В. Конституционное правосудие: судебное конституционное право и процесс. М. 1998.
91. Витрук. Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила, и значение. Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №3.
92. Вишняков В.Г. Конституционное регулирование федеративных отношений. Государство и право. 1997. № 8.
93. Воробьёв Н.Ф., Фомин Е. Власти.в регионе: взаимодействие, а не соперничество. Этнополитический вестник. 1995. №5.
94. Гегель. Философия права. М. 1990.
95. Гличич-Золотарева М.В. Законодательная база федеративных отношений: перспективы совершенствования. Журнал российского права. 2002. № 7.
96. Гличич-Золотарева М.В. Что нового в «Новом федерализме»? Федерализм 2004. №3.
97. Гличич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М. 2006.
98. Гобл. П. Этнические конфликты в бывшем Советском Союзе и новое определение национальных интересов США. В сб.: Федерализм, регионализм и конституционная реформа в России. Б.м. 1994. Ч. I.
99. Гончаров И.В. Особенности правового регулирования федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации в условиях внутренних вооруженных конфликтов. Государство и право. 2004. №11.
100. Государственное право Российской Федерации. Учебник под ред. O.E. Кутафина.М. 1996.
101. Гошуляк В.В. Конституционное и уставное законодательство субъектов Российской Федерации. М. 1999.
102. Дворцова Ж.В., Елисеев Б.П. Решения конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации: юридическая сила и исполняемость. Конституционное и муниципальное право. 2004. №4.
103. Демин A.B. Номативный договор как источник административного права. Государство и право. 1998. № 2.
104. Добрынин Н.М. Проблемы правового обеспеченияtвзаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень. 1997.
105. Добрынин Н.М. Построение концептуальной модели' нового российского федерализма и комплексный системный подход в оптимизации федеративных отношений. Государство и право. 2005. №2.
106. Доржиев Э.П. Федерализм в России: теоретико-правовой аспект. Дисс. к.ю.н. М. 1997.
107. Елазар Д. Сравнительный федерализм. Политическиеисследования. 1995. №5.
108. Елеонский В.О. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации по отдельным аспектам федеративного устройства России. В сб. Теоретические проблемы российского конституционализма. М. 2000.
109. Ермошин Г. Конституционные принципы федерализма и проблемы его реализации при создании единого правового пространства в России. Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №2.
110. Жученко A.A. Конституция России юридическая база конституций и уставов субъектов Федерации. Юрист. 1999. №1.
111. Жученко A.A. Соотношение конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики.М. 2001.
112. Задарновский Б.Б. Национальная политика в Российской Федерации. М. 1993.
113. Замышляев Д.В. Основные пути политико-территориального устройства Российской Федерации. Конституционное и муниципальное право. 2004. №3.с
114. Захаров A.A. Исполнительный федерализм в современной России. Политические исследования. 2001. № 4.
115. Захаров. A.A. К вопросу о федералистской культуре. Общая тетрадь. Вестник Московской школы политических исследований. 2001. № 1.
116. Златопольский Д.Л. СССР федеративное государство. М. 1967.
117. Златопольский Д.Л. Государственное единство Российской Федерации. Вестник МГУ. Серия 11 «Право». 1994. №3.
118. Злоткин М. Влияние региональных факторов на развитие Российской Федерации. В сб.: Федерализм, регионализм иконституционная реформа в России. Б.м. 1994. С. 78.
119. Золотарёва М.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. Дисс.к.ю.н.М. 1998.
120. Золотухина Т.А. Коллизии в законодательстве субъектов РФ и способы их устранения. Российская академия юридических наук. Научные труды. Выпуск 5. Том 1. М. 2005.
121. Зорин В. Национальные аспекты российского федерализма. Свободная мысль. М. 1996. №10.
122. Зорин В.Ю. Федерализм как судьба многонациональной России. Регион. 2004. № 1.
123. Зражевская Т.Д. Проблема реализации конституционного законодательства на уровне субъекта Федерации. В сб. Пять лет Конституции Российской- Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М. 1999.
124. Иванов В.Е. Как развивался американский федерализм. М. 2001.
125. Игудин А.Г. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений на принципах бюджетного федерализма. В сб. Современный федерализм: опыт и перспективы. Казань. 1996.
126. История, национально-государственного устройства России до 1917 года. Государство и право. 1990. №11.
127. Кабышев В.Т. Федерализм и конституционная система власти в России. В сб. Пять лет Конституции Российской Федерации: по пути к федерализму и местному самоуправлению. М. 1999.
128. Карапетян JI.M. К вопросу о «моделях федерализма» (критический обзор некоторых публикаций). Государство и право. 1996. №12.
129. Карапетян J1.M. Федеративное устройство Российского государства. М. 2001.
130. Киселёва A.B., Нестеренко A.B. Теория федерализма. M. 2002.
131. Киселёва A.B. Принцип федерализма в Российской Конституции. Дисс. к.ю.н. Ростов-на-Дону. 1996.
132. Ковачёв Д.А. Федерация в зарубежных странах: актуальные аспекты. Журнал Российского права. 1998. №7.
133. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Журнал российского права. 2002. № 5.
134. Колесников Ю.А. Конституционно-правовые основы бюджетного федерализма в России (вопросы теории и практики). Дисс. к.ю.н. Ростов-на-Дону. 2000.
135. Колосова И.А. Основные тенденции развития российского федерализма и связанные с ними конфликты. В сб. Конфликтология в трансформирующемся обществе: теория и практика. М. 1994.
136. Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М. 2000.
137. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда РФ. Т. 1 и Т.2. М, 2000.
138. Кондрашев A.A. Конституционно-правовая ответственность субъектов федерации: вопросы теории и проблемы реализации. Журнал Российского права. 2000. №2.
139. Конституционное (государственное) право зарубежных стран в 4-х томах. Отв. ред. проф. Страшун. Б.А. М. 2001.
140. Конституционное право. Под ред. В.В. Лазарева. М. 1999.
141. Конюхова И.А. Государственный суверенитет Российской Федерации и вопросы суверенности её субъектов. Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №6.
142. Конюхова И.А. Современный российский федерализм и мировойопыт: Итоги становления и перспективы развития. М. 2004.
143. Корявин JI. Американский федерализм. Российская Федерация. 1975. №17.
144. Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. Ростов-на-Дону. 1979.
145. Краснова О.И. К вопросу о некоторых принципах федерального законодательного процесса России. Государство и право. 2005. № 12.
146. Кряжков В.А., Лазарев JI.B. Конституционная юстиция в Российской Федерации: Учебное пособие. М. БЕК. 1998.
147. Кряжков В.А. Проблемы компетенции конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Государство и право. 1998. № 9.
148. Кряжков В.А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М. 1999.
149. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М. 1996.
150. Лебедев А.Н. Современные федеративные договоры в России: конституционная модель, практика, перспективы. В кн. Теоретические проблемы российского конституционализма. М. 2000. ,
151. Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в Росси. М. 1998.
152. Лепёшкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). М. 1977. .
153. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемыреализации. М. 2002.
154. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М. 1995.
155. Лысенко В.Н. Процесс развития федеративных отношений должен быть отражен в Конституции. Журнал российского права. 1997. № 4.
156. Малеин И.С. Современные проблемы юридической ответственности. Государство и право. 1994. № 6.
157. Матузов Н.И. Предисловие к сб. Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. Саратов. 1997.
158. Мельников Н.В. «Роль прокуратуры в обеспечении конституционных прав граждан России на труд». Дисс. к.ю.н. Ростов н/Д. 1997.
159. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность: Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М. 2003.
160. Митюков М.А., БарнашевА.М. Очерки конституционного правосудия (сравнительно-правовое исследование законодательства и судебной практики). Томск. 1999.
161. Морозова Л.А. Теория государства и права. М. 2002.
162. Морщакова Т.Г. Разграничение компетенции между Конституционным Судом и другими судами РФ. Вестник
163. Конституционного Суда. 1997. №3.
164. Мусен В. Десять правил бюджетного федерализма. Федерализм в России и Бельгии. Лейвен. 1996.
165. Мухаметшин Ф. X. Проблемы формирования отношений нового типа (политико-правовые аспекты). Государство и право 1994. №3.
166. Нарутто C.B. Проблемы юридической ответственности субъекта Федерации. Известия ВУЗов. Серия Правоведение 1998. №4.
167. Некрасов С.И. Федеральные и региональные средства и способы преодоления юридических коллизий публично-правового характера. Государство и право. 2001. № 4.
168. Некрасов С.И. Федеральные округа новое звено в вертикали российской власти. Журнал российского права. 2001. №11.
169. Николаева Л.А., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции. Сборник СПб. 2004.
170. Овсепян Ж.И. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону. 1992.
171. Овсепян,Ж.И. Конституционное судебно-процессуальное право как новая отрасль, наука, учебная дисциплина. Известия ВУЗов. Правоведение. 1999. №2.
172. Овсепян Ж.И. Президент РФ глава государства. Основыгосударства и права. Ростов-на-Дону. 2000.
173. Овсепян Ж.И. Становление конституционных и уставных судов в субъектах Российской Федерации. М. 2001.
174. Павлушкин А. Основные направления регламентации взаимодействия федеральных органов власти и законодательных органов субъектов РФ. Федерализм. 2003. №3.
175. Панфилова О.В. Акции протеста в социально-политическом пространстве России. В сб. Конфликтология в трансформирующемся обществе: теория и практика. М. 1994.
176. Плешова М. Выбор Индии демократия и федерализм. Каким путём пойдёт Россия? Россия и Индия в современном мире. Центр индийских исследований ИВ РАН. М. 1995.
177. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. Под ред. J1.A. Окунькова. М. БЕК. 1994.
178. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. Под ред. Кудрявцева Ю.В. М. 1996.
179. Пробелы в Российской Конституции и возможности ее совершенствования. М. 1998.
180. Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Материалы всероссийского совещания 24 декабря 1999 года. М. 2000.
181. Пряхина Т.М. Конституционные конфликты. Государство и право. 2004. №11.
182. Птицын В.И. Бюджетный федерализм и совершенствование межбюджетных отношений. Финансы 1996. №6.
183. Пустогаров В.В. Субъекты федерации. Правовые проблемы международной деятельности. Учебное пособие. Уфа. 1995.
184. Ржевский В.А., Киселёва A.B. Субъекты Российской Федерации: типология и конституционные основы организации. Государствои право. 1994. № 10.
185. Ржевский В.А., Чепурнова H.A. Судебная власть в Российской Федерации: конституционные основы организации и деятельности. М. 1998.
186. Российская академия юридических наук. Научные труды. Выпуск 5. Том 1 М. 2005.
187. Саликов М.С. Взаимоотношения штатов в системе американского федерализма. Государство и право. 1997. №9.
188. Саликов М.С. О некоторых проблемах исполнения решений конституционных (уставных) судов. Дайджест оперативной информации. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации. 2001. №4.
189. Самигулин В.К. Об обеспечении единства и целостности отечественной конституционно-правовой системы. В сб.: Конституционное законодательство субъектов РФ: проблемы совершенствования и использования в преподавании. М. МГУ. 1999.
190. Селезнёв Н.В. Конституционный Суд Российской Федерации всистеме судебной власти. М. 1998.
191. Селивёрстов В.Е. Федерализм и региональная политика в России в условиях укрепления вертикали власти. Регион. 2004. № 1.
192. Сетунский Н.К. Механизм предотвращения и урегулирования конфликтов. США: экономика, политика, идеология. 1997. №2.
193. Сидоренко E.H. Минюст России и проблемы регионального правотворчества. М. 2000.
194. Синюков В.Н., Синюкова Т.В. Правовые системы субъектов федерации: общая характеристика и пути совершенствования. В сб. Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. Саратов. 1997.
195. Смирнова A.A. Обеспечение законности нормативно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Правоведение. 2003. №3.
196. Советский энциклопедический словарь. М. 1988.
197. Соколова Н.С. Конституционные принципы современного российского федерализма. Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №1.
198. Солодухин Ю. Конституционные основы российского федерализма: нерешенные проблемы. Федерализм. 2003. №2.
199. Стивен JI. Солник. Федерация и регионы России: договорный процесс. Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995. №4.
200. Сухарев А.Я. Историческая судьба российской прокуратуры. М. 2000.
201. Тарасов A.M. Президентский контроль: теоретические и практические аспекты оценки его эффективности. Государство и право. 2002. № 11.
202. Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия: власть и правопорядок. Государство и право. 1994. №1.
203. Тихомиров Ю.А. О коллизионном праве. Журнал российского права. 1997. №2.
204. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право. М. 2001.
205. Тэрр Г.А. Российский федерализм американская точка зрения. Федерализм, региональное, управление и местное самоуправление. 2000. №1.
206. Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеральных отношений. Дисс. к.ю.н. Тюмень. 1999.
207. Умнова И.А. Современный российский федерализм: состояние итенденции развития. В сб.: Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 1999. №4.
208. Умнова И.А. Современная конституционная модель российского федерализма: проблемы совершенствования и тенденции эволюции. Государство и право. 1999. №11.
209. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М. «Дело». 2000.
210. Фадеева Т.М. Федеративная модель Европейского союза: концепции и практика. В сб. Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 1999. №4.
211. Федерализм: теория и история развития. Под ред. М.Н. Марченко. М. 2000.
212. Федерализм: теория, институты, отношения. Под ред. Б.Н. Топорнина. М. Юристъ. 2001.
213. Федералист: политические эссе А.Гамильтона, Д. Мэдиссона и Дж.Джея. СПб. 2001.
214. Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д., Любовный В.Я. Перспективы российского федерализма: федеральные округа; региональные политические режимы; муниципалитеты. Политические Исследования 2002. №4.
215. Филиппов В.Р. Ассиметричная конструкция этнического федерализма. Этнографическое обозрение. 2004г.
216. Хабриева Т.Я. Российская Конституция и эволюция федеративных отношений. Государство и право. 2004. №8.
217. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации. Теория и практика. М. Юристъ. 1998.
218. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М. 1998.
219. Хенз. П. Федерализм, национальные группы и структурарегиональной власти в Российской Федерации. В сб.: Федерализм, регионализм и конституционная реформа в России. 1994.
220. Чепурнова Н.М. Судебный контроль в Российской Федерации: Проблемы теории и государственно-правовой практики. Ростов н/Д 1999.
221. Чепурнова Н.М. Проблемы обеспечения конституционной законности в местном самоуправлении. В сб. Проблемы образования и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. М. 2000.
222. Черепанов В.А. Договор в конституционном праве Российской Федерации. Государство и право 2003. № 8.
223. Черниловский З.М. От Маршала до Уоррена. Очерки истории Верховного Суда США. М. 1984.
224. Чертков А.Н. Асимметрия субъектов Российской Федерации и её преодоление. В сб.: Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №6.
225. Чертков А.Н. Об основных правовых проблемах федерализма в современной России и путях их решения. Федерализм. 2004. №2.
226. Чертков А.Н. Как работает механизм федеральногоtзаконодательного регулирования в сфере совместного ведения. Федерализм. 2004. №4.
227. Чиркин В.Е. Современный федерализм сравнительный анализ. М. 1995.
228. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М. 1997.
229. Чиркин В.Е. Государствоведение. М. Юристъ. 1999.
230. Чиркин В.Е. Конституционное право России. М. 2003.
231. Чистяков О.И. Национально-государственное строительство в РСФСР в годы гражданской войны. М. 1964.
232. Чистяков О.И. Становление РФ. М. 1966.
233. Чхиквадзе В.М. КПСС и Советское государство и право. М. 1984.
234. Шуберт Т.Э. Национальная безопасность России: конституционно-правовые аспекты. М. 2001.
235. Шульженко Ю.Л. Форма Российской Конституции и её толкование. В сб. Теоретические проблемы Российского конституционализма.
236. Щелокаева Т.А. Юридические коллизии и коллизионные нормы: понятие, виды. Правоведение №6. 2003.
237. Эбззев Б. С. Предисловие в кн. Карапетян Л.М. Федеративное устройство российского государства. М. 2001.
238. Ященко A.C. Теория федерализма: Опыт синтетической теориигосударства. Государство и право. 2004. №11.
